Resíduos sólidos e gestão das desigualdades na Brasília metropolitana
p. 153-170
Texte intégral
Introdução
1O aumento populacional das grandes cidades e metrópoles cria enormes pressões sobre o meio ambiente, enquanto crises e limitações orçamentárias diminuem, na atualidade, a eficiência das políticas governamentais. A necessidade de planejamento dos serviços comuns implica em disponibilidade de volumosos recursos, interesses convergentes entre os entes envolvidos e articulação política, o que nem sempre ocorre. Dessa maneira, cidades planejadas com visões não tradicionais de desenho urbano, como Brasília, ao expandir-se para além dos limites do Distrito Federal (DF) e adquirir caráter metropolitano, necessitam adequar-se aos processos em curso.
2Em sintonia com valores modernos dos anos 50 do século passado, o projeto da área central de Brasília, o Plano Piloto, de Lúcio Costa, valorizava a ordem, o racionalismo e a funcionalidade, o que deveria estender-se para todo o Distrito Federal. O tipo de planejamento que ocorreu em Brasília nos anos 60 é coerente com o que Portas (1996) denominava de “planejamento modernista”, no qual o Estado era o grande provedor, detinha o monopólio do solo utilizável, dominava o investimento em habitação, em infraestruturas e no provimento de bens comuns. O planejamento modernista poderia, talvez, ser implementado adequadamente para o tamanho que se esperava da Capital Federal, entre 500.000 e 700.000 habitantes até o ano 2.000. Entretanto, a cidade cresceu intensamente dentro do Distrito Federal, enquanto sua área de influência expandiu-se para muito além de seus limites. Segundo estimativas para 2018, Brasília se tornou a quarta metrópole brasileira, constituindo-se no terceiro maior “município” do país, apenas atrás de São Paulo e Rio de Janeiro (IBGE, 2018).
3Tendo como área central o Distrito Federal, e mais destacadamente o Plano Piloto, a formação metropolitana de Brasília guarda peculiaridades. Cidade observa que, com elevado número de empregos no setor de serviços, Brasília apresenta preços da terra muito altos, o que leva grande parte da força de trabalho a residir em municípios periféricos. A combinação de uma forte centralidade com a existência de cidades dormitório gerou amplas desigualdades na oferta de serviços públicos e de infraestrutura, em particular em áreas de baixa renda de ocupação recente. Assim, contrastes entre riqueza e pobreza são bastante nítidos (CIDADE, 2014, p. 161). Os municípios periféricos, além da elevada urbanização a partir do Distrito Federal, estão também integrados a frentes de modernização agrícola, o que significa maneiras mais complexas de gerir o território.
4Diante dos problemas urbanos enfrentados pelo conjunto metropolitano e da necessidade de uma gestão minimamente coesa, a Companhia de Planejamento do Distrito Federal – Codeplan desenvolveu estudos, nos quais identificou municípios do estado de Goiás com fluxos socioeconômicos relativamente intensos com o núcleo, formando-se um conjunto que denomina de Área Metropolitana de Brasília – AMB (CODEPLAN, 2014). Por sua vez, a AMB faz parte de um recorte regional bem maior, englobando municípios dos estados de Goiás e Minas Gerais, alguns dos quais distantes e com relações relativamente limitadas com o Distrito Federal. Assim, em sintonia com o Artigo 43 da Constituição Federal de 1988, a legislação estabeleceu a Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno – Ride-DF.49
5Os problemas, portanto, a serem geridos aumentaram exponencialmente, e um deles, que será abordado neste capítulo, é a adequada disposição dos resíduos sólidos, o lixo em diferentes dimensões. Vai-se iniciar a análise com um breve histórico da disposição dos resíduos sólidos do Distrito Federal em decorrência do crescimento urbano; na seção seguinte serão analisados os esforços para a formação de uma gestão integrada do lixo na área mais ampla de influência da Capital Federal, a Ride-DF, da qual resultou o Corsap DF/GO; na terceira seção, analisam-se as dinâmicas divergentes da gestão dos agentes envolvidos no Corsap DF/GO. Finalmente, numa pequena conclusão são apresentadas as tendências e as expectativas futuras.
Dejetos urbanos na Brasília modernista: distanciamento e invisibilidade
6Em meados do século XX, o crescimento espontâneo das cidades brasileiras e os problemas urbanos daí decorrentes foram objeto de discussões de urbanistas preocupados com o que, inspirado na Carta de Atenas, Modesto (1965, p. 4) chamou de “funções vitais dos aglomerados urbanos – habitar, trabalhar, cultivar o corpo e o espírito, interligados pela função subsidiária – transportar [...]”.
7A concepção de urbanismo do Plano Piloto de Brasília, de Lúcio Costa, responderia ao desempenho das funções vitais das cidades e a seus problemas por meio de um plano abrangente, racional e unitário, como enfatizava Sir William Holford, membro do júri que analisou os planos para a Nova Capital do Brasil. O tamanho da cidade é limitado, continuava ele, entre 500.000 e 600.000 habitantes, mas “o crescimento após 20 anos se fará (a) pelas penínsulas e (b) por cidades-satélites” (HOLFORD, 1965, p. 354).
8As penínsulas do lago Paranoá estariam em continuação às asas norte e sul do Plano Piloto e as cidades-satélites poderiam ser localizadas onde fosse mais conveniente, visto a pequena ocupação do quadrilátero. Dessa maneira, consonante com o que se preconizava na época, o governo local implantou logo no início da construção, em 1959, um sistema de serviços públicos: a Companhia de Água e Esgotos de Brasília – Caesb, em 1959 e, em 1961, o Serviço Autônomo de Limpeza Urbana (SLU).
9O destino final do lixo da cidade foi, como então era costume, localizado fora e a 12 km da área central50, no denominado Aterro do Jóquei Clube, mais comumente chamado de “Lixão”, adjacente à área preservada do Parque Nacional de Brasília. Naquele momento, a distância de 12 km da rodoviária do Plano Piloto parecia bem adequada como espaço destinado ao lixo urbano, ainda mais que se localizava na direção oposta ao crescimento preconizado naquele início da Nova Capital.
10O Aterro do Jóquei Clube, um depósito de lixo a céu aberto, sem impermeabilização do solo, tratamento do chorume ou sistema de drenagem cresceu de maneira acelerada à medida que os dejetos aumentavam até tornar-se o maior da América Latina.51 Aos poucos, a cidade que deveria crescer em direção às penínsulas, estendeu-se também em direção ao Lixão. Em 1974, foi construída a rodovia DF – 095 – Estrada Parque Ceilândia, a Via Estrutural, ligação entre o Plano Piloto a Taguatinga e Ceilândia. Sua rota passou ao lado da invasão do Lixão, formada por catadores em péssimas condições de trabalho e de vida, que passou a denominar-se “Vila Estrutural”.
11Ao longo da rodovia instalaram-se comércio e serviços, reforçados pela criação, em 1989, do Setor Complementar de Indústria e Abastecimento (SCIA), instituído em região administrativa em 2014, a RA XXV, em frente à Vila Estrutural, o que mais reforçou a instalação de indústrias, serviços e moradias (PELUSO; CIDADE, 2016). O conjunto urbano abrigava, em 2015, 34.369 habitantes (CODEPLAN, 2018).
12Para a área do Jóquei Clube, por sua vez, ladeado pela DF 003 – Estrada Parque Indústria e Abastecimento (EPIA) e pela DF 085 – Estrada Parque Taguatinga (EPTG), também se instalaram comércio, indústria e serviços. Na própria área do Jóquei, de 212 ha, foi elaborado em 2008, estudo técnico visando um novo setor habitacional para a classe média, o Setor Habitacional Jóquei Clube (SHJC), no qual se pretende assentar cerca de 40.000 moradores (JORNAL DO GUARÁ, 2014; TERRACAP, 2008).
13Dessa maneira, o Lixão, além da enorme poluição sobre o Parque Nacional de Brasília, localizou-se no centro mesmo da Capital Federal, em áreas para as quais se pretende expandir o quadro construído. Assim, os 12 km de distância que pareciam bastante longínquos, permitindo uma invisibilidade do lixo no início da cidade, revelaram-se extremamente impróprios poucas décadas depois. Mostrouse, então, necessário implementar novo tipo de planejamento, adequar-se aos novos processos de crescimento urbano e buscar novas maneiras de gestão territorial.
14Determinada pela Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), a desativação do Lixão foi um momento para que isso acontecesse. Entretanto, como a Capital do país faz parte de uma área mais vasta, a Ride-DF, deveria consorciarse com ela para uma solução conjunta, o que tem mostrado divergências entre os entes envolvidos e dificuldades na articulação política.
A gestão consorciada dos dejetos sólidos na área de influência do Distrito Federal
15O problema da destinação dos dejetos urbanos é um problema nacional e para avançar em sua solução, a Lei 12.305/10 instituiu a PNRS, que estabeleceu diretrizes para a gestão integrada e o gerenciamento de resíduos sólidos em planos estaduais e municiais. A PNRS indicou a data limite para a execução das medidas relativas à disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos e o sistema de coleta seletiva em agosto de 2014. A PNRS incentivou, também, a constituição de consórcios em municípios pequenos e com recursos limitados e em microrregiões e conjuntos metropolitanos. (CIDADE; PELUSO, 2015, p. 7-8)52.
16Dessa maneira, o Distrito Federal e o estado de Goiás iniciaram as negociações para a criação do Consórcio Público de Manejo dos Resíduos Sólidos e das Águas Pluviais da Região Integrada do Distrito Federal e Goiás, Corsap/ DF/GO, cujo acordo foi assinado em 11 de julho de 2013. O acordo, consorciando o estado de Goiás, municípios goianos e o Distrito Federal não contou com municípios mineiros. A ausência de Minas Gerais já mostra um sinal de interesses divergentes entre os estados da Ride-DF. Minas Gerais, por já desenvolver uma proposta de consórcio para a microrregião de Unaí, do qual fazem parte também Cabeceiras e Buritis, não demonstrou interesse em se integrar ao Distrito Federal e a Goiás (BERGAMASCHI, 2015).
17Em 2013, foi efetivada a instalação do Corsap DF/GO, com o objetivo de impulsionar a gestão dos resíduos sólidos, a coleta seletiva, a reciclagem e a destinação final dos resíduos não reciclados. Houve, então, anúncios da proposta de elaboração de projetos para a construção de três aterros sanitários – um em Samambaia, no Distrito Federal, outro em Luziânia e um terceiro em Formosa, ambos em Goiás (NUNES, 2013; MP-GO, 2013).
18A organização do Corsap DF/GO deve seguir um conjunto de normas de participação e instâncias consultivas. Como observa Bergamaschi (2015), seguindo a Constituição Federal de 1988 e inspirado na Lei 11.445/2007, que instituiu a Política Nacional de Saneamento Básico – PNSB, o Corsap DF/GO instituiu, também, um sistema de participação e controle social. Como instância permanente há o Conselho Regional de Manejo de Resíduos Sólidos e das Águas Pluviais, de caráter consultivo, com reuniões ordinárias semestrais para análises de temas, elaboração de propostas e avaliação da qualidade dos serviços públicos de resíduos sólidos e das águas pluviais em seu âmbito. Como instâncias periódicas, estão as Conferências Regionais, que devem ocorrer no Distrito Federal e em todos os municípios consorciados.
19Assim, em 21 e 22 de outubro de 2015, Brasília sediou a 1ª Conferência Regional de Manejo dos Resíduos Sólidos e das Águas Pluviais, com a participação de gestores locais, delegados do Corsap DF/GO, trinta representantes do estado de Goiás e quatro prefeitos de cidades integrantes do Consórcio (SLU, 2015b). Como parte de sua preparação, a Conferência Regional foi precedida, em 19 de outubro, da Etapa Local do Distrito Federal da I Conferência Regional de Manejo dos Resíduos Sólidos e das Águas Pluviais, que elegeu dez delegados titulares (SLU, 2015a). Seguiu-se a Conferência Regional de Manejo dos Resíduos Sólidos e das Águas Pluviais – 2017 – Etapa Municipal, com eventos em Cristalina, Pirenópolis, Novo Gama, Padre Bernardo, Mimoso de Goiás, Águas Lindas de Goiás, Luziânia, Cidade Ocidental, Água Fria de Goiás, em datas entre 03 de outubro de 2017 e 19 de fevereiro de 2018. (CORSAP DF/GO, 2018)
20Em todos os momentos da organização e acordos para a efetivação do Corsap DF/GO, a presença do Distrito Federal e do estado de Goiás tende a atestar empenho das respectivas administrações. No entanto, a baixa participação de prefeitos parece refletir certa indiferença quanto ao sistema de participação e controle social preconizado. A questão, agora, centrava-se na convergência de interesses entre os entes envolvidos e numa articulação política que permitisse levar a bom termo o consórcio, o que encontrou dificuldades em virtude da desigualdade entre os municípios participantes e a área central da Ride-DF, a Capital do país.
A dinâmica dos interesses divergentes entre os participantes do corsap DF/GO
21A convergência de interesses entre os entes envolvidos mostrou dificuldades que podem ser listadas em dois aspectos principais. O primeiro diz respeito ao número de habitantes. A Ride-DF53 contava, em 2018, com estimados 4.341.733 habitantes, ou 2,1% da população total do Brasil. Brasília incluía, segundo a mesma estimativa, 2.974.703 habitantes em 2018 (IBGE, 2018).54 A Capital contribuía com 69% da população da Ride-DF, enquanto os municípios periféricos com 31%. Aliada a uma maior população, acrescente-se a grande preponderância econômica do Distrito Federal, o que contribui para acentuar as desigualdades na região. Elevados níveis de renda na Capital, associados a avanços econômicos e sociais recentes, têm ocasionado não apenas um aumento nos níveis de consumo, mas também seu corolário, a produção de resíduos de todos os tipos.
22No conjunto da Ride-DF, o Distrito Federal responde por uma parcela muito elevada de resíduos sólidos urbanos em relação aos municípios consorciados, atingindo, em 2015, 4.653 t/dia (ABRELPE, 2015). Estimativas apontam, para o mesmo ano, nos municípios goianos da Ride-DF, um valor de 880,6 t/dia. Nesse grupo, bem abaixo do Distrito Federal, os maiores produtores de resíduos sólidos eram Luziânia com 158,5 t/dia, Águas Lindas de Goiás com 152,3 t/dia, Valparaíso de Goiás com 120,8 t/dia, Formosa com 84,7 t/dia, Novo Gama com 80,2 t/dia, Planaltina com 64,1 t/dia e Santo Antônio do Descoberto com 50,0 t/dia (UFG/ NURSOL, 2015, p. 381-382).
23As condições para a disposição dos dejetos são diversas, mas deficientes. Segundo pesquisa do IBGE e do Ministério do Meio Ambiente, em 2015, dezesseis, dos dezenove municípios goianos integrantes do Corsap DF/GO despejavam seus dejetos em lixões, de maneira semelhante a Brasília. Cidade Ocidental contava com um aterro sanitário que também recebia dejetos de Valparaíso de Goiás (IBGE, 2016; BRASIL, 2015). Entretanto, sua capacidade está quase esgotada e há dificuldades em encontrar nova área devido a ocupação urbana e rural (BERGAMASCHI, 2015).
24Planaltina em Goiás contava com um aterro controlado que, entretanto, em 2009, havia se transformado em um lixão em más condições ambientais (MP-GO, 2009). Em 2015, a Prefeitura Municipal de Planaltina assinou Termo de Compromisso Ambiental junto à Secretaria de Meio Ambiente, Recursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e Assuntos Metropolitanos para regularização da disposição final e encerramento do lixão. O licenciamento da nova área de disposição encontrava-se em andamento (GOIÁS, 2015b). Em 2016, o Corsap DF/GO noticiou que o município de Planaltina, por meio da gestão consorciada, poderia receber um aterro sanitário de grande porte. Esse receberia resíduos de Água Fria (1,27 t/dia), Cabeceiras (3,22 t/dia), Formosa (88 t/dia), Planaltina (69 t/dia) e Vila Boa (2,18 t/dia) (CORSAP DF/GO, 2016).
25Um segundo aspecto diz respeito à expansão urbana do Distrito Federal para as áreas limítrofes. Localizada ao norte, Planaltina situa-se em um dos vetores de expansão da área urbana da Capital, com atividades preponderantes no setor de serviços. A oeste do Distrito Federal, Águas Lindas de Goiás também se situa em um dos eixos de expansão da área urbanizada do centro regional e metropolitano e conta com grande peso no setor de serviços.(CODEPLAN, 2014). Em outro vetor de expansão de Brasília, Luziânia é um município com uma agricultura tecnificada muito importante no estado de Goiás e na Ride-DF. Luziânia lidera as exportações de soja em Goiás e se encontra entre as 10 cidades goianas com maior PIB. Entretanto, mostra-se carente em relação aos serviços urbanos básicos, como água encanada, esgotamento sanitário e coleta de lixo (CODEPLAN, PMAD, 2017). Formosa, por sua vez, destaca-se igualmente na produção agropecuária, armazenagem de grãos e na prestação de serviços e no comércio de produtos agrícolas e é também carente em relação aos serviços urbanos básicos (CODEPLAN, 2017). Sem ver concretizado o anúncio de 2013 de que receberia um aterro sanitário, Formosa passaria a ser atendida pelo aterro sanitário preconizado, em 2016, para Planaltina. Nesses municípios, dois decorrentes diretos da implantação da nova Capital, Planaltina e Águas Lindas de Goiás, e dois cuja população cresceu em decorrência de Brasília, Luziânia e Formosa, a implantação de infraestruturas, de acordo com as lideranças locais, é de responsabilidade da Capital Federal, como Oliveira já havia mencionado em 1983.
26Os poucos avanços em relação ao primeiro momento levaram à reinstalação do Corsap DF/GO, em encontro com os governadores de Goiás, do Distrito Federal e 14 prefeitos, em agosto de 2015. Houve modificações com relação à proposta inicial. Foi feito o anúncio de que os municípios goianos iriam receber três aterros: um em andamento em Planaltina, um em construção em Águas Lindas de Goiás e outro na região de Luziânia (GOIÁS, 2015a.). O crescimento populacional desses municípios decorre da expansão do Distrito Federal; eles incluem populações de renda muito baixa e são extremamente carentes de infraestrutura urbana (CODEPLAN, 2015, 2016). No encontro, os prefeitos argumentaram a falta de recursos próprios para atender os prazos do PNRS, apesar de ressaltarem a importância do consórcio e do apoio da pareceria entre Goiás e o Distrito Federal.
27Dessa maneira, ao lado do interesse em trabalhar conjuntamente para a construção de aterros sanitários, mas premido pela necessidade de desativação do Lixão da Estrutural, o Governo do Distrito Federal acelerou a construção do Aterro Sanitário Oeste, na RA XIII – Samambaia. O início e a continuidade das operações revelam que as dificuldades de gestão permanecem.
28A primeira etapa do Aterro Sanitário de Brasília foi inaugurada em 17 de janeiro de 2017. Na fase inicial, havia poucos centros de triagem, com precárias condições de funcionamento para a separação prévia do lixo (G1, 2017a). Nessa fase inicial não faltaram críticas ao aterro, em particular, relativas a impactos sobre nascentes potencialmente afetadas pelas obras (G1, 2017b).
29O Lixão da Estrutural foi desativado em 18 de janeiro de 2018, restringindose a receber apenas resíduos da construção civil. Apesar de significativos progressos, ainda havia problemas. Entre as dificuldades, estava a questão dos catadores, parte dos quais havia sido redirecionada para galpões de separação administrados pelo governo. Apesar do apoio governamental por meio de um pagamento provisório, houve perdas substanciais para os catadores (G1, 2018).
30Assim, dos aterros propostos de interesse do Corsap DF/GO, somente o Aterro Sanitário de Brasília, em Samambaia, foi inaugurado e entrou em operação. Ainda assim, sua gestão segue bastante intricada pois, além das exigências ambientais e técnicas, abrange a difícil questão de absorver os catadores de forma socialmente adequada.
Pequena conclusão
31Em Brasília, o conjunto de atividades socioeconômicas polariza municípios próximos e alcança, em diferentes níveis, uma extensa área de influência. A questão dos resíduos sólidos inscreve-se em um quadro de crescimento populacional e ampliação da malha urbana que extrapola os limites da capital. Assim, o Corsap DF/GO terminou respondendo às necessidades dos municípios que configuram os eixos de crescimento do Distrito Federal, em uma região que também sofre pressões da expansão de frentes agrícolas, o que deixa mais complexa a gestão.
32Para se efetivar, o Consórcio levou alguns anos e, ainda assim, sua implementação tem sido delongada. Enquanto a Política Nacional de Resíduos Sólidos e a degradação ambiental decorrente dos lixões e aterros representam uma premência, muitos dos problemas encontrados são associados ao crescimento urbano da Capital do país. Por outro lado, as municipalidades afetadas sofrem um efeito crescente da urbanização e, aos poucos, buscam o equacionamento de problemas comuns. Embora haja incentivos federais, limitações de recursos ainda representam obstáculos para inúmeras municipalidades. Ainda assim, os governos de Goiás e do Distrito Federal parecem responder aos poucos à busca por uma articulação política e institucional com vistas ao equacionamento da questão dos resíduos sólidos na região.
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Notes de bas de page
49 Sobre a Ride-DF e sua expansão em 2018, ver o capítulo de Sergio Magno de Souza na Unidade 2 desta obra. A AMB e Ride-DF podem ser visualizadas nos Mapas 4 e 5 no Caderno de Mapas.
50 Pode-se tomar como exemplo o Rio de Janeiro. Em 1864, parte da cidade recebeu sistema de tratamento de esgotos e em 1876, um sistema de limpeza urbana (EINGENHEER, s.d.,; MACHADO, 2002). Os despejos foram afastados da cidade e tiveram como destino o vazadouro da Ilha de Sapucaia, utilizado de 1885 até 1949, para onde eram levados em barcaças. O vazadouro, no entanto, não impedia a existência de pequenos lixões por todo o Rio de Janeiro para atender os moradores dos vários bairros ou que a população continuasse se desfazendo os restos domiciliares em terrenos baldios, nos mangues ou nas praias (MACHADO, 2002).
51 O que não significa que não haja lixões clandestinos em números difíceis de quantificar. Um deles no cerrado próximo ao Palácio do Jaburu, residência oficial do Vice-Presidente da República (MELO; AMADOR, 2015) e no Parque Burle Max, que seria a área de lazer de um dos setores residenciais mais caros de Brasília, o Setor Noroeste (ÁVILA, 2017). São continuamente retirados pelo SLU, mas retornam com seus catadores.
52 Em 2015, diante da dificuldade de grande parte dos municípios para cumprir o prazo determinado, com inúmeras pressões contrárias, tramitou no Congresso Nacional e foi aprovado pelo Senado projeto que prorrogava esse limite. (SENADO FEDERAL, 2015).
53 Ride-DF na sua configuração original, com 19 municípios goianos e 2 mineiros, além do Distrito Federal, conforme Mapa 4 no Caderno de Mapas, nesta obra.
54 Diferença de 2.494 pessoas entre o Estado de Goiás e o Distrito Federal com relação à Projeção da População para o Brasil e Unidades da Federação 2018, para o ano de 2018, em virtude de alteração de limites entre municípios na divisa interestadual
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Território e sociedade
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