Introdução

1A forma como as regiões têm sido concebidas passa, recentemente, a uma concepção na qual são possíveis múltiplas regionalizações para os espaços a partir de múltiplos fenômenos espaciais, algo inusitado para o caso de Brasília, onde o entendimento de sua dinâmica regional ainda aparenta estar ligado à ideia de uma região/escala de análise única. Este trabalho busca apresentar as regionalizações já propostas e existentes para os fenômenos regional e metropolitano de Brasília, bem como discutir e propor possíveis formas de articulação de seu entendimento e atuação de políticas públicas.

2O tema das regiões tem recebido forte influência da forma pela qual o capitalismo contemporâneo se organiza, mais flexível, segundo Harvey (1992). Isso significa maior liberdade de localização e relocalização dos espaços produtivos, da circulação do produzido e de novas formas de consumo, alterando profundamente a forma de se produzir o espaço. Sobre o tema da região, isto tem se traduzido em perspectivas recentes que enxergam a região a partir de um viés menos rígido, concebendo que um mesmo fenômeno espacial pode levar não apenas a uma escala de influência regional, mas a várias, e de variados formatos, novas regionalizações.

3No caso de Brasília – metrópole terciária, segundo Paviani (1985) – há um largo questionamento em torno de qual é, de fato, sua região de influência, regional e metropolitana, e, daí, qual modelo ou forma de gestão a ser adotada, o que tem ligação com a histórica baixa efetividade da gestão da região legalmente instituída para tal finalidade, a Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF). Recentemente, visando melhor delimitar o fenômeno metropolitano de Brasília, a Companhia de Planejamento do Distrito Federal (Codeplan) propôs a delimitação da Área Metropolitana de Brasília (AMB), em composição menor que aquela proposta pela Ride-DF (CODEPLAN, 2014). Além destas duas regionalizações propostas, há outras, como os resultados das pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), com destaque para o estudo sobre o espaço regional de influência de Brasília (IBGE, 2013). Há aí um aparente conflito em torno destas diversas regionalizações, o que, para além do debate acadêmico, coloca as questões próprias da gestão. Mais que apenas enumerar as várias regionalizações, é necessário o debate em torno da utilidade delas para a gestão das escalas regional e metropolitana.

4Assim, este texto objetiva apresentar as principais regionalizações atualmente propostas sobre o espaço de influência regional e metropolitana de Brasília e discutir as possibilidades de articulação das escalas metropolitana e regional em torno de regiões e espaços de gestão construídos ou a serem construídos.

5Antes de explorar estes dois objetivos, o texto propõe uma rápida revisão dos principais parâmetros teóricos sobre o tema, para subsidiar o debate em torno da concepção de região e regionalização e entre regiões instituídas e regiões “de fato”. Em seguida, é resgatado o processo de regionalização do espaço de influência de Brasília, no contexto da transferência e consolidação de Brasília como Capital Federal, chegando ao período mais recente de sua expansão metropolitana, momento no qual são apresentadas as institucionalizações mais recentes. Depois, discute-se o metropolitano e o regional de Brasília face aos recortes existentes e às possibilidades efetivas de gestão do território que elas abrem. Seguem, finalmente, as considerações finais.

Região(ões) e regionalização(ões)

6Uma forma de expor rapidamente a evolução da discussão sobre os temas da região e da regionalização é agrupando as diferentes visões sobre essas ao longo do tempo. Assim, de um lado, a visão que podemos chamar de “clássica” sobre as regiões abarca linhas de análise que a veem como uma porção do espaço fechado, definido e delimitado por um determinado tema ou fenômeno, da qual sua existência deriva basicamente da diferenciação de outros espaços. Tal visão foi parte de sustentação das primeiras escolas de pensamento em Geografia (destacadamente a Geografia francesa) e, mais à frente, após a 2ª Guerra Mundial, da vertente quantitativa em Geografia, onde não há um questionamento claro do principal gerador de regiões, do motivo de sua existência, mas um refino no modo de delimitá-las, com destaque para o uso da linguagem metodológica (GRIGG, 1974). Neste mesmo grupo pode-se aí posicionar o pensamento marxista em Geografia da década de 1970, que avançou no questionamento da regionalização: esta seria resultado, entre outros, da forma própria de organização do espaço pelo capitalismo e de suas diferenciações – seja nas formas desiguais de desenvolvimento (HARVEY, 2013) seja na implantação de estágios diferenciados do modo de produção pelo espaço (LIPIETZ, 1988).

7Tais visões só seriam mais profundamente questionadas a partir da passagem a um momento no qual o capitalismo busca novas formas e espaços para se reproduzir, ocorrendo de forma mais flexível, tornando a regionalização algo de mais difícil apreensão, pois as regiões deixam de ser apenas a diferenciação de espaços ou a sua delimitação por grandes unidades/regiões produtivas. Um primeiro questionamento surgiu em disciplinas afins da Geografia, a partir da influência de um pensamento pós-moderno: Albuquerque Júnior (1999) aponta as regiões como sendo fruto das representações criadas pelas sociedades sobre os espaços que habitam; Anthony Giddens (1989) as coloca como resultado do processo de rotinização da vida, da construção de lugares do cotidiano. No âmbito marxista, as visões pós-modernas fizeram-se sentir a partir da relativização do modo pouco flexível e mecanicista de compreensão das regiões, passando elas a serem vistas não pela unidade dada pelo capital, mas sim pelas enormes descontinuidades e fragmentações causadas. Neste grupo, destaca-se inicialmente o trabalho de Veltz (1996), que compreende a economia contemporânea como organizada em arquipélagos, nos quais a organização do espaço em zonas perde a primazia para outras formas – redes, pontos, e mesmo zonas descontínuas. Allen et al. (1998) apontam as regiões como fraturadas, dado sua produção estar ligada às relações sociais aí postas. Estas tem cada vez menor padrão de homogeneidade, resultando em espaços regionais menos uniformes e mais fragmentados. Milton Santos (1996), ao abordar a organização do espaço a partir de relações próprias da região e de seus espaços próximos (horizontalidades) e de relações com agentes externos às regiões (verticalidades), reforça a ideia de fragmentação e difícil apreensão da extensão da regionalização.

8Assim, parece fazer cada vez menos sentido advogar pela existência de um único espaço para os fenômenos no espaço geográfico, visto que mesmo estes se apresentam de forma cada vez mais descontínua e (aparentemente) indefinida, levando ao questionamento da utilidade de regionalizar os fenômenos no espaço e produzir para eles uma regionalização oficial. Nesta discussão tem se inserido o pensamento de Haesbaert (2014) que propõe a ideia das regiões como “artefatos”: elas tanto são artifícios, institucionalização (legal ou não) humana, mas também possuem ligação com a ocorrência de fenômenos espaciais. Tal perspectiva é útil para compreender como são produzidos espaços regionais que guardam pouca relação com aquilo que sobre eles é efetivamente institucionalizado, sendo famoso o caso do boom das Regiões Metropolitanas brasileiras após 1988.

9De certa forma, o caso da Ride-DF guarda semelhanças com esta trajetória, enquadrando em si a discussão sobre qual é de fato a região de influência de Brasília e sobre se a sua institucionalização é a mais adequada. À frente o que se pretende trabalhar é com a ideia de que os instrumentos existentes, embora não na extensão desejada, podem dar lastro a uma atuação que englobe as muitas escalas e a complexidade do fenômeno regional e metropolitano de Brasília, residindo o problema sobre sua efetividade em outros pontos, em geral, menos debatidos.

A(s) região(ões) de Brasília

10A transferência da Capital Federal para o Centro-Oeste brasileiro deu-se no contexto de integração do território nacional das décadas de 1950 e 1960, quadro no qual a Nova Capital era vista como um fator de integração da logística nacional e como mola do desenvolvimento do Centro-Oeste, em escala mais ampla, e da porção específica do território leste goiano. Em um espaço formado por pequenos municípios dedicados à agropecuária de subsistência (MIRAGAYA, 2010), as populações destes municípios foram mobilizadas com a finalidade de auxiliar na construção da capital, sob o mantra da modernização daquele. A partir da implantação da Nova Capital, poucas foram as ações ligadas ao desenvolvimento do espaço regional de Brasília, havendo preocupação quase restrita à construção da Capital, o que resultou em um espaço formado pela capital em construção e por pequenos municípios impactados pelas obras de Brasília, especialmente pela infraestrutura necessária à transferência da capital.

11As primeiras ações voltadas ao desenvolvimento regional e com alguma perspectiva de regionalização ocorreram a partir do Programa Especial da Região Geoeconômica de Brasília, o Pergeb, inserido no II Plano Nacional de Desenvolvimento -PND (1973). A Região Geoeconômica de Brasília fora delimitada já na década de 1960, porém sem a formulação de uma política específica. O Programa tinha como uma de suas principais premissas o desenvolvimento do espaço regional de Brasília como contenção às ondas migratórias para a cidade. Seu efeito foi reduzido, em razão, entre outros, da atenção maior empregada ao Programa para o Desenvolvimento do Cerrado, o Polocentro, cuja atuação estava mais alinhada com o proposto pelo II PND: integrar o Centro-Oeste brasileiro à dinâmica produtiva nacional por meio de uma agropecuária moderna (CAVALCANTI; BARREIRA, 2011). A existência, entretanto, do Pergeb, revela que a preocupação inicial com alguma política para além do DF deu-se na escala regional, já que a expansão metropolitana de Brasília estava ainda iniciando seu curso. O Mapa 2 no Caderno de Mapas destra obra apresenta as regionalizações propostas pelo Pergeb, especificamente a partir da década de 1980, por meio das escalas de abrangência: uma escala de contenção, identificada pelo próprio DF; uma escala de transição, já identificada como Entorno do DF; e, por fim, uma escala mais ampla, a regional, na qual as ações estariam voltadas à fixação do homem no campo e contenção de migrações.

12Após o Pergeb, houve um longo período sem a institucionalização de uma região de abrangência e atuação de Brasília. Este quadro se alterou com a institucionalização da Região Integrada de Desenvolvimento do DF e Entorno, a Ride-DF, por meio da Lei Complementar nº 94/1998. Tal institucionalização ocorreu no contexto da discussão de uma política metropolitana para Brasília, cujo estudo da Codeplan (1997) sobre o tema foi de fundamental importância. Ainda que esta defendesse uma delimitação menor para o espaço metropolitano e para sua institucionalização, prevaleceu, na legislação aprovada, um desenho que lembra a escala de transição do Pergeb, com algumas adições. Além disso, a forma de institucionalização da Ride-DF fez uso de um dispositivo da política de desenvolvimento regional brasileira, já que não havia a previsão legal de formação de Regiões Metropolitanas interfederativas (obstáculo atualmente superado pelo Estatuto da Metrópole, mas sem aplicação a Brasília). Desta forma, a regionalização proposta pela Ride-DF abarcou tanto o fenômeno metropolitano de Brasília quanto parte da escala de influência regional de Brasília. Recentemente, por meio da Lei Complementar nº 163/2018, novos municípios foram adicionados à Ride-DF.33

13Em 2014, a fim de melhor precisar o espaço metropolitano de Brasília, a Codeplan (2014) definiu a chamada AMB, cuja extensão está representada no Mapa 5 no Caderno de Mapas desta obra. Tal delimitação se deu no contexto da continuidade da expansão metropolitana de Brasília, além dos poucos resultados da criação da Ride-DF. Esta definição, entretanto, carece de maior amparo legal, não estando instituída por lei específica, o que impede ações de maior porte. Por outro lado, ela tem dado base à atuação da própria Codeplan e do GDF no que tange à articulação com as prefeituras vizinhas, havendo clara preferência pela escala metropolitana.

14Estas regionalizações instituídas contemplam parte da extensão da influência regional e metropolitana de Brasília no espaço. Por conta dos questionamentos em torno da baixa efetividade da atuação dos órgãos responsáveis pela Ride-DF, há menor atenção ao tema regional para Brasília. O tema metropolitano é mais evocado e atendido pelo governo local de Brasília, porém, dada a falta de uma base legal mais sólida, há aí um impasse. As possibilidades para uma articulação entre a política regional e a metropolitana são analisadas a seguir.

O desafio: a questão metropolitana no âmbito das regiões de Brasília

15A partir da situação de encruzilhada colocada entre os temas regional e metropolitano, urge pensar em formas de como tratá-las de forma coordenada, já que claramente tanto a escala regional quanto a metropolitana possuem pontos de interface entre si, podendo potencializar suas atuações. É importante mencionar que o ora proposto não tem a intenção de esgotar as discussões, mas acima de tudo abrir caminhos para pensar em formas de gestão articulada do tema regional e do metropolitano em Brasília. O que se propõe é pensar sobre duas questões em específico: a possibilidade de articulação dos arranjos já delimitados e existentes; outras dinâmicas regionais ainda não reconhecidas, mas com influência na escala metropolitana e regional de Brasília.

16O primeiro item posto vislumbra a possibilidade de alguma associação entre as regionalizações já instituídas, a Ride-DF e a AMB. O que se nota é que, de certa forma, uma complementa a outra: enquanto a Ride-DF goza de sua institucionalização e de seu reconhecimento em políticas públicas, a AMB tem aí sua maior carência, dificultando a atuação dos órgãos de governo que têm na legalidade uma de suas bases; por outro lado, a AMB possui um recorte territorial mais próximo da realidade que visa abarcar, a metropolização, ao passo que a Ride-DF situa-se no espaço entre a escala metropolitana e regional, parecendo, em diversos casos, um recorte fortuito. É daí que se questiona até que ponto há, efetivamente, uma oposição entre os dois recortes, já que no fundo esses tratam de escalas diferentes. O que se vê é que os recortes não são opostos entre si, mas sim as políticas que pouco dialogam, assumindo caráter setorializado e pouco abrangente.

17Além de ser óbvio, deve-se constatar que há alguma articulação entre os órgãos responsáveis pela Ride-DF e pela AMB, pois os governos envolvidos já têm sua atuação nos municípios dos dois recortes. Por isto, algo próximo e a ser melhor desenvolvido diz respeito à articulação, em âmbito federal das pastas responsáveis pelo tema metropolitano e regional e de seus respectivos órgãos vinculados: Ministério da Integração Nacional e das Cidades (SOUZA, 2017). Mais que mera aproximação, o que se sugere é uma gestão compartilhada da Ride-DF e o reconhecimento do fenômeno metropolitano aí existente. No momento, a atuação nesta região faz uso das políticas de desenvolvimento regional, não contando com aporte suficiente para viabilizar a gestão comum de serviços públicos de interesse comum. Tal gestão, ainda que apoiada pelo governo federal, deveria ser executada e coordenada de forma mais próxima pelos Governos do DF e de Goiás. Não menos importante, considerando a atuação pouco articulada dos governos, é mister um plano de atuação coordenado destes, abarcando ações de políticas metropolitana e regional.

18O outro item posto diz respeito às outras dinâmicas regionais (e, por consequência, novas regionalizações) que poderiam ser melhor consideradas para a gestão. O primeiro destes processos já amplamente exposto e discutido na literatura acadêmica (ARAÚJO SOBRINHO, 2008; MIRAGAYA, 2003) diz respeito à integração econômica do eixo Brasília-Anápolis-Goiânia. Tal integração é fruto da consolidação de Brasília como Capital Federal, de Anápolis como polo logístico e de Goiânia como centro de comando do agronegócio do Estado de Goiás. Tal integração tem como seu eixo principal a BR 060, que tem propiciado uma troca de serviços e produtos em escala, atraindo, ainda, novas atividades econômicas, como a agropecuária moderna e plantas industriais.

19Outro ponto ainda pouco considerado, em especial no caso da política regional de Brasília, diz respeito à sua efetiva extensão. Uma possível delimitação de tal extensão, no momento, é dada pela Região Ampliada de Brasília – representada no Mapa 2 no Caderno desta obra e definida pelo IBGE (2013). Tal delimitação propõe um espaço que lembra aquele posto no Pergeb, com abrangência em porções dos Estados de Goiás, Tocantins e Minas Gerais. O trabalho de Sampaio et al. (2013) defende uma ampliação da Ride-DF no sentido de abarcar parte desta região, adquirindo um contorno mais próximo de sua efetiva influência regional. Tal ideia tornaria mais clara a divisão entre as escalas e encontra azo em estudos técnicos, mas deve-se evitar uma separação ainda maior entre as políticas regional e metropolitana.

Considerações finais

20Este texto teve como seu principal fio condutor a ideia da necessidade de se repensar a questão regional a partir das várias possibilidades abertas considerando a existência de múltiplas regiões e escalas regionais para um mesmo fato espacial, indo na mão contrária a uma visão monotemática, enciclopédica e mesmo instituída sobre as regiões. Tal visão pode ser aplicada ao caso de Brasília, de forma específica à possibilidade de diálogo entre sua política metropolitana e regional. O texto teve como base a ideia de que o tema metropolitano e o regional em Brasília, apesar do histórico pouco diálogo, são, na realidade, complementares. Alguns outros apontamentos precisam ser postos, ainda que não tenham caráter de uma agenda específica de ações.

21Inicialmente, se propõe uma análise a partir da Ride-DF, a região instituída, não apenas sobre sua extensão. Ficou claro que a escala regional de Brasília é mais extensa do que o instituído, o que ajuda a explicar parte da ausência de uma política de caráter regional mais ampla para este espaço. Porém, além de apenas expandir a região instituída, é necessário melhor compreender os vários processos que aí têm ocorrido, bem como as suas possíveis articulações. Desta forma, uma efetiva política regional para Brasília precisa ser efetivada, já que o tema tem ganhado menor atenção que o fato metropolitano.

22Outra questão a ser tratada é a necessidade de aumentar a eficiência do que já existe. É inegável a atuação dos vários níveis de governo na região, porém de forma setorialista e com reduzida articulação. O ideal seria uma política metropolitana e uma regional de caráter amplo, porém estas levam tempo para sua formulação a pactuação política. Com os níveis de governos já envolvidos, os recursos já investidos e a atuação já existente, é possível algum avanço, estando claro o papel da Sudeco como órgão articulador destas questões, representando o nível de governo mais poderoso no arranjo de gestão e com maior capacidade para mediar conflitos e casar interesses.

23As reflexões postas apontam para a necessidade de articulação das escalas metropolitana e regional, para o qual a compreensão das múltiplas regiões e escalas de Brasília auxilia na compreensão da academia e como subsídio à atuação do poder público.