1Le maillage de l’espace est un acte fondamental permettant son exploitation et son organisation. En Nouvelle-Calédonie, la colonisation est à l’origine d’une limite extrêmement prégnante circonscrivant les réserves indigènes (cf. supra) et séparant les Kanak des autres populations. Un des socles de la colonisation britannique ou française au XIX^e siècle a été d’instaurer de nouveaux découpages de l’espace en tribus, cercles, réserves, districts et en créant ex nihilo des ethnies (Amselle et M’Bokolo, 1985 : 38 sq.).

L’émergence des communes

2La généralisation de l’institution municipale est récente dans les deux principales collectivités françaises du Pacifique et, si les communes de Nouméa et de Papeete sont nées respectivement en 187427 et 1890, il faut attendre 1969 en Nouvelle-Calédonie et 1971 en Polynésie française pour que ce niveau administratif trouve totalement sa place, à la suite d’un processus long et compliqué. Des commissions municipales dans les centres de population européenne, en plus de la commune de plein exercice de Nouméa, sont créées par l’administration coloniale en Nouvelle-Calédonie. Elles sont sous le contrôle du gouverneur qui nomme leurs maires, leurs adjoints et leurs membres. À partir de 1947, des commissions régionales, sortes de commissions municipales rudimentaires, sont créées en zones indigènes (Regnault, 2010). En 1961, les deux régimes sont harmonisés. En 1969, la deuxième loi Billotte instaure 31 communes de droit commun métropolitain, auxquelles se rajoutent celles de Poum, en 1977, et de Kouaoua, en 1995, par divisions respectives des communes de Koumac et de Canala. Cette loi vise à saper le mouvement autonomiste en plaçant la structure municipale sous l’autorité de l’État et non plus de la collectivité.

De vastes territoires

3La première particularité des communes néo-calédoniennes est leur taille. Sur les trente plus grandes communes françaises, douze sont néo-calédoniennes, et sur les cinquante plus grandes, 26 sont néo-calédoniennes. Yaté, la plus grande avec 1 338 km², se classe au 15^e rang national, devancée par 14 communes guyanaises, dont l’immense Maripasoula avec 18 360 km², aussi vaste que la Nouvelle-Calédonie.

4Les communes néo-calédoniennes regroupent de nombreuses localités sur de vastes territoires. En général, outre le bourg, où l’on trouve la plupart des commerces et des services publics, on a des lieux-dits et des tribus, ces dernières étant des hameaux kanak issus de la colonisation (cf. supra). À travers nombre de communes issues des commissions municipales, passe la limite fondamentale qui, durant des décennies, a séparé l’espace colonisé des réserves indigènes, les Européens des Kanak, ceux-ci relevant des chefferies administratives, ceux-là des commissions municipales. Ces dernières ne s’occupaient que des centres de colonisation. Côté kanak, l’administration avait opté pour une gestion indirecte, par l’intermédiaire du chef, chargé de rendre compte de la situation en tribu et fidélisé ou valorisé par une rémunération mensuelle, des décorations, des cadeaux, un uniforme… Le premier défi qu’a dû relever l’institution municipale a été de suturer l’espace communal et d’intégrer le système coutumier. Le cas konéen, très bien étudié par Benoît Trépied (2010 : 104), montre que dans les années 1950 au moment de « l’ouverture de la mairie aux Kanak, l’élection des chefs a inscrit la nouveauté municipale dans le prolongement du système politique préexistant ». Par la suite, l’institution municipale a généralement pris le dessus sur les chefferies, mais les autorités tribales continuent de jouer un rôle notable dans certaines communes, comme aux Loyauté notamment où le pouvoir politique, au sens large, est très atomisé (Nayral, 2013 : 294).

De faibles moyens

5L’étendue et la dissémination de l’habitat sont un autre défi. Elles occasionnent des charges particulièrement lourdes spécialement en matière de transport, de ramassage scolaire, d’entretien de la voirie ou d’adduction d’eau potable. Or, ces communes sont sous perfusion financière, dépendantes de l’État et de la Nouvelle-Calédonie (Pastorel, 2011) en l’absence d’une véritable fiscalité propre, avec une moyenne de 10 % de recettes propres (Chérioux, 2011). En dehors du Grand Nouméa et de quelques communes de brousse, la capacité contributive des administrés est nulle ou presque, et ce sont les trois Fonds intercommunaux de péréquation (FIP) – le FIP pour le fonctionnement des communes, le FIP pour l’équipement des communes et le FIP pour le développement de l’intérieur et des îles – qui fournissent la grande majorité des ressources complétées par les « centimes additionnels » (sic) sur les impôts institués par la Nouvelle-Calédonie. Cette situation ne leur permet guère de mener des politiques efficaces de développement économique et de les responsabiliser, d’autant plus que certaines fournissent gratuitement à leurs administrés l’eau potable, la collecte des ordures ménagères ou certains travaux de terrassement, se privant ainsi de ressources pour financer certains projets. De surcroît, malgré leur vastitude, plusieurs souffrent d’un manque de foncier propre qui inhibe leur élan, et une certaine confusion règne dans la répartition des compétences entre la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes, avec une multiplication d’acteurs mal coordonnés.

6Dans un tel contexte, et compte tenu de la spécificité institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, il y a un évident paradoxe dans le désir du législateur d’appliquer le régime communal métropolitain à partir de 1977. À aucun moment n’a été prise en compte l’organisation socio-spatiale kanak, avec la dichotomie tenace bourg/tribus et l’influence de la coutume et de ses hiérarchies. Par ailleurs, dans les COM et en Nouvelle-Calédonie, les communes ne se sont vues dotées que tardivement de compétences limitées, certaines ayant longtemps été dévolues à l’échelon territorial supérieur. Ce que l’État a cédé à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces n’a pas pu être confié aux communes, il est d’ailleurs noté dans le rapport Tasca (1998) qu’« elles ont un peu été les oubliées des réformes statutaires ». Ces dernières ont été par exemple tenues à l’écart du mouvement de décentralisation initié en 1982 par les lois Deferre, même si la tutelle administrative et financière de l’État a été supprimée en 1990. Reflet de l’opposition entre indépendantistes et non-indépendantistes, deux associations de maires coexistent : l’Association des maires de la Nouvelle-Calédonie (AMNC), créée en 1972 et qui regroupait l’ensemble des communes jusqu’à la scission de 1984, qui a vu alors naître l’Association française des maires de la Nouvelle-Calédonie (AFMNC), non indépendantiste. Celle-ci, avec seulement dix communes, regroupe près des trois quarts de la population.

Carte 8 – L’orientation politique des communes (sur la base des résultats des dernières élections).

Une intercommunalité balbutiante

7Ce n’est cependant pas ce clivage politique qui éclaire l’intercommunalité rudimentaire qui règne en Nouvelle-Calédonie, puisque les quatre communes de l’agglomération, toutes adhérentes à l’AFMNC, ne coopèrent que depuis peu avec la création sous l’injonction de l’État, en 2006, du Syndicat intercommunal du Grand Nouméa (SIGN), alors que les enjeux et les défis en termes d’urbanisation et de transport sont importants. Certes, il existe des Syndicats intercommunaux à vocation unique (Sivu) ou multiple (Sivom), comme le Sivom de la côte est28, né en 1970 de la volonté d’électrifier le territoire concerné à partir du surplus d’électricité fourni par la SLN à Poro (Houaïlou), celui de La Foa29 né en 1973, ou le Sivom Eaux et déchets VKP, opérationnel depuis 2009, mais on ne trouve ni communauté urbaine, ni communauté d’agglomération, ni communauté de communes. Si la métropole est perfectible dans ce domaine-là, la Nouvelle-Calédonie l’est encore plus, mais il faut se garder de tout réflexe mimétique car les outils métropolitains ne sont pas adaptés à la situation néo-calédonienne30, avec des communes de grande taille, peu peuplées, comprenant chacune de nombreux hameaux ou villages et sans fiscalité propre. Par ailleurs, il existe des problèmes juridiques au développement de l’intercommunalité, dont la contradiction déjà évoquée entre l’assimilation des communes au régime de droit commun, métropolitain, régi par l’article 72 de la Constitution, et l’organisation particulière de la Nouvelle-Calédonie régie par les articles 76 et 77 de la Constitution, composant le titre XIII (cf. supra).

8Malgré ses défauts et ses faiblesses, l’institution municipale est devenue, en quatre décennies, un acteur fondamental de la vie quotidienne des populations, spécialement en brousse et dans les îles. Le sentiment d’appartenance communal est aujourd’hui très fort. Les chefs-lieux sont dotés de commerces et de services vers lesquels convergent tous les habitants des communes. Celles-ci mettent parfois en place des navettes pour que leurs administrés puissent s’y rendre, spécialement les jours de marché. Les fêtes, les foires ou les événements qu’elles organisent ou qu’elles soutiennent leur donnent une visibilité à l’échelle du pays et cherchent à dynamiser leur économie et le tissu associatif.

La maille coutumière

9L’organisation coutumière repose sur les clans, mais les tribus – création coloniale de 1867 (cf. supra) – restent toujours une structure officielle. Hormis en 2004 où les questions ethniques avaient été écartées (cf. infra), les recensements de la population continuent de distinguer la population des 340 tribus reconnues actuellement. En 2009, un peu plus de 57 000 personnes disent résider en tribu, soit 23,3 % de la population totale contre 28,7 % en 1996, une baisse imputable au dépeuplement de la côte est et des îles Loyauté. Les tribus sont regroupées plus ou moins strictement en districts coutumiers. Depuis 1999, le monde kanak et coutumier fait partie intégrante des institutions néo-calédoniennes, avec la loi organique n° 99-209 qui a créé un Sénat coutumier, en remplacement du Conseil consultatif coutumier. Il en résulte un maillage en aires coutumières se surimposant aux découpages communal et provincial, et dont la délimitation ne s’appuie pas exclusivement sur les contours des districts coutumiers. Les « ancêtres » de ces aires sont les pays coutumiers, mis en place par le statut Lemoine (1984), dans lesquels les groupes se reconnaissent comme appartenant à une communauté historique, culturelle et linguistique proche. L’évolution statutaire chaotique explique que leur périmètre et leur nombre aient changé. En 1984, on ne comptait que six pays, dotés chacun d’une assemblée de pays (composée de 24 représentants de la coutume et de 24 représentants des communes). En 1988, le statut Pons II transforme ces six pays en neuf « aires culturelles », le pays Loyauté se scindant alors en quatre aires qui envoient des représentants à l’assemblée consultative coutumière.

10Les huit aires coutumières actuelles sont nées des accords de Matignon et de la loi référendaire du 9 novembre 1988. La Grande Terre en compte cinq : du nord au sud, on trouve les aires Hoot Ma Whaap, Paicî-Cèmuhi, Ajië-Aro, Xârâcùù et Djubéa-Kaponé. Les Loyauté en compte trois : Iaai à Ouvéa, Nengone à Maré et Drehu à Lifou. La délimitation de ces aires ne repose pas strictement sur les contours des communes ou des provinces. Ainsi les aires Ajië-Aro et Xârâcùù sont à cheval sur les provinces Nord et Sud.

Le port minéralier de Népoui à Poya-Nord. © J.-C. Gay

Carte 9 – Les aires coutumières.

11Elles ont à leur tête un conseil d’aire qui désigne en son sein un président. Les règles de désignation et la durée de mandats des représentants sont définies dans le règlement intérieur de chaque aire coutumière. Ces conseils coutumiers sont principalement compétents en matière de droit privé lié au statut civil coutumier, de langue et de culture kanak et de terres coutumières. Les autorités administratives et juridictionnelles peuvent les consulter sur l’interprétation des règles coutumières. Ils interviennent également, en cas de litige, sur l’interprétation d’un acte civil coutumier à la demande des parties et disposent d’un délai de trois mois pour rendre leur décision.

12Le Sénat coutumier, créé en 1999, est composé de 16 membres, qu’on appelle « sénateurs coutumiers du pays », deux par aire coutumière, désignés selon les usages reconnus par la coutume. Il est obligatoirement consulté pour tous les projets et propositions de loi du pays ou de délibérations de la Nouvelle-Calédonie ou d’une province « intéressant l’identité kanak ». Il dispose d’une faculté de saisine du gouvernement, du congrès ou des provinces. Il possède une fonction délibérative concernant les projets ou propositions de lois du pays touchant les signes identitaires, le statut civil coutumier et le régime des terres. La présidence est annuelle et tournante entre les huit aires coutumières. Le Sénat coutumier n’a pas encore pris pleinement sa place dans le paysage politique et institutionnel néo-calédonien alors qu’il peut être un acteur important. Il pâtit d’un mode de désignation qui exclut les femmes et qui n’est pas démocratique31. Aux yeux de nombreux observateurs, indépendantistes et non-indépendantistes, cette institution, dont le choix du nom renvoie à la sagesse et au respect (Faberon, 2012 : 154), bien qu’elle soit également synonyme de lenteur, gagnera en légitimité quand ses membres seront démocratiquement élus par le peuple kanak. Son bilan a été jugé négatif lors du comité de pilotage de l’accord de Nouméa d’octobre 2011 (cf. infra).

Le « fédéralisme » néo-calédonien

13Depuis 1790, les provinces ont sur le plan administratif disparu en France, remplacées par les départements. Si le mot rappelle donc l’Ancien Régime, il est réapparu en Nouvelle-Calédonie avec les accords de Matignon de 1988. La provincialisation du TOM a été un acquis majeur du dispositif institutionnel de 1988. Leur dessin est une œuvre de compromis. Les deux découpages en quatre régions des années 1980 qui l’ont précédée constituent des charcutages flagrants favorisant le camp non indépendantiste ou le camp indépendantiste. Le découpage Pisani de 1985 réduit la région Sud, aire où dominent les partisans du maintien du TOM dans la République, à l’espace considéré aujourd’hui comme le Grand Nouméa, c’est-à-dire les communes de Nouméa, Mont-Dore, Dumbéa et Païta. À l’opposé, le découpage Pons de 1988 cherche à réduire l’influence des indépendantistes en faisant des régions Ouest et Sud des zones non indépendantistes. Cette région Sud II inclut Nouméa, le Mont-Dore, Yaté et l’île des Pins, la région Ouest allant de Dumbéa à Belep. Pour reprendre la terminologie du gerrymandering32, le découpage Pisani correspond à la création de packed districts (circonscriptions bourrées), en l’occurrence à la concentration des non-indépendantistes dans une région sur les quatre33. Inversement, le découpage du statut Pons II crée des cracked districts (circonscriptions émiettées) en diluant les indépendantistes dans trois des quatre régions. La commune de Canala a été une sorte de pivot de ces découpages successifs, relevant de la subdivision Sud en 1969, de la région Centre en 1985, de la région Est en 1988 et de la province Nord depuis 1988. Il ne lui manque que l’ouest pour parachever son tour de compas !

14Le découpage provincial de 1988 satisfait à la fois les non-indépendantistes, en élargissant la zone sous la domination de Nouméa (province Sud), et les indépendantistes, en partageant transversalement la Grande Terre. Ces derniers contrôlent deux des trois provinces, majoritairement peuplées de Kanak acquis à leur cause. Les subdivisions administratives ont repris le contour des provinces et ont donc suivi les soubresauts statutaires des années 1985-1989. Depuis cette date, ces circonscriptions d’action administrative déconcentrée n’ont pas varié. Leur siège est à Koné pour la subdivision Nord, à La Foa pour la subdivision Sud et à Wé (Lifou) pour la subdivision des îles Loyauté ; elles jouent donc le rôle de sous-préfectures sans en avoir le nom. Un commissaire délégué de la République est à leur tête et assiste le haut-commissaire dans la représentation de l’État au niveau provincial (cf. figure 2, p. 27).

15Chaque province est dotée d’une assemblée qui élit en son sein un président. Les trois provinces sont dotées de compétences larges. Elles ont d’abord en charge le développement économique et l’agriculture, d’où l’existence de sociétés d’économie mixte provinciales (cf. supra). Certains domaines de l’enseignement sont aussi entre les mains des provinces (équipement des collèges, internats…), tout comme pour la santé, l’action sociale, l’environnement, la culture, la jeunesse, les sports et les loisirs. À l’instar des communes, leur budget repose sur des transferts provenant de la Nouvelle-Calédonie et de l’État distribués selon les clés de répartition abordées précédemment (cf. supra). L’addition des budgets des trois provinces est plus de deux fois supérieure au budget propre de la Nouvelle-Calédonie, et le budget de la province Sud est équivalent à celui-ci (Chauchat, 2011 : 141). La relation Nouvelle-Calédonie-provinces est d’inspiration fédérale, d’ailleurs au Canada les « provinces » correspondent aux États fédérés, avec la claire définition de compétences provinciales, mais le statut de 1998 semble en retrait par rapport à celui de 1988 en matière d’autonomie provinciale.

Carte 10 – Évolution du découpage administratif de la Nouvelle-Calédonie.