1Coordinateur : Y. Le Bars

2Experts : R. Darbera, E. Faugere, L. Grammatico, P. Menanteau, B. Multon, S. Velut

Introduction : Trois logiques différentes déterminent les options à retenir

3Cette dernière partie a pour objet de proposer les voies de concrétisation des options sur l’énergie et le climat qui pourraient être retenues, et d’en examiner les modes possibles de gouvernance, dans l’optique du développement de la N.-C. Nous nous appuyons ici en particulier sur les analyses et résultats présentés dans les parties précédentes.

4La question de l’énergie est portée par trois logiques différentes du développement de la N.-C., trois logiques peu reliées entre elles :

5Dans le domaine de l’habitat, la sécurité énergétique, la réduction des émissions de GES et la qualité de la vie conduisent à privilégier un habitat à haute qualité environnementale, à énergie positive, avec une climatisation la plus naturelle possible.

6L’industrie métallurgique est soucieuse de la permanence de son approvisionnement en énergie électrique, ce qui conduit à avoir une centrale associée à chaque usine (existante ou en cours de réalisation). Ce secteur mondialisé achète son énergie sur les marchés mondiaux qui absorbent sa production métallurgique : l’économie est en relation avec la géostratégie…

7Deux enjeux ressortent pour ce secteur :

• celui de la sécurité d’un approvisionnement au meilleur coût, ce qui a conduit à privilégier le charbon australien comme ressource pour la production d’électricité et pour alimenter les usines métallurgiques ;
• celui relatif aux négociations mondiales sur les changements climatiques et la réduction des émissions de GES, qui peuvent affecter la N.-C., l’économie du Nickel, et conduire à des évolutions technologiques.

8À lui seul ce secteur représente les deux tiers de l’énergie primaire consommée et du CO₂ émis aujourd’hui en N.-C… Nous avons vu qu’il y a des perspectives significatives de réduction des consommations d’énergie, et pour la prise en compte à venir des enjeux climatiques.

9Dans le domaine des transports, ce sont des carburants liquides qui sont actuellement demandés, dans une Asie qui en manque, beaucoup plus rares que le charbon. Une filière néo-calédonienne d’agro carburants d’ampleur suffisante semble difficile à moyen terme, à la fois pour des raisons de disponibilité de la biomasse, et par la taille nécessaire de certaines installations de transformation. Sécurité énergétique et réduction des émissions conduisent donc à chercher une moins grande dépendance vis-à-vis des carburants fossiles. C’est donc surtout par économie que l’on peut gagner, et par transfert vers d’autres modes de déplacement plus économes, en particulier les transports en commun.

10Des décisions importantes ont déjà été prises concernant la programmation des unités de production de Nickel, et la construction ou reconstruction de centrales électriques au charbon. Le schéma de mise en valeur des richesses minières en N.-C. évoque également cette question de l’énergie et pose le principe de la compensation des émissions de GES. Mais nous avons aussi retenu que la loi de programmation pluriannuelle de la production électrique n’a pas pu être complètement adoptée.

11Les politiques énergétiques et climatiques s’appuient classiquement sur une typologie d’instruments qui comprend : les aspects tarifaires et fiscaux, les instruments économiques, et la réglementation. On peut à cette liste ajouter les instruments qui visent à faire évoluer les comportements ou les préférences des agents économiques par l’information et la communication ainsi que la formation des acteurs et les programmes de R&D. Ces différents aspects seront abordés ci-après.

12Cette cinquième partie récapitule dans un premier temps les options techniques dégagées dans les parties précédentes en abordant leur dimension économique, et note les enjeux et les contraintes, au regard de l’aménagement du territoire ou de la problématique foncière.

13Une politique pour la maîtrise de l’énergie, le développement de nouvelles ressources et la réduction des impacts environnementaux doit s’afficher à travers des orientations générales. Sa mise en œuvre utilise plusieurs outils qui seront détaillés et situés dans le contexte de la N.-C. :

• la sensibilisation et l’information pour une évolution des pratiques, le rôle de l’éducation ;
• la formation aux métiers et l’accès à un dispositif de R&D ;
• la mise en œuvre coordonnée des instruments réglementaires, tarifaires et fiscaux.

14Le collège des experts n’a, par contre, pas pu rassembler des éléments pour élaborer des recommandations sur un volet important pour la concrétisation des décisions : celui de l’action économique en faveur des entreprises des secteurs concernés. On peut tout simplement dire que la N.-C. doit tirer parti des activités des organismes comme Oséo ou l’AFD.

15Enfin, pour traiter de la gouvernance de ces différents domaines, il faut s’interroger sur la répartition des responsabilités entre les différents acteurs. Des préconisations seront alors apportées, dans une perspective d’évolution de la gouvernance accompagnant des options nouvelles de l’énergie et du climat qui pourraient être prises en N.-C.

1. Les options techniques, les enjeux, les atouts, les contraintes pour une politique énergétique et climatique en Nouvelle-Calédonie

16Il ressort des travaux d’expertise des parties précédentes qu’il existe dans le secteur de l’énergie en N.-C. :

• Un fort potentiel en ce qui concerne la maîtrise de l’énergie dans le secteur résidentiel et dans le secteur industriel : une réduction de la consommation d’énergie est possible dans la situation de la N.-C. mais cela a un coût, et suppose une évolution des modes de production, de construction et de consommation.
• Un fort potentiel de développement des énergies renouvelables et de nouvelles technologies : certaines des énergies nouvelles développées dans le monde offrent des possibilités à la N.-C., comme cela a été amorcé pour l’éolien et la production d’électricité photovoltaïque. Mais la biomasse accessible souffre de la dispersion de sa production et de la contrainte foncière, ce qui rend difficile son exploitation malgré un potentiel technique renouvelable sans doute non négligeable. Des moyens de stockage devraient être développés, tout particulièrement le stockage hydraulique gravitaire si l’existence de potentiels techniques est confirmée.
• Le niveau de consommation des grandes entreprises métallurgiques notamment, implique que la demande en énergie ne saurait être couverte en totalité par des énergies renouvelables, même en adoptant une politique incitative dans les deux domaines précédents ; dès lors, une production à grande capacité reste nécessaire.
• La N.-C. ne peut faire l’économie de la prise en compte de la protection de l’environnement et des GES dans le contexte régional et international.

17Pour la présentation des diverses pistes de solutions, nous renvoyons aux parties précédentes. Nous souhaitons, ici, approcher trois des dimensions qui conditionnent leur réalisation : la dimension technico-économique, les enjeux de l’aménagement du territoire et des contraintes foncières.

1.1. L’analyse technico-économique permet de donner quelques priorités : les solutions techniques n’ont pas toutes le même coût ni la même échéance

18À ce stade, il serait utile de pouvoir disposer d’éléments objectifs permettant d’orienter les futures décisions publiques pour une politique énergétique et climatique en N.-C. En complément de l’analyse des options techniques présentée précédemment, une analyse technico-économique peut aider à identifier les priorités en introduisant la dimension économique. Classiquement, celle-ci sert à évaluer et comparer les coûts des options disponibles, puis à les organiser par ordre de mérite dans un cadre de rationalité économique qui vise à minimiser le coût global de réalisation.

19Cette démarche n’a pas pu être mise en œuvre ici car la collecte des informations nécessaires à cette analyse n’entrait pas dans le cadre de notre expertise collégiale, elle aurait demandé une étude spécifique. Pour apporter néanmoins des éléments complémentaires à l’analyse, nous avons complété l’identification des principales options techniques par une estimation, pour chacune d’entre elles, des enjeux et des coûts qu’elles représentent. Concrètement, nous avons estimé les potentiels techniques de production ou d’économie d’énergie (ou de CO₂ dans le cas du stockage) associés à chaque option ; nous avons également évalué les dépenses globales auxquelles il faudrait consentir pour mobiliser ces quantités d’énergie.

20Chaque variable a été estimée sur une échelle à trois niveaux : faible, moyen, élevé. Cette analyse essentiellement qualitative ne prétend pas à la rigueur scientifique, mais elle s’appuie dans la mesure du possible sur des connaissances issues d’autres expériences. Nous avons enfin complété cette analyse par une estimation des contraintes et atouts associés à chaque option pour faire apparaître un critère de difficulté de mise en œuvre qui intègre à la fois la disponibilité des technologies, la faisabilité des politiques, les bénéfices associés (économies d’énergie par exemple).

21Les résultats figurent dans le tableau 1.

Tableau 1 – Analyse qualitative coûts/quantités

22On observe ainsi qu’une option telle que la maîtrise de l’énergie dans le parc de bâtiments anciens (parc existant) présente un potentiel d’économie d’énergie très important, que le coût de cette rénovation est élevé (mais susceptible de générer des économies dont profitent les consommateurs) et sa mise en œuvre très complexe (la réglementation thermique dans le parc existant est difficile à imposer et relativement lente à produire ses effets). Inversement, une option telle que l’instauration du bonus/malus sur l’achat de véhicules individuels présente des enjeux moins importants, mais elle est peu coûteuse et relativement simple à mettre en œuvre.

23Nous avons complété cette première analyse purement qualitative par une tentative de hiérarchisation sous la forme d’un graphique (figure 1). Le schéma reprend pour l’essentiel les informations figurant dans le tableau 1, mais il intègre en plus la dimension de la faisabilité que nous avons choisi de faire coïncider avec une prise en compte de la dimension temps. Concrètement, les options relativement simples à mettre en œuvre et immédiatement disponibles apparaissent en noir, les options moins faciles et non immédiatement disponibles mais qui présentent une probabilité raisonnable de réalisation, figurent en rouge, puis en noir les options plus prospectives et incertaines ou susceptibles de produire des résultats sur le long terme.

Figure 1 – Quelles priorités technologiques sur l’énergie et le climat en N.-C. ?

24On voit ainsi apparaître au moins trois grands groupes d’options qu’il conviendrait d’examiner :

• les options qui présentent des enjeux très importants pour des coûts qui restent modérés (la maîtrise de l’énergie dans l’industrie, l’eau chaude sanitaire solaire, le photovoltaïque), ou des enjeux plus importants encore mais pour des coûts plus élevés (rénovation thermique de l’habitat existant) ;
• les options qui présentent des enjeux peut-être un peu moins importants, mais qui ne posent pas de difficultés majeures de mise en œuvre : la réglementation thermique dans le neuf, la MDE pour l’éclairage et l’électroménager, la rénovation du parc public de bâtiments, le développement de l’éolien, etc. ;
• enfin, les options pour lesquelles les enjeux sont à priori plus modestes ou mal connus mais dont les coûts estimés sont assez faibles : sobriété énergétique notamment, mais également le bonus/malus pour les véhicules particuliers ou le développement des transports scolaires.

25À l’inverse, il conviendrait selon cette analyse de laisser pour l’instant de côté les options situées dans la partie supérieure gauche du graphique qui sont plus coûteuses et pour des enjeux plus limités. C’est le cas, par exemple, de l’énergie thermique des mers ou des biocarburants issus des algues, options qui apparaissent aujourd’hui à la fois coûteuses et pour des enjeux incertains.

26Le photovoltaïque et le solaire thermodynamique que l’on retrouve dans cette partie du graphique appellent toutefois des commentaires particuliers. Ces technologies sont aujourd’hui encore très coûteuses, et l’on peut s’étonner de les retrouver ici positionnées dans une zone de coûts moyens. En réalité nous avons tenu compte des perspectives de baisse de coûts très conséquentes qu’elles offrent.

27S’il subsiste sur le solaire thermodynamique certaines incertitudes sur les coûts futurs (cf. « Les nouvelles technologies en matière de production et de stockage d’énergie »), les baisses observées depuis de nombreuses années et les progrès techniques attendus sur le PV indiquent que les coûts vont continuer à baisser. Compte tenu de cette dynamique favorable, le PV est une technologie qu’il faut absolument considérer à moyen terme. Quant au solaire thermodynamique, le stockage thermique intégré à ces systèmes représente une caractéristique favorable pour faciliter son intégration au réseau, en outre la dynamique importante de développement de cette filière devrait conduire à des baisses significatives de coût.

28D’autres technologies vont également voir leurs coûts baisser par les processus d’apprentissage, mais l’ampleur et le rythme de la baisse sont plus incertains en raison de leur moindre maturité. Des progrès sont aussi attendus sur l’oxy-combustion, par exemple, mais cette technologie fonctionne en système (pour être efficace la capture nécessite un dispositif de stockage) et le stockage géologique présente pour l’instant encore des incertitudes fortes quant à sa faisabilité. Seul le photovoltaïque fait donc l’objet d’un traitement particulier pour tenir compte des progrès techniques attendus.

29Pour conclure, insistons sur le fait qu’il s’agit là d’un angle de lecture qui privilégie la dimension technico économique laquelle ne peut prétendre définir seule les priorités de la politique de la N.-C. dans le domaine de l’énergie et du climat. D’autres dimensions doivent être prises en compte qui n’ont pas ici été réellement intégrées, notamment au chapitre de la faisabilité et de l’acceptabilité des politiques ; la question foncière, ou les problèmes de gouvernance, les perspectives de coopération régionale ou de recherche et développement, etc. peuvent également conduire à reconsidérer les choix suggérés ci-dessus.

30Enfin, cette analyse économique par technologies a d’autres limites :

• Certaines mesures de nature technologique ne doivent pas se mettre en œuvre isolément, mais en association à d’autres, en particulier de nature organisationnelle ou de tarification. Ainsi l’établissement d’un signal prix (bonus/malus, ou vignette annuelle…) sur les véhicules particuliers gros consommateurs de carburants présente une plus grande efficacité s’il est accompagné du développement des transports publics.
• Pour pouvoir être généralisées, des technologies, même considérées comme matures dans d’autres contextes, doivent faire l’objet de programme de démonstration, pour mise au point technique et économique. Citons par exemple l’utilisation de la biomasse dans l’industrie, ou le solaire thermodynamique…
• Le coût net des opérations qui induisent des économies d’énergie ou des réductions d’émissions de GES dépend bien entendu du prix des énergies et du carbone économisés ; une forte augmentation des prix pourrait justifier la mise en œuvre de certaines opérations qui peuvent sembler aujourd’hui trop coûteuses…

31Par ailleurs nous devons souligner que la prise en compte du contexte de la N.-C. nous a conduit à considérer comme difficiles à adapter certaines des pistes qui sont souvent citées ailleurs comme prometteuses. Plusieurs raisons à cela : la situation à distance des grands flux mondiaux, et la relative petite taille de son marché intérieur qui, par exemple, élimine le gaz naturel. La difficulté d’accès au foncier pour des projets exigeant une emprise foncière importante, et la difficulté à mobiliser la main-d’œuvre nécessaire à des projets agricoles ou forestiers sont aussi à prendre en compte.

32Les difficultés à produire et mobiliser de la biomasse pour l’énergie recoupent les difficultés de l’agriculture de la N.-C. et du niveau élevé de ses importations. La question énergétique rejoint là l’ensemble des politiques pour une meilleure utilisation du potentiel agricole et forestier du territoire étudié.

33Plus généralement le secteur de l’énergie et des GES bouge beaucoup, sur tous les plans (technologiques, économiques règlementaires, dans les pratiques…) et à toutes les échelles (depuis les particuliers, les communes, jusqu’à la planète…). Il est donc essentiel d’en avoir un suivi permanent. La N.-C. doit se doter d’une capacité de veille sur ces sujets, au-delà de ce qui existe déjà.

1.2. La question énergétique est liée aux choix d’aménagement du territoire

34Dans le contexte spécifique de la N.-C., les options sur l’énergie doivent être mises en regard de l’aménagement du territoire.

35Aménager le territoire c’est d’abord répartir dans l'espace les populations et les activités afin d’atteindre certains objectifs prédéfinis. Quand l’objectif est la maitrise de l’énergie, l'aménagement du territoire consiste à réduire les besoins de transports motorisés, car ils consomment presque exclusivement des énergies fossiles, et à localiser les populations et les activités près des sources d’énergies renouvelables quand elles existent. Ces deux stratégies sont parfois contradictoires, par exemple quand l’habitat en hauteur réduit les distances des déplacements mais, du même coup, raréfie les opportunités d’installation de chauffe-eau solaires ou de panneaux photovoltaïques. Une troisième stratégie consiste à regrouper les activités susceptibles d’utiliser l’énergie en cascade, par exemple l’effluent industriel d’eau chaude ou de vapeur pour chauffer des serres.

36En N.-C., une priorité semble être la maîtrise de l’étalement urbain du Grand Nouméa. Le plan d’urbanisme et le plan de déplacement urbain indiquent les mesures à prendre à cet effet. Leur mise en œuvre demandera une intégration plus forte des politiques suivies par les différentes communes de l’agglomération. Les promoteurs du Schéma de cohérence de l'agglomération de Nouméa, le Scan, en sont bien conscients. Le renforcement du pôle VKP avec la mise en service de l’usine du nord est un enjeu important puisqu’on a, là, l’occasion de créer d’emblée une ville adaptée, peu gourmande en énergie en réfléchissant en amont sur l’urbanisme, la construction, les transports.

37En complément de l’aménagement du territoire proprement dit, une réglementation en matière d’environnement dans les constructions et le bâtiment devrait rapidement être élaborée et appliquée. La N.-C., du fait de sa croissance démographique et de ses besoins en logements, présente en effet une opportunité pour mettre en œuvre les techniques et les conceptions les plus récentes en matière de conservation de l’énergie.

38Le « Bilan carbone » des urbanisations nouvelles, tel qu’il a été pratiqué pour les ZAC de Panda et Dumbéa-sur-Mer est une première étape qui montre l’importance des enjeux. La méthodologie de ces bilans carbone pourrait être affinée et adaptée au cadre calédonien et systématiquement utilisée comme un préalable à la réalisation de ce type de projets.

39Un objectif habituel de l'aménagement du territoire est la lutte contre la désertification et pour le maintien des populations dans leur cadre de vie. Pour cela, on veille à développer ou à transférer vers ces espaces des activités qui, spontanément, n’apparaîtraient que dans des lieux plus accessibles, et on améliore l’offre de transport par de meilleures infrastructures ou en subventionnant les services de transport. Ce souci d’intégration territoriale est généralement en opposition avec le souci de réduire la demande de transport et donc la consommation d’énergie. C’est le choix qui a été fait en N.-C. avec les investissements destinés à améliorer les conditions de vie hors de Nouméa, dans les villages et les tribus. L’extension du réseau électrique décidé et en grande partie réalisé va dans ce sens. Elle présente l’intérêt de favoriser la mutualisation de ressources, la connexion de nouveaux dispositifs de stockage et de production encore à installer.

1.3. La problématique foncière doit être prise en compte

40Les options sur l’énergie impliquent l’implantation d’infrastructures de diverses sortes, nécessairement localisées sur un territoire donné. Ces infrastructures à vocation de production ou de distribution d’énergie peuvent être des éoliennes, des usines à coprah ou à charbon, un barrage hydroélectrique, des poteaux électriques, une plantation de forêts pour faire de la biomasse, etc. Quelles que soient ces options, elles vont immobiliser une partie du foncier et donc nécessiter, pour être réalisées, un accès au foncier. Leur réalisation va donc en partie dépendre des règles d’accès à ce foncier et donc du statut de la terre.

41Or en N.-C., la question foncière est, du fait de la colonisation européenne, au cœur de conflits et de tensions majeures qui ont été bien étudiés par de nombreux travaux en sciences sociales (cf. notamment Saussol, 1979 ; Dauphiné, 1989 ; Merle, 1995 ; Naepels, 1998). En effet, la colonisation de la Grande Terre a été une colonisation de peuplement qui s’est accompagnée d’importantes spoliations foncières et d’une politique de cantonnement des Kanaks sur des territoires restreints et limités dotés dès lors d’un statut particulier de terres coutumières appelées des réserves (Dauphiné, 1989 ; Merle, 1995). Seules les îles Loyauté, l’île des Pins et les Belep ont été épargnées par cette politique de cantonnement et par les spoliations foncières (Le Meur, sous presse). Elles ont été déclarées réserves intégrales à la fin du xix^e siècle et sont donc constituées presque exclusivement de terres coutumières (cf. tableau ci-dessous).

42Sur l’ensemble du territoire, il existe trois types de statuts fonciers : la propriété privée, la propriété publique ou domaniale, et les terres coutumières. Chacun de ces statuts est régi par des règles de propriété et d’accès différents. Les terres coutumières, régies par la coutume, sont des terres inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables, ce qui signifie qu’elles ne peuvent être ni vendues ni cédées ni saisies ni touchées par une prescription (Godin et al., 2009).

43La répartition géographique de ces différentes terres varie considérablement selon les provinces. La Province des Îles est constituée à 97 % de terres coutumières, il n’y a pas de propriété privée sur cet archipel. Inversement, les terres coutumières en Province Sud ne représentent que 9 % du total, et 24 % en Province Nord (Godin et al., 2009). À l’échelle territoriale, le plus grand propriétaire foncier est le gouvernement de N.-C. qui possède 47,9 % des terres.

Tableau 2 – La répartition des surfaces des trois Provinces, en ha

44Ainsi, l’implantation d’infrastructures, quelles qu’elles soient (éoliennes, usines, etc.), se posera de manière différente selon qu’elle concerne des terres coutumières, privées ou domaniales.

45Par exemple, pour le choix d’un site d’implantation d’éoliennes, trois critères interviennent : le gisement de vent, la possibilité d’utiliser le foncier et la proximité d’une ligne électrique pour l’évacuation de l’énergie produite.

46Dans les îles, tout aménagement et toute implantation se feront sur des terres coutumières ce qui implique un processus de négociation différent de celui ayant lieu sur des terres privées et domaniales. Il faut en effet obtenir l’autorisation des « maîtres de la terre ». Les problèmes de fonctionnement de l’usine de coprah d’Ouvéa renvoient en partie – mais en partie seulement – à la problématique foncière. Les travaux en sciences sociales ont en effet montré que l’accès aux terres dites coutumières ne posait pas de problème tant qu’il n’y avait pas de véritables enjeux économiques. Mais dès qu’un projet (qu’il soit touristique, agricole ou autre) comporte un enjeu économique fort, de nombreux blocages et résistances surviennent. Il existe cependant des fermes éoliennes implantées sur des terres coutumières que ce soit dans les îles Loyauté (Lifou) ou dans le nord de la Grande Terre.

47Dans le Grand Nouméa, le lien entre options sur l’énergie et problématique foncière est davantage lié au coût important du foncier qui peut entraver la réalisation de projets et d’équipements.

48Ainsi, nous rappelons l’importance bien connue des enjeux fonciers. L’expertise n’a pu en faire une analyse détaillée, qui sortait de son champ. En première approche, on pourrait faire les hypothèses suivantes, pour chacune des trois situations où la contrainte foncière se fait particulièrement sentir :

• la place de la propriété publique dans les zones rurales devrait autoriser les principaux équipements à emprise foncière liés à l’énergie (petits barrages, parcs éoliens, centrales solaires) ;
• la politique urbaine dans le Grand Nouméa a besoin d’une politique de réserves foncières, avec les outils correspondants de l’action publique ;
• c’est la question de la production de biomasse pour l’énergie, par l’agriculture ou par la forêt, qui est la plus problématique : la politique de l’énergie rejoint celle de la production agricole et forestière, et de l’autonomie de la N.-C., que la Conférence des acteurs pour le Schéma d’aménagement et de développement de la N.-C. 2025, du 5 mars 2009 a encore souligné.

2. Les moyens d’action pour la mise en œuvre d’une politique de l’énergie et du climat

49Quelles que soient les options retenues par les autorités en charge du développement de la N.-C., les moyens de la mise en œuvre des politiques doivent être rassemblés.

50Il apparaît d’abord que les options qui seront retenues doivent être traduites en orientations générales pour l’énergie et le climat au niveau de la N.-C., et ayant une reconnaissance juridique. C’est une exigence pour entraîner la convergence du comportement des consommateurs et des producteurs avec l’appui d’une tarification et d’une fiscalité de l’énergie redéfinis. Tous les leviers devraient être mobilisés, nous en avons retenu trois groupes : la sensibilisation de tous, la formation aux métiers et le développement des entreprises, et enfin les instruments réglementaires, tarifaires et fiscaux.

2.1. La nécessité d’orientations générales traduites juridiquement

51Il ressort de l’analyse du secteur et des besoins en énergie la nécessité d’édiction d’orientations générales, car il n’existe pas actuellement d’objectifs énergétiques fixés au plus haut niveau de la N.-C.2, cohérents et globaux ; envisager une loi d’orientation sur l’énergie fixant les grands principes et les objectifs de la politique énergétique de la N.-C. devrait, quel qu’en soit le contenu, être une première étape primordiale afin de donner une impulsion politique appuyée juridiquement dans un cadre cohérent et réfléchi. La loi de programme de 2005 fixant les orientations de la politique énergétique française n’est pas applicable à la N.-C., ce qui se comprend puisque la problématique énergétique de la N.-C. est bien distincte de celle de la métropole, mais aussi du fait que la loi nationale ne peut plus intervenir dans les domaines transférés à la N.-C.

52Il convient dès lors à notre sens de définir ces orientations et de déterminer le support juridique le plus approprié pour cela, avant de proposer concrètement les dispositifs réglementaires qui paraissent les plus adaptés à la situation calédonienne, compte tenu des options sur l’énergie choisies pour les années à venir.

53L’autorité compétente en matière de politique énergétique est la N.-C. Dès lors, deux supports juridiques peuvent être envisagés : la loi du pays ou la délibération du Congrès (cette dernière ayant un caractère réglementaire).

54Le support juridique qui semble le mieux à même de définir de telles orientations de politique énergétique serait une loi de pays d’orientations sur l’énergie, non seulement du fait que le niveau législatif est supérieur à celui réglementaire, mais aussi parce qu’elle serait adoptée par le Congrès réunissant l’ensemble des acteurs concernés (collectivités et autorités coutumières) après avis du Conseil d’État ; toutefois, la loi organique de 1999 a défini de façon stricte la liste des matières dans lesquelles une loi de pays peut intervenir, et l’énergie n’en fait pas partie.

55Dès lors, deux possibilités existent :

• si l’on peut s’autoriser à une modification de la loi organique n° 99-209 relative à la N.-C. (ce que l’expertise ne peut apprécier, mais il est aisé d’imaginer qu’une éventuelle modification de la LO est soumise à des délais longs et à une procédure lourde), solliciter l’insertion de l’énergie à l’article 99 de cette loi fixant la liste des domaines des lois du pays, et dans ce cadre renouvelé, voter une loi de pays ;
• recourir à une délibération du Congrès, mais sans que cela ait la même force juridique. Le schéma d’orientation minier a été pris par un tel acte et apparaît toutefois suffisant pour obtenir l’adhésion de tous les acteurs.

56Cet acte juridique fondateur de la politique énergétique calédonienne devrait bien évidemment être soumis à concertation de tous les acteurs locaux concernés et du public, par exemple sur le modèle des conférences d’acteurs associées à la préparation du Schéma de développement de la N.-C. Ce serait en effet l’occasion à la fois de définir les orientations énergétiques intégrant les enjeux environnementaux dans un cadre de débat avec la population permettant une information et une prise de conscience de tous les partenaires.

57Cette politique énergétique pourrait être utilement complétée et renforcée par l’élaboration d’un code de l’énergie de la N.-C., sur le modèle de ce qui a été réalisé pour le code minier. La codification d’un secteur a pour avantage de lui conférer de la lisibilité, de la cohérence et est un outil de connaissance et d’information pour tous les acteurs, voire pour la population.

58Compte tenu de ce qui est développé dans les parties précédentes, les orientations de politique énergétique pourraient, pour la N.-C., tourner autour de trois objectifs généraux, qu’il serait bon de chiffrer :

• rendre l’habitat et les transports plus économes et veiller à l’efficacité énergétique des industries ;
• produire en N.-C. autant d’énergie qu’en consomment les particuliers et les services ;
• préparer l’insertion internationale de la N.-C., en particulier par son introduction progressive dans le processus de lutte contre les émissions de GES, par des accords sur la recherche et le développement…

59Il s’agit à travers eux de gagner en indépendance et sécurité énergétique, et de mieux préserver la santé et l’environnement, notamment en matière d’effet de serre.

60Notons à ce titre que le projet de loi de programmation de la mise en œuvre du grenelle de l’environnement3, dans son article 49, prévoit des orientations énergétiques pour la N.-C. Il s’agit d’une disposition (non normative) applicable à l'État, à qui incombe l'objectif de coordination, mais non impérative pour la N.-C. Cet article 56 affiche les orientations suivantes que l’État se donne pour l’énergie en N.-C. :

• « parvenir à l’autonomie énergétique, en atteignant, dès 2020, un objectif de 50 % d’énergies renouvelables dans la consommation finale au minimum ;
• développer les technologies de stockage de l’énergie et de gestion du réseau pour augmenter la part de la production d’énergie renouvelable intermittente afin de conforter l’autonomie énergétique des collectivités territoriales d’outre-mer ;
• engager, dans le même temps, un programme de maîtrise des consommations, qui se traduira par l’adoption, dès 2012, d’un plan énergie-climat dans chaque collectivité ;
• adopter une réglementation thermique adaptée qui encourage la production d’eau chaude sanitaire solaire dans les bâtiments neufs et d’électricité photovoltaïque dans ceux qui doivent être climatisés, qui favorise la réduction de la climatisation au profit de l’isolation et de la ventilation naturelle et la production d’électricité photovoltaïque dans ceux qui doivent être climatisés, et mobiliser les pôles de compétitivité concernés sur les enjeux énergétiques de l’outre-mer ;
• dans les zones enclavées notamment, assurer un égal accès de tous les citoyens à l’électricité et, en particulier pour la Guyane, prendre les mesures d’adaptation nécessaires ; pour la Guyane, étendre les réseaux de transports et de distribution d’électricité, et faciliter et accélérer les autorisations de raccordement des unités décentralisées de production électrique. »

61La N.-C. peut s’appuyer sur ces orientations et/ou en définir de nouvelles, cet article n’étant pas impératif pour ce qui la concerne, dans ce domaine transféré. Il se conclut par : « L'État veillera à la cohérence de son action avec la N.-C. et les collectivités qui la composent et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution selon les orientations figurant au présent article ».

2.2. Les actions d’éducation et de sensibilisation pour un changement des pratiques

62La très grande majorité de la population, y compris les décideurs et élus, a une grande méconnaissance sur le sujet de l’énergie. Cette méconnaissance dénote le manque de prise de conscience et les difficultés à modifier ses relations à l’énergie et à participer au débat démocratique dans ce domaine. C’est devant ce constat préalable, au demeurant très largement partagé de par le monde, que nous proposons quelques orientations en vue d’améliorer l’éducation à l’énergie.

63Sans qu’il s’agisse de montrer du doigt les comportements de consommation, il est utile d’indiquer qu’en N.-C., comme dans nombre de pays, les dynamiques de consommations et d’émissions de GES ne vont pas dans le sens de la réduction d’un facteur 4, considéré aujourd’hui comme l’objectif à atteindre (hors pays émergents). Cet objectif nécessaire, mais en même temps très difficile à atteindre, nécessite de profonds changements de perception et de comportements qu’il faut tenter d’initier dès le plus jeune âge d’où l’importance des actions en direction des jeunes.

64Nous suggérons de mettre en place, à différents niveaux et pour différents publics, les voies de formation/information qui peuvent assez aisément être explorées.

65Une première étape pourrait être la formation de formateurs et/ou conférenciers, les enseignants constituant sans doute le public le plus à même de devenir formateurs. Sa mise en place est sans doute l’étape la plus délicate car il faut trouver les bons mécanismes d’incitation et… les formateurs initiaux (ADEME, autres personnes compétentes en N.-C. : à recenser). Un appel à candidature pourrait être lancé à l’initiative du vice-rectorat de la N.-C.

66Les programmes scolaires pourraient dès lors intégrer de façon modeste une formation à l’énergie. Les aspects énergétiques qui y seraient traités mériteraient d’ailleurs de faire partie plus largement d’une sensibilisation au développement durable, problématique qui dépasse le cadre de l’énergie, mais dans laquelle l’énergie joue assurément un rôle très important. Les enfants et les jeunes doivent en effet constituer la cible prioritaire des programmes d’éducation au développement durable. L’initiative française des « thèmes de convergence » instituée par le ministère de l’Éducation nationale au niveau du collège, offre un exemple à suivre. Il s’agit de disséminer, au sein des enseignements disciplinaires, quelques thèmes importants pour le développement de la citoyenneté, l’énergie en faisait partie. Sur cette initiative, on peut consulter le lien suivant :

67http://eduscol.education.fr/D0217/actes_themes_de_convergence.htm

68De nombreuses applications pédagogiques dans tous les secteurs disciplinaires peuvent par ailleurs être consultées sur Internet, par exemple :

69http://www.snv.jussieu.fr/vie/programmes/themesconvergencecollege.htm

70Concernant les publics adultes, des conférences grand public et des expositions animées par des personnes compétentes (personnels ADEME, autres ?) constituent sans doute la meilleure approche.

Quelques pistes

71Nous proposons en annexe un ensemble de connaissances en matière d’énergie, dans le contexte du développement durable qu’il nous semble important d’aborder et d’adapter aux niveaux des auditeurs. Il s’agit là d’une authentique action de diffusion de culture scientifique et technique, à entreprendre de manière résolue et coordonnée dans des formes adaptées aux différents publics.

72L’énergie est un concept unifié de la physique qui demande une assez longue maturation pour être bien compris, mais dont les quelques fondamentaux très simples doivent pouvoir être expliqués à toute personne ayant un niveau de fin de collège.

73Les liens entre énergie et développement durable sont très forts et d’une intense actualité, c’est pourquoi nous pensons que le préalable à une formation citoyenne est ce que nous appellerons sans effet la « conscience planétaire et temporelle ». L’objectif est, simplement, de permettre de comprendre dans toute sa relativité la place de l’Homme sur la Terre et dans l’univers et ses interactions avec sa planète.

74Rappelons en premier lieu que la matière et l’énergie sont à la base de tout l’univers et qu’elles se transforment. Les êtres vivants font partie de cet univers et, on peut sans doute le dire, constituent une étape ultime dans l’évolution globale de la matière en énergie. Des exemples de transformations d’énergie permettent de converger rapidement vers ce petit espace confiné qu’est la planète Terre avec ses ressources limitées en matières premières et en énergie.

75Les aspects temporels sont également importants afin, notamment, de comprendre comment l’atmosphère et notre biosphère ont évolué et se sont formées par une interaction forte entre énergie (solaire principalement) et matières premières (eau, carbone, etc.) et dans laquelle la vie a joué un rôle majeur. La vie, notamment végétale, a façonné l’atmosphère pour sa propre expansion. Elle a subi diverses catastrophes naturelles – l’évolution est loin d’être un long fleuve tranquille. Sur tous ces plans, la perception temporelle de l’évolution de la vie en général aide beaucoup à comprendre les notions d’évolution de la population humaine, de changement climatique, et offre l’avantage de permettre de relativiser la place de l’Homme sur Terre. Devraient être davantage connus et donc explicités dans toute formation : les notions physiques minimales (comprendre et distinguer l’énergie et la puissance) ; l’économie de l’énergie et les économies d’énergie ; les ressources pour l’énergie ; les impacts environnementaux et les écobilans des différentes solutions…

76Les vulnérabilités d’une civilisation exploitant trop d’énergie sont mal perçues, il faut les mettre en évidence : les réseaux d’énergie constituent un élément de vulnérabilité extrême de la civilisation industrielle, vulnérabilité en cas de panne grave, mais également d’actes criminels (guerre, terrorisme…). Les réseaux les plus fragiles sont ceux de gaz, d’électricité et de transport de marchandises (dû à une mondialisation accrue).

77Il est indispensable que les citoyens de la planète prennent conscience de leur impact environnemental et de la solidarité qui doit les lier devant la fragilité de leur écosystème. Il faut donc un minimum de connaissances et de culture pour être un citoyen responsable.

2.3. La formation aux métiers, l’appui en faveur des entreprises, le potentiel de R&D auquel il est nécessaire d’avoir accès

78Une étude récente du Boston Consulting Group « Réflexions sur le portefeuille de mesures Grenelle Environnement » (BCG 2009, étude en ligne) note que plus de la moitié (60 % environ) des emplois induits par les mesures annoncées sont dans le bâtiment, les autres étant dans les infrastructures de transports et, dans une moindre mesure, dans les énergies renouvelables. Ce constat nous a conduits à mettre ici l’accent sur le bâtiment, sans qu’une évaluation économique de mesures non décidées n’ait pu être faite. On peut simplement penser que cette proportion en faveur du bâtiment serait probablement encore plus élevée en N.-C.

2.3.1. Formation des acteurs dans le bâtiment

79L’efficacité énergétique n’est pas seulement qu’une question de techniques et de technologies : sa mise en œuvre nécessite des professionnels sensibilisés et bien formés. Or, le périmètre de la maîtrise de l’énergie touche des domaines très variés : production énergétique, énergies renouvelables, éclairage public, isolation, menuiseries, protection solaire, froid, climatisation, ventilation, appareils électriques, maintenance… Ces domaines recouvrent des compétences très diverses allant de la mission de conseil aux compétences techniques, dans le cadre de besoins futurs de plus en plus importants. L’acquisition de nouvelles compétences ou fonctions s’imposent à toutes les échelles d’intervention.

2.3.1.1. Quelles compétences environnementales intégrer en phase programmation ?

À l’échelle urbaine

80Le souci de l’efficacité énergétique dans les bâtiments doit être introduit le plus enamont possible. À l’échelle urbaine se jouent les principaux enjeux d’ordre structurel : problématique transport/habitat et orientation des voiries/affectation des parcelles vis-à-vis des éléments climatiques. Les urbanistes doivent se faire épauler par des conseils environnementaux formés à l’Analyse environnementale urbaine (AEU) et capables de simuler les impacts climatiques (vent, soleil) pour les différents scénarios pour mieux définir les morphologies urbaines optimales, la meilleur affectation des parcelles (tertiaires/résidentiels…). Cette approche environnementale peut être complétée par un bilan carbone dans l’aménagement des éco-quartiers (comme cela a pu être fait par exemple pour la ZAC de Dumbea) qui permet de suivre à intervalles réguliers l’évolution du projet. En matière d’éclairage public, l’intégration des principes de la MDE doit être transcrite dans les plans lumières et les cahiers des charges par des spécialistes en éclairage, formés au développement durable.

Bâtiments neufs : programmation et assistance à maitrise d’ouvrage

81À l’échelle d’une opération immobilière, la phase programmation est déterminante dans la fixation des objectifs énergétiques et environnementaux. Outre un programmiste, un conseil HQE peut aider à définir ces objectifs environnementaux et suivre le projet dans le cadre d’une AMO HQE. Des études de faisabilité établis par des spécialistes peuvent aider le maître d’ouvrage à prendre les meilleures décisions environnementales dans un cadre économique maîtrisé. L’obtention d’un label de haute efficacité énergétique ou environnementale fait intervenir des auditeurs de certification qui vont contrôler les engagements effectifs de la maîtrise d’ouvrage.

Bâtiments existants

82Introduire de l’efficacité énergétique dans un bâtiment existant nécessite au préalable d’un audit énergétique pour en optimiser les interventions et échafauder les meilleurs scénarios énergétiques et environnementaux de réhabilitation. Un auditeur ou conseiller énergétique possède une double compétence en thermique des bâtiments et de leurs équipements. En N.-C., actuellement seul un bureau d’étude est formé à ce type de prestation. Pourtant le gros du gisement énergétique dans le bâtiment se situe dans l’existant. Ce métier est appelé à se développer considérablement (cf. Grenelle 2).

2.3.1.2. Quelles compétences environnementales intégrer en phase de conception et réalisation ?

Maîtrise d’œuvre

83La maîtrise d’œuvre d’un projet de bâtiment réunit une équipe pluridisciplinaire : architectes, bureaux d’études, économistes, paysagistes… Le schéma classique de séquencement faisait intervenir tardivement les bureaux d’étude limitant le rôle de ces derniers à valider techniquement le projet architectural. Sous l’impulsion des démarches bioclimatiques et HQE, les maîtres d’ouvrage et les maîtres d’œuvre ont compris l’intérêt de la participation très en amont de l’ensemble des compétences pour une réelle optimisation économique et environnementale des projets. Pour mieux assister les architectes, des spécialistes HQE permettent de formaliser le management environnemental en phase de conception et de réalisation. Au-delà de ces aspects organisationnels, ces bureaux d’études HQE accompagnent l’équipe de conception pour l’optimiser, l’enveloppe sur les volets lumière naturelle (calcul des éclairements), acoustique (isolation phonique et traitement acoustique des pièces) et confort hygrométrique et la consommation énergétique (simulation dynamique), la consommation d’eau… Notons qu’à ce jour quatre bureaux d’études ont signé une charte élaborée dans le cadre du CTME.

Les entreprises

84Les grands groupes du BTP, conscients de l’importance des enjeux énergétiques et environnementaux, s’organisent actuellement en interne pour qualifier leurs entreprises et sous-traitants sur les techniques liées à l’éco-construction et à l’écogestion. Ils ciblent prioritairement des opérations de constructions neuves.

85Au niveau des entreprises de second œuvre – constitués la plupart du temps de PME et d’artisans – l’intégration des dimensions environnementales et énergétiques via des formations spécialisées est très peu répandue.

86Dans le secteur de la réhabilitation, ces PME et artisans vont jouer un rôle fondamental mais ne sont pas encore préparés ni formés aux techniques d’éco-rénovation, ni capables de fournir une offre globale et qualitative de services intégrant plusieurs corps de métiers. Le cloisonnement des métiers étant particulièrement préjudiciable en matière efficacité énergétique.

87L’offre de formation existante dans ce domaine, aussi bien pour la formation initiale que pour la formation professionnelle continue, reste actuellement très déficitaire, eu égard aux besoins estimés pour les années à venir.

2.3.1.3. Comment renforcer les compétences énergétiques et environnementales en Nouvelle-Calédonie ?

La HQE : un bon angle d’attaque pour réactualiser les pratiques

88Les thématiques porteuses de l’environnement et la Haute Qualité environnementale (la HQE) sont un moyen de fédérer les différents corps de métiers autour de nouvelles perspectives de développement et rebattre les cartes en matière de compétences.

89Ainsi la formation bilan carbone lancée en 2008 par l’ADEME et le CTME a permis à plusieurs bureaux d’élargir leur offre de prestations et susciter une véritable demande tant auprès des entreprises que pour des projets urbains. Les sensibilisations/formations HQE programmées en septembre 2009 à destination des maîtres d’ouvrages et des maîtres d’œuvre constituent une bonne base pour :

• renforcer les connaissances et redynamiser l’intérêt de la profession pour la HQE ;
• permettre aux différents interlocuteurs de repérer leurs atouts et surtout leurs faiblesses vis-à-vis de ces nouveaux enjeux énergétiques et environnementaux.

90Cette action devra être prolongée de session d’approfondissement en fonction des demandes des maîtres d’ouvrages et des maîtres d’œuvre (architectes et BET), mais surtout être étendue aux entreprises.

La formation des entreprises : un immense chantier

91La formation des entreprises est un challenge d’une autre ampleur tant les types de métiers sont nombreux (isolation, climatisation, protection solaire, ENR…). La maîtrise des nouvelles technologies, connaissances des solutions techniques adaptées, connaissance transversale des questions énergétiques seront dans un futur proche les compétences les plus recherchées. Chaque corps de métiers devra avoir une connaissance des autres postes de rénovation (objectif de décloisonnement) et aura une mission de conseil auprès des clients pour s’adapter à la nouvelle demande.

92Pour atteindre ces objectifs ambitieux, les organismes support à mobiliser sont les associations de professionnels, les syndicats professionnels, les chambres de commerce et de métiers, dans l’optique de :

• mettre en place une ingénierie locale de qualification des artisans et PME du BTP, sur la l’éco-construction ou réhabilitation des bâtiments avec une cible prioritaire sur la performance énergétique ;
• encourager (avec les organisations professionnelles concernées) la création de réseaux entre corps d’état qui coordonnent et mutualisent leurs moyens et compétences sur des opérations d’éco-construction et d’éco-réhabilitation : clubs d’artisans spécialisés, groupements d’entreprises, entreprises intégrées.

93Ce dernier point – créer des synergies entre certains corps de métiers – est le plus difficile à appréhender (par exemple synergie entre protection solaire et climatisation).

94Une des premières filières à traiter sont les installateurs de climatisation individuelle en s’appuyant par exemple sur deux expériences : Qualiclim en Guyane et Opticlim à la Réunion. Ces expériences ont permis une montée en compétence des installateurs :

• par la fourniture d’un outil adapté pour le calcul des charges climatiques et une formation pour mieux dimensionner les installations ;
• en élargissant le rôle d’installateurs à celui de conseiller pour réduire les charges notamment sur les protections solaires (et créer des associations entre professionnels de la climatisation et de la protection solaire) ;
• signer une charte de qualité pour proposer du matériel performant (EER>3).

Formation : une première ébauche de plan d’action

Tableau 3 – État des lieux et actions de formations, de consolidations ou d’accompagnements à mener à court et moyen termes pour chaque acteurs

2.3.2. L’action économique en faveur des entreprises

95L’expertise collégiale, tout en reconnaissant l’importance d’une action économique en faveur des entreprises et des filières des secteurs concernés, n’a pas pu collecter d’éléments significatifs sur ce sujet. En l’absence d’éléments sur les effets induits sur l’activité économique et la création d’emplois par une intervention directe en faveur des entreprises calédoniennes, nous n’avons pas fait de propositions en ce sens. Toutefois, les évolutions proposées, notamment de la tarification et de la fiscalité, comme certaines aides aux équipements, vont modifier les préférences des entreprises et des ménages, stimuler la consommation et indirectement soutenir l’activité dans certains secteurs. Pour accompagner ce mouvement, la N.-C. peut tirer parti des activités des organismes comme Oséo-Anvar4, ou l’AFD, et peut accéder aux aides à la création d’entreprises innovantes (par le biais de la DRRT).

2.3.3. Le potentiel de R&D auquel il faut avoir accès

96Les entreprises et les administrations ont besoin de faire appel à des connaissances en cours d’élaboration pour atteindre leurs objectifs sur l’énergie et le climat. Il est essentiel que les acteurs néo-calédoniens aient accès à ces connaissances nouvelles.

97Nous n’avons pas à faire ici l’inventaire des forces de recherche de l’Université, de l’Institut agronomique néo-calédonien (l’IAC), ou des organismes nationaux présents, ni des compétences des entreprises industrielles ou de service présentes sur le territoire. Notons seulement que la N.-C. a la capacité, à travers ces structures de recherche, à être en relation avec l’ensemble de la France, de l’Europe et du monde. Mais peu de ces forces de recherche portent sur les enjeux de l’énergie ou du climat. Pourtant, l’innovation doit au moins partiellement trouver son inspiration dans un appui de la recherche et dans des études locales en particulier quand cela concerne l’utilisation des terres agricoles et forestières.

98Plusieurs voies sont, de notre point de vue, à utiliser en même temps.

2.3.3.1. Dispositif de veille

99La mise en place d’un dispositif de veille serait bien utile, sur les technologies identifiées dans le cadre de cette expertise, sur le retour d’expérience international, sur l’économie, les dimensions sociales et organisationnelles, etc. Ce dispositif aurait pour fonction de mettre à jour les connaissances rassemblées ici tout en mobilisant progressivement les experts de la N.-C.

100Dans ce dispositif de veille, nous incluons également la mise à jour par la N.-C. et l’analyse critique de toutes les connaissances sur les expériences de production de biomasses non alimentaires déjà réalisées en N.-C.

Participation à des programmes de recherche lancés ailleurs

101La N.-C. pourrait chercher à participer aux programmes de recherche lancés par des agences en France, en Europe ou en Australie et Nouvelle-Zélande sur des thèmes qui peuvent l’intéresser, mais non spécifiques à son territoire. Cela concerne par exemple des projets ANR comme : Habisol (PV et habitat solaire), Stock-E (stockage d’énergie), EESI (Efficacité énergétique des systèmes industriels). C’est déjà le cas pour un programme engagé sur la recherche des causes des feux de forêt.

102Cela conduira à établir des liens avec les organisations suivantes en Australie, visitées à l’occasion de cette expertise collégiale : CSIRO5 Newcastle (efficacité énergétique, captage du carbone), CO2CRC6 (Carbon Capture and Storage), solaire à ANU7

103Les recherches en sciences humaines et sociales portant sur l’énergie ne sont pas très riches en France, en dehors de quelques spécialistes bien connus de l’économie, et de quelques laboratoires (Grenoble, Montpellier), mais il s’agit d’un domaine en développement. Nous montrons pourtant dans notre expertise des pistes de recherche en SHS qui pourraient profiter à la N.-C., notamment :

• sur les usages de l'énergie qui sont à l'évidence très mal documentés, à commencer par la connaissance élémentaire des consommations des ménages en fonction de différents paramètres (urbain/rural, riche/pauvre, etc.). C'est un point essentiel pour travailler sur les tarifs ;
• sur les conflits et discours s’agissant de l’énergie : de quelles façons ils sont construits, comment les questions autour de l'énergie deviennent des points de conflits entre différents groupes ;
• sur la situation régionale et les positions nationales touchant les thèmes de l'énergie et du climat (autrement dit des approches politiques publiques et relations internationales).

2.3.3.2. La Nouvelle-Calédonie, terrain de recherches

104Il serait judicieux de proposer la N.-C. comme terrain de recherches aux agences et organismes sur des thèmes spécifiques. Ainsi sur le stockage géologique, nous proposons que des travaux soient conduits sur le potentiel des péridotites, en élargissant les programmes réalisés (en France, le programme ANR GeoCarbone s'est terminé en 2008, mais de nombreux programmes existent à l’échelle internationale, en particulier en Australie avec le CO2CRC). En effet, si les progrès technologiques pour le captage du CO₂ à la sortie des usines seront sans doute développés au niveau international (il suffira donc pour cela d’une veille technologique), le stockage du CO₂ dans les roches de la N.-C. nécessite en revanche un travail spécifique sur place. Cette solution pourrait s’avérer, le moment venu, plus intéressante que d’exporter le gaz carbonique vers d’anciens puits de pétrole.

2.3.3.3. Trois thématiques à privilégier

105Enfin, trois thématiques nous semblent pouvoir faire l’objet d’un travail de R&D particulier, en appuyant les objectifs de la N.-C. dans son contexte particulier, et qui pourraient lui donner une renommée internationale. Il s’agit de :

• La réalisation d’un habitat à faible impact environnemental, dans le contexte tropical : climatisation, éco-matériaux, énergie (cf. en particulier le programme ANR Habisol).
• Les techniques et modes d’organisation des réseaux électriques avec forte proportion d’ENR, à production intermittente, dans des ensembles isolés ou insulaires de 1 000 à 500 000 habitants (couplages entre sources intermittentes, smart grid, compteurs intelligents, formes de stockage, en particulier hydrauliques, ou dans les batteries de véhicules (cf. le programme ANR Stock-E, où le volet stockage de l’énergie est central)…
• Les technologies et les modes d’organisation sont en effet en quasi-totalité conçus pour une distribution en grands ensembles de centaines de millions d’habitants (la plaque européenne, l’Amérique du Nord…).
• La production de biomasse alimentaire et non alimentaire (y compris forêt) en situation tropicale de pays développé : agronomie, foresterie, économie des entreprises, politique agricole et forestières. Il faut noter que dans ce domaine plus encore que dans ceux qui concernent les simples transferts et adaptations de technologies, il est nécessaire de disposer de parcelles expérimentales représentatives permettant de déterminer les capacités réelles de production et de récolte des biomasses dans les conditions néo-calédoniennes. Ce type de recherche ne peut être réalisé qu’en N.-C. C’est pourquoi nous suggérons d’affecter des moyens humains à cette thématique, par exemple à l’IAC.

106À l’image de ce qui a été fait pour le Groupement d'intérêt public du Centre national de recherche technique « Nickel et son Environnement » (CNRT), des moyens d’appel d’offre de R&D pourraient être prévus sur ces trois thèmes. De plus, ce Centre technique, qui a pour objet la mise en commun et la gestion de moyens et d'équipements pour réaliser des programmes de recherche ou de développement technologique, et dont l'objectif est d'améliorer la valorisation des ressources minières de la N.-C. dans une perspective de développement durable, pourrait aussi avoir un volet « efficacité énergétique pour l’industrie du nickel » trop dépendante des importations de charbon et, à terme, des fluctuations des cours, puis du prix du CO₂. Le programme ANR EESI peut être un appui.

107Sur un des thèmes précédents, on pourrait également envisager la création d’un pôle de compétitivité, donc pouvant avoir un rayonnement régional, rassemblant forces de recherche, entreprises et éventuellement organismes de formation, dont la fonction serait de mobiliser des ressources et créer des synergies entre acteurs pour progresser plus rapidement sur un thème d’intérêt collectif. Il reste toutefois à examiner si les forces en présence sont aujourd’hui suffisantes pour s’engager dans cette voie.

2.4. Les instruments réglementaires, tarifaires et fiscaux

108Le diagnostic a déjà été fait : la N.-C. n’a pas de tarification ni de corpus réglementaire ou fiscal qui soient conçu dans le cadre d’une politique de l’énergie. La création d’un tel corpus pourrait avoir un effet de levier important dans le but d’une meilleure maitrise des consommations, et favoriser des productions dans le sens de la sécurité énergétique et de la réduction des impacts. Après l’examen du contexte juridique et fiscal, ce chapitre formulera quelques recommandations, en prenant en compte, autant que nous l’avons pu, du contexte de la N.-C.

109Les instruments économiques ou réglementaires sur lesquels s’appuyer pour mettre en œuvre une politique énergétique et climatique en Nouvelle-Calédonie

110Nous n’évoquerons ici que les instruments tarifaires, fiscaux et réglementaires et leur déclinaison pour ce qui concerne la maîtrise de l’énergie (bâtiment, transport et industrie) et la production de nouvelles sources d’énergie, considérant que ce qui concerne le pilotage de la question des émissions de GES a été vu dans la partie précédente.

111La principale recommandation en matière d’instrument de politique énergétique pour ce qui concerne la maîtrise de la demande d’énergie consiste à rétablir un signal tarifaire qui oriente les choix des agents (gestionnaires, industriels, consommateurs, etc.) en fonction des coûts réels des différentes sources d’énergie. Concrètement, cela signifie une remise à plat des structures tarifaires existantes pour supprimer les éventuelles distorsions tarifaires ou subventions non justifiées par l’existence d’externalités environnementales (cf. infra).

112La suppression des écarts de fiscalité entre le diesel et l’essence relève de cette logique si l’écart de prix n’est pas justifié par un écart de coûts ou d’impact sur l’environnement. De même, pour l’électricité, les subventions dont bénéficient certaines catégories d’usagers devraient être progressivement réduites car elles dissuadent des investissements sur des technologies alternatives qui seraient collectivement préférables (exemple des subventions à l’électricité dans l’hôtellerie qui constituent des contre-incitations aux économies d’énergie dans ce secteur).

113En complément, il est nécessaire dans le cadre d’une politique énergétique tenant compte de la contrainte climatique d’intégrer dans le signal tarifaire une composante « valeur du carbone » qui répercute dans les prix des différentes énergies l’impact sur le changement climatique.

114Le rétablissement d’un signal tarifaire reflétant les coûts n’exclut pas la mise en place d’incitations économiques pour soutenir des filières ou technologies émergentes lorsque celles-ci réduisent la consommation d’énergies fossiles et les dépenses énergétiques, et limitent les émissions de GES, par exemple. On pense en particulier à des subventions directes ou à des dispositifs de crédits d’impôts pour des investissements relativement importants tels que la rénovation thermique dans l’existant ou en faveur de technologies dont la diffusion reste inférieure à l’optimum social (capteurs solaires, par exemple).

115Pour des équipements nécessitant des investissements plus limités, éclairage basse consommation ou électroménager performant, les dispositifs d’étiquetage énergétique ont fait preuve de leur efficacité. Ils peuvent être assortis de primes à l’achat ponctuelles en faveur des équipements les plus efficaces, et complétés ultérieurement par des niveaux minimum de performances qui suppriment progressivement du marché les équipements les plus consommateurs (exemple des réfrigérateurs en Europe).

116Enfin, la réglementation8 reste indispensable pour améliorer sur le moyen terme la performance énergétique dans les secteurs résidentiel et tertiaire car on sait que le signal tarifaire seul ne permet pas d’atteindre le niveau de performance énergétique souhaitable. Dans un premier temps, la réglementation s’applique exclusivement à la construction neuve, mais on peut imaginer de l’étendre également aux opérations de réhabilitation et de rendre obligatoire la mise aux normes de performance thermique lors de la vente de biens immobiliers.

117Dans le domaine des transports, outre la remise à plat de la fiscalité sur les carburants et l’introduction d’une taxe carbone (cf. supra), les outils envisagés dans une première phase sont de l’ordre de l’information et des incitations économiques : adoption de l’étiquetage énergétique pour les véhicules éventuellement associé à un dispositif de bonus/malus. Sur le moyen terme, des programmes complémentaires destinés à soutenir ou faire émerger une offre de moyens de déplacement alternatifs peuvent être nécessaires qui s’appuient sur des investissements publics (transport public en site propre, pistes cyclables, etc.), des démarches volontaires (plans de déplacements d’entreprises) et/ou des réglementations (plans de déplacements urbains).

118En ce qui concerne les nouvelles sources d’énergie, l’adoption d’un dispositif de prix garantis assorti d’une obligation d’achat par le distributeur nous semble être l’option à privilégier pour les technologies matures telles que l’éolien, l’hydraulique et le photovoltaïque. L’expérience accumulée en Europe a montré que ce dispositif pouvait être particulièrement efficace pour soutenir le développement des sources d’énergie renouvelable. Cela n’exclut pas des aides complémentaires à l’investissement (type défiscalisation), mais l’économie des projets doit venir principalement des prix d’achat du kWh, l’aide à l’investissement ne constituant qu’un complément.

119L’intérêt de ce dispositif est la possibilité de moduler les tarifs pour soutenir en priorité certaines filières. Ainsi, il est possible de mettre en place un tarif d’achat qui favoriserait par exemple le photo voltaïque intégré au bâtiment plutôt que les centrales de puissance. Dans tous les cas, il est indispensable de définir le tarif en fonction des coûts réels de production, de limiter la durée des contrats d’achat (15 ans, par exemple) et d’introduire un dispositif de décroissance des tarifs d’achat.

120Les tarifs d’achat créent les conditions économiques favorables au développement des investissements de production renouvelable. Ils ne suppriment pas pour autant toutes les barrières à ce développement et, en particulier, les problèmes de raccordement au réseau qui doivent faire l’objet d’actions spécifiques (réglementation).

121Pour des technologies telles que l’énergie des océans, la géothermie ou le solaire thermodynamique, des programmes plus classiques de R&D sont une étape indispensable. Les acteurs de l’énergie peuvent participer à des travaux qui seraient conduits en N.-C., en Australie ou ailleurs, ou au moins assurer une veille. Après ce premier temps, les programmes de démonstration sont ensuite à privilégier. Pour l’éolien off shore et la production d’électricité à partir de la biomasse (si cette dernière s’avérait être une option à considérer), les prix garantis ne devraient être stabilisés qu’après une première phase de démonstration pour valider les choix technologiques.

122Pour la production d’eau chaude sanitaire solaire, l’expérience internationale suggère également les pistes à suivre pour soutenir le développement de la filière. Dans les pays où cette technologie est devenue standard, la diffusion initiale s’est appuyée sur des subventions sous formes d’aides directes (ou crédits d’impôts) associés à des dispositifs complémentaires tels que des prêts bonifiés ou éventuellement des systèmes de tiers investisseurs. Lorsque les conditions économiques le permettent, un dispositif réglementaire peut prendre le relais des incitations financières, et imposer le recours à cette technologie dans toutes les constructions neuves ou réhabilitations si les caractéristiques techniques l’autorisent.

123La mise au point d’objectifs pour chacun de ces thèmes doit être accompagnée d’un dispositif de monitoring pour suivre l’efficacité des actions engagées et vérifier la conformité des trajectoires avec les objectifs.

3. Quelle gouvernance de ces domaines, les rôles des différents acteurs ? Approche juridique

124La gouvernance est définie comme la capacité des sociétés humaines à se doter des systèmes de représentations, d’institutions, de processus, de corps sociaux pour se gérer elles-mêmes dans un mouvement volontaire. Elle organise la coopération entre le corps politique, l’administration, la société civile et le monde économique. Elle est l’art de concevoir des dispositifs cohérents vis-à-vis des objectifs poursuivis, ce qui suppose que les objectifs soient précisés (cf. N.-C. 2025 - Atelier 9). Il s’agit de mettre en place des institutions ayant la capacité à formuler des règles pertinentes, à les mettre en œuvre et à en garantir l’application. Par ailleurs, chez la plupart de ceux qui, au sein du secteur public comme au sein du secteur privé, emploient le terme de gouvernance, celui-ci désigne avant tout un mouvement de « décentrement » de la prise de décision, avec une multiplication des lieux et des acteurs impliqués dans cette décision. Il renvoie à la mise en place de nouveaux modes de régulation plus souples, fondés sur le partenariat entre différents acteurs.

125Il se dégage dès lors deux éléments de ces définitions, l’une relative à la capacité des institutions à réglementer et à gérer, l’autre relative à l’évolution des institutions elles-mêmes dans un objectif d’amélioration de la prise de décision.

126La problématique de l’énergie et du climat dans le développement de la N.-C., comme le démontrent les parties précédentes, nécessite une réponse suivant ces deux orientations.

127La réflexion développée dans cette partie se situe dans le contexte statutaire actuel de la N.-C., à savoir un statut de souveraineté partagée, avec transfert de compétences selon un processus défini par l’Accord de Nouméa de 19989.

128Pour traiter de ce sujet, nous présentons d’abord le constat que nous avons pu faire du rôle des acteurs et de la répartition actuelle des responsabilités. Cela permet ensuite de formuler une série de propositions pour un cadre de la gouvernance de l’énergie et du climat en N.-C., appuyée sur un support juridique et des mesures d’organisation. Les limites de l’expertise ne nous ont cependant pas donné la possibilité de traiter toutes les questions de l’organisation de la gestion du réseau électrique – dont la gestion est en Europe rendue autonome par rapport à celle des unités de production et de la distribution aux clients – et les conséquences pour Enercal et EEC.

129Il s’agit ici d’une approche juridique, qui est certes à la jonction des sciences de la gestion, mais l’expertise n’a pu ici qu’ouvrir des pistes pour un travail futur.

3.1. Les principaux acteurs

130Les principaux acteurs du secteur de l’énergie en N.-C. ont été décrits dans « La maîtrise de l’énergie : un enjeu majeur pour le développement durable de la Nouvelle-Calédonie et sa sécurité énergétique ». Nous considérerons ici ceux qui ont à être directement introduits dans une analyse de caractère juridique :

• le gouvernement de la N.-C. ;
• l’État ;
• les Provinces ;
• les Communes ;
• les sociétés distributrices d’électricité : EEC (filiale GDF-Suez) et la SAEM (Société anonyme d’économie mixte), Enercal ;
• le producteur d’électricité : Enercal est le gestionnaire des installations (qui peuvent être la propriété des industries métallurgiques) en quasi-totalité actuellement, mais avec les producteurs d’énergie éolienne ;
• le gestionnaire du réseau de transport : Enercal.

131Les autorités coutumières ne possèdent pas de compétences directes dans le secteur de l’énergie du point de vue juridique.

132Il est important de noter le rôle clé d’un acteur du secteur de l’énergie en N.-C. : la Direction de l’industrie, des mines et de l’énergie de la N.-C. (Dimenc) créée en 200410 dépendant du gouvernement. Son organisation est fixée par arrêté n° 2004-681/GNC, 25 mars 200411 et ses attributions par arrêté n° 2004-683/GNC, 25 mars 200412. Elle assure, pour lecompte de l’État, de la N.-C. et des trois provinces le contrôle et la promotion de l’industrie en N.-C. dans une perspective de développement durable (par délégation ou par convention). De plus, son directeur est conseiller industriel du Haut-Commissaire de la République.

133Ajoutons le Comité territorial pour la maîtrise de l’énergie (CTME), qui regroupe les principaux acteurs (voir ci-après), créé en 1981. Il est composé de représentants du gouvernement de la N.-C., des assemblées de Provinces, du Congrès, des maires, de l'ADEME, de la Direction de l'agriculture et de la forêt et de la paierie du territoire. Son secrétariat est assuré par le directeur de la Dimenc.

134Il gère le Fonds de concours pour la maîtrise de l’énergie en N.-C. (FCME) créé par Délibération n° 78 du 26 janvier 1989, alimenté par l'ADEME et la N.-C. Il subventionne l’acquisition de matériels tels que des installations photovoltaïques et des aérogénérateurs, et finance des études de diagnostics énergétiques ou de faisabilité ainsi que des travaux d’économie d’énergie. Parallèlement, ce Fonds de concours mène des actions de sensibilisation et d’informations. Ont été réalisées, jusqu'à présent, grâce à son concours, un grand nombre d’installations et d’actions en faveur de la maîtrise de l’énergie : 1 500 installations photovoltaïques, 50 pompages photovoltaïques, 2 500 chauffe-eau solaires, 4 installations éoliennes, 13 installations hydroélectriques, 30 audits énergétiques, 3 500 lampes basse consommation (données recueillies sur le site Internet de l’ADEME).

135Les programmes territoriaux de maîtrise de l’énergie (PTME) élaborés par le CTME sont cofinancés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et la N.-C. à hauteur de 50 % chacun par l’intermédiaire d’un fonds commun, le Fonds territorial de maîtrise de l’énergie (FTME). Les ressources de la N.-C. émanent d’une taxe parafiscale sur l’essence (taxe pour les énergies renouvelables) de 0,6 F.CFP/l perçue par les douanes. Une convention annuelle en définit la mise en œuvre.

3.2. La répartition des compétences actuelles des autorités publiques dans le domaine de l’énergie et de l’environnement industriel

136En termes d’autorité compétente, si la loi organique attribue la compétence en matière de réglementation électrique à la N.-C., ainsi que celle relative aux hydrocarbures, les économies d’énergie ne sont pas citées, ni les énergies renouvelables. Dans ces nouveaux domaines non ou peu réglementés jusqu’ici et non affectés à une autorité, la question de la répartition des compétences doit être soulevée, car il s’agit de domaines qui sont fortement interdépendants avec la protection de l’environnement, qui est, elle, très enchevêtrée. Le recours au principe de l’activité dominante doit pouvoir permettre d’octroyer la compétence à l’une ou l’autre des collectivités.

137Le contentieux en matière de répartition des compétences dans le domaine de l’énergie est inexistant. Ces questions n’ont pas soulevé de difficultés, à la différence de la répartition des compétences dans le domaine de l’environnement.

138L’examen de la répartition des compétences, récapitulé ci-dessous, conduit aux remarques suivantes.

139Les compétences de l’État se résument au contrôle des stocks stratégiques pétroliers, au contrôle des grands barrages au titre de la réglementation en matière de sécurité civile (article 21, III, 5 de la LO) et pour les mines aux substances utiles à l’énergie atomique.

140Les compétences en matière de contrôle des grands barrages pourraient êtretransférées de l’État à la N.-C., si les compétences correspondantes existent, afin d’assurer une cohérence quant à la gestion de ces activités au titre de l’eau ou de l’électricité. Le transfert des compétences en matière de sécurité civile n’est toutefois envisagé qu’après la modification de la LO tel que cela a été décidé lors du Comité des signataires le 8 décembre 2008. Le rapport Viret explicite les différentes problématiques liées à ce domaine (réf. Jean Viret, Le transfert de compétences à la N.-C. en matière de sécurité civile, août 2008, 73 p.).

141Aucune autre compétence directe en matière énergétique n’est conservée par l’État.

142Les communes possèdent quant à elles les compétences de droit commun des collectivités locales de même niveau en métropole (clause de compétence générale) et notamment la concession de distribution électrique et une compétence de droit commun en matière de pollutions.

143La N.-C. n’a aucune compétence générale en matière de changement climatique, comme on l’a vu dans « L’insertion internationale de la Nouvelle-Calédonie ». En revanche, elle a des obligations environnementales de droit commun en matière de GES, dans la mesure où les dispositions du code de l’environnement relatives à la lutte contre l’intensification de l’effet de serre comme priorité nationale s’appliquent explicitement à la N.-C.

144Par ailleurs, il convient de noter qu’il y a deux acteurs dans le domaine de l’électricité, la N.-C. et les communes, ces dernières étant compétentes en matière de concession de distribution des lignes électriques.

145Ainsi, la N.-C. et la Dimenc, en son sein, fixent les normes techniques de transport et de distribution et les communes fixent le cahier des charges des concessions.

146Cette situation, qui était compliquée à gérer sur le terrain, a fait l’objet d’une clarification à travers une récente modification de la loi organique.

Répartition actuelle des compétences. Détail des compétences et missions effectuées ou à effectuer

État

147Réglementation et contrôle des matières nucléaires, ainsi que des poudres et explosifs.

148Règles applicables hors des eaux territoriales lorsqu’elles découlent de conventions internationales13.

149Réglementation relative aux stocks stratégiques d’hydrocarbures.

150Réglementation grands barrages.

151Droit d'accès à l'information relative à l'environnement.

152Associations de protection de l’environnement (article L. 611-1 et suivants du CE).

Nouvelle-Calédonie

153Réglementation et contrôle en matière de production, de transport et de commercialisation de l’électricité (fonds d’électrification rurale, PPI, prix de l’électricité, etc.).

154Réglementation relative aux hydrocarbures. Prix des carburants.

155Gestion des ressources naturelles de la ZEE et des eaux intérieures ou territoriales non provinciales.

156Intégration des enjeux environnementaux dans les politiques N.-C., et notamment :

• gestion du domaine public ou privé de la N.-C., règles de droit domanial (pour le domaine des provinces ou des communes) ;
• fiscalité (taxes sur les activités polluantes, les usages de l’eau, les transports, etc.) ;
• dans les principes généraux d’urbanisme ;
• dans le droit minier.

157Schéma de mise en valeur des richesses minières.

158Réglementation relative au nickel, au chrome et au cobalt.

Provinces

159Prise en compte des enjeux énergétiques dans les règles de construction et d’urbanisme et intégration des enjeux environnementaux dans les règles d’urbanisme.

160Réglementation et contrôles visant à la prévention des impacts de tous travaux (règles d’études d’impact et d’enquêtes publiques).

161Réglementation et contrôles des activités polluantes ou potentiellement polluantes (sous réserve des compétences des communes en matière de police municipale) : ICPE, déchets, protection des captages, émissions de GES, usage de produits polluants, navigation maritime, etc.

162Réglementation et contrôles des usages de l’eau et des cours d’eau (par délégation de la N.-C., selon l’article 47 de la loi organique).

163Réglementation et contrôles de protection des paysages (affichage publicitaire).

164Réglementation et contrôles des activités bruyantes (sous réserve des compétences des communes en matière de police municipale).

165Mise en place d’observatoire, d’outils d’information et de sensibilisation du public.

166Réglementation et gestion des autres ressources minérales.

167Mise en œuvre de la réglementation néo-calédonienne : gestion des ressources nickel, chrome, cobalt ; police des mines.

Communes

168Concessions communales de distribution électrique.

169Police municipale (assurer « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ») : gestion des déchets, prévention des pollutions, etc.

170En ce qui concerne spécifiquement les mines et l’environnement industriel, le détail des compétences et missions effectuées ou à effectuer est le suivant : l’État n’a plus de compétence, c’est la N.-C. et les Provinces qui se les partagent.

Nouvelle-Calédonie

171Schéma de mise en valeur des richesses minières.

172Réglementation relative au nickel, au chrome et au cobalt.

Provinces

173Réglementation et gestion des autres ressources minérales.

174Mise en œuvre de la réglementation établie au niveau de la N.-C. sur les sujets ci-dessus : gestion des ressources nickel, chrome, cobalt ; police des mines.

Nous retenons six points des analyses précédentes :

1751. Compte tenu de ce qui précède, l’enchevêtrement des compétences ne paraît pas être aujourd’hui une question majeure dans le domaine de l’énergie en N.-C. Le faible contentieux dans le domaine le prouve, confirmé par une audition du Conseiller d’État Jean-François Merle, le 22 avril 2009. La seule question de répartition de compétence qui a nécessité d’être tranchée concerne la construction des lignes électriques de distribution, ce qui a été fait avec une récente modification de la loi organique.

1762. Le découpage est plus imbriqué dans le domaine environnemental, qui a des conséquences non négligeables sur le droit de l’énergie. Sans revenir sur tout ce qui a été d’ores et déjà évoqué lors des ateliers du diagnostic pour l’élaboration du schéma d’aménagement et de développement de la N.-C. pour 2025 (disponibles sur le site Internet http://www.nouvellecaledonie2025.gouv.nc/), notamment celui sur l’environnement ou l’administration, il convient de relever que les compétences sont partagées en ce qui concerne l’intégration des enjeux environnementaux et énergétiques dans les politiques de la N.-C., entre la N.-C. et les Provinces. Le flou sur les responsabilités respectives des communes et des Provinces en matière de documents d’urbanisme, le peu de principes directeurs en la matière et des règles d’urbanisme fixées par les provinces peuvent avoir une influence indirecte en ce qui concerne les orientations énergétiques. Il apparaît donc aussi nécessaire au secteur de l’énergie qu’à celui de l’environnement de clarifier les compétences en matière environnementale. Bien que l’expertise n’ait pas cette vocation, elle ne peut faire l’économie d’une alerte sur cet aspect.

177Nous avons souligné plus haut le poids et les délais d’une modification de la loi organique. Sans que cela doive paralyser les initiatives, il nous semble qu’il serait pertinent d’engager une réflexion relative à une modification de la loi organique réglant la question des compétences dans le domaine de l’environnement.

1783. Si les niveaux de responsabilités paraissent quant à eux non adaptés, la mutualisation de compétences au sein d’une seule administration, la Dimenc, de droit ou par convention ou délégation est une solution pratique : la réglementation des activités polluantes (par exemple, celle des installations classées pour la protection de l’environnement), de l’eau, des études d’impact et des enquêtes publiques sont de la responsabilité des Provinces alors qu’elles nécessitent un niveau plus global afin d’impulser de la cohérence, et portent sur des domaines d’une grande technicité et expertise qui nécessitent une centralisation des compétences. Comme il est rappelé dans l’atelier 6 sur l’environnement et le cadre de vie du diagnostic précité (cf. http://www.nouvellecaledonie2025.gouv.nc/), les besoins de coordination sont très nombreux, et découlent du fait que la tâche est si technique et si vaste qu’une mutualisation est indispensable (exemple, missions ICPE des provinces exercées, par convention, par la Dimenc).

179Certes le regroupement au sein de la Dimenc rend difficile la réponse à la question de savoir quelles orientations priment sur les autres et qui les priorise. Mais cette administration, organisée par le gouvernement de la N.-C. agit aussi pour le compte de l’État et des provinces également ; elle n’a donc pas une responsabilité pleine et directe, étant sous tutelle à la fois des collectivités, de la N.-C. et de l’État, agissant pour le compte de chacun, dans un objectif ou des orientations qui ne sont pas clairement définis par une politique ou un texte fondateur, et qui peuvent être divergents, ou à tout le moins non cohérents entre eux.

180Les lacunes de la réglementation dans le domaine de l’énergie proviennent à la fois de niveau de responsabilité non adapté ou de la non-affectation de la responsabilité, ce que l’existence de la Dimenc permet de compenser.

1814. Les parties 1 et 2 du rapport montrent la difficulté à construire des règlementations et des tarifications s’imposant aux opérateurs publics et privés. Faut-il rééquilibrer le jeu des acteurs pour traiter cette question de manière plus équitable ? Le poids des opérateurs par rapport à celui des régulateurs est souvent considéré comme pouvant freiner la mise en œuvre d’une réglementation adaptée. C’est ce qui a conduit la France (dans le cadre des règlements européens) à mettre en place une Commission de régulation de l’énergie (la CRE), et à dissocier la gestion du réseau de transport électrique dans une filiale d’EDF (la RTE).

1825. Enfin, lorsqu’est mis en place un corpus de réglementation, il y a nécessité d’un réel contrôle sur leur mise en œuvre afin que ces réglementations soient efficaces. Les moyens humains en ce qui concerne le contrôle doivent être suffisants.

1836. En ce qui concerne le climat, la dimension « environnement industriel » ne recouvre pas tous les thèmes : la gestion des territoires pour la production de biomasse est en relation étroite avec la politique agricole et forestière : il faut en introduire les acteurs correspondants dans le processus de production des politiques…

3.3. Propositions d’orientations en matière de gouvernance

184Afin de donner une véritable impulsion au secteur de l’énergie et de la réduction des émissions de GES dans le développement de la N.-C., la mise en place de nouvelles formes de régulation peut être envisagée. Une redéfinition de la répartition des compétences entre lesquatre niveaux de responsabilités (État, N.-C., Provinces et communes), si elle est envisagée, devrait se fonder sur un certain nombre de principes (non exhaustif) :

• la taille des projets et les relations avec les usagers : dimension très locale ou non ;
• le savoir-faire acquis dans un domaine par un niveau d’administration ;
• l’objet même des compétences en cause : compétence d’investissement pour l’avenir, compétence de gestion de services, d’édiction de normes générale ;
• compétence structurante au niveau de la N.-C. : matière fiscale, fonction publique. L’énergie entre dans ces domaines où une vision structurante d’ensemble doit être insufflée et où l’exécution peut ensuite être confiée aux Provinces ;
• cohérence des attributions en vue d’une mutualisation : exemple, la N.-C. est compétente en matière de mines, de domaine public, de propriété foncière, de PPI et d’électricité ;
• attributions de compétences n’ayant pas directement le même objectif, mais qui sont fortement imbriquées entre elles, afin de favoriser une optimisation : par exemple, attribuer les compétences sur le changement climatique à l’autorité qui a en charge l’énergie.

185Nous ne pouvons qu’apporter quelques références au chantier de cette redéfinition des compétences. Deux enjeux ont été plus particulièrement traités : les instruments de la coordination entre les acteurs de l’énergie et du climat ; le renforcement possible de l’autorité administrative en charge de la régulation du secteur, selon des exemples étrangers.

3.3.1. Coordination dans le domaine de l’énergie

186Si on se limite à l’énergie, la coordination s’est déjà concrétisée par la création le Comité territorial de maîtrise de l’énergie, (CTME, outil commun de l’ADEME et du gouvernement pour une gestion partenariale des fonds gouvernement/ADEME, qui se réunit pour examiner les orientations des conventions annuelles et se prononcer sur les demandes de subvention), puis de l’Observatoire de l’énergie. La Dimenc joue un rôle de coordination technique pour ces différentes initiatives.

187Selon les informations que nous avons obtenues, l'Observatoire de l'énergie prend actuellement la forme d'une base de données et d’indicateurs, construite par Enerdata Services, experte dans ce domaine. L'Observatoire est un outil interne que permet d'alimenter et mettre à jour le site Internet de la Dimenc (http://www.dimenc.gouv.nc/), mais également de répondre aux diverses demandes de statistiques qui lui sont adressées. L'Observatoire de l'énergie a été créé par la délibération n° 378 du 23 avril 2008 (disponible sur http://www.juridoc.gouv.nc/) et n'est pas encore ouvert au public (2009).

188La Dimenc est encore en phase de collecte de données auprès des acteurs du territoire qui les détiennent ou sont en mesure de les élaborer. Des réunions de présentation se déroulent, et des conventions encadreront les échanges de données entre les acteurs sources et l'administration de la N.-C.

189La décision de créer un Comité consultatif de l’énergie en 2008, qui doit participer à la réflexion sur les décisions dans le domaine de l’énergie, vient compléter ce dispositif.

190Ce Comité de l'énergie a été créé par la délibération n° 378 du 23 avril 2008 (disponible sur http://www.juridoc.gouv.nc/). Il n'est pas activé à ce jour. Il fera intervenir un représentant des différentes collectivités (N.-C., les 3 Provinces, les représentants des maires) et un représentant de l'ADEME et de la Dimenc. Le programme de travail n’est pas encore fixé.

191La poursuite de l’effort de coordination est liée à la mise en place d’orientations de politique énergétique, tel qu’indiqué dans le chapitre 2.

192De plus, des partenariats ou collaborations existent et doivent continuer d’être développés comme cela a pu être fait précédemment (exemple, la Provinces Sud), afin de mettre en œuvre les recommandations des deux premières parties. L’ADEME a un accord cadre (2008 -2010 qui fait suite à un précédent accord cadre) avec chacune des provinces. En ce qui concerne le partenariat sur le volet énergie, il existe depuis 1983, suite à la création de l’AFME.

193Ne faut-il pas ajouter qu’une analyse fonctionnelle de la gestion du réseau électrique serait utile ? La gestion technique du réseau est-elle bien en mesure de se faire en intégrant toutes les informations de la production, et de la consommation, pour faire les arbitrages à distance des intérêts particuliers, et économiquement optimisés ? L’augmentation des producteurs d’énergie renouvelable intermittente renforce cette exigence.

3.3.2. Renforcements possibles de la capacité de régulation dans une perspective d’intégration des dimensions énergie et climat

194Dans un domaine d’action collective, comme l’énergie et le climat (et l’environnement plus généralement), il ne suffit pas de disposer d’un observatoire (qui rend accessible toutes les données), et d’un comité permanent (qui regroupe les acteurs principaux) pour avoir une bonne gouvernance. La capacité à piloter et à préparer les décisions doit être assurée par une structure administrative forte.

195Plusieurs solutions sont envisageables, entre lesquelles il ne nous appartient bien évidemment pas de choisir : depuis la poursuite de l’organisation actuelle, que l’on corrigerait aux marges, en particulier en augmentant ses moyens, jusqu’à la création d’une autorité indépendante distincte à la fois de la N.-C. et des Provinces (structure que l’on imagine mal dans le contexte institutionnel et politique de la N.-C.). Entre les deux, la mise en place de structures plus ou moins autonomes a été expérimentée par plusieurs pays.

196Quelle que soit la structure choisie, son champ de compétences doit englober à la fois l’énergie et le climat, si cela est envisageable, et comprendre toutes les composantes de l’énergie : les énergies fossiles, les énergies renouvelables, l’électricité, le gaz, ainsi que les mines, mais aussi la maitrise de l’énergie et celle des gaz à effet de serre.

197Cette vision globale des compétences d’une structure administrative a pour objectif de lui faire prendre en compte des visions contradictoires d’un secteur comme celui de l’énergie et d’intégrer la problématique relative aux économies d’énergie et de maîtrise des émissions de GES dans sa politique générale.

Le cas de structures administratives autonomes

198De telles structures existent dans de nombreux pays : par exemple, au Canada (avecl’Agence de l’efficacité énergétique, qui est une agence d’État avec personnalité morale ou l’Office national de l’énergie, qui est un organisme fédéral indépendant) ou en France (l’Autorité de sureté nucléaire, ou la Commission de régulation de l’énergie, qui sont des autorités administratives indépendantes) ou à Malte. La création de ces agences, de statuts différents, répond au souci de disposer de structures (légères ?) qui chapeautent plusieurs fonctions, pour plus d’efficacité.

199● L’exemple de l’île de Malte retient plus particulièrement l’attention : il s’agit de la Malta ressources Authority, instituée par une loi de 2000 (cf. annexe), qui a la personnalité morale mais est directement liée au ministre responsable des ressources minières, énergétiques et de l’eau. C’est ce dernier qui nomme les membres de l’Autorité.

200Elle a des missions très larges dans ses domaines de compétences ; elle a pour fonction de réglementer, de contrôler et de réviser le fonctionnement et les activités dans ses domaines de compétence. Elle délivre notamment les autorisations ou permis nécessaires au fonctionnement des activités dans les domaines concernés, règlemente et sécurise l’interconnexion de la production, du transport et de la distribution des services ou produits, assure une compétition saine entre les activités, établit les standards de qualité, met en œuvre les recherches, les études nécessaires sur tout sujet relatif aux ressources concernées par la loi, fournit les informations au public et publie des guides, réglemente la structure des prix, met en œuvre les obligations internationales de son gouvernement, établit les mesures de protection de l’environnement et la promotion d’une utilisation efficiente des ressources.

• Par ailleurs, dans le domaine de l’énergie spécifiquement, elle a pour mission de promouvoir, encourager et réglementer le développement et l’utilisation de toutes les formes d’énergie et d’encourager l’utilisation des sources d’énergie alternatives, par le biais de taxes sur les énergies produites par des sources d’énergie non renouvelables et des subventions pour la production à partir d’énergie renouvelable. Elle a également pour mission de gérer la distribution et la vente de pétrole. La loi établit les liens avec le ministre et décrit sa composition, son fonctionnement, etc.
• Ses ressources sont multiforme, à la fois des taxes, impôt, prêt public.
• Ajoutons qu’elle est composée de huit personnes et possède trois composantes : énergie, eau et minerai14.

201● D’autres structures administratives existent également, sans personnalité morale, sur le modèle de l’Agence France nucléaire international ou de l’Agence Iter France (cf. statut en annexe) : ces agences disposent d’une autonomie administrative et budgétaire, de missions précises mais sont insérées au sein d’une structure existante publique. L’intérêt de ces agences est leur autonomie, mais elles sont sous tutelle directe de l’organisme au sein duquel elles sont établies, et s’appuient sur les moyens humains et fonctionnels dudit organisme, ce qui leur permet de mutualiser les fonctions support.

202Ces deux statuts présentent l’avantage d’une autonomie (plus importante dans le cas de l’Autorité maltaise qui dispose de la personnalité morale) qui permet de donner une impulsion au secteur de l’énergie dans le sens des options retenues, dans la mesure où l’Autorité dispose de tous les instruments pour mener à bien sa mission, centralise tous les moyens, en centralisant les dotations publiques de diverses entités, (et en recevant des taxes, impôts, prêt public) et toutes les missions tout en étant sous tutelle directe des responsables politiques.

203Dans les deux cas, il conviendrait d’associer un Conseil exécutif collégial, comme le Comité consultatif de l’énergie qui vient d’être décidé, en intégrant à la fois les autorités actuelles concernées mais aussi les autorités coutumières, afin que l’énergie devienne une problématique commune et consensuelle, dans une perspective de développement durable, avec des mandats à moyens termes, renouvelables une seule fois, et éventuellement une présidence tournante.

204Dans la situation de la N.-C., et dans le prolongement de l’existence de la Dimenc et de son partenariat original avec l’ADEME au sein du CTME, il faut affirmer le besoin d’un pilotage cohérent dans la préparation et la mise en œuvre des politiques de l’énergie et du climat. Quelle que soit la forme de cette capacité de pilotage, elle doit permettre la préparation des stratégies et des programmes, la définition des règlementations, et leur mise en œuvre.

205Dans cette optique, il faut souligner l’importance de la liaison des politiques de l’énergie avec celles du climat, et les liens à établir avec celles concernant l’utilisation du territoire pour l’agriculture, la forêt et la production de biomasse.

206Il ressort de l’étude des organisations administratives existantes, notamment au sein des micro-États, que l’énergie était en principe réglementée dans le respect de l’environnement mais n’est pas nécessairement confiée aux mêmes autorités. Il est vrai que le secteur de l’énergie possède des principes qui lui sont propres. La politique de l’énergie est étroitement imbriquée à l’industrie et l’économie, alors que celle de l’environnement est plutôt imbriquée à celle de l’aménagement du territoire et de l’agriculture (exemple, Liechtenstein, Monaco).

207Toutefois, la tendance à l’heure actuelle dans de nombreux pays est à associer l’énergie et le climat : c’est ce que la France a fait en créant le ministère chargé de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, ainsi que des négociations sur le Climat (le MEEDDM).

208La création des Dreal (Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement) dans les régions françaises va dans le même sens, même si les leviers des politiques pour l’agriculture et la forêt (quand ils dépassent la dimension aménagement du territoire) manquent à cet ensemble. Une DREAL traite des thématiques suivantes : biodiversité, eau et milieux ; énergie, climat, aménagement et logement ; prévention des risques ; transports et véhicules ; déplacements, intermodalité, infrastructures ; développement industriel.

209Pour la réorganisation des compétences entre les Communes, les Provinces et la N.-C. en matière de réglementation de l’énergie et du climat, les cas de la Nouvelle-Zélande et de Fidji (il existe un département ministériel de l’énergie spécifique, qui a en charge tous les thèmes présentés ci-dessus) peuvent être utiles : ces compétences sont octroyées à la même autorité, comme en France. Mais pour arriver à cette solution, une modification de la loi organique de 1999 est nécessaire.

210Quoi qu’il en soit, la question du climat et de la lutte contre les GES est une question plus globale que la protection de l’environnement au niveau local et doit être regroupée ou mutualisée avec celle de l’énergie. L’observation des émissions des GES (de tous les gaz) doit être assurée dans cette logique. À ce jour, la compétence relative à la lutte contre l’effet de serre appartient à l’État (les articles du code de l’environnement sont applicables à la N.-C.) mais la mise en œuvre concrète n’a pas encore eu lieu, (des articles législatifs du code de l'environnement sur la lutte contre les GES pourraient être mis en application par voie réglementaire en N.-C.).

4. Quel processus d’élaboration des décisions publiques ? Approche sociopolitique

211Comment et selon quels processus doit-on élaborer aujourd’hui la décision publique alors que la méfiance est forte, que l’expertise issue de la recherche se veut davantage accessible, et que le débat public est prôné comme indispensable ?

212La N.-C. fait l’expérience d’une démarche originale et ambitieuse pour l’élaboration du Schéma d’aménagement et de développement de la N.-C., engagée en mars 2008, et rythmée par des conférences des acteurs, à Koné le 14 mai 2008 et au centre Tjibaou le 5 mars 2009. Et l’expertise collégiale demandée à l’IRD se situe dans le cadre de ce Schéma d’aménagement et de développement.

213Cet article veut apporter quelques éléments d’expériences extérieures à la N.-C., pour inciter à prolonger cette expertise collégiale sous la forme d’un processus, dans l’esprit de la démarche de l’élaboration du Schéma d’aménagement et de développement.

214Il est d’abord proposé de regarder comment, d’un côté, l’expertise issue de la recherche et, de l’autre, le débat public tentent de s’insérer dans la fabrication des décisions. Puis nous donnerons quelques principes et lignes d’action pour des processus mieux adaptés à notre temps. Enfin deux cas d’application seront présentés, sur la gestion des risques naturels, la réduction de l’usage des pesticides. On pourra constater que la démarche d’élaboration du Schéma d’aménagement et de développement de la N.-C. est remarquablement en phase avec ce type de processus.

4.1. Dans la fabrication des décisions, l’expertise et le débat cherchent leur place

215Nous devons d’abord préciser le sens du terme utilisé, « fabrication » dont la définition est révélatrice notamment par rapport à la notion de gouvernance. Il faut ensuite regarder les évolutions de l’expertise, en se concentrant ici sur celle issue et associée aux opérateurs de recherche. Enfin les évolutions des demandes de débats publics doivent être analysées.

4.1.1. La fabrication des décisions

216Avec Lucien Sfez15, nous disons qu’une décision est le résultat d’un processus, d’une élaboration qui ne se limite pas à la boite crânienne d’un prétendu « décideur » tout puissant. C’est en fait la traduction de l’anglais decision making, le verbe to make voulant bien dire « fabriquer ».

217Certes on n’a pas toujours décidé de la même manière. Lucien Sfez analyse trois âges. L’auteur de ces lignes fait de même, à partir de sa propre expérience de 50 ans de vie professionnelle (cf. référence16). P.B. Joly retrouve aussi trois phases de natures voisines17.

4.1.2. L’expertise cherche sa place

218Le Colloque d’Arc-Et-Senans a marqué en 1989 la réflexion en France sur les liens entre pouvoir politique, expertise et démocratie. Voici ce qui est écrit dans le résumé de l’ouvrage18 La Terre outragée :

219« Face à l'impossible choix rationalité catégorique et scepticisme généralisé, une seule voie semble acceptable : modifier les rapports traditionnels entre connaissance et ignorance, savoir profane et savoir d'initié, et enfin entre pouvoir politique, expertise et démocratie ».

220L’ouvrage de P. Roqueplo19 se situe dans cette ligne.

221Les responsables des décisions publiques demandent souvent beaucoup à l’expertise issue de la recherche. On l’a vu dans toutes les crises sanitaires ou environnementales, jusqu’à un Premier ministre qui a dit : « Je suivrai strictement les avis des chercheurs ». Ce qui a eu pour effet de paralyser leurs avis.

222La place de l’expertise scientifique dans des processus – que l’on dit vouloir démocratiques –reste encore à conceptualiser et à populariser…

223Une idée qui n’est pas évidente pour tous : si la décision se fonde sur une rationalité scientifique, ce n’est pas le seul élément à prendre en compte ! On ignore en particulier très souvent le fait que la rationalité scientifique se construit dans des limites qui ne couvrent pas tous les aspects de la question posée : elle est bornée par les données apportées, les compétences rassemblées et les imperfections des échanges entre spécialistes…

224La relation aux acteurs et la place du débat public sont essentiels : c’est ce qu’il faut maintenant présenter.

4.1.3. Le débat s’est imposé comme une nécessité, mais reste mal intégrée dans le processus de fabrication des décisions publiques

225Les acteurs à un titre ou à un autre (entreprises, usagers, voisins, associations, élus des collectivités territoriales…) réclament aujourd’hui leur place dans la définition des politiques qui les concernent. Les processus existants d’enquêtes publiques ont montré leurs limites, liées à leur genèse : il s’agissait à l’origine de légitimer la possibilité de limiter du droit de propriété privée, droit constitutionnel et sacré.

226D’où une demande d’information publique (que la Convention d’Aarhus20 demande aux pouvoirs publics de fournir) et de participation à l’élaboration des décisions, à travers des débats publics.

227Différentes formes en ont été données. Notons-en deux en France, bien documentés :

• La conférence de citoyens, en particulier celle de juin 1998 à Paris, par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques (OPECST), portait sur le thème : « L'utilisation des organismes génétiquement modifiés en agriculture et dans l'alimentation ». Le concept de ces conférences a été développé, à l'origine, par le Danish board of technology. Confrontés à une question controversée qui risque de devenir un véritable enjeu politique ou social, les responsables politiques demandent à un petit groupe de citoyens, profanes en la matière, de donner un avis après avoir reçu une information complète sur le sujet. La démarche, a effectivement permis, notamment par le relais médiatique donné aux discussions, une implication des citoyens dans les débats politiques. Mais ses conclusions n’ont pas été reprises…
• Les débats publics désormais consacrés au niveau législatif depuis la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité et organisés par la CNDP, dont certains portent maintenant sur des politiques (avec le cas des déchets radioactifs en 2006) et non plus seulement sur des projets. Dans les expériences que la France a connues (sauf justement dans le cas des déchets radioactifs), le débat reste un objectif en soit, mal relié aux étapes qui l’ont précédé, et sans que le processus de la suite soit bien connu. L’exemple du débat public sur le choix du site d’un 3^e aéroport dans la région parisienne est typique de cela. Les questions portaient en fait beaucoup plus sur « pourquoi un 3^e aéroport » ! La même aventure a été vécue sur le débat préalable à la décision de construction de l’EPR à Flamanville.

228Les limites du débat pris isolément sont pourtant perçues : le Danish Board of Technology a développé bien d’autres méthodes et son directeur, Lars Klüver, les a plusieurs fois présentées en France (la Villette…) : selon le degré de maturité d’une question, les outils de débat avec les parties prenantes ne sont pas les mêmes, de l’enquête d’opinion au panel et à la conférence de consensus. C’est reconnaitre qu’il y a des étapes dans l’élaboration des décisions.

229La CNDP en exprime aussi le souci, quand elle veut un dossier clair du maître d’ouvrage qui explicite les raisons de la proposition faite ou des alternatives proposées au débat, et quand elle exige qu’une décision soit prise au vu des résultats du débat.

230Ainsi l’expertise issue de la recherche et le débat public cherchent encore leurs relations avec la décision publique, mais de manière trop séparée.

4.2. Pour une ingénierie des processus de décision adaptée à notre temps

231Dans le climat de défiance, noté par Pierre Rosanvallon21, l’article cité en (2) conclut :

232« Il n'est plus possible de se contenter d'améliorer les relations entre "recherche " et "décideur public" pour réussir une gestion des risques dits bio-sociaux (et plus largement toute politique publique). Il faut bâtir des processus impliquant tous les acteurs, par étapes, fondés sur une recherche proactive (en particulier sur l'analyse des impacts des nouvelles technologies), laissant le temps au débat…

233« Définir un processus de ce type est un enjeu politique en soi. Avant le processus, l'accent doit être mis sur l'identification du ou des moteurs qui font rentrer une technologie dans les préoccupations du public. La dimension symbolique acquise par les technologies en cause doit aussi être le plus clairement possible identifiée, et reconnue comme importante.

234« Avec le processus, un pilotage doit être institué et légitimé. La clarté des rôles respectifs des différents acteurs qu'ils relèvent de la puissance publique, de mécanismes du marché, ou de la société civile, est un autre élément de la qualité des décisions prises et de la confiance qui leur est accordée dans l'opinion.

235« Parce que "l'on ne peut plus décider les actions publiques comme avant", dans l'après-guerre au temps des pénuries ou de crises graves, s'impose une prise de décisions au sein d'une stratégie élaborée dans une relation entre trois groupes d'acteurs : les responsables des politiques publiques ; les experts et chercheurs ; les représentants des partenaires intéressés de la société dite civile.

236Cela exige un double mouvement l'un vers l'autre de l'univers de la décision et de celui de la recherche, au sein de ces processus, en intégrant les préoccupations des uns et des autres, de tous les partenaires, acteurs économiques et citoyens. »

237Sont donc à dessiner, autour d’une question qui appelle des décisions collectives :

• un processus par étapes, avec des enjeux repérés, un cahier des charges, des échéances, et bien sûr des conclusions non écrites à l’avance ;
• la structuration des acteurs avec les trois pôles qui sont :
  • les responsables en charge du pilotage du processus et d’en tirer les conclusions opérationnelles,
  • les experts mobilisant le potentiel de la recherche,
  • les acteurs autonomes, parties prenantes à un titre ou à l’autre ;
• et, ce qui est plus incertain, l’engagement des acteurs au respect mutuel, pour des controverses ou des consensus construisant la confiance dans les décisions.

238Le Schéma d’aménagement et de développement de la N.-C. correspond bien dans sa définition, dans son agenda et dans le rôle donné aux acteurs dans ce type de processus.

239La méthode qui consiste à s’appuyer sur l’élaboration en commun de scénarios pour le futur, permet de mieux dégager les points d’accord ou de désaccord, en créant des moyens de communication entre les scientifiques (avec les autres acteurs et entre eux…), avec les autorités responsables et le public. “Concerns about sustainability reveal fundamental problems of specialization and communication. Communications among experts, decision makers and the public are all important but challenging. A somewhat surprising characteristic is the growing use of scenarios as a common means to facilitate communication” Gary Brewer, Yale School of Management, at IR3S symposium 2007, Tokyo University.

Deux autres exemples

240On voudrait prolonger cette note par l’examen de deux cas, assez proches de celui de « L’énergie dans le développement de la N.-C. » : l’élaboration des plans d’exposition aux risques inondation dans la moyenne vallée du Rhône (département de la Drôme) et la définition du programme Ecophyto pour la réduction par deux de l’usage des pesticides en France.

L’élaboration des plans d’exposition aux risques inondation dans la moyenne vallée du Rhône

241Il s’agit d’élaborer une stratégie globale de prévention des inondations du Rhône et de ses affluents.

242C’est un cas malheureusement peu documenté. Il a en particulier été présenté par Jean-Claude Bastion, préfet de la Drôme et Jean Serret, président de la Commission locale de l’eau du Sage Drôme, co-président du CTC Rhône Moyen, au cours de la réunion au Muséum organisé par le ministère chargé de l’Écologie et du Développement durable à l’occasion de la sortie du 5 000^e Plan de prévention des risques naturels (PPR), le 19 décembre 2006.

243L’élaboration des PPR Inondations est fondée sur un processus de décision, avec une structuration des acteurs, reconnaissant les trois groupes retenus :

• les instances de décision, les maires, le département et l’État ;
• les instances d’étude et d’expertise ;
• les instances de concertation, avec toutes les parties prenantes.

244Trois secteurs ont été délimités dans le Rhône moyen, ils permettent de dépasser les limites communales, mal adaptées à la solution des problèmes. Un Comité territorial de concertation (CTC) a été créé, avec un animateur spécialisé désigné pour chacun. Cet animateur est chargé de faire reformuler les questions, de passer la parole, pour une participation réelle. Un cahier de séance est élaboré par le groupe des experts et dont le secrétariat est assuré par la Diren Rhône-Alpes.

245Chaque « cahier » permet ainsi de rapprocher les points de vue des acteurs participants au CTC sur des principes directeurs proposés par le comité de pilotage pour une stratégie globale de prévention des inondations du Rhône et de ses affluents, et d’éclairer les choix qui précéderont nécessairement les décisions.

246Ce n’est pas un processus de codécision, mais une association très large, qui permet d’identifier en commun les marges de manœuvre. Il permet le temps nécessaire à la concertation, qu’il faut réserver en amont du processus et en cours de son déroulement, pour éviter à la fois la précipitation et l’enlisement…

247Il faut retenir de ce cas l’importance de l’organisation tripolaire, avec :

• le pilotage politique du processus, particulièrement délicat quand plusieurs autorités doivent coordonner les efforts ;
• le groupe des acteurs ;
• enfin une expertise associée.

La définition du programme Ecophyto pour la réduction par deux de l’usage des pesticides en France

248L'expertise collective réalisée en 2005 par l'Inra et le Cemagref22 a montré le peu de connaissances acquises sur l’utilisation des pesticides et les risques associés. Jusque-là l’action des pouvoirs publics avait surtout porté sur :

• des mesures législatives et règlementaires centrées sur la bonne utilisation au champ et la manipulation à la ferme des pesticides et des récipients qui les ont contenus, souvent conduites dans le cadre du Corpen ;
• l'incitation à des actions volontaires (au niveau régional avec des Groupes régionaux d’étude des pollutions par les phytosanitaires, les GREPP ; au niveau national avec la démarche « agriculture raisonnée ».

249Plus ou moins en lien avec cette expertise collective plusieurs décisions ont été prises, dans le cadre d’un Plan interministériel de réduction des risques liés aux pesticides 2006-2009 dit le PIRRP.

250Pour avoir des connaissances plus concrètes sur les itinéraires possibles vers une réduction significative (de moitié) de l’usage des pesticides, les ministères concernés ont décidé d’une étude sur 2 ans (dite Ecophyto R&D) avec deux volets complémentaires. :

• élaboration de scénarios fondés sur des niveaux de rupture plus ou moins élevés par rapport aux pratiques courantes actuelles ;
• à partir des réseaux existants au sein de la profession agricole, des instituts techniques ou des lycées agricoles, définition d’un système nouveau plus complet d’acquisition de références, et de leur diffusion, en rapport avec l’objectif affiché.

251Une attention particulière a été apportée à la structuration des acteurs dans l’élaboration de ces actions. On y retrouve de façon plus ou moins pure le dispositif tripolaire défini plus haut.

252Les processus sont co-pilotés par les ministères chargés de l’Agriculture et de l’Écologie.

253Il est directement relié à la recherche et à son expertise, puisque :

• l’Inra est chargé de coordonner les experts ;
• un comité de pilotage regroupe les directions des ministères concernés, responsables de porter la décision, qui se réunit tous les 2 mois environ ;
• un comité d’orientation regroupe les acteurs potentiels, en tant qu’institutions. Il se réunit tous les 3 mois, et discute des résultats qui lui sont présentés, ainsi que des stratégies des différents acteurs.

254Un président de ce comité d’orientation est spécialement désigné comme garant du processus et chargé de porter les conclusions qu’il jugera utiles.

255L’exercice des scénarios (tels que définis par Garry D. Brewer23, article cité), est au centre de la démarche et donne aux pouvoirs publics la responsabilité de conclure par des décisions possibles à la fin de 2009. Le processus et le comité d’orientation est en quelque sorte une plateforme pour permettre aux enjeux contradictoires de s’affronter : le processus peut garder son intérêt et sa conclusion ne pas être écrite à l’avance.

256Il faut retenir de ce cas la relation entre une expertise collégiale et la préparation des décisions sur un sujet difficile. L’expertise permet de poser un problème, d’en fournir la structure à partir de laquelle les acteurs peuvent mieux se saisir du sujet. L’expertise ne peut en elle-même fournir des décisions clé en main, mais elle doit se prolonger à travers un processus tel que défini plus haut.

4.3. Prolonger l’expertise par un processus d’élaboration des politiques de l’énergie et du climat

257De nombreuses expériences et des travaux théoriques donnent des perspectives pour une élaboration des décisions qui, à la fois, fasse appel à une meilleure mobilisation de l’expertise, en particulier celle issue de la recherche, et permette un dialogue enrichissant entre toutes les parties. C’est un enjeu très important pour bâtir une société démocratique, et dont le développement soit fondé sur la connaissance. C’est essentiel pour que la confiance se construise dans des choix de plus en plus techniques et en même temps de plus en plus sensibles. C’est indispensable pour que les acteurs autonomes rentrent bien dans la même logique d’action collective.

258Nous proposons donc que l’expertise collégiale sur « l’énergie dans le développement de la N.-C. » soit prolongée par un processus, dans l’esprit de ce qui se fait pour le Schéma d’aménagement et de développement de la N.-C. Il devra s’appuyer sur une expertise, le plus possible localisée sur son territoire, et apte à assurer les approfondissements qui seront considérés comme indispensable, au vu des insuffisances repérées par l’expertise, ou qui se dégageront des discussions à venir.

259Recommandation : mettre en route un processus de définition d’une politique de l’énergie et du climat, associant les acteurs concernés, mobilisant une expertise la plus locale possible, avec un pilotage légitime, et s’appuyant sur les résultats de l’expertise, complétée par des études plus précises sur les points qui le méritent, selon les orientations principales et les objectifs généraux retenus.

5. Conclusion et recommandations

260Cette cinquième partie, consacrée au cadre général pour une politique de l’énergie et du climat au service de développement de la N.-C., s’appuie sur les parties précédentes et s’efforce d’en traduire les conclusions en termes de recommandations transversales.

261Au service des actions possibles dans les trois domaines que sont l’habitat, les transports, la production d’énergie et l’industrie métallurgique, l’analyse technico-économique permet de donner quelques priorités : les solutions techniques n’ont pas toutes le même coût ni la même échéance. L’aménagement du territoire et la prise en compte des contraintes foncières permettent de bâtir des réponses durables sur le long terme.

262Nous avons fait le tour des moyens d’action possibles. Il est indispensable que les orientations générales soient traduites juridiquement, que des actions d’éducation et de sensibilisation pour un changement des pratiques soient généralisées, en même temps que les instruments réglementaires, tarifaires et fiscaux sont mobilisées (alors qu’ils ne sont pas actuellement orientés vers les enjeux énergétiques et du climat).

263Les acteurs de l’énergie et du climat ont besoin de l’appui de la formation aux métiers, tout particulièrement dans le domaine du bâtiment, avec en cible les démarches Haute qualité environnementale. Sans que nous ayons pu le développer, l’action économique en faveur des entreprises est un levier bien utile. Enfin la N.-C. doit avoir accès à un potentiel de R&D au service des activités tournées vers l’énergie et le climat.

264Enfin la question de la gouvernance de tous ces domaines a été traitée, sous deux aspects complémentaires, par une approche juridique d’abord, en termes de répartition des responsabilités, de régulations à mettre en place et de coordinations à mieux organiser, par une approche davantage socio politique ensuite, pour la définition du processus à définir dans le prolongement de cette expertise collégiale, qui n’apporte pas elle-même la définition de priorités opérationnelles ou de programmes d’action clé en main…

Huit recommandations en ont été tirées

2651. Mettre en route un processus de définition d’une politique de l’énergie associée à celle du climat :

• mobilisant une expertise structurée, la plus locale possible, s’appuyant sur les résultats de l’expertise, et complétée par des études plus précises sur les points qui le méritent, selon les orientations principales et les objectifs généraux retenus ;
• avec un pilotage légitime par une autorité publique ;
• associant les acteurs concernés, au sein d’un Comité d’orientation.

266Transformer les conclusions du processus de définition d’une politique de l’énergie et du climat par une délibération du Congrès.

2672. Lancer la définition d’un Plan climat pour chaque Province, pour le Grand Nouméa et la zone VKP.

2683. Inscrire les productions de biomasse non alimentaires dans des politiques de développement pour réduire la dépendance de la N.-C. en matière alimentaire, forestière et énergétique, tout en contribuant à la réduction des émissions mondiales de GES.

2694. Engager un travail de clarification des responsabilités des acteurs publics sur l’environnement et les impacts sur le climat : il s’agit de construire une répartition des compétences adaptée à ces nouveaux enjeux.

2705. Définir les priorités des actions de maîtrise de l’énergie, de développement des ENR et de réduction des émissions, en introduisant les critères de coût et de terme d’impacts.

2716. Soutenir les filières industrielles et de service liées à la production et à la maitrise de l’énergie, adaptées à la dimension de la N.-C. : la formation aux métiers, l’action économique en faveur des entreprises, le potentiel de R&D auquel il faut avoir accès.

2727. Mettre les instruments économiques ou réglementaires au service de la politique de l’énergie et du climat.

2738. Engager un programme d’actions d’éducation et de sensibilisation pour un changement des pratiques.