L’approche de l’ONU, un flou entre définitions et caractéristiques

8La définition du slum par le Programme des Nations unies pour les établissements humains (ONU-Habitat) a été établie à grand-peine et pour la première fois en 2002 lors d’une réunion d’experts qui s’est tenue à l’occasion de la mise en place des Objectifs de développement du millénaire (ODM) (UN-Habitat, 2003). « Un bidonville ou taudis (slum) est une zone d’habitation contiguë où les habitants sont dotés de logements et de services de base insuffisants. Le bidonville ou taudis n’est souvent pas reconnu ou pris en compte par les autorités comme une partie intégrante et équivalente de la ville » (UN-Habitat, 2002 et 2003). Or, cette définition, qui avait été élaborée pour être opérationnelle, n’était pas suffisante pour compter ces établissements et leurs habitants à l’échelle internationale et suivre leur amélioration dans le cadre des ODM.

9La réunion d’experts a donc proposé, en complément de cette définition, de tenir compte de cinq composantes caractéristiques pour les identifier plus aisément : « l’insécurité de la tenure, un accès insuffisant à l’eau, un accès insuffisant à l’assainissement et aux autres infrastructures de base, une qualité de la structure du logement insuffisante, le surpeuplement » (UN-Habitat, 2003). Une seule de ces caractéristiques suffisait à un ménage pour être considéré comme bidonvillois (slum household) (UN-Habitat, 2006). Dans un premier temps, des critères étaient précisés permettant de détailler autant que possible ce qui est insuffisant de ce qui ne l’est pas. Par exemple, « un ménage est considéré avoir un accès amélioré à l’eau potable s’il a une quantité suffisante d’eau (20 litres par jour et par personne) pour l’usage de la famille, à un prix abordable (moins de 10 % du revenu total du ménage), disponible aux membres du ménage sans effort extrême (moins d’une heure par jour pour la quantité d’eau minimum suffisante), en particulier pour les femmes et les enfants » (Moreno, 2003). On trouve des variantes dans la formulation de ces caractéristiques, selon les rapports de l’ONU, y compris sur le fait de compter plutôt des ménages ou des bâtiments, mais les cinq composantes sont toujours les mêmes aujourd’hui. En 2008, la sécurité de la tenure, parce que non-mesurable, est sortie des critères de comptage proprement dits, et les autres critères ont été rendus moins restrictifs, en particulier ceux relatifs à l’accès à l’eau (la quantité d’eau n’est plus prise en compte), à l’assainissement (les toilettes peuvent être partagées par un nombre plus grand de ménages) et au surpeuplement (voir tableau). Cela a eu mécaniquement un effet sur la diminution du nombre d’habitants de ces quartiers dans le monde (UN-Habitat, 2010a et 2010b).

10Depuis, ce regroupement de caractéristiques tel qu’établi par l’ONU a été de plus en plus souvent pris comme définition dans la littérature académique, mais aussi dans certaines publications de l’ONU (Habitat III, 2015). Aujourd’hui, cette dernière ne définit parfois plus les slums que par ces caractéristiques. Ainsi, le Département des affaires économiques et sociales de l’ONU dans le World Social Report de 2020 : « les slums – également connus sous les termes de bidonvilles, taudis, barrios marginales, tugurios, favelas et bien d'autres noms – sont des zones urbaines caractérisées par des logements inférieurs aux normes, une surpopulation, des conditions insalubres et un manque de services » (UNDESA, 2020, traduction de l’auteur).

11De nombreux termes ont été utilisés dans les textes officiels de l’ONU, depuis que, pour la première fois, en 1965, il eut été fait état dans une résolution de l’Assemblée générale des Nations unies que le « logement inadéquat » était un problème urgent : inadequate housing (1965), uncontroled urban settlements (1966), inadequate housing and community facilities (1969), unplanned urbanization (1970), slum and uncontrolled settlements (1970), unplanned settlements (1976), informal settlements, urban slums, slums and shantytowns (1996), slum and unplanned settlements (2001), slum ou slum dwellers (1970, 1996, 2000, 2001, 2002, 2003, 2015, 2019)4 (voir le tableau dans Clerc et Deboulet, 2018). La définition de 2002 couvre toutes ces désignations sous le mot « slums », jusqu’au « slum and informal settlements » du Nouvel Agenda urbain présenté à la Conférence Habitat 3 organisée par UN-Habitat à Quito en 2016. Depuis, une distinction est parfois faite entre slum (toujours défini par ces mêmes cinq critères), informal settlements (défini par quatre seulement de ces cinq composantes, le surpeuplement n’y figure pas) et inadequate housing (les cinq critères auxquels sont rajoutés « l’accessibilité », « le prix abordable » [affordability] et « l’adéquation culturelle ») (UN-Habitat et Global Urban Observatory 2019).

12De nombreuses raisons rendent ardue la définition du slum. L’ONU en avait pointé plusieurs – « le terme slum n’a pas une définition claire et universellement acceptée », « le slum est un concept relatif et ce qui est considéré comme slum dans une ville sera considéré comme adéquat dans un autre, même dans le même pays », « les variations locales entre les bidonvilles sont trop importantes pour définir des critères universellement applicables » (UN-Habitat, 2003) – qui ont paradoxalement incité l’institution à s’autoriser des adaptations de sa définition pour le comptage selon les pays (Moreno, 2003).

13De mon point de vue, la difficulté tient au fait que l’ONU, dans une visée opérationnelle, a dès l’origine mêlé définition et caractérisation des slums. Au vu de mes terrains, les critères pris en compte actuellement par l’ONU ne peuvent définir les quartiers que j’ai analysés : ni l’absence équipements d’eau ou d’assainissement (parfois présents), ni la surpopulation (pas systématique), ni la présence sur des sites dangereux ou la faiblesse structurelle (certains immeubles y sont construits en béton armé), ni même d’autres caractéristiques au demeurant très pertinentes comme la pauvreté (les profils sociaux y sont souvent divers), la précarité (fragilité et instabilité sont relatives), ni même la plus juste des caractéristiques à mon sens, écartée par l’ONU comme non-mesurable, qu’est l’insécurité de la tenure (d’autant plus depuis 2010 qu’elle est également considérée comme perçue par l’habitant). Aucune définition, et donc aucune désignation, n’est ainsi vraiment satisfaisante si elle est assise sur de telles caractéristiques.

Des mots pour un concept international, mais des catégories toujours locales

14Cette confusion entre définition et caractérisation se retrouve également dans la littérature académique. Une analyse par les mots éclaire la question et conduit à un autre type de définition. On peut en effet distinguer deux catégories de mots pour désigner ces quartiers.

15Une première catégorie de termes se trouve dans la littérature académique et la littérature grise ; elle est utilisée principalement par les chercheurs (dont nous faisons partie), les experts et les Nations unies. Au-delà des nombreuses expressions de l’ONU (voir supra), de nouvelles ont régulièrement été créées ou utilisées par des auteurs pour remplacer les précédentes : self-help housing (Crane, 1950 ; Turner et Fichter, 1972), slums (Stokes, 1962), uncontrolled urban settlements (Turner, 1968), spontaneous urban settlements, shanty town (McGee, 1979), under-integrated settlements (Goldblum, 1987b), irregular settlements (Durand-Lasserve et Clerc, 1996), illegal cities (Fernandes et Varley, 1998), occupancy urbanism (Benjamin, 2008), urbanisation non-réglementaire (El Maoula El Iraki, 2009 ; Signoles, El Kadi et Sidi Boumedine, 1999), gray spaces (Yiftachel, 2009), insurgent citizenship (Holston, 2009), subaltern urbanism (Roy, 2011), substandard settlements (Ha, 2001 ; Sutherland et al., 2016), metropolis nonformal (Werthmann et Bridger, 2015), quartiers précaires (Deboulet, 2016), peripheral urbanization (Caldeira, 2017), ville incrémentale, urbanisation autonome (Clerc, Criqui et Josse, 2017), incremental urbanisms (Dovey, Pafka et Ristic, 2018) ou popular urbanization (Streule et al., 2020).

16Ces termes génériques, souvent débattus, ont été construits et utilisés pour désigner, caractériser, définir ou théoriser sur ce type d’urbanisation à l’échelle internationale. Les auteurs mettent en exergue des caractéristiques pour eux principales (inadéquation, illégalité, précarité, subalternité, autonomie, etc.) en utilisant un terme s’appliquant au mieux à ce que les quartiers sont pour eux, de telle sorte que, généralement, cette désignation procède du regard théorique qui sous-tend leurs analyses. Pour toutes ces dénominations, il est entendu que les quartiers caractérisés existent en soi comme tels et que ce sont ces caractéristiques communes qui permettent de les nommer, les analyser et les définir à l’échelle planétaire.

17Or le choix de telles caractéristiques particulières pour des dénominations et des discours à visée générale est souvent subjectif ou imprécis. Soit les termes le sont eux-mêmes, comme « l’inadéquation », qui revient de façon récurrente depuis les années 1960, en particulier dans les textes de l’ONU : « Inadequate housing » (UN 1965 GA Resolution), « having inadequate housing and basic services » (Objectifs du Millénaire, 2002), « access for all to adequate, safe and affordable housing and basic services and upgrade slums » (Objectifs du développement durable ODD 11, 2015), « Right to adequate housing… right to an adequate standard of living » (Habitat III, 2017a). La limite entre l’adéquat et l’inadéquat, le précaire et le non précaire, l’intégré et le sous-intégré, l’insuffisance et la suffisance (d’eau, d’assainissement, d’espace, de solidité…) diffère selon les points de vue et valeurs des auteurs. Ces désignations sont donc davantage des caractérisations subjectives que des appuis possibles pour une définition globale. Soit les termes marquent qu’ils sont « au-dehors » (non, in-, a-, sous-), qu’ils échappent aux institutions ou à l’urbanisme, comme informel, non-planifié, anarchique ou sous-intégré. Ces termes sont analytiquement peu précis, car les quartiers, bien que souvent produits par des activités informelles, irrégulières ou incontrôlées, ne le sont pas exclusivement, et sont davantage produits par des pratiques que l’on peut situer dans un « entre-deux » du formel et de l’informel (Clerc, 2010). Soit le zoom est mis sur une caractéristique (peripheral, incremental, gray, subaltern…) d’abord associée à un débat théorique développé par son auteur.

18Il convient de noter que c’est pour ne pas à avoir à utiliser l’un de ces termes, et prendre une distance vis-à-vis de ma propre subjectivité – y compris vis-à-vis des mots que j’ai moi-même utilisés dans de précédentes publications (« irréguliers », « informels », « précaires », « ordinaire », « autonomes », « incrémentaux ») et que subjectivement je continue de trouver pertinents pour certains – que j’utilise actuellement, toute en étant insatisfaite de son usage car les termes qui la constituent sont également critiquables, la dernière expression en date de l’ONU (« slums and informal settlements »). Cette expression est celle donc sur laquelle les pays de la communauté internationale se sont officiellement accordés dans le New Urban Agenda adopté en 2016 (Habitat III, 2017a) et par rapport à laquelle nombre d’auteurs se positionnent.

19Un deuxième type de mots est employé principalement localement, par les populations et les acteurs des politiques urbaines dans les pays. Ils diffèrent selon les pays, voire les villes d’un même pays, voire les types d’informalité existant au sein d’une même ville. Ainsi, parmi des dizaines d’autres : asentimientos irregulares, barrios marginales (Barcelona), barracas (Barcelona), conventillos (Quito), colonias populares (Mexico), tugurio y solares (Lima), villa miseria (Colombie), bidonvilles (France, Maroc), gourbivilles (Tunis), tanake (Liban), ’ashwa’i (Égypte), mukhalafat (Syrie), geçekondus (Istanbul), favela (Rio de Janeiro), cortiços, comunidade, (Brésil), jhuggi jhopri, unauthorized colony, slum designated areas (Delhi), zoppadpatis (Maharashtra), chalis (Mumbai), cheris (Chennai), basti (Kolkata), katchi abadis (Karachi), dagat-dagadan (Manille), umjondolo (Durban), watta, pelpath, ukuddu ou pelli gewal (Colombo), kyu kyaw (Myanmar), museques (Angola), chereka bete (Éthiopie), etc. (sources personnelles et UN-Habitat, 2003).

20Ces mots-là sont des noms locaux, utilisés par les habitants et les acteurs locaux pour désigner des situations urbaines particulières dans des villes spécifiques. Leurs définitions, partout différentes, sont établies, quand elles existent officiellement, par les institutions locales ou nationales (lois, règlements, normes d’urbanisme, politiques urbaines, etc.). Les limites de ces catégories fluctuent dans le temps quand les politiques évoluent. En Syrie, par exemple, la catégorie des constructions mukhalafat (littéralement « en infraction ») est définie de façon différente dans les lois successives (1956, 1960, 2003, 2008 et 2012) qui imposent de les démolir, variant suivant les motifs de l’illégalité (squat de terrains publics, contravention au plan d’urbanisme, fragilité, laideur, etc.) (Clerc, 2023). Ainsi, avec l’évolution des lois, un même bâtiment peut théoriquement entrer ou sortir de la catégorie mukhalafat au cours du temps.

21Cette distinction entre deux types de termes m’a menée dans un premier temps à définir ces quartiers comme « étant hors les normes institutionnelles locales » (Clerc, 2018), c’est-à-dire à partir d’une caractéristique relative. En effet, il me paraissait que, pour les définir à l’international, on ne pouvait que les situer par rapport à des normes locales établies par les institutions (lois, politiques, règles, etc.). Une habitante de Phnom-Penh a incidemment donné un jour une très bonne définition : « j’habite dans un quartier pas très normal ». C’est cela : a-normal, c’est-à-dire qui ne suit pas les normes institutionnelles cambodgiennes, ou du moins pas complètement (« pas très »). Cette définition est cohérente avec cette idée de deux types d’urbanisation partout construits en parallèle depuis que la planification urbaine s’est généralisée, l’une répondant à des normes sociales locales et proches des façons traditionnelles de faire la ville, mais correspondant très imparfaitement aux réglementations et normes institutionnelles imposées localement par des politiques urbaines et foncières qui régissent l’autre. C’est cet aspect relatif et local qui fait que les morphologies urbaines de ces quartiers se distinguent de celles des autres de façon visible, y compris par satellite : parce qu’elles apparaissent en contraste l’une avec l’autre.

Des quartiers « créés » comme informels par la puissance publique

22Il me semble aujourd’hui plus exact de définir ces quartiers comme mis, par les institutions, (et non étant) hors les normes institutionnelles locales. Cette inversion de point de vue que je propose procède non seulement de l’analyse sémantique présentée ci-dessus, mais aussi d’une lecture historique de la formation de ces quartiers. En effet, l’analyse des recensements réalisés, aux Nords comme aux Suds, aux xix^e et xx^e siècles (La ville informelle au 20^e siècle, 2018), avant que l’ONU ne mette ces quartiers à l’agenda, montre elle aussi que l’apparition de la catégorie bidonville est moins une question propre aux Suds que la conséquence directe de politiques urbaines. L’exemple dans les années 1930 de l’interdiction par la ville de Recife des mocambos (littéralement, cabanes), maisons végétales auto-construites, rustiques et traditionnelles du Nordeste brésilien, est éclairant. Là, les statistiques spatiales et sociales, en plein développement à cette époque, ont associé ces maisons à des taux élevés de maladies et de mortalité, et ce faisant au sous-développement. Sous l’influence d’une élite préoccupée par la salubrité et la modernité, la ville de Recife a alors interdit ces constructions et organisé la première grande campagne brésilienne d’éradication des mocambos : jusqu’alors considérées comme normales dans le paysage du Nordeste brésilien, elles sont devenues des quartiers illégaux (Fischer, 2014).

23Ma proposition s’inscrit dans une approche politique de l’informalité qui considère les quartiers informels comme une production de l’État. Non seulement indirectement, comme conséquence de politiques inadéquates ou comme revers des politiques spatiales foncières et d’urbanisme (Clerc-Huybrechts, 2008), non seulement comme objet d’une régulation étatique, mais comme directement produite par l’État (Roy 2005). Dans cette littérature, la catégorisation est la cause de l’apparition de ces quartiers comme informels : « l’appareil planificateur et juridique de l'État a le pouvoir de déterminer ce qui est informel et ce qui ne l’est pas » (Roy, 2005). Les historiens de l’urbain travaillent également cette hypothèse du développement des bidonvilles comme relégation dans l’illégalité de modes déjà existants de production de la ville5.

24Cette production par le politique de l’informalité des quartiers n’est pas seulement une relation de cause à effet, elle constitue, pour moi, la base de la définition de ces quartiers. D’une part, à l’échelle internationale, aucune caractéristique socio-spatiale commune ne peut les définir. D’autre part, il n’y pas d’abord des quartiers qui s’écartent de normes préexistantes – des quartiers qui existeraient en soi comme « informels », parce qu’étant hors des normes institutionnelles locales — et ensuite des politiques qui s’attèlent à leur normalisation ou leur éradication. Ce sont les gouvernements qui, sur le temps long, en définissant et redéfinissant les constructions à éradiquer comme telles de l’espace urbain, créent et recréent sans cesse la catégorie. Les règles et les lois ne préexistent pas aux constructions qu’elles visent : elles sont édictées en réaction à des situations urbaines réprouvées et sont perpétuées lorsque la réprobation ne disparaît pas. De ce point de vue, il n’y a pas de types d’espaces urbains « informels » per se, mais seulement des espaces urbains régulièrement recréés comme « informels » par et pour une action publique qui vise à les exclure : ils ne peuvent rester tels qu’ils sont. On peut donc définir ces quartiers comme des « catégories créées par et pour l’action publique locale urbaine comme devant disparaître » (par la destruction ou par leur transformation radicale à visée d’intégration), catégories évolutives construites suivant des représentations et référentiels sur ce que, localement, doit être un urbain « adéquat ».

25Cette approche invite au renouvellement des analyses. Elle engage à regarder les processus par lesquels certains espaces urbains ont été inclus ou non dans de telles catégories, les acteurs qui y ont participé, et suivant, les arguments et représentations mobilisés. C’est l’analyse qui est ici faite sur Yangon. Elle montre l’action publique de re-catégorisation des kyu kyaw et fait apparaître que cette action publique inclut une gamme variée d’acteurs, qui comprend les habitants de ces quartiers qui, paradoxalement, participent à la désignation de la catégorisation d’espaces dont ils vont être dépouillés, dans un contexte de méconnaissance des effets de cette action publique.

Le squatter au Myanmar, une désignation associée aux politiques d’éviction et de déplacement

27Le mot squatter au Myanmar est lié depuis l’Indépendance à des termes impliquant son éradication, offrant ainsi l’exemple d’une définition locale des quartiers informels qui, lorsqu’elle a existé, a été principalement liée à l’objectif de leur disparition, que cela soit dans le cadre de lois ou dans celui de discours reproduits par la presse.

28Le terme de squatter a d’abord eu des sens opposés dans l’histoire birmane. En anglais, le mot désigne historiquement le pionnier qui, au xix^e siècle, s'installait sans titre de propriété et sans payer de redevance sur les terres encore inexploitées (selon les critères de ceux qui s’installaient), comme cela a été le cas dans l’ouest des États-Unis. En Birmanie, dans le même esprit, le mot britannique squatter a d’abord qualifié des occupants légitimes d’une terre, à savoir les occupants cultivateurs légaux d’une terre vacante acquise par défrichage et culture agricole6, une tenure proche de celle du dama-u-gya qui prévalait avant la colonisation et selon laquelle une terre devenait la propriété privée de celui qui la défrichait et la cultivait7. À partir de l’indépendance en 1948, ce mot tend à désigner une occupation non autorisée d’un foncier qui appartient désormais à l’État. En effet, depuis la Constitution de 1947, l’État est le propriétaire ultime de toutes les terres. Il a le droit de réglementer, de modifier ou d'abolir les régimes fonciers (land tenures) ou de reprendre possession de toute terre et de la distribuer à l'agriculture collective ou coopérative ou aux fermes agricoles. Les propriétés, les possessions et les différentes catégories de droits d’usage instaurées en fonction des fonctions productives par les lois de nationalisation des terres de 1948 et de 1953 (Land Nationalisation Acts) peuvent toujours être retirées et redistribuées en vertu de ce droit de propriété de l’État. Le régime militaire socialiste de 1962-1988 a renforcé l'emprise de l'État : les cultivateurs sont devenus locataires et les terres pouvaient être confisquées en cas de dette ou lorsque la « sécurité de l'État » était menacée (Leckie et Simperingham, 2009). Enfin, à partir de 1982, l’autorisation d’installation, devenue obligatoire, conditionne l’obtention du certificat de citoyenneté8. L’expulsion peut ainsi viser les personnes jugées « subversives » (Lubeigt, 1989).

29Après l’indépendance, le terme est particulièrement associé aux vastes politiques d’évictions et de relocalisations forcées qui ont marqué l’expansion urbaine de Yangon9. Lors des périodes politiques charnières de l’histoire du Myanmar, les politiques urbaines de la capitale ont suivi un même schéma vis-à-vis des kyu kyaw : les populations étaient déplacées en masse en lointaine périphérie sur des terrains agricoles nus, inondables, mal ou non équipés. Ces terrains leur étaient cédés à bas prix dans les « villes satellites » ou « villes nouvelles » des nouveaux townships (division administrative de la ville) généralement créés pour l’occasion, dont la multiplication a jalonné l’histoire récente de l’extension de la métropole (Kraas et al., 2006). À Yangon, des centaines de milliers de personnes (près de deux millions à l’échelle du pays) ont été déplacées de force en plusieurs vagues, principalement à la fin des années 1950 et fin des années 1980 et pendant les années 1990. Les quartiers ainsi créés, aujourd’hui devenus péricentraux, se sont développés très lentement en raison de leur éloignement et du manque d’infrastructures, d’emplois et de services (Kraas, Gaese et Kyi, 2006).

Fig. 1 Carte des townships de Yangon

30La désignation de squatters est associée à l’idée de leur déplacement et de la démolition de leurs constructions. Au début de la seconde grande vague d’éviction, à la fin des années 1980, le Secrétaire général du parti unique, le Burma Socialist Programme Party, explique que « les quartiers de squatters sont désignés ainsi parce qu’ils ne sont pas en conformité avec la loi sur les municipalités de Birmanie et avec la loi sur la municipalité de Rangoun ». Il fait apparaître le lien intrinsèque avec l’éviction des habitants : « Les gens qui vivent dans les quartiers de squatters peuvent se mettre en règle avec la loi […] en se réinstallant à l’endroit qui leur a été désigné quand ils sont transférés par les autorités dans des lieux jugés adéquats » (Working People’s Daily, 24 avril 1987, cité par Lubeigt 1989).

31Les textes alors en vigueur, cités ci-dessus, à savoir le Municipal Act de 1898 (abrogé en 1993) et le City of Rangoon Municipal Act de 1922 (amendé en 1955, 1958 et 1961), n’utilisent pas le terme de squatter ni a fortiori celui de quartiers de squatters, qui ne sont donc pas définis. Les constructions qui peuvent être détruites, et dont les éventuels habitants peuvent être expulsés, sont les « bâtiments impropres à l’habitation », « en ruine ou dangereux » ou « construits trop bas » (Loi de 1922, Art. 155 à 157), ainsi que les « huts and sheds » (hutte, cabane, abri) (Municipal Act 1898 et Loi de 1922, Art. 149). Les municipalités pouvaient faire détruire ces dernières si elles étaient construites en « bambous, herbes nattes, feuilles ou autres matériaux inflammables » ou pour « empêcher la propagation d’une maladie dangereuse » (Municipal Act 1898, Art. 105 et 175 et City of Rangoon Municipal Act 1922, Art. 149). La municipalité interdisait les constructions empiétant sur le domaine public, en particulier les rues et les canaux (City of Rangoon Municipal Act 1922, Art. 163), s’autorisant à les faire enlever sans avis préalable, à moins qu’une permission de poursuivre l’occupation ne soit donnée (Municipal Act de 1898, Art. 107)11.

32C’est en 1990, au début de la seconde vague d’éviction donc, que le terme de squatter apparaît dans l’appareil législatif foncier national. Il n’y fait pas l’objet d’une définition, mais il est directement relié à la démolition des structures et au déplacement des habitants. Ainsi, dans les lois du SLORC qui installent les organes municipaux de Yangon (Yangon City Development Committee ou YCDC) en 1990, de Mandalay (MCDC) en 1992 et 2002 et ceux des autres villes au sein du ministère de l’Intérieur en 1993, on trouve, parmi leurs responsabilités, celle de la démolition et de la réinstallation de « huttes de squatters, de bâtiments de squatters et de quartiers de squatters »12.

33Les années 2010 sont considérées par les autorités ministérielles et régionales comme celles d’une quatrième vague de formation de squatter settlements, après celles de la fin du xix^e siècle sous les Britanniques et celles des années 1958-1960 et 1980-1990 (Naing et Nitivattananon, 2020). Les squatters ont alors fait l’objet de plusieurs tentatives d’identification et de définition. Dans certaines études, ils sont décrits comme les occupants de terrains publics tels que : les bordures de routes (classiquement sur une frange de deux mètres à partir de la limite des terrains) ; les terrains réservés pour les équipements, comme les parcs ; les wasted lands souvent inondées, relevant du ministère de l’Agriculture et de l’Irrigation (Boutry, 2015) ; les bords de lacs, cours d’eau et creeks etc. Dans d’autres études, la présence de squatters est mentionnée sur des parcelles d’îlots qui avaient été planifiés pour le relogement (Allaverdian et al., 2017). Pour sa part, l’ONU-Habitat au Myanmar a réalisé en 2016 un recensement des « quartiers informels » de Yangon, pour lequel il a adopté une définition qui écarte la question de la tenure. Sans reprendre exactement la définition internationale, il assied sa définition sur des caractéristiques physiques – densité, construction, pavement et drainage, eau et assainissement, déchets solides et vulnérabilité aux aléas – et inclut dans sa classification des installations sur des terrains tant publics que privés, planifiés ou agricoles (UN-Habitat, 2017)13 (fig. 2).

Fig. 2 Carte des quartiers informels à Yangon tels que recensés par UN-Habitat en 2019

34La définition « officielle » des squatters de Yangon à cette époque a toutefois été produite lors du recensement de 2017. Réalisé lui aussi pour planifier leur éviction et leur relocalisation, le recensement ne s’est pas appuyé sur une définition préétablie. La liste des ménages inclus dans la catégorie a été établie au cours de sa mise en œuvre, parfois à tâtons, avec de nouveaux critères, donnés oralement aux recenseurs. Le recensement a ainsi fabriqué la définition du kyu kyaw par l’action, à travers le processus même d’inclusion ou non des ménages au cas par cas dans la catégorie.

En 2017, un recensement qui redéfinit la catégorie des squatters

35À partir de 2010, le développement urbain de la région de Yangon a pris un nouveau rythme. L’ouverture politique, la croissance économique et l’arrivée d’investissements internationaux ont généré une intense activité de construction au centre-ville (remplacement de maisons coloniales, constructions de grande hauteur), une densification le long des axes principaux et une expansion des périphéries. La congestion urbaine et la demande immobilière de logements et de bureaux, soulagées un temps par la délocalisation de la capitale vers Nay Pyi Daw en 2005 (nombre de bâtiments publics ont alors été vidés à Yangon), ont repris à la hausse. Les prix immobiliers ont explosé avec l’arrivée d’entreprises étrangères, celle des institutions de coopération internationale et avec l’affluence de migrants ruraux fuyant les dégâts du cyclone Nargis de 2008 et attirés par développement industriel de Yangon14. Les quartiers existants de squatters se sont étendus tandis que de nombreux ménages sont allés s’installer en périphérie (fig. 3).

36En 2012, de nouvelles lois foncières, en particulier la Farmland Law, ont enclenché un marché urbain tout à fait nouveau et inattendu de parcelles agricoles situées aux limites de la zone urbanisée. La possibilité est devenue légale pour les agriculteurs de céder, louer, hypothéquer et mettre en gage leurs droits sur les terres qu’ils cultivent – jusque-là, ils ne pouvaient les transmettre que par héritage15. Alors que, depuis 1958, les gouvernements autoritaires successifs avaient maîtrisé l’extension urbaine, avec des limites claires entre terrains urbains lotis et terres agricoles16, les lois de 2012 ont donné le coup d’envoi d’un processus de vente et de conversion des terrains agricoles périphériques. Des quartiers d’un type nouveau sont apparus. Les terrains agricoles sont vendus légalement, puis lotis sans autorisation, divisés en petites parcelles clôturées revendues puis souvent bâties de petites maisons, habitées ou non, généralement construites en matériaux d’origine végétale, souvent sur pilotis (fig. 4). Ces quartiers constituaient à la fois une réponse au manque de logement abordable dans des zones planifiées, mais aussi une opportunité d’investissements fonciers et immobiliers spéculatifs ordinaires17, c’est-à-dire opérés par des acteurs locaux « ordinaires (habitants, détenteurs de droits fonciers locaux, acteurs économiques et élus locaux, etc.) » (Bon et al., 2023). De fortes plus-values étaient possibles : les prix de certains terrains avaient été multipliés par cinq pendant l’année 2012, et avaient encore fortement augmenté en 2013 avec le projet de schéma directeur du Grand Yangon (JICA et YCDC, 2013), qui a ajouté à l’attraction des terres agricoles périphériques en prévoyant plusieurs centres secondaires autour de Yangon (Boutry et al., 2016).

Fig. 3 Les quartiers de squatters de Yangon

37Le statut de ces nouveaux quartiers a été un temps en suspens. Après une période d’intimidation de la part de YCDC en 2012, des quartiers n’ont plus été inquiétés (Boutry, 2018). Cependant, les autorités ont tout à la fois tenté d’empêcher et en même temps favorisé le processus. Pour mettre un terme à ce marché foncier, les autorités nationales, régionales et du township (à travers les Land Management committees) ont installé des panneaux informant de l’interdiction d’un usage abusif des terres. Dans le même temps, les autorités locales, parfois les mêmes (chef de Ward ou de Village Tract, Head of 100 households18), étaient impliquées dans le processus interdit de lotissement et de vente, captant une partie de la plus-value, soit par des pots-de-vins, soit en étant eux-mêmes brokers (intermédiaires) (Boutry, 2018). Dans l’espoir de faire formaliser les quartiers, les acteurs impliqués ont essayé d’obtenir la conversion de la catégorie des terres, de foncier agricole en foncier urbain, comme cela avait été le cas dans des wards proches, créés dans les années 1990 et formalisés par la suite avec la densification de l’habitat (Boutry, 2018). Nombre d’agriculteurs ont ainsi souvent totalement cessé de cultiver leurs terrains dans l’espoir de convaincre les autorités d’enregistrer des parcelles en « housing land ». Dans certains quartiers situés en dehors des limites de la compétence de la municipalité de Yangon (YCDC), habitants et ONG menaient des activités de lobbyings pour favoriser l’obtention du statut urbain. Certains avaient obtenu en 2015 qu’une délégation officielle, réunissant la Municipalité de Yangon (responsable des terrains urbains) et le ministère de l’Agriculture et de l’Irrigation (responsable du foncier agricole), déclare que les terrains du quartier étaient trop pollués pour permettre la culture du riz. Dans l’attente de l’éventuel changement du statut des terrains, les Ward administrators avaient aussi parfois donné des certificats de résidence19 temporaires. Enfin, pour les terres de paddy, les plus nombreuses et les moins rentables (inondations), mais aussi les plus difficiles à convertir en terres urbaines (il faut une décision prise par le Farmland Management Body à l’échelle de l’Union du Myanmar à Nay Pyi Daw), les acteurs locaux ont parfois essayé de les faire passer pour des terres horticoles ou villageoises, où les règles sont moins strictes et plus simple à convertir ensuite.

Fig. 4 Des terrains agricoles construits

38À l’arrivée du gouvernement de la Ligue nationale pour la démocratie (LND) de Aung San Suu Kyi au printemps 2016, le traitement des kyu kyaw de Yangon est transféré du YCDC au Gouvernement régional. S’écartant de l’option de la réhabilitation envisagée les années précédentes, notamment avec UN-Habitat (UN-Habitat, 2017), le Regional Chief Minister vise leur délogement massif et leur transfert vers une ville nouvelle à construire sur des terrains agricoles en lointaine périphérie de Yangon, où les ménages évincés pourraient obtenir des terrains, selon le modèle des années 1950 et 1990.

39Pour cela, le Gouvernement régional réalise en 2017 leur recensement. Aucun texte ne définit les ménages à y inclure. C’est sur le terrain que les agents recenseurs ont déterminé les quartiers et les ménages de kyu kyaw à recenser. Ce recensement inclut non seulement les personnes installées sur des terrains squattés, mais également les ménages des lotissements irréguliers développés depuis 2012 sur des terrains agricoles, dont les maisons occupent des terres qui ne sont pas squattées, initialement achetées aux « fermiers » ou aux brokers qui les représentent. Sont également inclues dans cette catégorie les installations sur des terrains urbains privés lotis par l’État – ainsi que sur le domaine public qui les borde –, mais laissés en herbe et sans infrastructures et offrant un même paysage campagnard, en lointaine périphérie (au sud de Thanlyin, à l’est de Dagon…). Là, les occupants disent les avoir achetés à des « farmers » ou à des autorités locales, ou les avoir squattés, ou simplement être autorisés à les occuper temporairement par leurs propriétaires légaux.

Fig. 5 Les maisons de quartiers dits de squatters

40Le choix des ménages à recenser répond également à d’autres motifs. Les autorités régionales de Yangon ne veulent en réalité pas donner de droit à réinstallation sur des terrains de remplacement à ceux parmi les squatters qui sont considérés comme des « profiteurs » – ceux qui ont acheté pour spéculer ou ceux qui ont construit pour revendre ou louer ; ils sont considérés n’avoir aucune légitimité à s’être installés. Elles ne souhaitent donner de droits à une réinstallation qu’aux squatters qui n’ont pas eu d’autre choix pour se loger et qui habitent réellement ces quartiers. Sans doute en raison de l’effet d’aubaine que ce nouveau marché foncier a créé, les installations sur les zones agricoles ou les zones loties en friche sont largement considérées comme construites par des spéculateurs, mais les deux catégories y sont en réalité présentes (fig. 5).

41Pour distinguer sur le terrain, à l’échelle de la parcelle, dans chaque quartier, les squatters considérés comme légitimes, qu’ils soient propriétaires ou locataires, des « spéculateurs » considérés comme illégitimes, le Gouvernement régional a rapidement formé comme agents recenseurs des responsables locaux envoyés par les townships, les wards et tracts. En mai et juin 2017, le recensement est réalisé en 45 jours pour prendre de vitesse les « spéculateurs », qui ne sont pas réputés habiter sur place. Des smart cards en plastique, dites infalsifiables et intransmissibles, ont été distribuées à plus de 155 500 ménages (475 000 personnes) (Naing et Nitivattananon, 2020). Elles indiquent la composition du ménage et comportent une photographie des habitants devant la maison, tandis qu’un code-barre QR20 associe des données informatiques sur leur identité, âge, occupation et revenus. Cette dernière information permet d’envisager des formules de réinstallation différenciées selon les profils des ménages.

42Pris de court par la rapidité et l’opacité du processus, les habitants se sont plutôt massivement fait enregistrer dans l’espoir que ces cartes constituent un passeport pour le relogement. Mais tous n’y ont pas été, comme le montrent les exemples présentés en introduction. Aller se faire enregistrer dépendait de leurs stratégies, de la représentation qu’ils se faisaient de leur position et de la compréhension qu’ils avaient de la politique en cours – se considèrent-ils comme squatter ou non, légitime à s’enregistrer pour un relogement ou non, désireux d’obtenir un terrain ou non…

43Dans le nouveau contexte de démocratisation, le gouvernement ayant été élu pour rompre avec les pratiques antérieures du régime autoritaire, et face aux critiques virulentes dans la presse contre ce projet d’éviction et relocalisation assimilé à la construction d’une « ville pour les squatters », le processus n’a pas été poursuivi, d’autant que se posait également la question du coût accru de l’indemnisation des terres agricoles depuis les lois foncières. Mais ce recensement a redéfini la catégorie kyu kyaw en suivant de nouveaux critères (spéculateurs vs non-spéculateurs) et en incluant des non-squatters dans la catégorie des squatters, faisant bouger les limites des types de ménages et de constructions incluses sous le vocable.

44Ainsi, à Yangon, en 2017, la politique urbaine de leur traitement a modifié la définition des quartiers informels, recréant la catégorie avec de nouveaux contours.