1Le droit à l’eau, tout comme le droit à l’énergie et le droit au logement, fait l’objet d’un nombre croissant de textes et de normes juridiques en France, au point que la question peut être légitimement posée de leur reconnaissance en tant que nouveaux droits humains. Une typologie classique des droits de l’homme distingue les droits civils et politiques d’un côté, des droits économiques et sociaux de l’autre. De tels nouveaux droits relèveraient indubitablement de cette dernière catégorie. Les droits sociaux fondamentaux sont en effet des droits garantis au plus haut niveau, dans des textes constitutionnels ou internationaux1, et qui visent à satisfaire les besoins sociaux des personnes en poursuivant des objectifs de justice et de cohésion sociales.

2Si les droits à l’eau, à l’énergie et au logement peuvent apparaître comme de « nouveaux droits », cela résulte du caractère récent de leur formulation juridique. Celle-ci est effectivement tardive en comparaison d’une reconnaissance des droits sociaux qui a eu lieu au sortir de la Seconde Guerre mondiale. Ainsi, au plan international, la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 et, au niveau national, les principes sociaux du préambule de la Constitution de 1946, contiennent un certain nombre de droits sociaux qui concernent essentiellement les droits des travailleurs et la protection sociale ; toutefois, les droits à l’eau, au logement et à l’énergie n’y figurent pas. Par la suite, la Charte sociale européenne et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, traités adoptés respectivement en 1961 et en 1966, ne consacrent pas plus de dispositions spécifiques à ces droits.

3Les droits garantis par ces sources du droit correspondent en effet à la vision de l’État-providence de l’époque : celle d’un interventionnisme et d’une politique sociale de l’État organisés autour du travail, de la sécurité sociale et de l’assistance sociale.

4Or, à partir de la fin des années 1970, qui voit se développer un chômage de masse et surgir le débat sur la nouvelle pauvreté, ce modèle d’État-providence se délite. Son financement se trouve notamment remis en cause du fait de la baisse de la croissance économique, de l’augmentation du chômage et des besoins sociaux (Lenoir, 1974 ; ATD Quart Monde, 1987). Le tournant libéral de l’économie a entraîné une certaine forme de désengagement de l’État, du moins en tant que pourvoyeur et gestionnaire direct de services publics. Les secteurs de la fourniture d’eau et d’énergie, considérés comme des services marchands, ont été ouverts à la concurrence, et totalement ou partiellement privatisés dans l’ensemble de l’Europe. À l’inverse de l’effet escompté, le coût de leur maintenance et de leur exploitation s’est retrouvé de plus en plus répercuté sur la facture des usagers/clients (Commission européenne, 2014). Concernant le logement, les inégalités territoriales se sont largement accrues entre des territoires urbains en tension, où la rareté a fait exploser le coût du logement (Cavailhès, 2009 ; Centre d’analyse stratégique, 2011), et des territoires (souvent ruraux) désertés tant par la population que par les services, notamment publics (Courcelle, Fijalkow et Taulelle, 2017). Dans ce contexte de détérioration des conditions de vie d’un nombre croissant d’individus, de nouvelles formes de précarité se sont développées dans le secteur des services essentiels, du fait de l’incapacité de nombre de ménages à faire face à ces dépenses. Certaines personnes se trouvent alors exclues de l’accès à ces biens et services essentiels, en premier lieu le logement et ses commodités : l’eau et l’électricité.

5Ainsi, en France, de « nouveaux droits sociaux fondamentaux2 » auraient émergé, en réponse aux problèmes de la pauvreté et de l’exclusion qu’ils génèrent. Cette nouvelle catégorie de droits désignerait le droit d’accès aux biens et services essentiels et permettrait d’appréhender des situations – choquantes au sein d’un pays riche –, où des personnes n’arrivent plus à satisfaire leurs besoins essentiels comme celui de se loger, de se chauffer, ainsi que leurs besoins vitaux en eau et en kygiène corporelle.

6Il n’est pas étonnant que ces situations, vécues comme des atteintes à la dignité humaine et perçues comme autant de preuves de l’inefficacité des politiques sociales, aient été saisies par le prisme des droits humains.

7Dès lors, la question se pose de savoir si nous sommes face à de nouveaux droits de l’homme, ou à de simples avatars des politiques sociales. « Rentre-t-on dans une ère de nouveaux droits sociaux fondamentaux effectifs, ou ces concepts restent-ils, faute de mise en œuvre effective, des catégories d’action publique euphémisées et dépolitisées ?3 ».

8De fait, les droits sociaux fondamentaux, et plus encore les « droits à », se présentent comme des droits humains singuliers.

9Ce ne sont pas des droits subjectifs absolus en vertu desquels toute personne en tout temps aurait « droit à » obtenir un logement, l’accès à l’eau ou à l’énergie. Ils apparaissent avant tout comme des droits dits « créances », qui exigent de l’État des actions positives, des prestations. Leur réalisation dépend donc en grande partie de la mise en place d’une politique publique. Aussi, les droits sociaux fondamentaux sont souvent énoncés comme des droits programmatiques (ils indiquent l’objectif vers lequel l’action publique doit tendre, mais sans exiger que celle-ci soit mise en place immédiatement ou prenne telle ou telle forme). Ils sont également des droits conditionnels, du fait que leur bénéfice est conditionné par des critères définis par le pouvoir public. Cela étant, le propos peut être nuancé car la grande majorité des droits civils et politiques ne sont pas non plus des droits subjectifs absolus. Leur jouissance est souvent conditionnée et peut être restreinte pour des motifs d’ordre public, voire suspendue en situation d’urgence. Par ailleurs, elle est souvent dépendante de la mise à disposition de moyens publics ou d’une politique publique (droit à des élections libres, droit à un procès équitable, etc.).

10En matière de droits sociaux fondamentaux, droits humains et politiques publiques sont intimement liés. En effet, la réalisation des droits sociaux fondamentaux nécessite la mise en place de politiques publiques. L’effectivité des droits sociaux est ainsi très dépendante de l’action et de la bonne volonté des pouvoirs publics et également de leurs choix budgétaires.

11Néanmoins, les droits sociaux ne se confondent pas avec les politiques qui les mettent en œuvre. En tant que droits humains, ils tendent vers l’universalité et ont pour titulaires tous les êtres humains (et ce, même s’ils sont souvent catégoriels) dans la mesure où ils visent le respect de leur liberté et de leur dignité. En tant que droits humains toujours, leur respect s’impose aux pouvoirs publics quels qu’ils soient. C’est pourquoi ils sont souvent garantis au plus haut niveau, constitutionnel ou international, normes qui s’imposent au législateur.

12À l’inverse, les politiques publiques sont définies par le législateur. Elles font l’objet d’un choix politique qui se formule en termes de valeurs et en fonction de la perception que le pouvoir a de l’intérêt général ou de la justice sociale. Selon sa volonté, l’accès au logement, à l’eau et à l’énergie, et notamment l’accès des plus pauvres, sera organisé de manière différente d’un État à l’autre et conditionné par des critères distincts. Les conditions posées détermineront les bénéficiaires (et non pas les titulaires) de la mise en œuvre des droits sociaux.

13Ainsi, au-delà de leur reconnaissance dans les énoncés des textes de droit, l’émergence éventuelle de « nouveaux droits sociaux fondamentaux » doit donc être recherchée dans la normativité de ces énoncés, autrement dit, des obligations qu’ils font naître vis-à-vis du pouvoir public – en premier lieu du législateur – au profit des individus.

14En revanche, ce qui relève du choix du législateur sans pouvoir lui être imposé, s’inscrit dans l’action publique. Cette action est nécessaire à la réalisation du droit social et contribue donc à son effectivité. Cependant, aucun individu ou groupe d’individus ne pourrait en exiger la mise en œuvre ou le bénéfice. Cela relève en effet du pouvoir d’appréciation du législateur, et non pas d’une exigence qui s’imposerait à lui en vertu d’un droit fondamental. Ainsi, aucun juge n’aurait pu exiger du législateur l’adoption de la loi dite DALO4 (droit au logement opposable), en se fondant sur l’objectif constitutionnel de disposer d’un logement décent. En effet, le choix de mettre en œuvre le droit au logement par le biais d’un tel dispositif relève d’un arbitrage politique. Le cas du DALO montre bien que l’adoption d’un texte de loi est un préalable essentiel à l’action publique, qui sans forcément avoir une portée coercitive pour les États, peut fonder un recours auprès des institutions européennes ou nationales de la part de requérants à ces droits, pour les rendre effectifs5.

15Dans une perspective juridique, s’interroger sur l’émergence de nouveaux droits sociaux fondamentaux que seraient les droits à l’eau, à l’énergie et au logement suppose par conséquent de traiter deux questions. D’une part, comment ces droits se retrouvent consacrés juridiquement et donc formalisés au sein des textes, des sources juridiques ? D’autre part, quelles obligations juridiques font-ils naître ?

16Au fur et à mesure de l’application et des interprétations des textes par les acteurs du droit, et de la précision des obligations qui en résulte, ces nouveaux droits fondamentaux font l’objet d’une densification normative croissante, qui n’en est cependant qu’à ses débuts.

I. Une reconnaissance récente résultant de la convergence des formulations

17Le droit à l’eau, le droit à l’énergie et le droit au logement ont donné lieu à des formulations juridiques récentes à l’échelle internationale, européenne et nationale. La convergence de telles formulations permet de conclure à leur consécration même si elle est plus ou moins solidement assise selon le droit concerné.

1. La reconnaissance du droit au logement date du début des années 1990

18Elle concerne tout d’abord des sources internationales qui engagent la France. Au plan universel, l’Observation générale n°4 relative au droit à un logement suffisant, est adoptée par le Comité des Nations unies sur les droits économiques, sociaux et culturels (Codesc) en 19916. Le Comité fait découler un tel droit de l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels (PIDESC) qui garantit le droit à un niveau de vie suffisant. Son premier paragraphe dispose que « Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence. Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie ». Au plan européen, la Charte sociale européenne révisée de 1996 reconnaît pour la première fois un droit au logement en son article 31 qui stipule qu’« en vue d’assurer l’exercice effectif du droit au logement, les Parties s’engagent à prendre des mesures destinées :

1. à favoriser l’accès au logement d’un niveau suffisant ;
2. à prévenir et à réduire l’état de sans-abri en vue de son élimination progressive ;
3. à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes ».

19S’agissant du pendant de la Charte sociale en matière de droits civils et politiques, la Convention européenne des droits de l’homme, quant à elle, ne consacre pas de droit au logement en tant que tel. Cela étant, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui est chargée du contrôle de son respect, a interprété certaines dispositions de la Convention de manière à ce qu’elles recouvrent cette question. La Cour a ainsi pu traiter d’affaires en matière de logement en interprétant largement la notion de respect du domicile (article 8 de la Convention)7, voire la notion de « bien » sur le fondement de l’article 1^er sur la protection de la propriété8 lorsque l’intérêt patrimonial du logement est mis en exergue9.

20Bien que postérieure à ces traités, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne de 2000 ne reconnaît le droit au logement qu’au travers de l’un de ses éléments, en garantissant un droit à une aide au logement pour les personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes10.

21En ce qui concerne les sources internes du droit français, le Conseil constitutionnel est venu consacrer, pour la première fois, l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent, dans une décision de 199511. Un tel objectif – qui n’est donc pas à proprement parler un « droit »12 – découle, selon le Conseil constitutionnel, de différents principes inscrits dans le préambule de la Constitution de 1946 : le principe de dignité de la personne humaine (alinéa 113) ; la Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement (alinéa 10) ; la Nation garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ; tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence (alinéa 11).

22Le droit au logement n’a été affirmé qu’au niveau législatif notamment par la loi Mermaz de 198914 ainsi que par la loi Besson de 199015. De nombreuses lois tentent d’œuvrer en faveur de la réalisation effective de ce droit, la plus emblématique étant la loi DALO du 5 mars 2017, instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Cette loi met en place un recours permettant de désigner des demandeurs de logement prioritaires à qui le préfet doit proposer une solution de relogement dans un délai de six mois (Île-de-France) ou trois mois (en région). Si tel n’est pas le cas, le bénéficiaire DALO peut former un recours devant le tribunal administratif. Ce dernier peut enjoindre la préfecture de proposer une solution sous astreinte, le montant de ladite astreinte étant versé à un fonds finançant le logement social.

23Ainsi, parmi les sources supra-législatives (s’imposant au législateur), seules des sources internationales et européennes protègent l’accès au logement et à sa jouissance comme un droit. La Constitution n’en fait qu’un objectif. Pourtant, malgré le caractère hétérogène de ces consécrations, leur multiplication concomitante et convergente plaide en faveur du constat d’une reconnaissance juridique du droit au logement.

2. Le droit à l’eau : une reconnaissance officielle moins assise et plus récente

24Après un long processus de négociations qui s’étale sur une trentaine d’années16, entre les États, les acteurs de l’eau et les instances onusiennes, l’accès à l’eau comme droit humain fondamental a été reconnu au niveau international, par la résolution n° 64/292 de l’Assemblée générale des Nations unies du 28 juillet 2010 (Tsanga Tabi et Gremmel, 2013). Une telle résolution n’a pas de caractère contraignant mais elle a une portée politique certaine, dans la mesure où elle reflète une opinion communément partagée par les États membres des Nations unies17. En ce sens, elle participe du processus de gestation d’une règle internationale. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CODESC) a par ailleurs consacré une Observation générale nº 15 (2002) sur le droit à l’eau18, droit qu’il rattache à l’article 11 et à l’article 12 (droit à la santé) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Il y précise le contenu du droit à l’eau et en déduit des obligations pour les États. Ils sont tenus, entre autres, de ne pas entraver l’accès à l’eau, d’empêcher que des tiers entravent cet accès et de prendre des mesures positives pour favoriser l’exercice du droit à l’eau.

25S’agissant des sources françaises, le droit à l’eau a été reconnu au niveau législatif par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 décembre 200619. Elle établit dans son article 1^er que « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ». Cette affirmation s’est matérialisée par l’adoption de différentes lois ayant pour objet l’accès à l’eau des ménages pauvres. Ainsi, la loi du 13 juillet 200620 introduit l’interdiction des coupures d’eau en cas de factures impayées au bénéfice de certains bénéficiaires sociaux. La loi Brottes du 15 avril 201321 généralise cette interdiction pour tout impayé relatif à une résidence principale. D’autres dispositions, telles que celles de la loi Cambon de 201122, instaurent et encadrent la possibilité de financer « les externalités sociales » du service par le prix de l’eau. Désormais, le budget de l’eau peut contribuer au financement des dispositifs d’aide aux impayés. La question de l’accessibilité de l’eau pour tous est au cœur des préoccupations actuelles, ce qui a entraîné de nombreux travaux législatifs, dont certains n’ont pas abouti, notamment celui relatif à la mise en œuvre effective du droit humain à l’eau potable et à l’assainissement (proposition de loi Glavany n°1375 du 18 septembre 201323). Une proposition d’acte24 a d’ailleurs été émise en 2017 au niveau de l’Union européenne qui vise notamment à inciter les États membres à développer l’accès à l’eau pour les populations vulnérables et marginalisées dans les lieux publics.

26En France toujours, au niveau constitutionnel, la décision du Conseil constitutionnel du 29 mai 201525 consacre de manière inédite, la garantie d’un accès continu à l’eau comme découlant de l’objectif de la possibilité de disposer d’un logement décent. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a considéré que la disposition législative interdisant les coupures d’eau toute l’année en cas d’impayé ne constituait pas une atteinte disproportionnée aux droits et libertés des fournisseurs d’eau.

27Des modalités plus indirectes de reconnaissance peuvent encore être citées. Dans ce cas, l’accès à l’eau potable est présenté comme une ramification d’un autre droit, en premier lieu du droit au logement. Ainsi, au niveau européen, l’accès à l’eau potable est un des éléments de définition d’un logement suffisant26.

3. Le droit à l’énergie : le plus récent et le moins formalisé

28Certes, la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, dispose que le service public de l’électricité assure « le droit à l’électricité pour tous ». Il en découle des mesures visant à aider les personnes les plus modestes à s’acquitter de leurs factures ; mais cela ne dispense pas les utilisateurs de respecter les termes de leur contrat avec le fournisseur ! D’autres sources législatives interdisent les coupures d’énergie durant la trêve hivernale27, et reconnaissent la situation de précarité énergétique (loi du 10 juillet 201028, dite « loi Grenelle 2 »). Le droit à l’énergie désigne donc pour l’heure des garanties définies par le législateur, et donc susceptibles d’être remises en cause par lui à sa guise. Par ailleurs, la reconnaissance du droit à l’énergie semble indissociable du logement. C’est ce que traduit le droit de la Charte sociale européenne, au sein duquel ce droit n’est reconnu qu’en creux, dans la mesure où l’énergie figure parmi les éléments de confort essentiels (« eau, chauffage, évacuation des ordures ménagères, installations sanitaires, électricité ») définissant un logement salubre29.

29Le droit au logement apparaît dès lors comme un droit matrice pour les deux autres droits que sont les droits à l’eau et à l’énergie.

30Au-delà, la reconnaissance du droit au logement elle-même découle souvent de droits ou principes plus généraux et englobants tels que le droit à un niveau de vie suffisant ou le principe de dignité humaine. L’article 30 de la Charte sociale révisée qui garantit un droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale présente à cet égard un grand potentiel. En effet, il permet de saisir la question de l’accès à l’eau et à l’énergie pour les personnes qui ne sont pas logées (voir les développements infra30).

31En définitive, la reconnaissance de ces « nouveaux droits sociaux fondamentaux » au sein des textes juridiques, si elle est bien réelle, relève pour l’heure d’un mouvement convergent plus que d’un constat affirmé et définitif.

II. Une normativité croissante par stratification

32L’étude – non exhaustive – du droit positif dans l’ordre juridique français permet de conclure à l’émergence des droits à l’eau, à l’énergie et au logement en tant que droits fondamentaux. Même si la contrainte qu’ils font peser sur les pouvoirs publics demeure relativement faible, elle s’intensifie progressivement. En effet, du point de vue de la normativité, ces droits, qui ont pu apparaître initialement à l’état latent, se densifient au gré des nouveaux textes adoptés et des interprétations jurisprudentielles. La juxtaposition de ces textes et décisions de justice et donc, des différentes obligations étatiques qu’ils énoncent, forme une sorte de stratification normative qui leur donne corps.

33Ainsi, le respect de ces droits impose différentes obligations aux pouvoirs publics, qui peuvent être présentées en deux temps. Ces droits sociaux se matérialisent tout d’abord comme des exigences aiguillant les politiques publiques, puis, comme des exigences encadrant les politiques publiques.

1. Des droits aiguillonnant les politiques publiques

34Dans la mesure où la réalisation des droits à l’eau, à l’énergie et au logement nécessite des infrastructures et des règlementations importantes, elle dépend largement de l’adoption de politiques publiques qui relèvent d’arbitrages de la part des pouvoirs politiques. Les droits sociaux fondamentaux peuvent néanmoins remplir une fonction d’aiguillage et jouer, à cet égard, un rôle incitatif ou justificatif.

a. Les droits sociaux fondamentaux comme incitatifs

35Même reconnus en tant que principes, objectifs ou encore droits programmatiques, les droits sociaux fondamentaux constituent autant d’objectifs qui doivent être poursuivis par le législateur. Bien que ces droits n’imposent pas une obligation de résultat, les pouvoirs publics ont une obligation de moyens, dans le sens où ils sont tenus de prendre les mesures nécessaires en vue de la réalisation du droit. Un État qui demeurerait passif, voire qui prendrait des mesures contraires à la poursuite de cet objectif, pourrait dès lors violer ses engagements.

36Ainsi, le CODESC considère qu’une « détérioration générale des conditions de vie et de logement, qui serait directement imputable » à l’État partie31 ou toute « mesure rétrograde s’agissant du droit à l’eau32 » serait contraire à ses obligations en vertu du PIDESC.

37S’agissant de la Charte sociale européenne révisée, le Comité européen des droits sociaux (CEDS) a interprété son article 31 comme imposant une sorte d’obligation de moyens renforcée. Ainsi, lorsque la réalisation d’un droit de la Charte, tel le droit au logement, « est exceptionnellement complexe et particulièrement onéreuse, l’État partie doit s’efforcer d’atteindre les objectifs de la Charte à une échéance raisonnable, au prix de progrès mesurables, en utilisant au mieux les ressources qu’il peut mobiliser ». La France a ainsi été condamnée à plusieurs reprises par ce Comité sur le fondement de l’article 31 en raison de la défaillance persistante de sa politique du logement s’agissant de certaines catégories de personnes (essentiellement les mal-logés, les plus pauvres, les étrangers, les Roms et les gens du voyage). Le constat de violation de la Charte résultant du nombre important de personnes laissées sans solution de logement digne, l’obligation de moyens renforcée impose en définitive une forme d’obligation de résultat minimal33.

38Certes, les observations et conclusions présentées ci-dessus ont été adoptées par des Comités dont les appréciations ne sont pas considérées comme des décisions contraignantes, contrairement aux décisions de justice rendues par des juridictions. Cela étant, l’obligation d’honorer leurs engagements internationaux (pacta sunt servanda), impose aux États parties de respecter les appréciations rendues par les organes de contrôle dont ils ont accepté la compétence, ainsi que les interprétations qu’ils retiennent des termes du traité en cause. Les États voient en conséquence leur responsabilité internationale engagée. Il n’en résulte cependant pas de sanctions à proprement parler mais l’engagement de rendre des comptes sur les mesures prises en vue de se conformer à leurs obligations. Cet état de fait n’empêche pas que des États ont pu être incités à prendre des mesures à la suite de condamnations, comme cela a pu être le cas de la France à la suite des décisions relatives au logement des gens du voyage34.

b. Les droits sociaux fondamentaux justificatifs

39Les droits ou principes sociaux peuvent être invoqués afin de justifier qu’une législation, qui viserait à les réaliser, puisse porter atteinte à d’autres droits fondamentaux. Dans ce cas, le droit social fondamental constitue le but d’intérêt général poursuivi permettant de justifier des restrictions faites à un ou plusieurs autres droits fondamentaux.

40La jurisprudence du Conseil constitutionnel a ainsi eu à connaître de la constitutionnalité de lois limitant la jouissance du droit de propriété en vue de favoriser le logement35.

41Encore récemment, dans une décision Société SOREQA SPLA36, le Conseil constitutionnel a eu à trancher sur l’obligation législative faite aux propriétaires ou exploitants privés de reloger des occupants étrangers en situation irrégulière d’un immeuble faisant l’objet d’une procédure d’expropriation dans le cadre d’une opération d’aménagement (c’est-à-dire à l’initiative des pouvoirs publics en raison de l’insalubrité de l’immeuble). Il a estimé qu’une telle obligation ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété malgré la difficulté de répondre à cette obligation, en raison de l’irrégularité du séjour des occupants qui empêche l’accès au logement social.

42Dans la décision Société Saur37, évoquée supra, le Conseil constitutionnel avait encore estimé que la disposition législative prohibant les coupures d’eau tout au long de l’année poursuit l’objectif d’assurer la garantie d’un accès continu à l’eau et ne porte pas une atteinte disproportionnée aux libertés contractuelle et d’entreprendre des fournisseurs d’eau.

43Les droits sociaux fondamentaux fixent a minima des objectifs aux pouvoirs publics que ces derniers doivent s’efforcer de poursuivre. Au-delà, les exigences qu’ils renferment contraignent les pouvoirs publics dans la définition de ces politiques.

2. Des droits encadrant les politiques publiques

44La définition des politiques publiques relève de l’appréciation des autorités gouvernantes. Le respect des droits sociaux pose cependant des bornes à leur liberté d’appréciation. Ces droits imposent tout d’abord la garantie en toutes circonstances d’un noyau dur de protection. Ils entraînent ensuite une extension du champ des bénéficiaires de ces politiques.

a. La définition d’un noyau dur de protection

45Les politiques publiques, et en premier lieu, les politiques économiques et sociales, relèvent du pouvoir d’appréciation du législateur. En conséquence, ce dernier dispose d’une large marge d’appréciation pour mettre en œuvre les droits sociaux et procéder aux arbitrages qui s’imposent. Néanmoins, force est de constater que l’action publique n’est pas complètement libre : elle se trouve de plus en plus contrainte au fur et à mesure que le contenu normatif des droits sociaux fondamentaux se trouve précisé par les sources internationales, constitutionnelles et leur interprétation par les organes en charge de leur contrôle.

46Les droits à l’eau, à l’énergie et au logement peuvent ainsi donner lieu à des obligations de réalisation ou de fourniture minimale pour toute personne ou pour certaines catégories d’entre elles.

47De telles obligations ont par exemple pu être formulées face à des situations de précarité d’une gravité telle qu’elles portent atteinte à la dignité humaine.

48Dans ce cas, les droits fondamentaux définissent une sorte de filet de sécurité ultime, un noyau dur de protection que toute personne peut exiger des pouvoirs publics.

49La situation des migrants ou des étrangers en situation irrégulière a donné lieu à des jurisprudences éclairantes à cet égard. Si la condition de régularité de séjour peut légalement conditionner le bénéfice d’un droit au logement, le principe de dignité humaine impose que toute personne, quel que soit sa nationalité ou son statut, puisse bénéficier d’un abri et de la satisfaction des besoins matériels d’urgence (soins de base, vêtements, alimentation…) en cas de nécessité. De telles obligations minimales découlent notamment de la Charte sociale européenne telle qu’interprétée par le Comité européen des droits sociaux38.

50S’agissant de la jurisprudence nationale, le Conseil d’État a affirmé que le droit à un hébergement d’urgence, qui est garanti par la loi pour toute personne sans abri se trouvant en situation de détresse médicale, psychique et sociale39, constitue une liberté fondamentale susceptible de donner lieu à un référé-liberté40. Aussi, une carence caractérisée des pouvoirs publics ayant entraîné des conséquences graves pour la personne intéressée, sera considérée comme une violation et pourra donner lieu à injonction de lui fournir un hébergement41. Dans un arrêt de 2016, Département du Nord c. M. B.42, ce principe a par exemple été appliqué à la situation d’un mineur étranger isolé contraint de vivre dans un parc public. Selon le Conseil d’État, le département concerné a porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, en s’abstenant de « prendre en compte les besoins élémentaires de M. B. en ce qui concerne l’hébergement, l’alimentation, l’accès à l’eau potable et à l’hygiène ». Il confirme donc l’injonction faite au département de proposer une solution d’hébergement, incluant le logement et la prise en charge de ses besoins alimentaires quotidiens, dans un délai de trois jours, sous astreinte.

51Les conditions de vie au sein des camps de migrants ont également donné lieu à des décisions inédites qui permettent d’entrevoir l’existence d’un droit à l’eau potable reconnu en dehors de la présence d’un logement. Le juge des référés du Conseil d’État a ainsi confirmé à plusieurs reprises les injonctions faites au préfet et au maire de construire des points d’eau dans le camp des migrants dit « La Lande » afin de permettre l’accès à l’hygiène et à l’eau potable, d’assurer le ramassage des ordures ainsi que l’accès aux secours43. Ces obligations sont fondées sur le respect du principe de dignité et d’interdiction des traitements inhumains et dégradants. Elles concernent donc des situations d’urgence et d’extrême précarité. Il n’en demeure pas moins qu’elles contraignent les autorités publiques à prévoir les moyens nécessaires, en termes d’hébergement et d’accès à l’eau, dans le respect des droits fondamentaux des personnes.

52D’autres obligations en la matière viennent encadrer les politiques publiques des États.

53Un second exemple réside dans la protection en matière d’expulsion des logements qui s’est développée sur le fondement, notamment, des droits européens. En vertu de la Convention européenne des droits de l’homme, l’expulsion d’un logement constitue une violation du respect de son domicile, au sens de son article 8, si elle s’avère illégale44, arbitraire45, ou discriminatoire46.

54Dans une affaire Winterstein et autres c. France47, la Cour européenne de droits de l’homme a par exemple condamné l’État français pour violation du droit au respect du domicile de requérants qui avaient été expulsés de terrains, qu’ils occupaient illégalement depuis des années. Elle reprochait à l’État de ne pas avoir démontré la nécessité de l’évacuation ainsi que l’absence de proposition de relogement adéquat pour ceux des requérants qui demandaient l’accès à des terrains familiaux. Les procédures d’expulsion de logement doivent être entourées de garanties tant substantielles que procédurales et assorties de solutions de relogement. La Charte sociale européenne prévoit des garanties comparables dans son article 31. Selon le CEDS, les procédures d’expulsion doivent être « d’une part justifiées, d’autre part exécutées dans des conditions respectant la dignité des personnes concernées, enfin assorties de solutions de relogement48 ».

b. L’extension du champ des bénéficiaires

55L’approche en termes de droits humains a, sans doute, possible contribué à l’extension du champ des bénéficiaires des politiques sociales.

56Tout d’abord, par le vecteur du droit à la non-discrimination, les États ont été contraints d’ouvrir l’accès aux biens et prestations aux étrangers à égalité de traitement avec les nationaux. Ainsi, les droits humains incitent à remplacer la condition de nationalité posée pour l’accès aux avantages sociaux par une condition de résidence régulière stable. Si le droit de l’Union européenne a ouvert le bénéfice des droits sociaux aux travailleurs puis aux citoyens européens, le droit du Conseil de l’Europe l’a élargi à l’ensemble des non-nationaux.

57La Convention européenne des droits de l’homme interdit toute discrimination sur le fondement de la nationalité en matière d’octroi de prestations sociales sur le fondement de l’article 14 (non-discrimination) combiné avec l’article 1^er du Protocole additionnel (droit au respect des biens). La Cour européenne des droits de l’homme a ainsi pu condamner l’application de la législation française qui refusait le bénéfice de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) aux étrangers résidant légalement sur son territoire49. Cette interdiction vaut également pour les mesures et politiques d’aide au logement. Ainsi, le Conseil d’État a pu annuler certaines dispositions du décret mettant en œuvre la loi DALO (droit au logement opposable), en ce qu’elles excluaient du dispositif certaines catégories d’étrangers en situation régulière50.

58Plus encore, nous avons vu supra que, s’agissant d’un noyau dur de droits (abri, conditions d’existence, soins médicaux d’urgence), toute considération de nationalité, de statut (régulier ou irrégulier) ou de durée de résidence devenait sans objet, car ces droits doivent bénéficier à tout être humain au nom du principe de dignité humaine.

59Par ailleurs, la jouissance effective des droits sociaux, associée au principe de non-discrimination, exige de l’État qu’il adopte des mesures spécifiques au profit des groupes de personnes vulnérables ou au mode de vie non ordinaire.

60Pour ce qui concerne le droit à l’eau, le PIDESC (Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels) exige ainsi que l’accès à l’eau soit assuré sans discrimination et donc y compris « aux groupes vulnérables et marginalisés51 ». C’est notamment ce que visait la proposition de loi Glavany d’avril 2015, rejetée par le Sénat en février 2017. Les États doivent en outre porter une attention particulière à ces groupes lorsqu’ils élaborent leur politique nationale de mise en œuvre du droit à l’eau.

61Le principe de non-discrimination impose également que les États prennent en compte les besoins spécifiques de certains groupes, dont les modes de vie et notamment les modes d’habitat, sont atypiques. La Cour européenne des droits de l’homme et le Comité européen des droits sociaux ont développé des jurisprudences exigeant des pouvoirs publics une adaptation de leurs politiques et de leurs procédures, afin de respecter le droit des Roms et des gens du voyage qui le souhaitent, de vivre selon leur mode d’habitation traditionnel, mobile et familial52. Le CEDS a, par exemple, déjà pu stigmatiser la loi DALO qui ne permet d’accéder qu’à un logement ordinaire53.

En conclusion

62Le droit à l’eau, le droit à l’énergie et le droit au logement font bien l’objet d’une reconnaissance juridique plus ou moins assise. Leur contenu normatif s’affermit par stratification, c’est-à-dire au gré des développements, applications et interprétations, auxquels ils donnent lieu tant au niveau national que supranational. Cette densification normative n’est cependant qu’émergente. Elle pose en effet un cadre minimaliste aux politiques des États qui relèvent avant tout des décideurs politiques. Les juges, chargés du contrôle du respect des droits fondamentaux, rechignent à empiéter sur ce qu’ils estiment relever de la compétence du législateur. Ils réalisent donc un contrôle restreint de l’action politique en la matière, qu’ils n’ont pas la légitimité de définir et donc d’imposer.

63À la compétence limitée des juridictions s’ajoutent les limites du droit en tant que tel. En matière de droit à l’eau, droit à l’énergie et droit au logement se pose, de manière particulièrement crue, la question de l’effectivité du droit. En vertu de règles juridiques claires, l’État a l’obligation d’accueillir les demandes des demandeurs d’asile et de leur fournir un hébergement digne le temps du traitement de leur demande d’asile. Il a par ailleurs, l’obligation de garantir le droit au logement des bénéficiaires au titre du DALO. Or, force est de constater que les pouvoirs publics n’arrivent pas à remplir pleinement leurs obligations juridiques. Le droit se trouve confronté ici au « principe de réalité ». En effet, la multiplication des condamnations judiciaires constatant la violation de ces obligations ne répond pas au problème de la pénurie de logements ou de lieux d’accueil, en tout cas pas de manière immédiate. La réalisation effective des droits dépend toujours d’une véritable volonté politique. Le droit ne peut dès lors jouer qu’en tant que facteur incitatif. Ce n’est pas un aveu d’impuissance car le jeu de la prolifération des textes, appréciations juridiques et contentieux, d’origines plurielles et au caractère contraignant croissant, pourrait bien contribuer à terme à influer davantage sur les choix de politiques sociales et mener à une meilleure effectivité de ces droits.