Chapitre 3. L’évolution du régime des télécommunications et sa portée à l’égard des règles d’accès à l’orbite géostationnaire
p. 215-246
Texte intégral
1L’idée d’accès équitable à l’orbite géostationnaire et aux fréquences radio s’est progressivement imposée aux NU et à l’UIT (section I). Les méthodes visant à mettre en pratique cette notion ont opposé pays en développement et Etats développés. Des solutions permettant de préserver les possibilités futures d’accès des premiers à l’orbite et aux fréquences ont pu néanmoins être introduites au sein de l’UIT (section II). Bien que limitée, l’évolution du régime d’accès à ces ressources constitue un progrès dans la voie de l’internationalisation de cette ressource. Ce régime déroge au régime de res communis consacré par le Traité sur l’espace de 1967, mais il ne consacre pas encore pour autant la notion de patrimoine commun de l’humanité (section III).
Section I. Introduction : le développement de la notion d’accès équitable à l’orbite géostationnaire et aux fréquences radio associées
2Le recours à l’équité en droit international s’inscrit dans une tendance générale en matière de répartition, de délimitation, d’accès ou de partage d’espaces et de ressources. L’idée d’accès équitable à l’orbite géostationnaire et aux fréquences radio a été également consacrée, notamment par l’UIT, dans le droit des télécommunications.
a) Le renvoi à l’équité en droit international.
3De nombreuses normes internationales exigent l’application de l’équité en tant que source de droit.1 C’est ainsi que la délimitation du plateau continental doit faire l’objet d’un accord selon des “principes équitables”, que les eaux des bassins de drainage internationaux doivent être utilisées de manière “raisonnable et équitable”, ou que les avantages tirés des ressources du patrimoine commun de l’humanité doivent être partagés de manière équitable. Parmi les nombreux renvois à l’équité, on doit encore citer le droit des Etats géographiquement désavantagés de participer, sur une base équitable, à l’exploitation des ressources vivantes de la zone économique exclusive, voire même l’objectif très large d’un “nouvel ordre économique international” plus équitable.2
4Dans ces différents domaines, l’objectif ou un des objectifs poursuivis est -à des degrés divers- une répartition des richesses que l’on estime plus juste ; c’est là une manifestation de la notion d’équité en tant qu’expression de la justice distributive. La place de la justice distributive dépend à la fois de la mesure dans laquelle on prend en compte les inégalités entre Etats et du traitement plus ou moins privilégié des intérêts et besoins des Etats considérés comme désavantagés. La portée de cette redistribution est limitée par d’autres considérations d’importance variable.
5Cette opération est plus particulièrement limitée lorsque l’on se heurte à des situations établies et, notamment, lorsqu’il s’agit de délimiter équitablement des droits “territoriaux” (au sens large) préexistants. La délimitation du plateau continental ne prétend pas être ainsi une opération de justice distributive et remettre en question les droits inhérents de l’Etat sur son plateau continental.3 La délimitation du plateau continental entre Etats doit elle-même aboutir à un “résultat équitable”. Le résultat plus ou moins équitable de cette opération dépend, semble-t-il, des circonstances pertinentes à prendre en compte dans chaque situation.4 Quant à l’utilisation équitable des bassins de drainage, on doit la déterminer en tenant compte, entre autres facteurs, de l’étendue du bassin se trouvant sur le territoire respectif des Etats intéressés.5 La mesure dans laquelle on prend en compte les inégalités notamment géographiques entre Etats est aussi souvent limitée à des Etats spécifiques ou à un cadre régional.6
6A l’inverse, la consécration de l’équité est plus poussée lorsque l’on est en présence d’un patrimoine commun de l’humanité ou lorsque l’on vise à l’établissement d’un nouvel ordre économique international. Cependant, ce patrimoine ne s’applique qu’à des richesses situées au-delà de la juridiction nationale, tandis que le second demeure un objectif largement inachevé.7
7D’autres limitations à la justice distributive apparaissent encore en ce qui concerne les ressources des corps célestes, qui sont le patrimoine commun de l’humanité, et l’orbite géostationnaire et les fréquences spatiales. On doit ainsi tenir compte de la contribution des Etats à l’exploitation de ces ressources ou de leur capacité d’utiliser ces biens. Une répartition équitable ne saurait cependant se fonder seulement ou principalement sur ces éléments, que l’on doit mettre en balance avec les intérêts et besoins des Etats en développement. Ces Etats font l’objet d’une attention spéciale, plus ou moins poussée, qu’il s’agit de déterminer par rapport à d’autres considérations. Par exemple, en mettant l’accent sur une utilisation économique et efficace de l’orbite et des fréquences, on réduirait la portée de la redistribution des droits d’accès à ces ressources.8
8En définitive, quoique fort répandue, la tendance au renvoi à l’équité en droit international couvre des situations très diverses. La justice distributive se manifeste avec une intensité très inégale. Les parties intéressées couvrent soit une région ou des Etats spécifiques, soit tous les Etats, voire 1’“humanité” tout entière.9 De même les inégalités à prendre en compte peuvent être limitées (désavantage géographique), ou correspondre à un problème technique étroit (congestion de l’orbite), ou au contraire couvrir des déséquilibres fondamentaux et variés (nouvel ordre économique). Les considérations autres que l’équité à prendre en compte influencent également les solutions retenues dans tel ou tel domaine. L’objectif poursuivi par le recours à l’équité est en conséquence plus ou moins ambitieux : tels que la préservation d’une ressource pour ses utilisateurs futurs, le partage des bénéfices tirés de l’exploitation d’un patrimoine commun, l’établissement d’un nouvel ordre économique international, ou, à l’autre extrême, une opération limitée de délimitation. La consécration juridique de l’idée d’équité est d’ailleurs d’autant plus poussée que l’objectif poursuivi est relativement modeste.
9Cette diversité des situations dans lesquelles l’équité intervient rend difficile toute tentative de généralisation. Certes, on peut dégager, comme on a tenté de le faire ici, des caractéristiques communes à son emploi en droit international, mais ces éléments sont d’un intérêt limité pour l’interprétation de cette notion et son application dans des domaines spécifiques ou à des cas particuliers.10
10En matière de télécommunications cependant, un certain nombre d’éléments importants se dégagent de l’idée d’équité. Tout d’abord, cette idée s’oppose au système du “premier venu, premier servi” qui accorde la priorité à la satisfaction immédiate de la demande de positions géostationnaires et de fréquences aux dépens des besoins futurs. Le principe d’accès équitable a pour objet d’assurer une répartition de ces ressources sur la base à la fois des besoins présents et futurs des Etats et, plus particulièrement, de ceux des pays en développement qui n’ont pas actuellement les moyens d’y accéder.
11En second lieu, elle peut conduire à dispenser les pays en développement de l’application de normes techniques d’utilisation trop strictes, inspirées de l’objectif d’utilisation économique et efficace de l’orbite et des fréquences. Cette dispense peut s’avérer nécessaire dans la mesure où de telles contraintes les empêcheraient de développer des systèmes à satellites indépendants. L’exigence d’une utilisation rationnelle et efficace de ces ressources n’est cependant pas abandonnée et continue à se manifester sous des formes diverses.11
12Enfin, le concept de l’équité se résume probablement ici par une idée centrale : remédier aux difficultés futures d’accès des nouveaux venus qui résulteraient de la surexploitation actuelle de l’orbite et des fréquences. Faute de moyens techniques et financiers appropriés, les pays en développement ne bénéficient guère en général des télécommunications spatiales et sont particulièrement désavantagés par la congestion croissante de l’orbite et des fréquences. Cependant, seul ce dernier aspect plus limité, plutôt que l’accès même aux bénéfices des télécommunications spatiales, est à la base de l’idée d’accès équitable à l’orbite géostationnaire. Comme on aura l’occasion de le démontrer davantage,12 cette notion ne s’étend pas au partage des bénéfices tirés de l’exploitation de l’espace ou des techniques spatiales, et elle ne prescrit nullement que cette exploitation se fasse dans l’intérêt de tous les Etats et, en particulier, des pays en développement.13
b) La consécration de l’idée d’accès équitable dans le droit des télécommunications.
13Bien qu’il soit également étudié au sein des NU par le CUPEEA, l’examen du problème d’accès à l’orbite géostationnaire et aux fréquences radio associées relève essentiellement de l’UIT qui a développé la notion d’accès équitable à ces ressources.
14La question de l’orbite géostationnaire figure à l’ordre du jour du CUPEEA depuis une quinzaine d’années. Ce Comité a en particulier organisé la Deuxième Conférence des NU sur l’exploration et l’utilisation pacifique de l’espace extra-atmosphérique tenue en 1982.14 Cette Conférence a été convoquée par les NU et a traité de l’accès des Etats aux bénéfices tirés des activités spatiales.15 Elle a reconnu que l’orbite géostationnaire est une ressource naturelle unique et que son utilisation optimale nécessite “une planification et/ou organisation”.16 La réglementation à laquelle il est ainsi fait référence devrait prendre en considération les besoins présents et futurs, et notamment les besoins spécifiques des pays en développement et les situations géographiques particulières.17 Dans l’esprit de cette Conférence, il appartiendrait aux conférences administratives de l’UIT de définir cette réglementation parallèlement au régime d’accès aux fréquences radio.18
15Sous l’influence des pays du Tiers-Monde, le CUPEEA s’est intéressé aux moyens d’utiliser l’orbite géostationnaire de façon rationnelle et équitable “sans porter atteinte au rôle de l’Union internationale des télécommunications”.19 La compétence du Comité spatial a cependant été contestée par les Etats occidentaux qui ont estimé que la question de l’accès équitable à l’orbite relève en réalité de l’Union.20 Les pays en développement, quant à eux, ont proposé une répartition des tâches entre le Comité et l’UIT. La définition de principes régissant l’utilisation équitable de l’orbite appartiendrait au premier, tandis que la seconde déterminerait, conformément à ces principes, les règles techniques d’accès aux positions orbitales et aux fréquences.21
16Certains pays en développement ont souligné que l’UIT n’étudie l’orbite géostationnaire que d’un point de vue technique, en liaison avec les télécommunications. Comme cette orbite peut être utilisée à d’autres fins, le Comité devrait ainsi examiner son utilisation de manière globale et formuler des principes généraux prenant en compte notamment les intérêts des pays en développement.22 Cette justification semble pertinente dans la mesure où certaines utilisations envisagées dans l’avenir n’entrent pas clairement dans le champ des compétences de l’Union.23 De surcroît, elle semble trouver une certaine confirmation dans l’attitude de cette dernière, qui refuse de se prononcer sur la condition juridique de l’orbite géostationnaire en tant que portion physique de l’espace et en dehors de l’utilisation concomitante des fréquences radio. L’Union a ainsi évité de statuer sur les revendications des pays équatoriaux sur l’orbite et a renvoyé ce problème au CUPEEA.24
17Le CUPEEA n’a guère progressé jusqu’ici dans la définition de principes régissant l’utilisation de l’orbite géostationnaire. Ses travaux ont été ralentis par les revendications des pays équatoriaux et le débat sur la portée de son mandat par rapport à celui de l’ULT. Les projets présentés à ce jour n’ont pas fait apparaître des principes susceptibles d’orienter utilement les travaux de l’Union.
18Un groupe d’Etats équatoriaux ont présenté un “Projet de principes régissant l’orbite des satellites géostationnaires”. Le mérite essentiel de ce texte est de mettre en exergue la question du transfert de la science et des techniques spatiales.25 La République démocratique allemande a également présenté un document qui reconnaît que l’orbite géostationnaire est une ressource naturelle limitée tout en déclarant que l’UIT constitue l’organe compétent pour la réglementer. Ce document ajoute que les Etats ont des droits égaux d’accès à cette ressource qui doit être utilisée de la manière la plus efficace et la plus économique possible.26 L’insistance sur ce dernier point a été critiquée par les pays en développement qui l’ont perçue comme leur étant défavorable.27 Plus récemment, certains de ces pays ont présenté un document officieux mentionnant la nécessité d’accorder un traitement préférentiel aux nouveaux venus par rapport à ceux ayant déjà établi des stations spatiales de télécommunications. Ce traitement serait cependant réservé aux seuls Etats qui sont effectivement sur le point d’utiliser l’orbite.28
19En raison de l’importance des télécommunications spatiales, l’UIT continuer de jouer un rôle essentiel en matière de réglementation de l’orbite géostationnaire.
20Le principe du droit égal des Etats à utiliser les fréquences radio et l’orbite a été introduit en 1971 par une résolution adoptée par la CAMR sur les télécommunications spatiales. Ce texte dispose, par ailleurs, que l’enregistrement des assignations de fréquences et l’utilisation de ces dernières ne confèrent pas de priorité permanente à tel ou tel pays ou groupe de pays et ne doivent pas faire obstacle à l’établissement de systèmes spatiaux par des nouveaux venus.29
21Cependant, c’est la Convention internationale des télécommunications qui est le document de base régissant l’Union et incorporant les principes obligatoires du droit international des télécommunications. Sa révision, en 1973, a permis de préciser le rôle de l’Organisation et d’introduire l’idée de l’accès équitable à l’orbite géostationnaire et aux fréquences. Les compétences de l’UIT ont été étendues et l’IFRB s’est vu confier le mandat d’enregistrer les emplacements assignés par les pays à leurs satellites géostationnaires.30 L’article 33 nouveau de la Convention reconnaît que les positions géostationnaires et les fréquences :
“sont des ressources naturelles limitées qui doivent être utilisées de manière efficace et économique, afin de permettre un accès équitable à cette orbite et à ces fréquences aux différents pays ou groupe de pays, selon leurs besoins et les moyens techniques dont ils peuvent disposer conformément aux dispositions du Règlement des radiocommunications”.31
22La référence aux “besoins et... moyens techniques” a été interprétée par des pays du Tiers-Monde comme subordonnant l’accès à l’existence de capacités techniques et de besoins actuels d’utilisation de ces ressources, par opposition à la reconnaissance et à la protection des besoins futurs des utilisateurs.32 En d’autres termes, les intérêts des Etats dépourvus de capacités et de besoins actuels n’auraient pas à être pris en compte pour déterminer, dans l’immédiat, les droits d’accès équitable des Etats à l’orbite géostationnaire et aux fréquences.33 Cette interprétation est conforme aux intérêts des principaux utilisateurs qui préfèrent ne pas voir limiter leur droit d’accès pour satisfaire les besoins futurs de nouveaux venus, voire d’utilisateurs hypothétiques. L’argument du “gaspillage” de l’orbite et des fréquences a été invoqué par les Etats développés à l’encontre de tout modèle de répartition qui limiterait l’utilisation présente au bénéfice de l’utilisation future de ces ressources. Dans cette perspective, la prise en compte des intérêts des pays en développement ne devrait pas se traduire par la mise en réserve de portions d’orbite géostationnaire dont les Etats développés ont besoin dans l’immédiat.34
23La Convention internationale des télécommunications a été à nouveau modifiée, en 1982, par la Conférence des Plénipotentiaires de Nairobi. La référence contestée aux besoins et capacités techniques des Etats a été supprimée et la notion d’accès équitable doit désormais être interprétée :
“compte tenu des besoins particuliers des pays en développement et de la situation géographique de certains pays”.35
24Selon un auteur, ces besoins particuliers devraient simplement être pris en compte au même titre que les besoins présents des pays développés. L’exigence d’une utilisation économique et efficace de l’orbite géostationnaire et des fréquences radio serait tempérée : on devrait accepter une certaine perte d’efficacité en raison des techniques moins sophistiquées employées par ces pays.36
25Pour les pays en développement, l’accès équitable devrait prendre en compte à la fois les besoins actuels et futurs et non pas se fonder sur un système de priorité dans le temps.37 On a ainsi pu affirmer que cette répartition devrait refléter l’étendue des pays et la taille de leur population.38
26Du côté des pays développés, on a souvent estimé que l’on devrait également envisager une protection des droits acquis, d’une durée au moins égale à la durée de vie des satellites, sur la base de la réglementation antérieure de l’UIT.39 Les investissements que repré-, sentent les systèmes spatiaux existants (ou, au moins, leur segment spatial) bénéficieraient ainsi d’une certaine garantie. Les revendications des pays en développement ne sont pas radicalement incompatibles avec une telle garantie pour autant que les possibilités futures d’accès à l’orbite et aux fréquences ne soient pas affectées.40
27L’étendue du traitement préférentiel ou particulier auquel les pays en développement auraient droit -au non du principe d’accès équitable- demeure à déterminer dans le cadre de la définition des méthodes d’accès équitable.
Section II. Les méthodes pour assurer l’accès équitable à l’orbite et aux fréquences
28Le poids respectif des principes d’accès équitable et d’utilisation économique et efficace ont donné lieu, au niveau des méthodes d’accès à l’orbite et aux fréquences, à des débats poussés. L’UIT, tout en s’efforçant d’éviter le gaspillage de ces ressources, a finalement adopté diverses solutions visant à protéger les possibilités futures d’accès des pays en développement.
a) Le débat sur les méthodes d’accès.
29Les pays en développement ont demandé un partage immédiat de l’orbite géostationnaire et des fréquences radio dont l’utilisation serait planifiée par l’UIT de manière a priori et sans condition d’utilisation présente.41 Les Etats développés, au contraire, se sont opposés à cette méthode au motif qu’elle irait à l’encontre du principe de l’utilisation économique et efficace, favoriserait le gaspillage et freinerait le progrès technique. D’abord, des positions et des fréquences seraient attribuées à des Etats incapables de les utiliser, au détriment de la satisfaction des besoins actuels. Ensuite, la planification de ces ressources ne pourrait prendre en compte que les techniques courantes en empêchant, par là, l’introduction de techniques nouvelles qui permettraient de décongestionner l’orbite et les fréquences.42 Enfin, une telle approche serait contraire au principe de non-appropriation du Traité sur l’espace de 1967.43
30Cependant, les points de vue des deux groupes d’Etats se sont sensiblement rapprochés. Parmi divers modèles étudiés par la doctrine ou au sein de l’UIT, des solutions transactionnelles ont finalement pu être retenues. Elles concilient, dans une certaine mesure, l’objectif de l’accès garanti des pays en développement avec celui de l’utilisation économique et efficace de l’orbite géostationnaire et des fréquences radio associées.
31Dans la perspective d’une répartition de l’orbite et des fréquences par l’UIT, un nombre important d’auteurs ont préconisé l’introduction du mécanisme du marché pour déterminer qui aurait accès à ces ressources. Cela conduirait essentiellement à favoriser le transfert de ces ressources de leurs détenteurs à ceux qui désirent les utiliser. L’orbite et les fréquences seraient, par exemple, louées au plus offrant, ce qui assurerait leur utilisation optimale et permettrait éventuellement de dégager des ressources financières redistribuées aux pays en développement.44 Le schéma d’un marché pourrait éventuellement se combiner avec une planification souple de l’orbite géostationnaire et du spectre des fréquences. Ces ressources seraient alors distribuées, dans le cadre d’un plan, aux Etats qui loueraient à d’autres Etats la partie que ceux-ci n’utilisent pas.45
32Le caractère équitable du mécanisme du marché dépend, pour beaucoup, de la répartition initiale de l’orbite et des fréquences.46 Ce seul mécanisme est probablement incapable d’assurer l’accès équitable de tous les Etats à ces ressources.47 Néanmoins, il pourrait être employé tout en conciliant l’accès équitable avec une utilisation optimale de l’orbite et des fréquences. Par exemple, l’allocation de durée limitée, aux enchères, des positions orbitales et des fréquences non utilisées par les pays en développement pourrait s’accompagner d’une contrepartie financière en leur faveur et assurerait l’utilisation effective des ressources en cause.48
33La possibilité que certains pays cèdent momentanément leur droits à l’utilisation de positions géostationnaires moyennant paiement a été envisagée par un certain nombre d’auteurs, dont des auteurs du Tiers-Monde.49 La combinaison d’une planification a priori de l’orbite et des fréquences, avec la faculté de les transférer ultérieurement, implique une définition souple des droits d’accès. Il serait nécessaire de déterminer les paramètres techniques (par exemple, la zone de service des satellites) de sorte qu’un utilisateur différent du bénéficiaire désigné par le plan puisse utiliser ces ressources.50
34D’autres suggestions ont également pour but d’assouplir le modèle de la planification a priori de l’orbite géostationnaire et des fréquences spatiales. Ainsi, on a envisagé une planification partielle, les ressources non planifiées étant régies par un autre système de répartition.51 Un autre assouplissement encore considéré consisterait à attribuer aux Etats un ensemble de positions orbitales et de fréquences, chaque Etat allouant à ses stations de télécommunications des positions et fréquences déterminées à l’intérieur de cet ensemble. Cette solution, sans affecter la répartition globale entre Etats, permettrait de mieux répondre à l’évolution des besoins.52
35A côté de la planification, des procédures améliorées de coordination bilatérale et des procédures nouvelles de coordination multilatérale ont été proposées. Dans le cadre du système du “premier venu, premier servi”, tout nouveau venu qui se propose d’installer un nouveau système spatial de télécommunications est tenu d’adapter celui-ci aux contraintes déterminées au terme de consultations bilatérales avec chacune des administrations dont les systèmes existants sont susceptibles d’être affectés par cette installation.53 L’accès de pays en développement pourrait être facilité si l’on se fondait désormais sur l’obligation mutuelle des utilisateurs existants et des nouveaux venus de coordonner leur utilisation de l’orbite géostationnaire et des fréquences. Ceux-là pourraient être forcés à modifier substantiellement leurs systèmes pour faire place aux systèmes de ceux-ci.54 De plus, l’introduction de procédures de coordination multilatérale conduirait éventuellement à répartir entre autant d’utilisateurs que possible les contraintes résultant de l’accès de nouveaux venus.55
36Certains auteurs ont enfin estimé que des systèmes d’utilisation en commun -du type Intelsat- correspondaient aux besoins d’accès équitable à l’orbite et aux fréquences des pays en développement. Ils ont souligné que tous les Etats n’ont pas les capacités ni le besoin d’un accès direct à ces ressources. Ils ont également précisé que les pays en développement n’ont pas l’utilité d’espace ou de fréquences, mais de services de télécommunications.56 Les systèmes collectifs permettent en outre d’économiser les ressources en question.57
37On a soutenu, par ailleurs, qu’un plan a priori serait défavorable au développement de systèmes d’utilisation en commun. En effet, un tel plan conduirait à allouer l’orbite et les fréquences sur une base nationale, ce qui pourrait mettre en échec l’élaboration de systèmes collectifs.58 Les analyses ainsi décrites ont le mérite de rappeler que les pays en développement sont dépourvus de la capacité d’utiliser les ressources en cause et qu’une répartition, même plus équitable, ne suffit pas à remédier aux inégalités d’accès. Toutefois, les systèmes collectifs ne constituent pas une panacée. Les pays en développement préfèrent un accès direct aux télécommunications spatiales et espèrent pouvoir en tirer des bénéfices importants.59 En outre, le développement de la compétition internationale à laquelle Intelsat doit faire face pourrait diminuer la confiance des pays en développement dans les systèmes d’utilisation en commun.60
38En définitive, la doctrine a ainsi proposé des solutions susceptibles de concilier l’utilisation optimale avec l’idée d’un accès équitable des Etats à l’orbite géostationnaire et aux fréquences spatiales. Cependant, le principe d’accès équitable ne saurait être satisfait si les pays en développement n’obtiennent qu’une contrepartie financière, tandis que les pays développés utiliseraient librement l’orbite et les fréquences.61 D’un autre côté, l’accès à ces dernières, en l’absence de capacité de les utiliser, n’est pas non plus véritablement satisfaisante. La question de l’accès de tous les Etats à l’orbite géostationnaire et aux fréquences spatiales ne peut être dissociée du problème de l’assistance aux pays en développement en vue de leur fournir les moyens d’accéder aux télécommunications spatiales.
b) Les solutions adoptées par l’UIT.
39La révision de la réglementation de l’UIT vise à assurer un accès équitable à l’orbite et aux fréquences à tous les Etats. La CAMR-ORB, qui s’est tenue en deux sessions en 1985 et 1988, constitue l’aboutissement d’une évolution qui a débuté en 1971.
40La CAMR de 1971 sur les télécommunications spatiales a déclaré, dans sa Résolution Spa2-1, que les premiers utilisateurs d’une fréquence radio doivent prendre “toutes les mesures pratiquement possibles” pour permettre aux nouveaux venus d’introduire des systèmes spatiaux de télécommunications.62 Cette Conférence a également révisé l’article 9A du Règlement des radiocommunications. Lorsque l’introduction d’un nouveau système spatial de télécommunications nécessite un remaniement de systèmes relevant d’autres administrations, les administrations intéressées doivent, en vertu de cet article, négocier sur un plan bilatéral pour coordonner mutuellement l’utilisation de l’orbite et des fréquences par leurs systèmes respectifs.63 Cependant, ni la Résolution Spa2-1 ni l’article 9A du Règlement des radiocommunications n’oblige les utilisateurs actuels d’ajuster leurs systèmes pour faire place aux nouveaux venus.64 Par ailleurs, la CAMR de 1971 a demandé la convocation de conférences administratives mondiales ou régionales en vue d’établir des plans pour le service de radiodiffusion par satellite.65
41En 1977, une CAMR a établi un plan pour le service de radiodiffusion par satellite dans les bandes de fréquences 11,7 à 12,2 Ghz et 11,7 à 12,5 Ghz dans les régions 1 et 3 (l’Europe, l’Afrique, l’URSS et la Mongolie, d’une part, et l’Asie et le Pacifique, de l’autre). Ce service sert à transmettre des programmes de télévision ou de radiodiffusion émis par des stations terriennes fixes à des collectivités et des particuliers. Les pays des régions 1 et 3 étaient résolus à mettre en place un plan très détaillé, alors que ceux de la région 2 (Amériques) et notamment les Etats-Unis étaient généralement opposés à cette procédure. De plus, des problèmes techniques particuliers relatifs au partage entre le service de radiodiffusion et le service fixe par satellite, dans la bande des 12 Ghz, ont conduit la Conférence à décider qu’une CARR ultérieure serait chargée d’établir un plan pour les services de radiocommunications spatiales dans cette région.66
42La CAMR de 1977 a établi un plan pour une durée de quinze ans, à partir du 1er janvier 1979. Ce plan distribue par pays, dans les régions 1 et 3, des fréquences radio et des positions géostationnaires pour les services nationaux de radiodiffusion directe. En effet, une des règles fondamentales retenues par cette Conférence est celle de la couverture nationale, règle en vertu de laquelle aucun pays ne peut utiliser une position d’orbite et un canal pour émettre vers un autre pays.67 En principe, chaque pays dispose au moins d’une position orbitale et de quatre à cinq canaux. Pour couvrir le territoire de grands pays, les émissions doivent être répétées à partir de plusieurs positions orbitales.68 L’espacement des satellites et les caractéristiques des faisceaux d’ondes sont précisés de manière détaillée.69 Du fait d’une répartition entre tous les pays, une partie de l’orbite géostationnaire et des fréquences spatiales dans la bande des 12 Ghz est réservée aux utilisateurs futurs, indépendamment de l’ordre d’arrivée, pour leurs services de radiodiffusion directe. Aucun pays ne peut utiliser une position d’orbite qui ne lui est pas attribuée pour émettre vers son territoire ou à destination d’un pays étranger.70
43Deux éléments ont probablement favorisé l’adoption du plan de 1977. En premier lieu, le service de radiodiffusion directe par satellite était alors à l’état de projet, et la planification de son fonctionnement futur ne se heurtait pas à des situations établies.71 De surcroît, un des buts poursuivis par l’allocation des positions orbitales et des fréquences a été d’empêcher les Etats d’établir une service de radiodiffusion à destination d’autres Etats.72 Cet objectif était aussi important que le partage équitable de ces ressources, sinon plus essentiel encore. Quoique les Etats se soient généralement opposés sur la question de la souveraineté de l’Etat ou de la liberté de circulation de l’information, les règles techniques adoptées pour le service de la radiodiffusion directe par satellite ont rendu impossibles, en principe, les émissions au-delà des frontières.73 La solution retenue par la CAMR de 1977 correspond non seulement aux positions défendues par les pays en développement et les pays socialistes, mais également à celles de certains pays occidentaux.74
44Conformément aux décisions prises en 1977, une Conférence régionale s’est réunie en 1983 pour planifier le service de radiodiffusion directe par satellite dans la région 2.75 La position des Etats-Unis semble alors avoir évolué dans le sens d’un compromis : ils ont accepté le recours à la planification en contrepartie d’aménagements qui réduisent la rigidité de cette méthode. La Conférence s’est basée sur ce compromis en retenant une planification flexible qui tienne compte de l’utilisation optimale des ressources disponibles. Cette flexibilité se traduit, en particulier, par la faculté qu’ont les Etats de faire usage des positions orbitales et des fréquences attribuées à d’autres Etats -même sans leur accord- dans la mesure où ces derniers ne les utilisent pas. Par ailleurs, le plan peut être facilement modifié pour faire place à de nouveaux systèmes si ces derniers ne causent pas d’interférences.76
45La planification de l’utilisation de l’orbite et des fréquences par les services spatiaux a été limitée au service de radiodiffusion directe. La question d’une généralisation de cette approche a été posée lors de la CAMR de 1979. Son extension affecterait essentiellement le service fixe par satellite. La CAMR de 1979 a chargé de l’examen de cette question la CAMR-ORB : celle-ci devait, d’une part, déterminer les services spatiaux et les bandes de fréquences à planifier et, d’autre part, examiner la possibilité d’employer d’autres méthodes en vue de “garantir concrètement à tous les pays un accès équitable” à l’orbite et aux fréquences.77 Dans l’intérim, la Résolution BY vise à limiter la validité des assignations de fréquences aux stations spatiales en orbite géostationnaire à la durée de vie du système de télécommunications (indiquée préalablement lors de l’enregistrement des assignations). Néanmoins, l’assignation de fréquences peut continuer à être utilisée si l’administration concernée met en place un nouveau satellite sans changer aucun paramètre de son système.78 La limitation de durée des assignations de fréquences semble être la contrepartie du maintien, au moins provisoire, du principe d’un accès aux fréquences dans l’ordre d’arrivée.79 Toutefois, la portée de cette limitation apparaît réduite, car les Etats conservent la possibilité de prolonger indéfiniment leurs assignations par le remplacement des satellites en place.80 En définitive, dans la mesure où les caractéristiques des systèmes de télécommunications demeurent identiques, la Résolution BY consacre la continuation de facto du système du “premier venu, premier servi”.
46La CAMR-ORB a finalement examiné les moyens de permettre à tous les Etats d’accéder à l’orbite géostationnaire et aux bandes de fréquences attribuées aux services spatiaux utilisant cette orbite.81
47Lors de sa première session en 1985, la Conférence a abouti à un compromis entre pays développés et en développement. Elle n’a retenu pour la planification que le service fixe par satellite dans les bandes 6/4 Ghz, 14/11-12 Ghz et 20/30 Ghz.82 De surcroît, deux méthodes de planification ont été adoptées par la CAMR-ORB (1). L’une constitue techniquement un plan de répartition a priori, l’autre prend la forme de réunions périodiques de coordination multilatérale destinées alors à remplacer les procédures bilatérales ad hoc de coordination.83
48Il a été décidé que le plan de répartition devrait prendre en compte les systèmes existants.84 Pour limiter le conflit potentiel entre ces derniers et les utilisations futures, on a sélectionné des bandes de fréquences qui ne sont pas encore utilisées de manière significative par le service fixe par satellite.85 Au contraire, la méthode des réunions de coordination multilatérale couvre les bandes de fréquences les plus utilisées par le service fixe et d’autres bandes au-dessus de 18 Ghz.86
49La CAMR-ORB (1) s’est fondée sur des principes généraux en vue de définir les méthodes de planification appropriées.87 Ces principes permettent de procéder à une réglementation assez flexible. Ainsi, il a été envisagé qu’une partie des ressources disponibles soit réservée pour répondre aux besoins imprévus lors de la planification et à ceux de futurs membres de l’UIT. De même, les hypothèses d’une modification des besoins des administrations et de l’utilisation de nouvelles techniques ont été prises en compte. La Conférence a également reconnu la nécessité de satisfaire les besoins des systèmes de télécommunications par satellites communs à plusieurs administrations, du type Intelsat, et l’existence de contraintes spécifiques auxquelles ces systèmes doivent faire face.88 Enfin, elle a déclaré que les systèmes existants de télécommunications par satellites feront éventuellement l’objet d’ajustements pour faire place aux nouveaux venus.89
50La première session de la CAMR-ORB, étant parvenue à un compromis, a ainsi défini dans leurs grandes lignes le plan de répartition a priori des fréquences et positions orbitales et les réunions de coordination multilatérale du service fixe par satellite. Il revenait à la deuxième session d’identifier les paramètres techniques et les procédures nécessaires à la planification de ce service.90
51La deuxième session de la Conférence a adopté un plan détaillé de répartition et des procédures améliorées de coordination de l’utilisation de l’orbite géostationnaire et des fréquences pour le service fixe par satellite.91 Ce plan est effectif pour une durée d’au moins vingt ans et ne peut être modifié que par une conférence administrative mondiale des radiocommunications.92
52La planification a priori de l’orbite et des fréquences concerne les systèmes fournissant des services domestiques. Chaque administration, pour ses besoins nationaux, bénéficie d’au moins une position orbitale et de 800 MHz de bandes de fréquences (liaisons montantes et descendantes). Le plan établit deux régimes distincts pour les allotissements dont bénéficient tous les Etats (Partie A) et pour les systèmes existants qui font l’objet d’une protection plus limitée (Partie B).
53La Partie A du plan alloue à tous les pays une position orbitale dite “nominale” à laquelle est associée un arc prédéterminé et des fréquences radio. Des paramètres techniques standardisés définissent davantage les caractéristiques des systèmes de télécommunications.93 Ces paramètres constituent un compromis entre les positions des Etats développés favorables à l’utilisation de technologies nouvelles et celles de pays en développement utilisant des technologies moins sophistiquées.
54Le concept d’arc orbital vise à remédier au manque de flexibilité dont souffre normalement la méthode de planification a priori. En effet, c’est le droit à une position à l’intérieur d’un arc prédéterminé et aux fréquences associées à cet arc qui est garanti et non l’accès à une position spécifique. Les stations spatiales d’un nombre limité de pays peuvent être situées dans les limites d’un même arc ou d’arcs qui se chevauchent.
55La taille de l’arc prédéterminé change en fonction du degré de définition du système planifié. Au stage préliminaire à la conception, elle est initialement de +/-10 degrés de part et d’autre de la position orbitale nominale, puis de +/-5 degrés au stade de la conception, et enfin de zéro degré au stade opérationnel. Si vingt ans après l’entrée en vigueur des dispositions du plan, un allotissement n’en est pas au moins au niveau de la conception, l’arc passe de +/-10 à +/-20 degrés.94 L’utilisation effective des ressources est ainsi prise en compte par une modification de cet arc.
56Cette notion d’arc est importante à plus d’un titre. Elle peut permettre une meilleure adaptation de futurs systèmes de télécommunications en fonctions des changements des besoins et des techniques disponibles puisque la position orbitale est définie de manière très souple. En outre, elle vient limiter la protection dont bénéficie une administration -par hypothèse, une utilisatrice future- vis-à-vis d’un système concurrent de télécommunications : s’il apparaît possible de déplacer sa position orbitale nominale dans les limites de l’arc prédéterminé, elle n’est pas considérée comme défavorablement influencée par ce système concurrent et celui-ci peut éventuellement être mis en place.95
57La Partie B du plan couvre les systèmes existants qui sont également destinés à fonctionner dans les bandes de fréquences couvertes par le plan. Elle leur attribue un statut proche des allotissement nationaux de la Partie A en ce qui concerne leur protection contre les interférences.
58En protégeant les systèmes existants, le plan satisfait les pays développés. Ces pays craignaient en effet pour leurs systèmes à satellite déjà en fonction ou approchant le stade opérationnel.
59Cependant, la Conférence a limité cette protection dans le temps de deux façons. Les systèmes présentés après le 8 août 1985 et avant l’entrée en vigueur du plan n’ont pas été inclus.96 Ceux protégés par la Partie B du plan doivent avoir déjà été enregistrés par l’IFRB ou être des systèmes en projet pour lesquels les renseignements relatifs à la publication anticipée ont été reçus par le Comité avant le 8 août 85 (début de la première session). De plus, ces droits acquis ne bénéficient d’une protection que jusqu’en 2010.97 Le renouvellement éventuel de ces systèmes au-delà de cette date devront suivre les procédures des utilisations additionnelles qui sont nettement moins favorables.98
60L’article L, section I, de l’Appendice 30B décrit la procédure de conversion d’un allotissement de la partie A du plan en une assignation (au stade de la conception d’un système) et traite des problèmes d’incompatibilité entre l’assignation proposée avec la partie B du plan. Cet article pose notamment le principe d’un accord équitable entre les administrations concernées qui prenne en compte les niveaux de développement de leurs systèmes respectifs et la nécessité d’arriver à une solution acceptable pour tous en vue de résoudre les incompatibilités entre les deux parties du Plan.99
61Lorsque l’assignation proposée n’est pas tout à fait conforme à la partie A du plan, c’est la section IA qui s’applique d’abord. Elle prévoit la modification de l’assignation proposée et si nécessaire l’utilisation du concept d’arc prédéterminé en vue d’éliminer les interférences potentielles entre systèmes de télécommunications.
62La section IB de l’article L décrit la procédure d’inscription sur la liste des systèmes existants de la partie B du plan et l’examen et la solution des problèmes d’incompatibilité avec des allotissements ou assignations des parties A ou B du plan. Le paragraphe 305 de cette disposition envisage la possibilité d’utiliser le concept d’arc prédéterminé -qui permet des modifications des positions orbitales nominales- pour évaluer si un allotissement ou une assignation doivent être considérés comme “défavorablement influencés”.100
63Ce concept est également utilisé dans la section II de l’article L pour la mise en œuvre de systèmes sous-régionaux.101 Ces systèmes ne jouissent cependant pas d’un statut égal aux systèmes nationaux. Ils dépendent de la volonté d’une ou plusieurs administrations d’utiliser -de préférence- leurs allotissements nationaux en vue d’assurer un service sous-régional. Il n’est pas dit cependant que l’utilisation d’allotissements nationaux puisse satisfaire les besoins spécifiques de ces systèmes.102
64La section III couvre la question des utilisations additionnelles des bandes de fréquences couvertes par le plan de répartition. Celles-ci sont clairement subordonnées aux besoins planifiés. Ainsi, elles ne doivent normalement donner lieu à aucun déplacement de la position orbitale d’un allotissement de la partie A ou d’une assignation, ce qui exclut l’utilisation de la notion d’arc prédéterminé. Elles doivent correspondre à un besoin qui ne peut être satisfait dans le cadre de la partie A du plan et avoir une validité maximale de quinze ans.103 Ainsi, le plan ne s’oppose pas à la satisfaction de besoins supplémentaires par rapport aux besoins planifiés sans pourtant les encourager.
65La seconde méthode d’accès à l’orbite et aux fréquences, retenue pour le service fixe par satellite, comporte des procédures de coordination multilatérale qui doivent coexister, dans le Règlement des radiocommunications, avec les procédures bilatérales existantes. Elle se fonde, à la différence de la pratique actuelle, sur le principe d’un :
“recours éventuel au partage des inconvénients, y compris, le cas échéant, au partage proportionnel des inconvénients pour aider à garantir l’accès aux ressources orbite/spectre si besoin est”.104
66Ce principe est confirmé en termes généraux dans le préambule de la Résolution COM6/3 adoptée par la CAMR-ORB (2). Cette Résolution mentionne également l’obligation des administrations concernées d’aboutir à des solutions mutuellement acceptables sur la base “des droits égaux et de l’accès équitable, pour toutes les administrations”, à l’orbite et aux fréquences.105 Les utilisateurs existants doivent ainsi négocier avec les nouveaux venus en vue d’assurer la satisfaction de leurs besoins.
67Cependant, le droit des administrations de maintenir en place leurs systèmes existants a ici un poids égal au droit d’accès des nouveaux venus. Aucune limitation générale de la durée de validité des assignations de fréquences à des stations spatiales n’est même imposée par la CAMR-ORB (2).106 De surcroît, la question du droit égal des nouveaux venus ne peut être soulevée qu’au moment où ils sont effectivement prêts à utiliser l’orbite et les fréquences. Le recours “éventuel” au partage des inconvénients et ses modalités concrètes demeurent aussi à être négociés par les administrations concernées.
68Les réunions multilatérales de planification (RMPs) sont un moyen de coordination qui peut être utilisé dans les cas de “difficultés majeures” qui n’ont pu être résolus dans le cadre des procédures bilatérales existantes. De plus ces réunions sont limitées aux fréquences couramment utilisées par le service fixe par satellite.107 La coordination bilatérale demeure donc le moyen normal de consultation.108
69L’intérêt du mécanisme multilatéral est d’offrir un moyen de résoudre les questions intéressant plusieurs pays et de permettre un partage des inconvénients (pour faire place aux nouveaux venus), non pas dans un cadre bilatéral limité, mais entre toutes les administrations concernées. Quoique plus complexe à négocier, un tel partage pourrait être plus facilement acceptable car moins onéreux ou plus équilibré.109
70Cependant, cette procédure souffre de limites imposées par la Résolution COM6/3. Toute administration désireuse de parvenir à la coordination entre systèmes de télécommunications peut demander la tenue d’une RMP, mais les pays concernés110 ne sont pas forcés d’y participer. Les résultats d’une telle conférence ne sont obligatoires que pour les participants. C’est dire que l’efficacité de ce nouveau mécanisme dépend largement de la bonne volonté de toutes les administrations intéressées.
71En définitive, les pays développés et en développement ont abouti à des compromis. Malgré son titre et mandat, la CAMR-ORB n’a pas changé le régime général d’accès à l’orbite géostationnaire et aux fréquences.
72La méthode de la planification a priori de l’orbite et des fréquences ne couvre que le service de la radiodiffusion directe par satellite et une partie du service fixe par satellite. La planification a priori retenue pour le service fixe s’inspire du plan pour le service de radiodiffusion dans la région 2. Elle comporte un certain degré de flexibilité et vise à concilier accès équitable et utilisation optimale de l’orbite et des fréquences. La CAMR-ORB s’est également souciée, au niveau du choix des fréquences à planifier et dans le cadre même des procédures de coordination, de protéger autant que possible les systèmes de télécommunications en place. L’utilisation d’une partie des ressources disponibles est réservée au profit d’utilisateurs futurs tandis que les situations établies sont préservées dans des conditions et pour une durée limitées.
73Cependant, les solutions recommandées au problème de l’accès des Etats aux télécommunications spatiales ne s’accompagnent pas d’obligations concernant un transfert de ressources techniques et/ou de moyens financiers. La question générale du financement de l’accès des pays en développement aux moyens de télécommunications n’a pas été envisagée. L’UIT a en effet limité son agenda à des questions essentiellement techniques. L’idée en particulier d’une allocation de l’orbite et des fréquences contre contrepartie financière n’a pas eu de support au sein de l’UIT.
74Enfin, cette évolution de la réglementation de l’UIT pose des problèmes d’ordre théorique. Il convient de déterminer, en effet, dans quelle mesure le régime de res communis du Traité sur l’espace de 1967 est véritablement remis en cause par cette évolution, c’est-à-dire d’examiner si celle-ci porte atteinte aux principes de non-appropriation et de libre accès à l’orbite.
Section III. La portée de l’évolution du régime d’accès à l’orbite
75La réglementation nouvelle de l’UIT fait une place relativement importante aux intérêts des pays désavantagés et à la planification a priori des fréquences et de l’orbite. Elle conduit à réserver des positions orbitales à des Etats déterminés et à limiter, voire à interdire leur utilisation par d’autres Etats. La portée de cette évolution reste encore à être analysée par rapport aux régimes de res communis du Traité de 1967 et de patrimoine commun de l’humanité. Cette portée, comme on le verra, demeure encore imprécise étant donné le contraste entre les limitations de la réglementation existantes de l’UIT et les exigences dynamiques de l’équité.
76Cette réglementation a été critiquée au nom des principes de non-appropriation et de libre accès à l’orbite consacrés par le Traité de 1967. Selon certains auteurs, il serait difficile de distinguer la planification de l’accès à l’orbite géostationnaire, sous la forme d’allotissements nationaux et de droits d’utilisation préférentiels ou exclusifs, de l’appropriation nationale de cet espace.111 Cette planification serait incompatible avec les articles I (libre accès) et II (non-appropriation) du Traité de 1967. L’article II interdisant l’appropriation par des organisations internationales, ces dernières ne pourraient faire valoir des droits préférentiels à leur profit ou pour le compte des Etats.112 Un autre auteur a fait valoir que la réservation de positions orbitales était illégale en vertu du principe de non-appropriation, à moins que son but fût celui d’assurer une marge de sécurité à un satellite actuellement en place ou sur le point de l’être.113
77Un autre courant doctrinal considère en revanche que les plans d’allotissements de l’UIT ne peuvent être assimilés à une appropriation, mais constituent une mise en œuvre des “clauses d’intérêt commun” du Traité sur l’espace.114 Un argument parfois avancé à l’appui de cette opinion est que la distribution de positions orbitales par une organisation internationale ne saurait être qualifiée d’“appropriation nationale”.115
78Du point de vue de l’ÙLT, la mention d’une position sur l’orbite géostationnaire ne saurait constituer une appropriation. Selon son Secrétaire général, Richard Buder, l’indication d’une position géostationnaire dans le cadre d’un plan ne concerne que la possibilité d’émettre ou de recevoir des informations à partir de l’orbite sans créer ni subir d’interférences radio.116 Ainsi, l’UIT ne s’occupe pas du statut de l’orbite en tant qu’espace physique, mais seulement des phénomènes d’interférences radio entre utilisateurs du spectre des fréquences. Les plans adoptés par cette Organisation sont clairement liés à des services de télécommunications, d’où sa compétence en matière de satellites géostationnaires de télécommunications.117 On pourrait donc affirmer que le régime juridique de l’orbite géostationnaire, en tant que portion physique de l’espace extra-atmosphérique couvert par le Traité sur l’espace de 1967, n’est en rien affecté par la réglementation de l’Union. Cette dernière ne viserait que les émissions radioélectriques des satellites géostationnaires et non leur trajectoire.118
79Quoique la thèse exposée par le Secrétaire général de l’UIT puisse théoriquement être soutenue, elle se heurte à des difficultés pratiques. L’application du régime du Traité de 1967 à l’orbite géostationnaire en tant que trajectoire n’a actuellement aucun intérêt, car sans l’accès aux fréquences radio, les satellites sont inutilisables.119
80Par ailleurs, l’attribution de positions orbitales à un Etat, dans le cadre d’un plan régissant un service de télécommunication déterminé, devrait logiquement conduire à restreindre l’accès d’autres Etats à ces positions, quel que soit l’usage que ceux-ci se proposent d’en faire. Il est vrai que les utilisations éventuelles de l’orbite à des fins autres que les télécommunications ne relèvent pas juridiquement des compétences de l’UIT120 Dans le cadre d’un conflit d’accès à une position géostationnaire entre une utilisation planifiée et un autre service de télécommunications, l’Union, en principe, demeure compétente. Si ce conflit porte uniquement sur une position orbitale,121 on s’aperçoit que l’UIT s’occupe, en réalité, de l’accès à l’orbite géostationnaire en tant que telle.122 En définitive, la réglementation du spectre des fréquences est indissociable de l’accès à l’orbite géostationnaire.
81Il apparaît que la mise en réserve de positions orbitales pour l’usage d’utilisateurs futurs remet en question le régime de libre accès consacré par le Traité de 1967. En voulant protéger les droits de ces utilisateurs, on restreint parallèlement les possibilités d’accès des utilisateurs actuels. Les droits accordés aux premiers vont au-delà de simples droits d’usage reconnus par ce Traité ; ils existent, en effet, indépendamment d’une utilisation effective.123 L’attribution de droits préférentiels déroge aux principes de libre accès, de non-appropriation et d’égalité des droits des Etats en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace.124 Le fait que cette attribution s’opère par le biais d’une organisation internationale n’est pas déterminant.125
82Cependant, la dérogation au Traité sur l’espace que constitue le régime d’accès équitable est licite. En effet, l’attribution de droits préférentiels dans le cadre d’accords internationaux n’affecte que les Etats Parties à ces accords et ne constitue pas une appropriation illicite.126 Les plans de répartition adoptés par l’UIT sont des traités internationaux.127 Les Etats demeurent libres d’adopter de tels plans, même en dérogation au Traité de 1967.128 La pratique de l’UIT semble ainsi confirmer que le principe de la non-appropriation de l’espace ne relève pas du jus cogens.
83En dérogeant aux principes de libre accès et de non-appropriation, le régime de l’orbite et des fréquences s’éloigne ainsi de l’idée de res communis. Il limite le libre accès des utilisateurs actuels129 et prend en considération les intérêts des pays en développement.130
84Malgré cette évolution, et bien que des auteurs l’ait affirmé,131 l’orbite géostationnaire ne peut être assimilée au patrimoine commun de l’humanité. La réglementation de l’UIT et les plans déjà adoptés en matière de radiodiffusion directe ne se réfèrent point à cette notion. L’effort de distribution équitable des positions orbitales, la prise en compte des intérêts des pays en développement et le rôle croissant de l’UIT démontrent bien l’existence d’une inspiration commune. Néanmoins, le concept central du partage équitable est absent de la réglementation nouvelle de l’orbite.132
85Il apparaît déjà que l’UIT a eu des objectifs relativement modestes. La Constitution de cette organisation ne lui donne pas, en effet, compétence pour modifier le statut de l’orbite en dehors des télécommunications.133 Les plans pour le service de radiodiffusion notamment visent, avant tout, à délimiter des compétences entre Etats ;134 cet objectif apparaît éloigné de l’idée de patrimoine commun de l’humanité.
86Par ailleurs, en raison des inégalités d’accès aux moyens financiers et techniques,135 les Etats en développement n’ont pas la capacité de bénéficier effectivement de “leurs” ressources.136 Aucune redistribution d’avantages financiers sous forme, par exemple, de paiements de redevances par les utilisateurs de l’orbite et des fréquences n’est prévue à ce jour dans le cadre de l’UIT. Le résultat le plus évident de la planification de ces ressources est de limiter leur utilisation par les Etats les plus puissants. Aucune obligation visant à une redistribution d’avantages financiers ou à un transfert des techniques spatiales ne pèse sur les pays développés.
87L’orbite et les fréquences spatiales ne sont donc ni des res communes ni des patrimoines communs de l’humanité. On peut, à juste titre, estimer que l’orbite géostationnaire (dans le cadre des services de télécommunications) relève d’un régime sui generis.
88Enfin, la portée de l’introduction de ce nouveau régime demeure incertaine. Elle constitue un précédent potentiel pour l’évolution future de la réglementation. A ce jour, le service de radiodiffusion directe et le service fixe par satellite sont les seuls à être sensiblement affectés par la réglementation nouvelle. L’idée d’accès équitable à l’orbite et aux fréquences n’est cependant point limitée à des services particuliers de télécommunications ni même d’ailleurs à ces dernières. On peut donc envisager, pour l’avenir, une application de cette notion à d’autres services et d’autres utilisations.
89En conclusion, l’évolution de la réglementation de l’accès à l’orbite géostationnaire et aux fréquences spatiales tend à remettre en question le régime consacré par le Traité sur l’espace de 1967. La prise en compte des intérêts des pays en développement conduit à limiter le libre accès des pays développés. Cependant, les contraintes imposées aux utilisateurs existants sont relativement modestes. On vise simplement à résoudre de manière équitable le problème de la congestion de l’orbite et des fréquences, et non pas à assurer un partage des avantages des télécommunications spatiales. Ainsi, la mise en œuvre du principe d’accès équitable par l’UIT ne s’accompagne d’aucun transfert obligatoire des moyens financiers et techniques nécessaires à l’exploitation de systèmes spatiaux de télécommunications. Les inégalités en matière d’accès direct aux télécommunications spatiales demeurent. Par ailleurs, dans la mesure où la planification des services de télécommunications par l’UIT semble privilégier un accès sur une base nationale à ces services, les systèmes internationaux comme Intelsat sont relégués au second plan. Cette situation peut apparaître préjudiciable, car de nombreux pays en développement dépendent de cette organisation pour leurs communications nationales et internationales faute de capacités d’accès aux télécommunications spatiales.
Conclusions
90L’utilisation de l’orbite géostationnaire et des fréquences spatiales associées est indispensable aux télécommunications spatiales. L’accès futur des Etats à ces ressources semble mis en danger du fait de leur saturation croissante par les pays développés. Les solutions techniques à ce problème apparaissent incertaines et, en tous cas, plus coûteuses pour les utilisateurs futurs.
91Les pays en développement, actuellement dépourvus des moyens d’accéder à l’orbite et aux fréquences, refusent de supporter des contraintes techniques et des charges financières plus lourdes pour pouvoir y accéder dans l’avenir. Ils ont contesté le régime de libre accès à l’orbite géostationnaire et le droit du premier venu en matière d’utilisation du spectre des fréquences. Certains d’entre eux, situés sur l’équateur, ont rejeté l’application du Traité sur l’espace et ont revendiqué la souveraineté, des droits exclusifs ou des droits préférentiels sur les portions de l’orbite géostationnaire surjacentes à leur territoire. La plupart des pays en développement, au contraire, ont soutenu que ce Traité et son article II s’opposent à toute appropriation de l’orbite, voire même à sa monopolisation de facto par les pays développés.
92Les droits que revendiquent les Etats équatoriaux sont contraires au régime de res communis codifié par le Traité de 1967. Cependant, ce régime légitime la pratique des pays développés en matière d’accès à l’orbite. Le Traité sur l’espace ne peut finalement appréhender le problème de la congestion des positions géostationnaires, celui-ci dépendant essentiellement d’un facteur exogène, à savoir l’utilisation des fréquences radio. En outre, ce problème a un caractère global et ne peut se réduire au débat sur la durée de vie légitime d’un satellite géostationnaire particulier, durée au-delà de laquelle il y aurait appropriation de la position occupée par le satellite.
93Les pays en développement ont finalement revendiqué l’élaboration d’un régime nouveau leur garantissant un accès équitable à l’orbite géostationnaire et aux fréquences spatiales. Ce régime devrait, selon eux, prendre la forme d’une planification a priori. De tels plans ont été adoptés dans le cadre de l’UIT ; ils répartissent les ressources en cause par avance entre les Etats. Cependant, cette organisation a également eu recours à une planification souple ainsi qu’à des méthodes de coordination améliorées.
94La méthode de la planification a abouti à accorder des droits préférentiels aux Etats pour des services spécifiques (radiodiffusion directe et service fixe par satellite). Elle a dérogé aux principes de libre accès et de non-appropriation du droit de l’espace dans le but de prendre en considération les inégalités dont souffrent les pays en développement.
95La réglementation nouvelle de l’UIT ne constitue cependant pas une approche globale au problème de l’accès des Etats à l’orbite géostationnaire. Seules certaines utilisations de cette ressource ont été véritablement soumise à un régime d’accès équitable. De surcroît, ce régime -ou l’équité- a un objectif limité : il ne prend pas en compte les moyens techniques et financiers nécessaires à l’accès des pays désavantagés aux télécommunications spatiales. Ainsi, si la réglementation nouvelle des télécommunications spatiales s’éloigne en partie du régime de res communis du Traité sur l’espace, elle ne se fonde pas encore pour autant sur l’idée de patrimoine commun de l’humanité.
Notes de bas de page
1 Par Opposition à l’aequitas praeter legem, voire contra legem.
2 Voir respectivement l’arrêt de la Cour dans les affaires du Plateau continental de la mer du Nord, CIJ, Recueil 1969, para. 85, p. 46 ; l’article IV des Règles d’Helsinki de l’ILA sur les bassins de drainage, Report of the Fifty-Second Conférence, 1966, p. 486 ; les développements ci-dessus, titre II, chapitre III, section I, point c, à propos du patrimoine commun ; l’article 70 de la Convention de 1982 sur le droit de la mer -NU, doc. A/CONF.62/122- relatif aux droits des Etats géographiquement désavantagés ; et notamment la Résolution 3201 (S-VI) de l’Assemblée générale des NU de 1974 sur l’établissement d’un nouvel ordre économique international.
3 Il ne s’agit pas de refaire la nature ni d’attribuer des parts de plateau continental à des Etats sans littoral. Cf. l’arrêt de la Cour dans les affaires du Plateau continental de la mer du nord, op. cit., para. 18-20, pp. 22-23. La théorie des droits inhérents apparaît cependant plus “démocratique”, voire plus équitable que les notions classiques d’occupation ou d’utilisation effectives qui ne favoriseraient que les Etats les plus puissants : voir Antonio Cassese, International Law in a Divided World, Oxford, Clarendon Press, 1986, p. 377 ; et ci-dessus, titre I, chapitre I, n. 24 et ss et texte ; et titre II, chapitre I, n. 12.
4 II n’y a pas de limite généralement déterminable aux facteurs susceptibles de conduire à une délimitation équitable. A noter ainsi que la Cour, parmi les circonstances pertinentes qu’elle a prise en compte pour parvenir à un tel résultat dans l’affaire du Plateau continental (Tunisie/Lybie), a en particulier attaché une très grande importance à l’existence d’une ligne de facto suivie par les Parties en matière d’octroi de concessions et de permis pétroliers ; cf. CIJ, Recueil 1982, para. 96, p. 71. Il semble que l’effectivité réapparaîsse ainsi indirectement et que, dans de telles circonstances, “le résultat équitable” d’une telle délimitation s’éloigne davantage de l’idée d’équité en tant qu’expression de la justice distributive.
5 Selon l’article V, chiffre 2, lettre a, des Règles d’Helsinki, op. cit., p. 488. Dans la mesure où l’on accorde une place importante à la répartition du bassin entre les territoires comme “facteur équitable”, il nous semble -sous réserve des autres facteurs pris en compte par l’article V- que l’on s’éloigne de l’équité en tant qu’expression de la justice distributive.
6 Cf. par exemple l’article 70 précité de la Convention de 1982 sur le droit de la mer.
7 Cf. notamment ci-dessus, titre II, chapitre I, n. 15.
8 C’est d’ailleurs là un point essentiel du débat relatif à l’orbite ; cf. par exemple ci-dessus, la conclusion du chapitre I. Voir aussi Rüdiger Wolfrum, “The Principle of the Common Heritage of Mankind”, ZaöRV, vol 43, 1983, pp. 312-337.
9 Le recours croissant à l’équité conduit à une remise en cause des valeurs du droit international traditionnel, à savoir le “laisser-faire” et l’égalité des Etats (en tant qu’entités interchangeables et “imperméables”) : cf. Louis Henkin, “General Course on Public International Law”, RCADI, vol. 21b, 1989-IV, pp. 123 et ss.
10 Cette situation n’est pas sans rappeler les limites posées à l’interprétation par analogie de la notion de patrimoine commun de l’humanité en droit de l’espace : voir ci-dessus, titre II, chapitre I, n.16-19 et 37 et texte.
11 Comme on le verra dans la section II ci-dessous, la réglementation internationale accorde toujours une grande importance à l’utilisation effective de l’orbite et des fréquences, d’où le recours limité à une répartition de ces ressources entre tous les Etats (indépendamment de leur capacité à les utiliser).
12 Ci-dessous sections II et III.
13 Rappelons l’importance de l’idée de partage dans la notion de patrimoine commun de l’humanité : voir ci-dessus, titre II, chapitre I, n. 49 et ss et texte.
14 C’est sans doute là le principal résultat de ses activités. Avant que la question de l’orbite ne soit inscrite à l’ordre du jour du Comité, son Groupe de travail -sur les satellites de radiodiffusion directe a examiné incidemment la question de l’accès des Etats à l’orbite et aux fréquences. Il a qualifié l’orbite géostationnaire de “ressource naturelle limitée” et il a estimé qu’il convenait de prendre en considération les intérêts de tous les Etats, et notamment des pays en développement, en matière d’utilisation de l’orbite et du spectre des fréquences. Voir en particulier le Rapport de ce Groupe sur les travaux de sa 3e session, doc. A/AC.105/83, para. 54, p. 13 (23 mai 1970).
15 Voir le compte rendu de Nandasiri Jasentuliyana, “The Second United Nations Conference on the Exploration and Peaceful Uses of Outer Space (UNISPACE 82)”, JSL, vol. 10, 1982, p. 189.
16 Voir le Rapport d’UNISPACE 82, doc. A/CONF.101/10, para. 277, pp. 78-79 (31 août 1982).
17 Cf. la Liste des conclusions et recommandations d’UNISPACE 82, doc. A/CONF.101/11, p. 13 (18 octobre 1982).
18 Ibid., pp. 5 et 13.
19 Cette restriction correspond au mandat confié au Sous-Comité juridique du CUPEEA par la Résolution 39/96 de l’Assemblée générale adoptée le 14 décembre 1984.
20 Voir ainsi les déclarations de l’Australie, doc. A/AC. 105/C.2/SR. 447, para. 3, p. 2 (1986) ; des Etats-Unis, doc. A/AC.105/PV. 276, p. 31 (1985) ; de la France, doc. A/AC.105/C.2/SR. 446, para. 58, p. 15 (1986) ; de l’Italie, doc. A/AC.105/PV. 269, p. 37 (1985) ; et des Pays-Bas, doc. A/ AC.105/PV. 269, p. 8(1985).
21 Voir par exemple le Rapport du Président du Groupe de travail sur l’orbite géostationnaire, doc. A/AC.105/352, Annexe III, para. 14, p. 31 (11 avril 1985).
22 Cf. en particulier les Rapports du Président du Groupe de travail sur l’orbite géostationnaire, ibid., para. 14, p. 31, et doc. A/AC.105/484 (17 avril 1991), Annexe II, para. 19, p. 26 ; et les déclarations de la Chine, doc. A/AC.105/C.2/SR. 446, para. 22, pp. 6-7 (1986) ; de la Colombie, doc. A/ AC.105/C.2/SR. 445, para. 26, p. 9 (1986) ; et de l’Inde, A/AC.105/C.2/SR. 438, para. 22, p. 7 (1986).
On peut également penser que les pays en développement ont insisté sur le rôle du CUPEEA parce qu’ils se défient de l’UIT. Le “passif” de cette dernière (l’application d’une méthode d’accès peu équitable aux télécommunications spatiales et aux fréquences radio aux yeux du Tiers-Monde) ainsi que son orientation plus technique que politique sont par exemple soulignés par la déclaration de l’Inde, ibid., para. 22, p. 7. De surcroît, comme on le verra ci-dessous, section II, l’Union n’a véritablement consacré qu’une révision partielle du régime d’accès aux télécommunications spatiales.
23 On prévoit notamment l’établissement de stations géostationnaires transformant l’énergie du soleil en électricité. D’éventuels conflits relatifs à l’accès de satellites géostationnaires au rayonnement solaire -un satellite “faisant de l’ombre” à un autre satellite empêcherait ce dernier de capter l’énergie du soleil- illustrent les limites des activités de l’UIT. De tels conflits, en effet, ne touchent pas à l’utilisation des fréquences radio (qui pourraient, par contre, servir pour transmettre l’énergie solaire sur Terre).
24 Cf., à propos de la CAMR-ORB (1) de 1985, la lettre du 16 octobre 1985 adressée au Secrétaire général des NU par le Secrétaire général de l’UIT, doc. A/AC.105/360. Ce renvoi a produit un contresens, certains Etats ayant estimé que l’UIT aurait renoncé à établir des principes juridiques en matière d’accès à l’orbite et ne s’occuperait désormais que de définir des règles techniques. Voir ainsi les déclarations de l’Argentine, doc. A/AC.105/C.2/SR. 446, para. 21, p. 6 (1986) ; et du Brésil, A/AC.105/C.2/SR. 439, para. 22, p. 6 (1986). Contra : les explications de l’observateur de l’UIT, selon lesquelles la lettre du Secrétaire général de l’Union concerne uniquement la compétence de cette Organisation pour examiner les revendications des pays équatoriaux, doc. A/AC. 105/C.2/SR. 438, para. 30-31, p. 9 (1986) ; et doc. A/AC.105/C.2/SR. 447, para. 11, p. 4 (1986).
25 Cf. doc. A/AC.105/C.2/L.147, 29 mars 1984. Le principe VII de ce “Projet de principes” prévoit que les pays développés, les pays en développement cl les organisations internationales disposant des capacités techniques dans le domaine spatial “devraient prendre les dispositions nécessaires pour faciliter et accélérer” le transfert des techniques aux autres pays en développement. L’UIT, pour sa part, fournit une certaine assistance technique à ces derniers ; voir “Activités spatiales de l’Organisation des Nations Unies. Examen des activités et des ressources que l’Organisation des Nations Unies et d’autres organismes internationaux compétents consacrent aux utilisations pacifiques de l’espace extra-atmosphérique”, doc. A/AC.105/358, para. 406-410, pp. 91-92 (1986).
26 Ces points font l’objet des principes V, VI et VIII du projet présenté par cet Etat, doc. A/ AC.105/C.2/L.153, 24 mars 1986. Cf. également les explications données par le représentant de la République démocratique allemande, A/AC.105/C.2/SR. 445, para. 13, p. 5 (1986) ; et le para. 7 d’un document de travail soviétique plus ancien, doc. A/AC. 105/(12/L.l 12, 20 juin 1979.
27 Voir ainsi les déclarations du Brésil, doc. A/AC. 105/C.2/SR. 446, para. 43, p. 12 (1986) ; de la Chine, ibid., para. 23, p. 7 ; et de la Colombie, doc. A/AC.105/C.2/SR. 447, para. 17, p. 5 (1986).
28 Cf. le Rapport du Sous-Comité juridique sur les travaux de sa 30e session, doc. A/AC.105/484 (17 avril 1991), Annexe II, p. 24, para. 12 et 16.
29 Cf. le Préambule et le para. 1 de la Résolution Spa2-1 adoptée par celte Conférence, Actes finals de la (AMR sur les télécommunications spatiales, Genève, UIT, 1971, p. 311. Ce texte constitue la première prise en compte des besoins futurs des Etats, mais il n’est pas obligatoire.
30 Voir l’article 10, lettre b, de la Convention internationale des télécommunications, Actes finals de la Conférence des Plénipotentiaires, Malaga-Torremolinos, UIT, 1973, p. 9.
31 Ibid., pp. 20-21.
32 Voir par exemple les déclarations de la Colombie et du Brésil mentionnées à la n. 27.
33 Telle est l’interprétation de Stephen Gorove, “Major Legal Issues Arising from the Use of the Geostationary Orbit”, Michigan Yearbook of International Legal Studies 1984, pp. 6 et ss; et de Milton L. Smith, “Space WARC 1985: The Quest for Equitable Access”, Boston University International Laxe Journal, vol. 3, 1985, p. 238.
34 Cf. par exemple l’opinion de la Suède, UNISPACE 82, doc. A/CONF.101/NP/9, para. 104, p. 18 (12 juin 1981) ; et des Etats-Unis, “Vues des Etats membres sur les moyens les plus efficaces et les plus économiques d’utiliser l’orbite des satellites géostationnaires”, Rapport du Secrétariat, doc. A/AC.105/252, Add. 1, p. 4 (13 décembre 1979); ainsi que Ronald Stowe, “What’s at Stake for the U.S. at the Space WARC: The Industry Perspective”, in : Leslie Taylor (éd.), Expanding the Orbital Arc, International Law Instituted The Federal Communications Bar Association, 1984, p. 41.
35 Voir l’article 33, chiffre 2, nouveau de cette Convention.
36 Smith, op. cit., pp. 241-242 ; voir également ci-dessus, chapitre I, n. 39, 69-73 et texte.
37 Cf. la déclaration du Groupe des 77, UNISPACE 82, doc. A/CONF.101/5, p. 2 (12 août 1982). Le rejet d’une priorité en faveur des utilisations existantes n’est pas sans rappeler, dans un autre domaine, la solution de principe retenue par les Règles d’Helsinki, op. cit. n. 2, pp. 488 et ss, et 493 et ss (articles V et VIII et commentaires).
38 Voir en particulier l’opinion de l’Inde, UNISPACE 82, doc. A/CONF.101/NP/6, para. 82, p. 21 (8 mai 1981).
Notons, par ailleurs, que l’introduction de l’idée de patrimoine commun de l’humanité a été suggérée -en vain- par certains Etats : voir par exemple la déclaration des Philippines, doc. A/ AC105/PV. 248, para. 82, p. 58 (1983).
39 C’est-à-dire le droit du premier venu, ibid., pp. 245-246. Cette revendication a été formulée par certains pays. Ainsi, selon la France, “les droits acquis pourraient faire l’objet d’un renouvellement sans pour autant conduire à la reconnaissance d’un droit d’utilisation perpétuel” : Rapport du Secrétariat, op. cit. n. 34, p. 6. La réglementation nouvelle de l’UIT a tenu compte indirectement de ces préoccupations ; voir ci-dessous, n. 84-86 et 95-100 et texte notamment.
40 Cela suppose également que les pays développés n’en profitent pas pour gonfler artificiellement leurs investissements actuels. La question -peu réaliste- d’un gel ou, a fortiori, d’un moratoire sur l’utilisation de l’orbite géostationnaire ne s’est jamais véritablement posée.
41 Voir les déclarations de l’Egypte, doc. A/AC.105/PV. 219, p. 68 (1981) ; et des Philippines, doc. A/AC105/PV. 221, p. 5 (1981).
42 Voir à propos de ces controverses Carl Q. Christol, The Modem International Law of Outer Space, New York, Pergamon Press, 1982, pp. 570, 581-582; et Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky; The Radio Spectrum and the Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, vol. 36, 1982, pp. 665-67.
43 Cet argument est analysé dans la subdivision suivante relative à la portée de la réglementation nouvelle introduite par l’UIT.
44 Voir ainsi Harvey J. Levin, “The Political Economy of Orbit Spectrum Leasing”, Michigan Yearbook of International Legal Studies 1984, pp. 45-46; Anthony M. Rutkowsky, “The 1979 World Administrative Radio Conference: The ITU in a Changing World”, IL, vol. 13, 1979, pp. 308-309; et Alain M. Solana, “The International Telecommunication Union and the Third World’s Quest for Equitable Access to the Orbit/Spectrum Resource”, Boston College Third World Law Journal, vol. IV, 1984, pp. 200-203. Deux auteurs ont suggéré l’établissement d’un condominium international dans le cadre duquel on allouerait aux enchères le droit d’utiliser ces ressources aux plus offrants et où les revenus seraient redistribués entre tous les Etats sur la base de leur part (à déterminer) dans le condominium : cf. Glas G. Wihlborg et Per M. Wijkman, “Global Use and Regulation of Space Activities under the Common Heritage of Mankind Principle”, Les activités spatiales et leurs implications. Rapport du Symposium du Centre de recherche en droit aérien et spatial (GRASL) de l’Université McGill tenu les 16 et 17 octobre 1980, Montréal, McGill University, CRASL, 1981, p. 127. Quelques auteurs ont été jusqu’à envisager la vente de positions orbitales et de fréquences. Cf. entre autres Joe R. Paul, ”Images from Abroad: Making Direct Broadcasting by Satellites Safe for Sovereignty“, Hastings International and Comparative Law Review, vol. 9, 1986, pp. 371 et ss.
45 Cf. par exemple Levin, op. cit., p. 51; et Glen O. Robinson, “Regulating International Air-waves: The 1979 WARC”, Virginia Journal of International Law, vol. 21, 1980-1981, pp. 51-52. Pour ce dernier, la redistribution des ressources non utilisées pourrait s’effectuer, au niveau international, sous la forme d’une révision du plan ; le bénéficiaire initial d’une partie non utilisée de l’orbite et des fréquences se la verrait retirer automatiquement. Ibid., pp. 41-42. Dans une telle approche, l’efficacité n’apparaît en effet assurée que si les Etats sont, d’une manière ou d’une autre, obligés de laisser d’autres Etats accéder à la portion vacante de ces ressources ; en ce sens, voir Siegfried Wiessner, “The Public Order of the Geostationary Orbit : Blueprints for the Future”, Yale Journal of World Public Order, vol. 9, 1983, p. 268.
46 Cf. en ce sens Robinson, op. cit., pp. 50. L’idée d’adjuger dès le départ ces ressources au plus offrant favoriserait l’accès des pays riches.
47 Martin A. Rothblatt souligne ainsi que le mécanisme du marché aboutit à une concentration des ressources au profit d’un nombre restreint d’opérateurs. Voir “The Impact of International Satellite Communications Law upon Access to the Geostationary Orbit and the Electromagnetic Spectrum”, Texas International Law Journal, vol. 16, 1981, pp. 235-236.
48 Un régime de ce type est recommandé par Wiessner, op. cit., pp. 269-270. Selon cet auteur, l’IFRB serait chargé, après assignation aux Etats de positions orbitales et de fréquences par l’UIT, de louer au plus offrant les ressources disponibles jusqu’à ce que les bénéficiaires de ces assignations aient acquis à leur tour la capacité et aient le désir de les utiliser ; les revenus de cette opération seraient affectés au transfert des techniques en matière de télécommunications spatiales. Cette approche combine l’utilisation effective de l’orbite et des fréquences avec une garantie d’accès futur pour les pays en développement. Cf. également le système proposé par Smith, op. cit. n. 33, p. 245.
49 L’accent est alors mis, non pas sur la promotion de l’utilisation optimale de ces ressources, mais sur la réduction des inégalités dans l’accès aux services de télécommunications. Voir en particulier Mustapha Masmoudi, “Le nouvel ordre mondial de l’information et les satellites de radiodiffusion directe”, Syracuse Journal of International I.aw and Commerce, vol. 8, 1981, pp. 322-323 ; et les suggestions de Seyom Brown, Nina W. Cornell, Lary L. Fabian et Edith B. Weiss, Regimes for the Ocean, Outer Space and Weather, Washington, p. C, The Brookings Institution, 1977, p. 194.
Dans la perspective d’un nouvel ordre mondial de l’information, la Commission internationale pour l’étude des problèmes de la communication a, de son côté, envisagé de taxer l’utilisation du spectre des fréquences et de l’orbite ; ces taxes serviraient à réduire les inégalités entre Etats dans la distribution des services de communication. Voix multiples. Un seul monde - Communication et société aujourd’hui et demain, Paris, Unesco, 1980, p. 275.
50 II s’agit là de paramètres techniques définis par la réglementation. Les contraintes purement techniques limiteront les possibilités de transfert des positions orbitales et des fréquences. Par ailleurs, on doit noter qu’un modèle avec une large possibilité de transfert est plus difficile à coordonner ; voir en ce sens Robinson, op. cit., p. 49. Du fait d’une moindre coordination, une planification peu détaillée, laissant un maximum de liberté quant aux modalités d’utilisation (avec un faible degré d’homogénéité des systèmes de télécommunications), peut se traduire techniquement par une sous-utilisation de l’orbite et des fréquences. On a cependant soutenu que c’était là le prix d’une meilleure adaptation à la demande. Cf. H. J. Levin, “Spectum Negotiations and the Geostationary Satellites”, New York School of International and Comparative Law, vol. 4, 1982, p. 80.
51 Levin, ibid., p. 78.
52 Wiessner, op. cit., pp. 269-270. Voir cependant les objections soulevées ci-dessus, n. 50.
53 Cf. ci-dessus, chapitre II, n. 52 et texte.
54 Cf. Rothblatt, op. cit., pp. 237-238. Cet auteur ajoute un critère plus précis, relativement favorable aux pays en développement, ibid., p. 237 : “lorsqu’un système en projet représente au moins une augmentation de cinquante pour cent de la capacité des voies de télécommunications par satellites d’un Etat”, un échec des négociations bilatérales pourrait être sanctionné par une perte de protection contre les interférences du système existant. Le fardeau de l’adaptation reposerait ainsi davantage -au départ- sur les pays développés puisque les capacités en moyens de communications des pays en développement se situent généralement à un très bas niveau. On a aussi proposé un contrôle institutionnel de la coordination mutuelle entre Etats de leur utilisation de l’orbite et des fréquences ; voir Stephen A. Levy, “Institutional Perspectives on the Allocation of Space Orbital Resources : The ITU, Commun User Satellite Systems and Beyond”, Case Western Reserve Journal of International Law, vol. 16, 1984, p. 181.
55 A propos de ces procédures, voir M. A. Rothblatt, “The Space WARC : International Accommodations for Satellite Communications”, Michigan Yearbook of International Legal Studies 1984, pp. 23 et ss ; et Smith, op. cit. n. 33, p. 246. Sur les problèmes techniques posés par cette solution, voir ci-dessus, chapitre I, n. 56-58 et texte. Par ailleurs, on peut se demander si la situation géographique des pays ne risque pas de compliquer la répartition des contraintes entre un grand nombre d’utilisateurs.
56 Levy, op. cit., pp. 176 et ss; et Richard R. Colino, “INTELSAT : Facing the Challenge of Tomorrow”, Journal of International Affairs, vol. 39, 1985, p. 136.
57 Ils font usage de techniques performantes. Sur ces systèmes, voir ci-dessus, chapitre I, n. 25 et ss et texte.
58 Voir en particulier The Georgetown Space Law Group, “The Geostationary Orbit: Legal, Technical and Political Issues Surrounding its Use in World Telecommunications”, Case Western Reserve Journal of International Law, vol. 16, 1984, p. 260.
59 L’accès (indépendant) aux télécommunications apparaît comme un élément essentiel du développement économique des pays. Certains pays en développement ont introduit des systèmes à satellites nationaux. Cf. ci-dessus, chapitre I, n. 39- 14 et texte.
60 Cette possibilité est évoquée par Frank Urbany, “Balancing U.S. Satellite Interests with the International Environment”, in : Taylor (éd.), op. cit., pp. 34-35 ; voir également ci-dessus, chapitre I, n. 32-38 et texte.
61 Cf. en ce sens Wiessner. op. cit. n. 45, p. 267.
62 Voir le para. 2 de celle Résolution et le principe déjà évoqué ci-dessus, n. 29 et texte (absence de priorité permanente des assignations de fréquences déjà enregistrées). Parmi les mesures d’ajustement envisagées par cet instrument figurent le changement de l’emplacement de stations spatiales géostationnaires ou la modification d’autres caractéristiques d’exploitation de ces stations de radiocommunications.
63 Voir l’article 9A du Règlement des radiocommunications, MOD Spa2, para. 639 F, Actes finals de la CAMR sur les télécommunications spatiales, Genève, UIT, 1971, pp. 156-157.
64 L’absence de priorité permanente en faveur des premiers venus ne s’accompagne d’aucune obligation ni d’aucun contrôle international concernant la durée de validité des assignations de fréquences à des satellites géostationnaires de télécommunications. Voir en ce sens Rothblatt, op. cit. n. 47, p. 237.
65 Voir sa Résolution Spa2-2, Actes finals, op. cit., p. 312.
66 Voir les Résolutions Sat-8 et Sat-9, Actes finals de la CAMR sur la radiodiffusion par satellite, Genève, UIT, 1977, pp. 138 et 139. La Conférence de 1977 a aussi établi certains principes généraux de planification pour la région 2. Os principes sont en particulier la reconnaissance de droits d’accès équitable à la ressource orbite/spectre et l’absence de droits acquis en faveur de systèmes de radiodiffusion par satellite existants ou prévus avant la planification de ce service ; cf. l’article 12 et l’Annexe 6, ibid., pp. 73 et 88.
67 Tous les paramètres du plan sont définis en vue de maintenir à un minimum le débordement des émissions au-delà des frontières ; voir le Dix-septième Rapport de l’LTT sur les télécommunications et les utilisations pacifiques de l’espace extra-atmosphérique, doc. A/AC. 105/213, para. 1.4, p. 7. La possibilité de la radiodiffusion internationale par l’établissement de “super-faisceaux” couvrant des groupes de pays a été introduite au bénéfice de neuf pays à leur demande (le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège, la Suède, la Syrie, la Tunisie, l’Arabie Saoudite et le Vatican). Voir l’étude sur les mass media relative à la “Télévision par satellite et par câble”, doc. n° 8, Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1985, para. 2.3.2.2, p. 18.
68 Voir le détail de ces attributions à l’article 11, Actes finals de la CAMR sur la radiodiffusion directe par satellite, Genève, UIT, 1977, p. 31.
69 Pour une analyse de ces caractéristiques techniques (antennes, polarisation, puissance, etc.) voir I. Lønberg, “La Conférence de radiodiffusion par satellite”, journal des télécommunications, vol. 44, 1977, pp. 482 et ss. Il convient, par ailleurs, de noter qu’un partage entre régions a été également effectué en vue de protéger le service fixe de la région 2 contre les interférences causées par des satellites de radiodiffusion des régions 1 et 3. Ces satellites ne pourront être placés que sur les arcs d’orbite compris entre 37° Ouest et 146° Est ; cf. l’Annexe 10 des Actes Finals, op. cit., p. 108. D’autres règles encore visent à limiter la puissance des émissions du service de radiodiffusion par satellite à la fois des régions 1 et 3 (pour éviter qu’ils ne causent des interférences dans la région 2) et de la région 1 (pour la protection des services de Terre des régions 1 et 3) ; voir les articles 9 et 10, ibid., p. 30.
70 En ce sens, voir l’étude citée à la n. 67, para. 2.3.2.2, p. 18 ; et les explications du Royaume-Uni, doc. A/AC.105/196, Annexe IV, para. 10, p. 4 (18 mars 1977).
71 Voir l’étude citée à la n. 67, para. 1.1.3, pp. 5-6.
72 Cf. ci-dessus, n. 67 et texte ; Lønberg, op. cit., p. 487 ; et Rutkowsky, op. cit. n. 44, p. 295.
73 Ainsi que l’explique le document présenté par le Royaume-Uni, cité ci-dessus, n. 70, para. 10-12, p. 4.
74 Voir en particulier les vues du Royaume-Uni, ibid., para. 10-12, p. 4 ; l’analyse qui en est faite par le Georgetown Space Law Group, ”DBS Under FCC and International Régulation“, Vanderbilt Law Re-view, vol. 37, 1984, pp. 118-119 ; l’opinion de la France, doc. A/AC.105/C.2/SR. 69, p. 6 (1966) ; et “Vues des Etats membres sur les moyens les plus efficaces et les plus économiques d’utiliser l’orbite des satellites géostationnaires”, Rapport du Secrétariat, doc. A/AC.105/252, p. 7 (4 octobre 1979).
75 Cette Conférence a également établi un plan pour les liaisons de connexion avec les satellites de radiodiffusion. La partie I de ses Actes finals contient le plan pour le service de radiodiffusion dans les bandes de fréquences 12,2 à 12,7 Ghz, la partie II, le plan pour les liaisons de connexion dans la bande 17,3 à 17,8 Ghz. La planification des liaisons de connexion dans les régions 1 et 3 a été étudiée par la CAMR-ORB analysée ci-dessous.
76 Voir en ce sens Daphne D. Duverney, “Implications of the 1983 Regional Administrative Radio Conference on Direct Broadcast Satellite Service: A Building Block for WARC-85”, Maryland Journal of International Law and Trade, vol. 9, 1985, pp. 129 et 132.
77 Résolution BP, Actes finals de la CAMR, Genève, UIT, 1979, p. 744.
78 Cette Résolution prévoit certains délais, avant la date d’expiration de l’assignation initiale, pour prolonger sa validité. Ibid., p. 745.
79 Voir S. Courteix, “la Conférence administrative mondiale des radiocommunications de 1979 et le nouvel ordre international de l’éther”, AFDI, vol. XXVI, 1980, p. 638.
80 Cette disposition, inspirée par les pays développés, doit être distinguée (en raison de la possibilité de prolonger les assignations) de la limitation des assignations de fréquences retenue par la Résolution Spa2-1 de la Conférence de 1971. Voir ci-dessus, n. 18 et 59 et texte ; et Wiessner, op. cit. n. 45, pp. 257 et ss.
81 En juin et juillet 1984, le CCIR s’est réuni et a établi un Rapport à l’intention de cette Conférence. Ce Rapport examine diverses versions de la méthode de la planification selon leur durée et leur flexibilité ainsi que d’autres approches, dont celle d’une coordination multilatérale de l’utilisation de l’orbite. Cf. “Bases techniques pour la Conférence administrative mondiale des radiocommunications sur l’utilisation de l’orbite des satellites géostationnaires et la planification des services spatiaux utilisant cette orbite”, Genève, UIT, 1984, partie II, chapitre 4.4, pp. 127 et ss.
82 La “planification”, dans le contexte de cette Conférence, doit être entendu -sauf indication contraire- comme couvrant les méthodes qui permettent à tous les Etats d’accéder à l’orbite et aux fréquences.
83 « Cf. l’Addendum au Rapport CAMR-ORB (1), doc. 324 (Rév.l)-F, para. 3.3.1, p. 3, et para. 3.3.5.1, p. 6.
84 Ibid., para. 3.3.4.9, p. 5.
85 Ce sont notamment les bandes de fréquences dans les 4,5-4,8, 10,70-10,95, 11,20-11,45 et 12,75-13,25 Ghz : ibid., para. 3.3.1, p. 3. Les bandes les plus utilisées se situent en dessous de 10 Ghz : voir le Rapport CAMR-ORB (1), para. 1, p. 3.
86 Les bandes plus utilisées sont situées dans les 3,7-4,2, 5,85-6,425, 10,95-11,20, 11,45-11,70, 11,7-12,2 et 14-14,5 Ghz : voir l’Addendum au Rapport CAMR-ORB (1), doc. 324 (Rév.l)-F, para. 3.3.1 ; et le Rapport CAMR-ORB (1), para. 1, p. 3.
87 Ibid., para. 3.3.1, p. 1. Les principes fondamentaux consacrés par l’article 33 de la Convention de l’UIT (ci-dessus, n. 35) sont également réaffirmés.
88 Ibid., para. 3.2.6, p. 2. Néanmoins, il est précisé, dans le même paragraphe, que ces besoins seront pris en compte “sans porter atteinte aux droits des administrations en ce qui concerne les systèmes nationaux”, ce qui suggère que ces derniers bénéficient d’une sorte de priorité. Contra : l’article XIV de l’Accord Intelsat qui dispose que les Etats Parties doivent s’assurer de la compatibilité technique de leurs installations (ou de celles qu’ils utilisent) avec l’utilisation existante ou en projet de l’orbite et des fréquences par Intelsat ; cf. ci-dessus, chapitre I, n. 34.
89 Ibid., para. 3.2.5, p. 2. Les autres orientations définies par la CAMR-ORB en 1985 sont : un partage sur une base d’égalité entre le service fixe par satellite et d’autres services de télécommunications (ces derniers ont un droit égal à exploiter le spectre des fréquences), la prise en compte des aspects techniques liés à la situation géographique particulière de certains pays, l’utilisation efficace et économique de l’orbite et des fréquences et la possibilité éventuelle de faire place aux réseaux à satellites multi-services et/ou multibandes. Ibid., para. 3.2.2, 3.2.4, 3.2.9 et 3.2.10, pp. 1 et ss.
90 Les travaux préparatoires de la deuxième session, menés par le CCIR et l’IFRB, ont un caractère très technique. Un compte rendu détaillé en a été fourni notamment par M. R. Giroux, “IFRB Intersessional Activities for the ORB (2) Conférence”, Journal des télécommunications, vol. 55, 1988, pp. 531-537 ; et Deyan Wu, “Technical Basis for Planning the Fixed Satellite Service. A Summary of the CCIR Intersessional Work”, ibid, pp. 539-547.
91 La Conférence a également examiné d’autres questions dont celle de la planification des liaisons de connection du service de radiodiffusion par satellite. Elle a défini des plans a priori pour ces liaisons : cf. le nouvel Appendice 30A au Règlement des radiocommunications, Actes finals de la Conférence administrative mondiale des radiocommunications sur l’utilisation de l’orbite des satellites géostationnaires et la planification des services spatiaux utilisant cette orbite (ORB-88), Genève, 1988 (ci-après : Actes finals, CAMR-ORB (2), p. 28. Ces plans ne sont pas examinés ici car la question principale qui nous intéresse -celle de la répartition des positions orbitales pour ce service- a déjà été réglée par les Conférences régionales tenues en 1977 et 1983.
92 Article I du nouvel Appendice ЗОВ an Règlement des radiocommunications, Actes finals, CAMR-ORB (2), p. 39. Cet Appendice comprend les : “Dispositions et Plan associé pour le service fixe par satellite dans les bandes de fréquences 4,5-4,8 MHz, 6,725-7,025 MHz, 10,70-10,95 GHz, 11,20-11,45 GHz et 12,75-13,25 Ghz”. Ce plan ne peut être modifié avant l’année 2010. En vertu de son article 69 révisé, la révision partielle du Règlement, auquel le plan est annexé, est entrée en vigueur le 16 mars 1990.
93 Ces éléments sont inclus dans la définition de la notion d’“allotissement” : cf. article F, Appendice З0В précité.
94 Article J, para. 103, point a, ibid.
95 Ibid., para. 103, point c. Cette notion d’arc prédéterminé est aussi utilisée pour les systèmes de la partie В du plan qui ne sont pas encore opérationnels.
96 Voir la Résolution CPM4/1, Actes finals, CAMR-ORB (2), p. 93.
97 Article N, Appendice 30B précité.
98 Voir ci-dessous n. 101 et texte.
99 Cf. para. 108.
100 Cf. également le para. 103 de l’article J.
101 Voir le para. 210 de cette section.
102 Les paramètres d’utilisation des allotissements nationaux correspondent à leur vocation, à savoir la satisfaction des besoins d’une administration déterminée.
103 Voir l’article F et le para 302 de la section III de l’article L. Il ressort aussi de l’article F que les besoins de systèmes internationaux de télécommunications sont couverts tant par la section II que par la section III de l’article L précité.
104 Addendum au Rapport CAMR-ORB (1), doc. 324 (Rév.l)-F, para. 3.3.5.3, p. 6. La détermination des critères de partage des inconvénients a été repoussée à la CAMR-ORB (2). Ibid., doc. 324 (Rév.l)-F, Annexe 2, point 11, p. 14.
105 Voir les para, b, c et d du reconnaissant.
106 Cela était déjà affirmé dans le Corrigendum 1 au doc. 324 - (Rév.l)-F précité et en vertu duquel le para. 3.3.5.2 de ce document doit être lu comme suit : “L’objectif général de ces procédures est de garantir concrètement à tous les pays un accès équitable aux ressources orbite/spectre dans les bandes concernées loin en protégeant les systèmes existants”.
Par ailleurs, on peut noter que la CAMR-ORB (2), dans sa Résolution 4, a estimé qu’il n’était pas souhaitable de limiter la durée de validité des assignations de fréquences à des stations spatiales.
107 La Résolution COM6/3 précise que les RMP pourraient être utilisées pour le service fixe par satellite dans les bandes suivantes : 3,7-4,2, 5,85-6,425, 10,95-11,20, 11,45-11,70, 11,7-12,2 (dans la Région 2), 12,50-12,75 (dans les Régions 1 et 3), et 14-14,5 Ghz. Voir aussi l’adjonction ADD 1085C à la section II de l’article 11 du Règlement des radiocommunications partiellement révisé par la CAMR-ORB (2).
108 Cela est vrai non seulement en dehors du service fixe par satellite -sous réserve des plans pour le service de radiodiffusion directe par satellite-, mais aussi pour ce service fixe en dehors du plan de répartition. Cependant, les procédures de coordination bilatérale de l’article 11 du Règlement des radiocommunications ont été également simplifiées. En général, la nécessité pour les grands utilisateurs de télécommunications spatiales et pour les nouveaux venus d’user de ces procédures est réduite du fait notamment de la modification de l’Appendice 29 qui augmente le seuil technique (température de bruit) en de ça duquel la coordination n’est pas requise.
109 En effet, un cadre bilatéral est peu propice à une vision globale de la coordination et à un partage équitable des inconvénients entre toutes les administrations concernées.
110 On les représentants d'organisations internationales.
111 Cf. par exemple Toshio Kosuge, “ITU WARC-79 and its Implications - International Control of Allotments of the Radio Frequency Spectrum and Geostationary Satellite Orbit”, Proceedings of the 23rd COLOS, 1980, p. 91.
112 Voir en particulier C. Q. Christol, qui exprime les positions des pays développés: “Space Stations: Political, Practical and Legal Considerations”, Hastings International and Comparative Law Review, vol. 7, 1984, p. 544; ainsi que “Prospects for an International Legal Regime for Direct Television Broadcasting”, ICLQ, vol. 34, 1985, p. 154.
113 Voir Kim G. Gibbons, “Orbital Saturation : The Necessity for International Regulations of Geosynchronous Orbit”, California Western International law Journal, vol. 9, 1979, pp. 152-153 et n. 107.
114 Cf. en ce sens Ram S. Jakhu, “Direct Broadcasting via Satellites and a New World Information Order”, Syracuse Journal of International Law and Commerce, vol. 8, 1981, p. 383. Voir aussi ci-dessus, chapitre II, n. 74-77 et texte.
115 Clyde E. Rankin, “Utilization of the Geostationary Orbit - A Need for Orbital Allocation?”, Columbia Journal of Transnational Law, vol. 13, 1974, p. 101 et n. 21.
116 Richard E. Butler, “World Administrative Radio Conference for Planning Broadcasting Satellite Service”, JSL, vol. 5, 1977, p. 98.
117 Voir S. Gorove, “Solar Power Satellites and the International Telecommunications Union: Some United States Policy Options”, AASL, vol. IV, 1979, pp. 508-509.
118 Cette argumentation suppose que le Traité de 1967 ne vise ni le spectre des fréquences ni son utilisation à partir de l’espace. Cette thèse a déjà été exposée ci-dessus, chapitre II, n. 70-74 et texte.
119 En théorie, l’accès des satellites aux fréquences demeure possible dans la mesure où il ne porte pas atteinte aux droits d’un utilisateur sur ces fréquences en vertu de la réglementation de l’UIT.
120 De nos jours, ce problème ne se pose pas. S’il venait à le faire, il faudrait prendre en considération les utilisations nouvelles de l’orbite géostationnaire. Par ailleurs, sur un plan purement technique, on peut estimer que la position géostationnaire d’une station spatiale de télécommunications est un des paramètres de l’accès au spectre des fréquences et que l’utilisation de l’orbite concerne toujours -plus ou moins directement- les télécommunications.
121 Tel peut-être le cas lorsque le fonctionnement concomitant du service planifié et de l’utilisation concurrente n’est pas rendu impossible en raison d’interférences radio, mais du fait de l’impossibilité physique de placer deux satellites sur la même position orbitale.
122 II s’agit toujours -indirectement- de l’accès aux fréquences radio. Toutefois, dans cette hypothèse, la validité des explications du Secrétaire de l’UIT -mentionnées ci-dessus, n. 113 et texte-semble douteuse.
123 Dans le cadre du Traité de 1967, les premiers venus bénéficient du droit d’utiliser l’espace sans interférences de la part de nouveaux venus. Les intérêts d’utilisateurs potentiels ne sauraient ainsi être invoqués pour limiter ce droit.
124 Cette analyse serait a fortiori valable si les Etats bénéficiaires d’allotissements s’étaient vus reconnaître le droit de louer leurs positions et fréquences.
125 Sur l’application de la prohibition de l’appropriation nationale aux organisations internationales, cf. ci-dessus, titre I, chapitre III, section II, point b, chiffre 1.
126 Ibid., n. 148 et texte.
127 Cf. en ce sens le document relatif aux activités des NU, op.cit. n. 25, para. 373, pp. 85.
128 La possibilité pour les Etats d’abandonner leurs droits et libertés dans les espaces internationaux a déjà été examinée ci-dessus, titre II, chapitre III, n. 79 et ss et texte ; voir aussi ci-dessus, titre I, chapitre II, n. 82 et texte.
129 Sous réserve des assouplissements envisagés en vue d’assurer l’utilisation optimale de ces ressources.
130 Comparez avec les quotas en matière de pêche (qui ne prennent pas en compte ces intérêts), ci-dessus, titre II, chapitre I, n. 56-58 et texte.
131 Voir par exemple Courteix, op.cit. n. 79, p. 643.
132 Cf. Gorove, op.cit. n. 33, p. 9.
133 Le concept de patrimoine commun a plutôt été avancé (occasionnellement) au sein du CUPEEA, mais les travaux de ce dernier n’ont guère progressé. Cf. par exemple le Rapport du Sous-Comité juridique sur les travaux de sa 24e session, doc. A/AC.105/352, para. 16, p. 32 (11 avril 1985).
134 Cf. ci-dessus, n. 72 et texte.
135 Les techniques constituent, d’ailleurs, un élément qui détermine la quantité de ressources disponibles. Plus un Etat peut employer des moyens sophistiqués, plus il peut bénéficier, en théorie au moins, des télécommunications spatiales.
136 L’importance de ces éléments est soulignée par Michel Virally, “Les communications et le droit international”, Communications et information. Aspects juridiques internationaux. Conseil canadien du droit international, Travaux du 11e Congrès annuel, 1982, pp. 233-234.

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