1Il y a une cinquantaine de cours d’eau internationaux en Afrique. Les plus importants font l’objet d’une gestion intégrée par les Etats riverains concernés. En effet, le système du développement intégré des ressources en eau a connu un essor spécial en Afrique. A cet effet, la doctrine a souligné l’apport du continent africain au développement du droit international fluvial. T. Maluwa écrit ceci :

Il n’y a pas de doute que le droit fluvial est une branche du droit international auquel les Etats indépendants d’Afrique de l’Ouest riverains de certains cours d’eau importants du continent ont eu l’occasion de contribuer activement en qualité d’acteurs et non pas comme bénéficiaires passifs220.

2A l’instar d’autres domaines comme celui du règlement des différends221, il n’est ni exagéré ni abusif de soutenir l’idée de l’émergence progressive d’un régionalisme africain à propos du droit des cours d’eau internationaux. Ce régionalisme doit être perçu, non comme une approche exclusive à l’Afrique, mais comme l’expression d’une pratique particulièrement établie en matière de gestion des cours d’eau internationaux. Trois traits principaux caractérisent ce régionalisme : l’adoption de l’approche du bassin, la gestion intégrée des ressources en eau et la mise en place d’organismes fluviaux et lacustres aux compétences étendues.

Section 1 : L’émergence du régionalisme africain

3Les Etats africains qui ont procédé à la réglementation d’un cours d’eau commun privilégient l’approche du bassin. L’internationalisation de celui-ci vise le cours d’eau lui-même et toutes ses sections (affluents, sous-affluents…). En outre, ces eaux sont internationalisées à des fins d’intégration économique transfrontière. Enfin, les différentes utilisations sont envisagées dans une perspective intégrée.

1. L’internationalisation des cours d’eau africains

4Plusieurs accords régissent l’exploitation optimale des cours d’eau africains. L’acte de 1963 relatif à la navigation et à la coopération économique entre les Etats du bassin du Niger222 dispose à son article 2 que « l’utilisation des eaux du fleuve Niger, de ses affluents et sous-affluents est ouverte à tout Etat riverain en respect de la partie de son territoire touchant au bassin du fleuve Niger. » La convention de Nouackchott du 11 mars 1972 relative au statut du fleuve Sénégal223 stipule à l’article premier :

Sur les territoires nationaux de la République du Mali, de la République islamique de Mauritanie et de la République du Sénégal, le fleuve Sénégal est déclaré fleuve international, y compris ses affluents, dans le cadre des dispositions de la présente Convention.

5La convention de Kaolack du 30 juin 1978 relative au statut du fleuve Gambie224 elle, proclame à son article premier :

Aux termes des dispositions du présent Accord, le fleuve Gambie et ses affluents sont déclarés cours d’eau d’intérêt régional sur les territoires nationaux riverains.

6D’autres accords consacrent cette approche systématique. Citons la convention de 1964 relative à la mise en valeur du bassin du lac Tchad225 ; l’accord de Rusumo de 1977 portant création de l’OBK226 et, récemment, l’accord sur le

Plan d’action pour la gestion écologiquement rationnelle du Zambèze déjà mentionné. L’adoption de l’approche du bassin correspond parfaitement à la gestion intégrée des ressources en eau.

2. La gestion intégrée des ressources en eau

7Les instruments relatifs à la gestion des bassins fluviaux africains ont en général un objet vaste. Ils régissent à la fois la navigation et les autres utilisations économiques.

1. Le régime de la navigation

8La plupart des cours d’eau africains offrent peu d’intérêt pour la navigation internationale en raison de la présence de nombreuses chutes. Mais là où une telle utilisation est possible, les Etats riverains ont adopté le régime de la liberté de navigation au bénéfice des seuls riverains. Ce système rompt ainsi avec le principe de la liberté de navigation qui a prévalu sur les fleuves africains internationalisés à l’époque coloniale, le Congo et le Niger. En ce qui concerne ce dernier fleuve, son nouveau régime, adopté en 1977, ne fait pas référence à la liberté de navigation. On sait que l’acte de Niamey reconnaissait celle-ci à toutes les nations. Le silence du nouveau régime, qui abroge celui de 1963, implique la disparition de cette stipulation227. La convention relative au statut du fleuve Sénégal déjà citée dispose dans son préambule que « [...] l’exploitation en commun du fleuve implique le principe de la liberté de navigation et l’égalité de traitement des utilisateurs. » Par ailleurs, J. Bukasa signale l’existence d’un accord entre le Burundi, le Rwanda, la Tanzanie, le Zaïre et la Zambie, qui réserve aux seuls riverains la liberté de navigation sur le lac Tanganyka228.

2. Les utilisations autres que la navigations

9Les règles relatives aux utilisations des cours d’eau africains à des fins autres que la navigation portent sur plusieurs domaines : le champ d’application matérielle des instruments régissant ces cours d’eau ; l’approbation des travaux projetés ; les mesures de régulation ; les rapports entre usages nationaux et utilisations d’intérêt commun ; la protection des écosystèmes ; et l’échange de données et d’informations, ainsi que la consultation et la notification.

10Le champ d’application matérielle de ces instruments est des plus étendus. Ceux-ci régissent des domaines d’activités très variés. En exemple, citons l’article 2 de l’accord de Rusumo de 1977 portant création de l’OBK, qui dispose ceci :

L’Organisation a pour objet de traiter de toutes les questions relatives aux activités à réaliser dans le bassin de la rivière Kagera, notamment :

• La mise en valeur des ressources en eau et des potentialités hydroélectriques ;

• L’approvisionnement en eau et la fourniture des services correspondants pour les opérations minières et industrielles ainsi que l’approvisionnement en eau potable et autres besoins ;

• Le développement de l’agriculture et de l’élevage, la sylviculture et l’assainissement des terres ;

• La recherche et l’exploitation minières ;

• Le programme de contrôle des maladies et des parasites ;

• Les transports et les communications ;

• Le commerce ;

• Le tourisme ;

• La protection de la faune et son développement ;

• La pêche et le développement de l’aquaculture ;

• Le développement industriel y compris la production des engrais, la recherche et l’exploitation de la tourbe ;

• La protection de l’environnement.

11Pour l’exécution des travaux nationaux d’une certaine importance, c’est-à-dire pouvant affecter d’une manière appréciable la qualité ou la quantité des eaux, les différents textes ont prévu une procédure d’approbation ou d’autorisation préalable. Celle-ci relève de la compétence de l’organisme de mise en valeur du bassin fluvial et/ou lacustre229. Et lorsque certains travaux présentent un intérêt commun, ils doivent impliquer tous les Etats riverains. L’article 2 de l’accord de Rusumo de 1977 est assez explicite sur cet aspect, lorsqu’il dispose ceci :

Tout projet, ouvrage ou programme sera considéré de caractère international aux termes de cet article, lorsque :

Il engagera le territoire de plus d’un des Etats membres ;

Les services ou bénéfices en découlant pourront être transmis ou reçus totalement ou partiellement dans un Etat membre autre que celui où le programme sera accompli ;

Il pourra, de l’avis de l’Organisation, produire des effets substantiels, bénéfiques ou nuisibles, dans le territoire d’un ou de plusieurs Etats membres autres que celui où le projet, les travaux ou le programme auront lieu.

12Les ouvrages réalisés en commun sont dotés d’un statut international. Les pays riverains du fleuve Sénégal ont même adopté, à propos de tels aménagements, un cadre juridique spécifique : la convention de Bamako de 1978 relative au statut juridique des ouvrages communs230. Aux termes de cette convention, est considéré comme ouvrage commun et en conséquence comme « propriété commune et indivisible des Etats membres de l’OMVS tout ouvrage faisant l’objet d’un instrument juridique déclarant cet ouvrage propriété commune » (article 2). Il s’ensuit que

l’ouvrage commun est exempt de toute perquisition, réquisition, confiscation ou toute autre forme de saisie ou de mainmise forcée de la part des pouvoirs législatif, exécutif ou judiciaire des Etats copropriétaires (article 5).

13Enfin, aux termes de l’article 15 de la convention, « la gestion des ouvrages communs est confiée à des agences de gestion placées sous la tutelle de l’Organisation ». Parmi les ouvrages communs régis par ce texte, citons les barrages de Manantali et de Diama.

14L’approche de l’OMVS sert de plus en plus de modèle pour d’autres bassins fluviaux africains, celui du Zaïre par exemple. Deux cas de mise en valeur énergétique communautaire peuvent être signalés et seront développés plus loin. Il s’agit de la gestion commune du barrage de Mobayi-Mbongo sur l’Oubangui par la République Centrafricaine et le Zaïre, et de l’exploitation communautaire du barrage de Ruzizi II dans le cadre de la CEPGL (Burundi, Rwanda et Zaïre). Citons également l’aménagement des chutes Owen (Owen Falls) par l’Ouganda et l’Egypte. Cette pratique se démarque du système appliqué en Europe occidentale, où prédomine la formule de concession à des entreprises à caractère national, à preuve, à titre d’exemple, l’exploitation hydroélectrique des chutes de Chatelot sur le Doubs entre la France et la Suisse231. Par contre, le système en voie d’émergence en Afrique se rapproche du modèle latino-américain. En effet, la plupart des ouvrages communs aux Etats riverains sont gérés, soit par des sociétés binationales, soit par des organismes internationaux. Cela est particulièrement remarquable en matière de gestion de barrages internationaux. Citons à titre indicatif les barrages d’Apipe, le Yaciréta et d’Itaipu, exploités par des sociétés binationales « dotées de la personnalité juridique dans leurs propres pays, mais sans capacité juridique internationale232 », ainsi que celui des ouvrages gérés par la commission technique mixte du Salto Grande, dont « le statut d’organisme international a été expressément reconnu par les deux Etats [Argentine et Uruguay]233. »

15Enfin, comme on le sait, la plupart des utilisations, en particulier celles de type industriel, ont un impact considérable sur l’écosystème des cours d’eau. D’où la nécessité d’une coopération aussi étroite que possible entre Etats riverains impliquant la collecte et l’échange de données et d’informations. C’est l’organisme fluvial qui en assure la coordination et la diffusion. Mentionnons Inter alia234 l’article 4 de la convention portant création de l’ABN, qui dispose à son alinéa 2 :

[...] L’Autorité entreprendra notamment, en harmonie avec les plans de développement des Etats [...], les activités ci-après :
[...]
i) Collecte, centralisation, normalisation, exploitation, diffusion et échange des données techniques et connexes.

Section 2 : Les aspects institutionnel, financier et contentieux

16La mise en valeur des bassins fluviaux et lacustres africains est assurée par des organismes internationaux. Les règles applicables à ces différents organismes sont contenues dans leurs chartes constitutives. Elles concernent essentiellement l’organisation et le fonctionnement de ces organismes, le financement de leurs activités et le règlement des différends entre Etats membres.

1. Organisation et fonctionnement

17Les organismes fluviaux africains comportent tous un organe suprême. Très souvent, il s’agit de la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement. Ses compétences sont très importantes, car c’est elle qui détermine la politique de l’organisation, désigne les organes dirigeants, dont le secrétaire ou le directeur général, et assure le contrôle de leurs activités. La convention de 1980 portant création de l’ABN dispose à son article 6 que :

le Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement est l’organe suprême d’orientation et de décision [...]. Le Sommet définit l’orientation générale de la politique de développement de l’Autorité et assure le contrôle de ses fonctions exécutives en vue de la réalisation de ses objectifs.

18La convention de Kaoloack de 1978 portant création de l’OMVG comporte une disposition similaire. Son article 4 désigne en effet la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement comme l’instance suprême de l’organisation. Il en est de même pour l’OMVS (article 3 de la convention de Nouakchott de 1972). On peut aussi instituer comme organe suprême le conseil des ministres. C’est le cas pour l’ABLG. Mais il faut interpréter une telle solution comme découlant d’une délégation des pouvoirs implicites de la part des chefs d’Etat des pays membres. Rarement ce rôle est laissé à un organe technique. Si cela arrive quelquefois, il faut faire remarquer que dans ce cas, l’organe désigné suprême joue un rôle plus exécutif que politique, sa dépendance à l’endroit des chefs d’Etats se réalisant par des mécanismes extérieurs à l’organisme fluvial concerné (cas de l’OBK et de la CBLT).

19L’organe suprême se réunit en session ordinaire suivant une périodicité qui varie entre un et deux ans. La réunion au sommet a lieu une fois tous les deux ans pour l’OMVS et l’ABN ; elle a lieu chaque année pour l’OMVG et pour l’ABLG. L’organe suprême peut également tenir une session extraordinaire, soit à la demande de son président en exercice, soit à la demande d’un Etat membre sous réserve de l’assentiment unanime des autres membres (ABN ; OMVS ; ABLG). Elle peut être convoquée aussi à la demande d’un seul Etat membre (OMVG). La présidence du sommet est assurée à tour de rôle par les chefs d’Etat et de gouvernement et/ou les ministres compétents des Etats membres. Les décisions au sommet sont prises à l’unanimité (OMVG, OMVS, OBK, ABLG). Pendant l’intersession, c’est le président en exercice de la conférence au sommet qui représente l’Organisation.

20Mis à part l’organe suprême, il y a l’organe exécutif qui le suit hiérarchiquement. C’est en général le conseil des ministres. Il se réunit plus souvent que la conférence au sommet. Ses pouvoirs sont importants. Il est en effet responsable du suivi quotidien des activités de l’organisation, dont il doit rendre compte à la conférence des chefs d’Etat et de gouvernenent. C’est l’organe de contrôle et de direction par excellence. Sa présidence est également assurée à tour de rôle comme pour la conférence au sommet, dont il exerce les pouvoirs par voie de délégation. Ses décisions sont prises soit par consensus (ABN), soit à l’unanimité des membres (OMVG, OMVS, CBLT). Pour mieux assumer ses fonctions dans un domaine aussi technique, le conseil des ministres est assisté par un organe consultatif, qui porte l’appellation suivante suivant les organismes : le comité technique des experts (ABN), la commission permanente des eaux (OMVG), le comité consultatif (OMVS), etc.

21Enfin, tous les organismes fluviaux sont dotés d’un secrétariat. Son chef, appelé secrétaire exécutif (ABN, OBK, CBLT), directeur général (ABLG) ou haut-commissaire (OMVG, OMVS), assure la gestion administrative et financière de l’organisation. Il nomme et révoque les fonctionnaires et autres agents, et il supervise l’action des départements ou directions chargés des différentes tâches (recherches, statistiques, planification, exécution des projets, gestion du personnel, service financier, etc.). C’est le secrétariat qui prépare le budget ou le plan d’action de l’organisation, qui est ensuite approuvé et/ou amendé par le conseil des ministres. Par ailleurs, du fait que tous les organismes fluviaux africains disposent de la personnalité juridique, les fonctionnaires du secrétariat sont indépendants de leurs Etats d’origine et bénéficient des privilèges et immunités diplomatiques définis par les différents accords de siège conclus entre ces organismes et les Etats d’accueil. Une autre conséquence du même fait est qu’ils disposent de l’autonomie financière. D’où les règles régissant les modalités du financement de leurs activités.

2. Financement

22La première source de financement des organismes fluviaux africains est constituée par les contributions des Etats membres au budget ordinaire. Mais il y a d’autres sources : emprunts, dons et legs, sans oublier les revenus générés par des activités propres (autofinancement). Les contributions des Etats au budget peuvent être calculées sur une base égalitaire ou au prorata des avantages tirés du fonctionnement de l’organisation. Pour la première possibilité, citons en exemple l’article 11 de la convention de 1980 portant création de l’ABN, qui dispose que « le budget de fonctionnement du Secrétaire exécutif de l’Autorité est alimenté par les contributions des Etats membres déterminées de manière égalitaire. » Pour la seconde, mentionnons la convention de Rusumo de 1977 portant création de l’OBK, qui dispose à son article 15 :

Les fonds nécessaires au fonctionnement du Secrétariat exécutif [...] seront payés par les Etats membres dans les proportions suivantes : a) la République du Burundi 25 % ; b) la République rwandaise 35 % ; c) la République Unie de Tanzanie 40 %.

23Les autres instruments juridiques comportent des dispositions similaires. A vrai dire, le fait que la contribution des Etats membres est considérée comme la source principale du budget des organismes fluviaux africains à une double conséquence. D’abord, les Etats de ce continent sont pauvres et ne peuvent, même s’ils le veulent, contribuer régulièrement à ces budgets. L’état d’asphyxie dans lequel se trouvent les autres organisations internationales africaines ne peut donc épargner les organismes fluviaux. Ensuite, les organismes dépendant du financement de leurs Etats membres sont soumis aux aléas politiques auxquels ceux-ci ont été livrés depuis leur accession à l’indépendance. La survie de la plupart des organismes fluviaux africains est due à l’intervention des capitaux internationaux extérieurs, comme on le verra plus loin. D’où la tendance à la création des fonds spéciaux, structures plus adaptées à la mobilisation des capitaux extérieurs. Certains organismes recourent déjà au financement « paracommunautaire » de leurs activités : citons les exemples de l’ABN avec le fonds de développement du bassin du Niger, créé en 1980, la CBLT avec le fonds de développement de la Commission du bassin du lac Tchad (1973) et, récemment, l’institution du fonds d’affectation spéciale du bassin du Zambèze dans le cadre du ZACPLAN.

3. Règlement des différends

24Le système du règlement des différends dans le cadre des organisations africaines en général et des institutions à caractère économique en particulier a été longtemps régi par ce que nous appelons le procédé de 1’« autorégulation ». Cela signifie que, dans ce domaine, la recherche d’une solution africaine se faisait à titre principal, les institutions de règlement extérieures au continent étant mentionnées ou mises à contribution de façon tout à fait marginale. C’était le résultat de l’influence du système juridique de l’OUA sur le fonctionnement des organisations africaines à vocation régionale ou sous-régionale235.

25L’organisation panafricaine a effectivement généré et développé un système de règlement politique des différends interafricains qui a prévalu durant deux décennies236. Il était caractérisé par la soumission des litiges à des organes de règlement diplomatique et par la marginalisation consécutive des procédés judiciaires. Les Etats membres de l’OUA avaient ainsi évité de prévoir le recours à la CIJ en cas de différend résultant de l’application de la convention de 1969 sur les réfugiés237. De même ont-ils refusé d’instituer une cour dans le cadre des mécanismes de protection prévues par la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples de 1981238. Par contre, dès 1964, ils ont adopté le protocole de médiation, de conciliation et d’arbitrage instituant une commission à laquelle pouvaient être soumis les différends239. Dans la pratique, malgré l’existence de ce dernier texte, les Etats africains avaient presque toujours privilégié le recours aux commissions ad hoc pour régler les différends. L’explication officielle se fonderait sur l’existence d’un prétendu système ancestral dans lequel le règlement des litiges se fondait plus sur la conciliation que sur le duel judiciaire240. Si la thèse de la « dialectique de la palabre » est historiquement fondée, il n’en demeure pas moins vrai que les raisons réelles de cette méfiance à l’égard du contentieux judiciaire se trouvaient ailleurs. En effet, ces Etats étaient jaloux de préserver leur souveraineté face aux interférences d’un système aussi contraignant que celui du règlement judiciaire des différends.

26Cette politique a influencé le système de règlement des différends relatifs aux utilisations des cours d’eau en Afrique. Les organismes fluviaux africains ont un double régime de mise en œuvre du modèle africain de règlement des différends. D’une part, certains textes préconisent le recours aux mécanismes propres aux organismes fluviaux ; d’autre part, il y a des instruments qui se réfèrent aux mécanismes institués dans le cadre de l’OUA. Parmi les premiers, on peut citer la convention portant création de l’ABN, qui prévoit que les différends pouvant surgir entre Etats seront soumis au sommet, qui tranche définitivement tout litige qui n’a pas été réglé à l’amiable par voie de négociation directe (article 15) ; les statuts de Yaoundé de 1972 relatifs à la CBLT confient à celle-ci le pouvoir « d’examiner les plaintes et de contribuer à la solution des différends » (article 8). Parmi les instruments adoptant la deuxième approche, citons l’accord de Rusumo de 1977 portant création de l’OBK qui dispose, à l’article 18, que « tout différend [...] sera résolu par voie de consultation entre les Etats membres, et, en cas d’échec, par recours aux procédures prévues par la Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine. » Dans la même optique, on peut mentionner les actes constitutifs de l’OMVG et de l’OMVS, dont les articles 23 et 30 sont rédigés en termes identiques :

A défaut d’entente entre les Etats, tout différend qui pourrait surgir entre les Etats membres relativement à l’interprétation ou à l’application de la présente convention sera résolu par la conciliation ou la médiation. A défaut d’accord, les Etats membres devront saisir la commission de conciliation et d’arbitrage de l’Organisation de l’Unité Africaine. En dernier recours, les Etats membres saisiront la Cour internationale de Justice de La Haye.

27Cette disposition consacre la pratique africaine, qui a toujours privilégié le règlement diplomatique. En effet, les Etats du bassin adoptent la conciliation et la médiation comme voies initiales de règlement de leurs différends. Comme on le sait, ces deux procédés interviennent après le préalable diplomatique (négociations directes entre Etats en conflit) et aboutissent à des solutions non obligatoires pour les parties. En cas d’échec, l’article 25 prévoit le recours à la commission de conciliation, de médiation et d’arbitrage de l’OUA On retrouve deux procédures diplomatiques (conciliation et médiation) parmi les trois modes de règlement devant la commission.

28La rédaction de l’article 25 semble consacrer le recours obligatoire à la commission. Mais l’on sait que, d’après le protocole du Caire de 1964 instituant la commission, cette dernière ne peut être saisie unilatéralement ; il faut un accord préalable des Etats en litige. Du reste, dans la pratique et comme on l’a déjà noté, les Etats africains n’ont presque jamais recouru à la commission, le règlement de leurs différends étant effectué surtout dans le cadre politique. Et, à ce niveau, c’est en particulier la médiation menée au sommet par les chefs d’Etat et de gouvernement qui s’est imposée. Celle-ci est souvent le fait d’un organe collectif, généralement appelé « commission ad hoc » ou « comité des sages ». A ce propos, A. Glelé écrit ceci :

[...] En bref, à la Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage créée par la Charte et composée de personnalités indépendantes, les chefs d’Etat et de gouvernement ont substitué des commissions ad hoc des pairs. Les résultats des démarches de ces commissions ne sont pas négligeables ; ils sont même appréciables car un accord prenant la forme d’un traité international vient généralement de sanctionner la palabre241.

29A titre d’exemple, on mentionnera la médiation collective menée par les chefs d’Etat camerounais, centrafricain, gabonais et tchadien dans le conflit qui a opposé le Congo au Zaïre à la fin des années soixante, à la suite de nombreux incidents ayant notamment perturbé le trafic fluvial entre Brazzaville et Kinshasa, médiation qui s’est conclue par la signature du manifeste de réconciliation du 16 juin 1970 déjà mentionné.

30Le règlement juridictionnel peut être utilisé soit à travers la commission de conciliation, de médiation et d’arbitrage exerçant ses compétences arbitrales, soit devant la Cour internationale de Justice. La référence à la Cour est une bonne chose, dans la mesure où les Etats du Tiers-Monde en général et ceux d’Afrique en particulier commencent à y recourir de plus en plus, après deux décennies de méfiance à son endroit242. L’article sous examen prévoit — un droit de saisine unilatérale au profit des Etats ? Cela paraît douteux, ce qui achève de rendre totalement inefficace la clause de l’article 26 qui, on l’a dit, se retrouve dans d’autres conventions africaines. A ce propos, M. Mavungu écrit ceci :

La réticence manifestée par les Etats africains à souscrire à la clause facultative serait-elle due à la répulsion que ces Etats éprouvent vis-à-vis de la justice et du droit international ? [...]. La peur de perdre le procès, surtout lorsque le différend porte sur des intérêts considérables, et le retentissement international qu’ont les arrêts de la Cour constituent des raisons non négligeables expliquant la non-souscription à la clause facultative [...]. La plupart des déclarations africaines contiennent des dispositions tendant à limiter la compétence de la Cour243.

31En outre, l’article examiné mérite une critique de caractère technique. En effet, il comporte, dans sa formulation, une lacune grave quant à la détermination des délais a quo et ad quem des divers modes de règlement successivement cités.

Section 3 : Exploitation des ressources en eau et intégration économique africaine

32Dans une étude récente, L. Caflisch écrit notamment ceci :

La tendance à l’accroissement des activités des organismes fluviaux [...], qui étaient jusque-là confinées à la gestion d’un seul domaine, s’est développée après la Deuxième Guerre mondiale avec l’avènement de la décolonisation. On a renforcé les pouvoirs de ces entités [...] pour en faire des instruments de promotion de l’intégration économique sous-régionale²⁴⁴.

33Il existe à ce jour plus d’une dizaine d’organismes fluviaux et lacustres en Afrique. Il s’agit de la commission technique permanente pour les eaux du Nil (Egypte et Soudan) ; de l’Union du fleuve Mano (Liberia et Sierra Leone) ; de l’OMVG (Gambie, Guinée et Sénégal) ; de l’ABN (Cameroun, Côte d’Ivoire, Bénin, Guinée, Burkina-Faso, Mali, Niger, Nigeria, Tchad) ; l’ABLG (Burkina-Faso, Mali, Niger) ; la CBLT (Cameroun, Niger, Nigeria et Tchad) ; l’OBK (Burundi, Ouganda, Rwanda et Tanzanie) ; etc. On ne saurait, dans le cadre de cette étude, examiner toutes ces organisations. Nous nous limiterons à l’analyse de deux d’entre elles, l’OMVS et l’ABN. Ce choix n’est pas arbitraire, car d’un point de vue objectif, il faut considérer ces deux institutions comme des « organismes-pilote » du régionalisme africain en droit des cours d’eau internationaux.

1. Etude de cas

34La convention du 26 juillet 1963 entre la Guinée, le Mali et la Mauritanie relative à l’aménagement général du bassin du fleuve Sénégal245 instituait un comité interétats compétent notamment pour approuver les programmes d’aménagement intéressant un Etat riverain du fleuve Sénégal. Le 17 février 1968, le comité interétats fut remplacé par l’Organisation des Etats riverains du fleuve Sénégal (OERS). Cette organisation fut cependant dissoute en 1971 à cause de rapports politiques difficiles entre la Guinée et le Sénégal. En 1972, le Mali, la Mauritanie et le Sénégal conclurent une nouvelle convention relative au statut du fleuve Sénégal, en vertu de laquelle fut signée la convention de Nouakchott de 1972 portant création de l’OMVS246.

A. L’organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal

35L’OMVS est chargée de la promotion et de la coordination des études et des travaux de mise en valeur du fleuve Sénégal sur le territoire des Etats membres, et toute mission technique et économique lui est confiée par ceux-ci (article premier). Du point de vue de sa structure, après l’amendement de la convention de 1972 intervenu en 1979, l’OMVS a les organes suivants : la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement, organe suprême ; le conseil des ministres, organe de conception et de contrôle ; le haut-commissaire, organe exécutif, qui représente l’organisation et supervise la réalisation des études et des travaux et la collecte des données de base ; la commission permanente des eaux, compétente en matière de définition des principes et des modalités de répartition des eaux du fleuve entre les Etats et entre les secteurs d’utilisation ; le comité interétats de la recherche et du développement agricole (CIERDA), organe consultatif ; et le comité consultatif auprès du haut-commissaire, formé des représentants des Etats et des organismes de financement international, chargé d’aider l’OMVS dans la mobilisation de moyens financiers et humains247.

36Concernant ses compétences, il faut dire que l’OMVS a le pouvoir d’agir au niveau régional (compétences générales) et national (compétences spéciales). Au premier stade, l’OMVS est compétente en matière de politique d’aménagement, de planification et de programmation des travaux (art. 8 et 13 de la convention de 1972), y compris la définition des objectifs prioritaires. Elle a le pouvoir de procéder à la réalisation des objectifs prioritaires, à l’exécution des études et travaux relatifs à l’infrastructure régionale de gérer les ouvrages d’intérêt régional et d’approuver les projets susceptibles de modifier le cours du fleuve, en particulier ceux relatifs à l’aménagement hydro-agricole sur le territoire de tout Etat membre. Ses compétences spéciales comprennent des actions de soutien en faveur des autorités nationales dans le domaine de l’utilisation des eaux du bassin et le développement industriel de la vallée du Sénégal. Depuis 1979, le haut-commissaire peut être chargé par un ou plusieurs Etats de l’exécution d’études et du contrôle des travaux relatifs à l’aménagement des périmètres dans la vallée du Sénégal248.

37Sur le plan opérationnel, il faut mentionner à l’actif de l’OMVS certaines réalisations importantes comme la construction de barrages à usages multiples de Diama au Sénégal, pour le dessalement des eaux du fleuve et l’irrigation des terres, et celui de Manantali au Mali, pour la régulation du cours du fleuve et pour la production d’énergie hydroélectrique. A propos du fonctionnement de ces ouvrages, deux auteurs ont pu noter ceci :

Le développement sectoriel prévu comporte l’irrigation de près de 400 000 hectares pour la culture de céréales (riz, blé, sorgho, maïs) ainsi que des cultures maraîchères et fourragères, la mise en place de formes d’élevage intensif utilisant les produits et sous-produits de l’agriculture, la compensation des pertes du potentiel piscicole et forestier dues à la diminution des surfaces inondées occasionnée par les aménagements hydro-agricoles, l’implantation d’unités industrielles surtout agro-industrielles (rizières, raffineries de sucre, fabriques de concentré de tomates), l’organisation du trafic fluvial pour assurer l’évacuation d’une production agricole accrue et l’exploitation du potentiel minier249.

38La doctrine considère le système d’exploitation du fleuve Sénégal comme l’exemple le plus développé de l’utilisation optimale et intégrée des ressources en eau sur le continent africain. A ce sujet, G.M. Badr écrit ceci :

La gestion du fleuve Sénégal offre pour le moment le seul moyen [...] pour résoudre certains problèmes de la région. Ceci justifie que, depuis leur indépendance, les Etats riverains du bassin ont mis en place un cadre juridique et institutionnel pour le développement communautaire des ressources en eau du bassin250.

B. L’autorité du bassin du Niger

39Les Etats riverains du fleuve Niger ont adopté le 25 octobre 1963 l’acte de Niamey relatif à la navigation et à la coopération économique dans le bassin du Niger, qui abroge la convention de Saint-Germain-en-Laye. Cet acte a été complété par le traité du 25 novembre 1964251, qui a institué la commission du fleuve Niger. Le régime établi en 1964 a fonctionné pendant une quinzaine d’années avant d’être modifié par la convention de Faranah du 21 novembre 1980 relative à la création de l’ABN, laquelle est dotée de pouvoirs plus étendus que l’organisme précédent sur le plan opérationnel. Sur le plan réglementaire, la commission avait un pouvoir plus important, celui d’établir les règlements communs relatifs à la navigation (art. 15 de la convention de 1964).

40Du point de vue de sa structure, l’ABN comprend le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement, le conseil des ministres, le comité technique des experts et le secrétaire exécutif. Il faut ajouter le conseil de gestion du Fonds de développement du bassin du Niger, dont le rôle consiste à collecter les fonds nécessaires au financement et à l’exécution des projets. Les objectifs de l’ABN sont des plus divers. Aux termes de l’article 3 de la convention de Faranah :

1. Le but de l’Autorité est de promouvoir la coopération entre les pays membres et d’assurer un développement intégré du bassin du Niger dans tous les domaines par la mise en valeur de ses ressources notamment dans les domaines de l’énergie, de l’hydraulique, de l’agriculture, de la pêche et de la pisciculture, de la sylviculture, et de l’exploitation forestière, des transports et communications et de l’industrie252.

41Pour réaliser de tels objectifs, l’ABN dispose de compétences étendues. Elles englobent l’établissement des statistiques et plans ; l’exécution des travaux d’infrastructure ; le contrôle et l’utilisation des eaux ; le contrôle et la préservation de l’environnement ; le contrôle et la réglementation de la navigation ; l’aménagement des terres et le développement agropastoral ; le financement de projets et de travaux (article 2 de la convention de Faranah de 1980).

42Décrivant l’ABN, L. Caflisch relève qu’en dépit de lacunes dans la formulation des règles de prise de décisions, celle-ci constitue une entité dotée d’attributions à caractère supranational253. Enfin, notons que sur le plan opérationnel, l’ABN a notamment mis en place, avec l’assistance de l’OMM et grâce à un financement du PNUD, de l’OPEP et de la CEE, un important mécanisme de prévision hydrologique dénommé HYDRONIGER254. Celui-ci consiste principalement en un système de collecte des données comprenant des centres de prévision internationaux et nationaux et vise à permettre aux Etats riverains de lutter efficacement contre le dessèchement du delta.

2. Les rapports entre les organismes fluviaux africains et les institutions régionales chargées de la coopération économique

43L’OUA a pour vocation d’assurer le développement de la coopération interafricaine dans tous les domaines, y compris celui de la coopération économique. Dans ce dernier secteur, l’OUA est assistée essentiellement par deux institutions à vocation régionale, la CEA et la BAD, respectivement pour les aspects technique et financier. Il faut signaler que l’action normative de l’OUA vise les organismes fluviaux africains considérés comme organisations d’intégration économique sous-régionale. Bien qu’étant autonomes vis-à-vis de l’OUA, ceux-ci entretiennent avec elle un réseau de relations qui font d’eux des bras opérationnels de l’Organisation panafricaine dans le domaine de l’exploitation intégrée des ressources en eau, élément important dans sa stratégie pour l’intégration économique régionale255.

A. L’organisation de l’unité africaine

44De 1963, date de sa création, à 1973, l’OUA ne s’est pas occupée sérieusement de la question de l’intégration économique. Cela se justifiait par l’importance des problèmes à résoudre sur les plans politique (décolonisation, mercenariat), et humanitaire (accroissement du nombre de réfugiés…). L’intérêt de l’organisation pour les questions de coopération économique était alors modeste sinon marginal. A cela s’ajoute l’épisode du conflit des compétences qui l’opposait à la CEA, Commission économique régionale des Nations Unies pour l’Afrique, lequel était aggravé par un conflit personnel entre les responsables des deux institutions, en l’occurrence Diallo Telli (OUA) et R. Gardiner (CEA). Ce problème fut réglé par le “Mémorandum Pognon”, qui a reconnu la primauté de l’OUA dans ce domaine, la CEA devant lui servir d’« agence technique256 ».

45A partir de 1973, et eu égard à la gravité de la crise économique sur le continent, l’OUA va renforcer et développer son action normative dans le domaine de la coopération économique entre Etats membres. En quelques années, de nombreuses résolutions et stratégies ont été adoptées. Il faut citer les trois résolutions qui paraissent les plus importantes : la Déclaration africaine sur la coopération, le développement et l’indépendance économique, adoptée à Addis-Abeba le 25 mai 1973 ; la résolution sur la stratégie de Monrovia pour le développement économique de l’Afrique du 20 juillet 1979 (CM./Rés. 722 (XXXIII) ; et le plan d’action et l’Acte final de Lagos d’avril 1980257. Ces derniers instruments préconisent le développement autonome et autocentré de l’Afrique dans tous les secteurs, y compris celui des ressources naturelles, dont les ressources en eau (pêche, hydroélectricité, agriculture irriguée, transports fluviaux et lacustres, etc.). De nombreux instruments adoptés par des Etats riverains de cours d’eau africains se réfèrent expressis verbis aux recommandations du plan d’action et de l’Acte final de Lagos. Par exemple, le projet de convention relative au statut du bassin du Congo/Zaïre déjà cité mentionne dans son préambule ces deux textes.

46De façon plus spécifique, l’OUA a adopté en 1985 une stratégie régionale pour la gestion intégrée des bassins fluviaux et lacustres africains. En effet, la conférence des ministres de l’environnement de l’OUA tenue au Caire en 1985, avec la collaboration du PNUE, a adopté une résolution importante connue sous le nom de « Programme d’action du Caire », qui recommande aux Etats notamment les mesures suivantes :

— [Le] renforcement de la coopération autour de l’aquifère nord-est dans la zone des grès de Nubie, qui intéresse l’Egypte, la Jainahiriya arabe libyenne, le Soudan et le Tchad ;
— [L’] appui à la Commission du bassin du lac Tchad en vue d’une mise en valeur intégrée du bassin, compte tenu de sa relation avec les bassins voisins du Haut-Niger (Bénué) et du Haut-Oubangui, pour arrêter le dessèchement du lac Tchad et permettre d’utiliser rationnellement ses eaux et ses écosystèmes ;
— [L’] appui à l’Autorité du bassin du Niger, en particulier pour arrêter le dessèchement du delta ;
— [L’] établissement et [l’] application de plans rationnels pour une gestion écologique des bassins du Manyu, du Nolian, du Boumba-Ngoko, du Sangha et du Ntem ;
— [L’] étude et [1’] application d’un plan intégré de mise en valeur pour le Moyen Delta du Gubango et du Cuando, compte tenu de leur relation avec le bassin supérieur du Zambèze ;
— [L’] étude et [l’] application d’un plan intégré de mise en valeur polyvalente pour le bassin du Zambèze ;
— [L’] amélioration de la coopération en vue de la mise en valeur intégrée du bassin du Congo/Zaïre ;
— [Les] relevés hydrométéorologiques et géologiques du réseau fluvial de la Volta et [les] mesures en vue d’une coopération régionale des Etats du bassin à la gestion et à la conservation des terres et des eaux ;
— [L’] examen et [l’] application d’un plan-cadre de mise en valeur pour les bassins de la Gambie et du Sénégal, afin d’utiliser leurs eaux et leur énergie pour combattre la désertification ;
— [L’] examen d’un programme de mise en valeur des ressources en eau dans les trois pays du Maghreb ;
— [L’] élaboration d’un programme de mise en valeur des ressources en eau pour les pays d’Afrique centrale ;
— [I.’] exécution d’une étude intégrée de la pêche, de la faune et de l’aménagement physique de l’Omo-Turkana ;
— [Le] renforcement de la coopération à l’écologie entre pays du bassin du Nil ;
— [Le] renforcement de la coopération entre services écologiques relevant d’institutions qui s’occupent du bassin du Nil comme l’Organisation pour l’aménagement et le développement du bassin de la Kagera, et l’Autorité égypto-soudanaise du Nil ;
— [L’] étude et [l’] application d’un plan intégré et polyvalent de mise en valeur du bassin du lac Victoria²⁵⁸.

B. La commission économique pour l’Afrique

47La CEA est chargée de la coordination et de l’exécution des projets et des activités des institutions de l’ONU en Afrique. Disposant de ressources provenant aussi bien de gouvernements que d’organismes des Nations Unies (PNUD, FNUAP, FAO, ONUDI…), cette commission gère, inter alia, le Fonds d’affectation spéciale des Nations Unies pour le développement africain créé en 1977. Les activités de la CEA portent essentiellement sur la collecte et la diffusion des données relatives à la situation économique et sociale de l’Afrique, à l’assistance technique et à la promotion de la coopération économique interafricaine259. Dans le cadre de cette dernière activité, la CEA a été 1’« architecte » de la stratégie africaine pour le développement adopté par l’OUA (stratégie de Monrovia de 1979, et plan d’action et Acte final de Lagos). Dans le cadre de l’assistance technique, la CEA a mis en place des centres multinationaux de programmation et d’exécution des projets (MULPOCS) pour assister techniquement les organisations économiques situées dans les cinq sous-régions du continent : Afrique du Nord, Afrique de l’Est, Afrique de l’Ouest, Afrique centrale et Afrique australe.

48Parmi les organisations assistées figurent naturellement les organismes fluviaux. Ainsi, le MULPOC de Niamey exécute des études pour les organismes fluviaux de l’Afrique de l’Ouest. Quant à celui de Gysenyi, il apporte son assistance technique à la CEPLG et à l’OBK ; il a notamment exécuté pour la première une étude de faisabilité sur le développement intégré de l’industrie de la pêche dans les Etats membres260 et, pour les deux, un projet d’organisation efficace et intégré des transports sur les lacs Kivu, Tanganyka et Victoria261. Mises à part ces activités de ses organes décentralisés, la CEA elle-même œuvre activement au processus du développement de la gestion intégrée des ressources en eau du continent. A titre d’exemple, on mentionne son étude récente sur la création d’une autorité du bassin du Congo/Zaïre262. En effet, pour ce qui était de sa politique générale, la CEA a toujours estimé que :

dans le contexte des zones sous-arides en Afrique, la gestion intégrée des grands bassins doit être considérée comme la seule stratégie de développement qui puisse engendrer la croissance économique requise rapide pour lutter contre les déficits alimentaires, la sécheresse et la désertification263.

Section 4 : L’assistance technique et financière extérieure aux organismes fluviaux et lacustres africains

49La faiblesse financière des Etats africains étant connue, ce sont des organismes d’aide au développement qui apportent leur assistance technique et financière à la mise en valeur intégrée des cours d’eau de la région, eu égard à leur préférence pour ce type de gestion. Les institutions de la famille des Nations Unies sont particulièrement actives dans ce domaine. Il serait fastidieux de passer en revue les accords conclus par les Etats et/ou les organismes fluviaux et lacustres avec toutes ces institutions : FAO, OMM, OMS, BIRD, PNUD et PNUE, pour ne citer que celles-ci. Cependant, il nous paraît nécessaire d’examiner les activités des trois derniers organismes dans les domaines de l’aménagement et la mise en valeur des bassins fluviaux et lacustres africains, à cause de l’importance relative de leur assistance.

1. La Banque Mondiale

50La politique de la Banque Mondiale en matière de financement des activités relatives à l’aménagement des cours d’eau internationaux, en particulier à des fins hydroélectriques, a déjà été examinée. Comme on le sait, en Afrique comme ailleurs, c’est dans ce domaine que la Banque investit le plus. Ce faisant, elle tient dûment compte des prescriptions contenues dans son règlement précité, notamment celles relatives aux incidences des projets d’aménagement de cours d’eau sur l’environnement. Dans plusieurs cas, la Banque a refusé de financer des projets, tandis que dans d’autres, elle a commis des experts pour envisager des solutions alternatives écologiquement et humainement avantageuses. Evoquant la mise en œuvre par la Banque de ses directives en Afrique, T. Scuder de l’Institut d’anthropologie du développement de l’Université Clark de Worcester écrit ceci :

Depuis des années, l’AID insiste de façon exemplaire pour insérer davantage des études socio-économiques dans les évaluations des effets écologiques. A l’échelon multilatéral, la Banque Mondiale a commencé à examiner de plus près les effets écologiques de la construction des barrages. Elle veille aussi de plus en plus à éviter que les populations déplacées par suite d’une telle construction n’en pâtissent pas. Dans les années cinquante et soixante, la Banque se désintéressait complètement de la réinstallation des populations, considérée comme une responsabilité purement nationale dans le cas de la Kariba et de la Volta. Même, à la Volta, seule une partie du financement de la réinstallation de plus de 80 000 habitants était prévue dans le devis. Dès les années soixante-dix, en revanche, la Banque Mondiale a non seulement insisté à Kpong pour que le coût de la réinstallation figure au devis et que sa réalisation fasse partie des tâches du projet, mais encore a inclus la question dans les missions d’évaluation de ses experts. Dans les années quatre-vingt, elle a pris la tête des organismes bailleurs pour prôner d’équitables mesures de réinstallation264.

51Enfin, il faut reconnaître que sans le financement de la Banque Mondiale, de nombreux projets multinationaux n’auraient pas été réalisés en Afrique. C’est le cas du projet Ruzizi II, qui a presque entièrement été financé par un prêt de la Banque. En effet, celle-ci a conclu avec les trois pays membres de la CEPGL (Burundi, Rwanda et Zaïre) un accord aux termes duquel elle leur a consenti un crédit d’un montant de 45 millions par le biais de l’AID265. Mais comme on le sait, le financement de tels projets, en l’occurrence la construction de barrages hydroélectriques, exige de grands investissements et implique très souvent la constitution de consortiums des bailleurs de fonds. En matière de financement multilatéral, le rôle de coordonnateur revient au PNUD, dont la direction pour l’Afrique gère notamment les programmes multidonateurs de développement des bassins fluviaux et lacustres.

2. Le Programme des Nations Unies pour le développement

52L’une des principales attributions du PNUD consiste à assurer la coordination des projets d’assistance technique et financière des institutions des Nations Unies dans les pays en voie de développement. Cet organisme joue un grand rôle dans le domaine de l’aménagement des bassins fluviaux et lacustres internationaux dans le Tiers-Monde en général et en Afrique en particulier. En effet, le PNUD administre plusieurs fonds, dont certains sont destinés à l’exécution des projets d’aménagement de cours d’eau internationaux en Afrique. Une étude récente des Nations Unies permet de mesurer l’ampleur de l’intervention du PNUD dans ce secteur :

Bien que ses activités ne soient pas limitées à l’Afrique, le PNUD a joué constamment un rôle de catalyseur dans la promotion du développement intégré de plusieurs grands bassins fluviaux de ce continent. Les Etats participant aux programmes de mise en valeur de ces bassins ont mis en place d’importantes structures institutionnelles : l’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS), l’Organisation pour la mise en valeur du bassin de la Gambie (OMVG), l’Autorité du bassin du fleuve Niger, la Commission du bassin du lac Lchad, l’Organisation pour l’aménagement et le développement du bassin de la Kagera (OBK) et la Communauté économique des pays des Grands Lacs (CEPGL). Le PNUD, généralement en collaboration avec les agences d’exécution des projets, par exemple le Département de la coopération technique pour le développement de l’ONU (DTCD), commence souvent par fournir un appui institutionnel et par réaliser des études de préinvestissement. Par la suite, il peut coordonner des missions techniques pour permettre aux donateurs potentiels, qui sont souvent plusieurs institutions de financement et Etats donateurs, et aux Etats membres du système de formuler ses différents éléments. Dans le cadre du bassin de la Kagera, par exemple, l’Autriche et l’Italie ont accepté de financer ensemble l’étude de faisabilité du réseau ferroviaire envisagé, qui était l’un des aspects du plan d’ensemble de mise en valeur du bassin ; le PNUD, pour sa part, a été invité à définir les paramètres du projet et à en assurer la coordination. Le PNUD a également accepté de jouer le rôle de vérificateur des comptes de l’Organisation pour l’aménagement et le développement du bassin de la Kagera. Un autre exemple du rôle de catalyseur joué par le PNUD est le programme de lutte contre l’onchocercose ancé en 1974 dans le bassin de la Volta. Une mission préparatoire, essentiellement financée par le PNUD, a préparé le programme, dont la mise en œuvre avait été demandée par les sept Etats du bassin. Le Comité directeur de la mission était composé de représentants du PNUD, mais aussi de la FAO, de l’OMS et de la Banque Mondiale. Le programme est entré dans une deuxième phase en 1980 avec la constitution d’un fonds pour la lutte contre l’onchocercose et la conclusion d’un mémorandum d’accord relatif au programme266.

53L’assistance du PNUD peut porter sur plusieurs objets. Elle va de la réalisation d’études sectorielles à la mobilisation des fonds. Comme le souligne un document publié par le PNUD lui-même :

Le PNUD a joué un rôle formateur particulièrement important dans la mise en valeur du fleuve Sénégal, quasiment dès le début, ainsi qu’en fournissant un appui institutionnel à l’OMVS et en aidant à mobiliser les vastes ressources requises pour l’aménagement du bassin [...]. Non seulement ce projet a-t-il attiré une aide sans précédent dans le cadre de la coopération internationale, mais il offre aussi aux populations des trois pays frappés par la sécheresse l’espoir d’une vie meilleure. Aucun projet national ne pourrait avoir d’incidences plus importantes à long terme sur les propres perspectives de développement du Sénégal267.

54Dans la même optique, le PNUD est appelé à jouer un rôle de premier plan pour la mise en place d’un régime de gestion intégrée des eaux du Nil. En effet, il a organisé un séminaire en janvier 1986 à Bangkok (Thaïlande), auquel ont participé des représentants de la commission mixte permanente des eaux du Nil, de l’OMVS, de l’OMVG, de l’OBK et du comité intérimaire et du secrétariat de Mékong. Ces assises ont également été rehaussées de la présence des délégués des pays riverains du bassin du Nil, à savoir : le Burundi, l’Egypte, l’Ethiopie, l’Ouganda, le Soudan, la Tanzanie, le Rwanda et le Zaïre. Les participants à ce séminaire ont recommandé notamment à leurs Etats :

d’inviter le PNUD à fournir l’assistance nécessaire pour étudier, proposer et installer le dispositif approprié pour assurer leur efficace coopération à l’exploitation des ressources en eau du Nil ; [...] à organiser une réunion des Etats riverains qui examinerait des propositions en vue d’un dispositif de coordination technique pour établir et réaliser un programme de développement du bassin²⁶⁸.

3. Le Programme des Nations Unies pour l’environnement

55Le PNUE a pour mission d’œuvrer, de concert avec les Etats et les organismes pertinents, en faveur de la protection de l’environnement international. Ses activités couvrent plusieurs domaines, dont celui des ressources naturelles. C’est dans ce contexte qu’il faut placer la constitution du groupe intergouvernemental d’experts sur les ressources naturelles partagées entre deux ou plusieurs Etats, établi en vertu de la résolution 3 281 (XXIX) adoptée le 12 décembre 1974 par l’Assemblée générale de l’ONU. Ce groupe était chargé de préparer, sur la base des recommandations du directeur exécutif du PNUE, un projet de règles de conduite des Etats dans le domaine de la conservation et de l’exploitation rationnelle des ressources naturelles partagées entre deux ou plusieurs Etats. Le groupe a tenu des sessions régulières à partir de 1976, à Nairobi, et a transmis, en 1978, le projet précité au conseil d’administration du PNUE. Dans son préambule, il est notamment dit ceci :

Le projet de Règles ci-après a été élaboré en vue de guider l’action des Etats dans le domaine de l’environnement par le respect de la conservation et de l’utilisation harmonieuse des ressources naturelles partagées entre deux ou plusieurs Etats. Les règles se réfèrent à la conduite individuelle des Etats de manière à les inciter à ne pas réaliser d’activités qui pourraient comporter des effets préjudiciables sur l’environnement. Cependant, ces règles visent surtout à encourager les Etats partageant une ressource naturelle à coopérer dans le domaine de l’environnement²⁶⁹.

56Le texte contient des principes directeurs consacrés notamment à l’obligation de prévenir la pollution transfrontière. Dans le cadre de ses activités opérationnelles, le PNUE a adopté depuis 1985 un nouveau programme en vue de l’utilisation rationnelle des eaux intérieures (EMIMWA). L’objectif de celui-ci est inter alia « d’aider les gouvernements à mettre au point, approuver et appliquer des normes de gestion écologiquement rationnelle des ressources en eau [...] de bassins hydrographiques intérieurs. » En effet, estime-t-on au PNUE,

la conception traditionnelle de la gestion des ressources en eau se borne presque entièrement à considérer l’eau comme une ressource naturelle, sans tenir suffisamment compte du fait que l’eau est un élément essentiel des écosystèmes et des paysages [...]. Une approche nouvelle, plus complète, est donc nécessaire. Elle doit mettre sur un pied d’égalité les diverses fonctions des ressources en eau, dans le cadre d’un plan hydrographique intégré. Une telle méthode revêt une grande importance dans la gestion des bassins fluviaux internationaux, où de graves conflits peuvent se produire entre différentes parties intéressées270.

57C’est dans le cadre du programme EMIMWA qu’a été élaboré le plan d’action pour la gestion écologiquement rationnelle du bassin hydrographique du Zambèze (ZACPLAN), dont l’exécution a été confiée à la conférence de coordination du développement de l’Afrique australe (SADCD). Ce plan vise à mettre en œuvre une gestion des ressources en eau qui tiennent dûment compte des aspects de la protection des écosystèmes du bassin. Toujours dans le cadre du programme EMIMWA, le PNUE a adopté un autre plan d’action visant « à instaurer un développement durable dans le bassin et à protéger l’environnement du Lac Tchad grâce à un plan d’ensemble pour la gestion écologiquement rationnelle du bassin entier. » Un autre plan d’action concerne la protection de la couche de grès aquifère de Nubie et intéresse le Tchad, l’Egypte, la Libye et le Soudan271. Enfin, il convient de signaler que le PNUE a joué un rôle déterminant dans l’élaboration du programme d’action du Caire de 1985 précité, qui a recommandé inter alia l’étude et l’exécution d’un programme de développement intégré du bassin du fleuve Congo/Zaïre.