Le retour de l’État
p. 59-78
Texte intégral
1En rupture avec plusieurs décennies de libéralisation de l’économie nationale, le programme du gouvernement d’Evo Morales s’avère foncièrement étatiste1. Il repose sur un retour au premier plan de l’État comme instance régulatrice des marchés et, à l’occasion, interventionniste. Ce programme prévoit un vaste projet d’industrialisation généralisée et une (re)nationalisation des secteurs considérés comme stratégiques tels les hydrocarbures, l’électricité, l’eau, l’alimentation et, dans une moindre mesure, les minerais.
2Le financement du « processus de changement » porté par le gouvernement d’Evo Morales repose en grande partie sur ladite « nationalisation » des hydrocarbures. Celle-ci se traduit par la hausse de 18 à 50 % des impôts et des taxes sur la valeur de la production des hydrocarbures (82 % durant une période de trois mois dite de transition) et la reprise du contrôle d’entreprises par l’État auxquelles s’ajoute la renégociation des prix préférentiels du gaz accordés au Brésil et à l’Argentine, les deux seuls importateurs de gaz bolivien. Ces trois facteurs ont permis d’augmenter de manière significative le budget national qui a quadruplé entre 2006 et 2013, passant de 7,7 à 29,4 milliards d’euros2.
3Cette nouvelle manne financière permet au gouvernement d’Evo Morales de lancer une importante politique d’investissement productif et d’industrialisation, mais aussi d’adopter des politiques sociales appréciées de la population, renforçant ainsi sa popularité. L’État central n’est pas le seul bénéficiaire des fruits de la nationalisation. La réforme de l’impôt direct sur les hydrocarbures (IDH) a permis d’augmenter de manière significative les budgets des municipalités et des départements dans le cadre de la politique de décentralisation et d’autonomie définies par la Constitution politique de 2009.
4Bénéficiant d’un contexte économique régional favorable marqué par une croissance modérée, mais supérieure aux autres régions du monde (de 3 à 5 % entre 2010 et 2015 tant pour l’Amérique latine que pour la Bolivie), les politiques du gouvernement d’Evo Morales semblent avoir un impact sur les principaux indices économiques du pays. La variation des chiffres concernant ces derniers est telle selon les sources consultées3 qu’il est difficile de présenter des données précises et assurément fiables. Toutefois, on peut relever les évolutions suivantes depuis l’arrivée d’Evo Morales au pouvoir en 2006 : une hausse significative du produit intérieur brut national et par habitant, une forte croissance de la consommation des ménages et du crédit aux particuliers et aux entreprises, une dette publique en forte régression, une dette extérieure stable, une balance commerciale positive jusqu’en 2015 avant de connaître un déficit.
Redéfinition des modalités de développement
5Pendant plusieurs décennies, la Bolivie est apparue sur la liste des pays prioritaires établie par l’aide internationale, ce qui a conduit à la naissance d’un « champ du développement […] avec des institutions, un langage spécifique, un marché inégalement structuré et inégalement concurrentiel où se confrontent des idéologies, des compétences, des symboles4 ». Organisations non gouvernementales (ONG), institutions religieuses et même certains partis politiques se disputaient un marché juteux. Les centres de formation technique foisonnaient, proposant des méthodes standardisées de planification et de gestion des projets de développement local. Le pays vivait sous perfusion de l’aide externe. Entre 1987 et 2005, celle-ci représentait environ 10 % du produit intérieur brut annuel et près de la moitié de l’investissement public5. Cette période s’est caractérisée par une surdimension de l’aide extérieure comme moteur du développement, au détriment de l’activation des ressources internes6.
6À partir des années 1980, les ONG ont ainsi proliféré7 dans le cadre de politiques néo-libérales d’ajustement structurel et de privatisation généralisée pour pallier le retrait significatif de l’État dont la fonction fut principalement réduite à la facilitation de l’activité économique8. Malgré l’existence de registres, leurs activités et les fonds engagés n’ont fait l’objet d’aucun suivi ni de contrôle particulier alors qu’elles constituaient les principaux canaux d’irrigation de la coopération dite « unilatérale », provenant directement des agences de coopération ou des ambassades qui financent librement des projets locaux sans le contrôle préalable de l’État9.
7Cette mainmise des ONG et de la coopération internationale sur le développement du pays n’a pas été sans attiser les critiques depuis les années 1990. Celles-ci s’érigent plus à l’encontre des « professionnels du développement » aux origines sociales et territoriales souvent éloignées des populations cibles, qu’à celle de la notion de développement en lui-même. Ainsi, les mouvements sociaux vont progressivement chercher à placer leurs « courtiers10 » au sein des organismes de développement, jusqu’à en prendre — en partie — le contrôle et orienter celui-ci à l’échelle locale11. Plusieurs décennies d’aide internationale ont ainsi profondément formaté la société civile et des générations de leaders sociaux à la notion de développement qui en ont fait l’un de leurs principaux champs de bataille et d’action. Cette conviction « développementaliste » se retrouve au sein du gouvernement de Morales. Elle est portée par les mouvements sociaux, mais aussi par certaines figures intellectuelles, issues de la gauche radicale et membres du gouvernement, qui avaient, depuis plusieurs décennies, ouvert de multiples débats autour du développement, que ce soit au sein de leurs partis politiques respectifs, des universités ou de groupes de réflexion12. Ces influences multiples vont mettre le développement au cœur de la politique gouvernementale de Morales, non sans contradictions entre différentes traditions de pensée, depuis « l’industrialisation émancipatrice » de l’ancienne gauche radicale13 au « pachamamisme14 » des intellectuels indianistes15.
8Dès son arrivée au pouvoir, le MAS entreprend en effet de transformer radicalement les modalités du développement national. Il s’agit pour le gouvernement d’Evo Morales d’en reprendre les rênes et de réinstaurer un pouvoir décisionnel souverain de l’État sur les principales orientations à définir pour le pays, en somme de nationaliser l’élaboration et l’application des politiques de développement. C’est dans ce but qu’est créé, en 2006, un ministère du Développement et de la Planification chargé d’élaborer un Plan national de développement et d’en superviser le respect et l’application. Ce document-cadre est conçu sans la participation de la coopération internationale qui n’est pas consultée pour l’occasion. En revanche, les organisations sociales alliées ou proches du MAS ont été concertées à plusieurs reprises pour sa rédaction.
9Sur la forme, le gouvernement d’Evo Morales souhaite contrôler et orienter le système d’aides extérieures. Les règles de la coopération internationale s’en trouvent redéfinies par le décret suprême 29308 de 2007. Les stratégies et les actions des agences nationales de développement doivent désormais s’inscrire scrupuleusement dans le cadre du Plan national de développement, respecter ses priorités et ses modalités. Il est exigé une plus grande transparence sur la gestion des dépenses et les actions menées. L’information est centralisée par le ministère du Développement et de la Planification. Le soutien financier à l’auto-organisation locale se substitue au financement par projets. L’exécution des programmes et des projets financés par des donations extérieures doit être assumée par des ONG nationales ou établies sur le territoire national et disposer d’un représentant légal domicilié dans le pays. Ces projets ou programmes doivent, à leur terme, faire l’objet d’un audit externe validé par le contrôleur général de la République. C’est la fin annoncée du « projectorat », un système endémique et généralisé de financement international de la lutte contre la pauvreté par projets locaux aux résultats peu probants et à l’origine d’un secteur d’activité lucratif pour une poignée d’experts et de techniciens. C’est surtout la fin des prérogatives libérales accordées aux agences de coopération qui doivent faire preuve d’une certaine faculté d’adaptation aux nouvelles règles édictées par le gouvernement de Morales16.
10Toutes ces mesures bouleversent l’organisation et l’action des ONG, en particulier leur relation à l’État bolivien. Depuis plusieurs années, leur rôle et leur pouvoir d’influence ont fait couler beaucoup d’encre et généré de nombreuses polémiques. Très peu d’ONG ont su ou pu éviter l’étiquetage partisan, soupçonnées ou accusées de soutenir le MAS et Evo Morales ou des dirigeants de l’opposition, de servir des intérêts étrangers ou de contribuer à perpétuer le modèle néo-libéral. Une chasse aux sorcières est ouverte par le gouvernement de Morales qui a déjà expulsé l’Agence des États-Unis d’Amérique pour le développement international (USAID) en mai 2013, puis l’ONG danoise IBIS en janvier 2014 pour actes d’ingérence dans les affaires de l’État bolivien. La première était accusée de financer l’opposition et le mouvement régionaliste de Santa Cruz, la seconde d’offrir un soutien logistique à des organisations autochtones contestataires mobilisées en plusieurs occasions. En 2015, quatre ONG ayant largement contribué à la première élection d’Evo Morales sont publiquement rappelées à l’ordre par le vice-président García Linera. Une grande partie de leurs travaux désavouent certaines orientations de la politique menée par le gouvernement qui considère ceux-ci comme mensongers et à la solde du « discours environnementaliste impérialiste » destiné à déstabiliser le pouvoir en place17. Malgré ces événements, le gouvernement d’Evo Morales ne semble pas en rupture avec le monde des ONG dans lequel il puise allégrement pour renouveler ses équipes et mener ses actions au fil de ses mandats. La relation existentielle qui lie le MAS aux ONG, et au-delà à la coopération internationale, risque donc de perdurer, alimentée de quelques soubresauts de même acabit si certaines tentent de sortir du cadre défini de manière unilatérale par le gouvernement.
Le Plan national de développement pour une Bolivie digne et souveraine
11Le Plan national de développement 2006-2011, dénommé « Bolivie digne, souveraine, productive et démocratique pour le bien vivre » prétend initier une nouvelle conception du développement, radicalement différente de celle du « projectorat ». Sans remettre en cause le paradigme développementiste fondé sur la croissance et l’accumulation, le « patron18 » repose sur dix-huit principes exposés en une dizaine de pages et pouvant être regroupés en quatre axes ou ensembles conceptuels :
fin du colonialisme et du néo-libéralisme comme fondements structurels de la pauvreté et de la dépendance ; décolonisation de l’État ; récupération de la capacité de décision comme base de la souveraineté nationale ;
démocratisation intégrale du développement : vers une vie fraternelle et solidaire ; nouvelles dimensions du développement : consolidation et complémentarité des identités et des valeurs ; pluralisme et diversité ; interculturalité et diversité comme base de qualité de vie ; État social-pluriculturel-communautaire avec production de richesses et contrôle des excédents ; changement multidimensionnel depuis la diversité culturelle ; pluralité cyclique et progrès linéaire unidimensionnel ;
le « vivre bien » (Vivir Bien) comme fondement de la nouvelle proposition de développement ; harmonie avec la nature ; souveraineté alimentaire comme base de la sécurité nationale ; démocratisation de la propriété, des recettes et de l’emploi ;
les relations latino-américaines dans le changement de patron de développement ; configuration d’une nouvelle forme de relations internationales.
12L’objectif consiste à mettre en œuvre un « développement avec souveraineté pour vivre bien » via un « patron de développement intégral et diversifié » fondé sur des principes fondamentaux de « décolonisation » et d’« interculturalité » devant permettre une « redistribution de la richesse, l’éradication de la pauvreté et une accumulation interne », en opposition à un « patron de développement primaire exportateur » reposant sur le « colonialisme » et le « néo-libéralisme », dont la combinaison impliquerait une « hétérogénéité structurelle, l’inégalité et l’exclusion ». Le but ultime consisterait à « vivre bien » et non pas à « vivre mieux » ou au « bien-être » proposé ailleurs, en particulier en Occident.
13Ce premier Plan national de développement doit, selon ses concepteurs, permettre de construire un « État multinational et communautaire » qui mettrait fin au « colonialisme » historique, au « néo-libéralisme » et à « l’exclusion des peuples autochtones » par une « reconnaissance et une valorisation des économies communales autochtones et paysannes ». Ce plan s’inspire du projet de « capitalisme andino-amazonien » élaboré par le vice-président García Linera qui consiste en « la construction d’un État fort, qui régule l’expansion de l’économie industrielle, extrait ses excédents et les transfère vers la sphère communautaire pour rendre possibles des formes d’auto-organisation et de développement mercantile proprement andin et amazonien19 ». Ces perspectives marquent une rupture avec le modèle précédent d’obédience néo-libérale dite de « stratégie d’insertion internationale » qui s’appuie sur la privatisation et la loi du marché, l’élimination des barrières commerciales, une législation favorisant les investissements étrangers peu fiscalisés20 et la réduction drastique du rôle de l’État dans le champ économique21.
14Comme l’indique son intitulé, la mise en œuvre du Plan national de développement 2006-2011 repose sur quatre axes stratégiques : économique pour une Bolivie productive, sociocommunautaire pour une Bolivie digne, de relations internationales pour une Bolivie souveraine, de pouvoir social pour une Bolivie démocratique22. Chacun de ces axes implique de grandes lignes d’action. Dans le champ économique, l’objectif fondamental consiste à patrimonialiser le secteur « stratégique générateur d’excédents » composé des hydrocarbures, des minerais, de l’électricité et des ressources « environnementales » (forêts, eau, biodiversité), à l’optimiser autant que possible afin d’investir de manière significative dans la diversification de l’économie pour délaisser progressivement le modèle unique extractiviste exportateur hérité de la période coloniale. Pour le « secteur générateur d’emplois et de ressources » (industrie, manufacture et artisanat) sont annoncés le soutien aux petits producteurs, la mécanisation de l’agriculture, l’ethnotourisme et l’innovation technologique. Pour accompagner ces deux grandes mesures, des efforts significatifs sont prévus en termes d’infrastructure, en particulier dans les télécommunications, les transports et l’électricité, et dans la facilitation à l’accès au crédit.
15Dans le champ social, la protection sociale et la réduction de la pauvreté apparaissent comme les maîtres mots. L’instauration d’un système de sécurité sociale universelle et la réforme de l’éducation sont présentées comme deux chantiers majeurs. De grands plans doivent être élaborés pour réduire le taux de chômage, alphabétiser une majeure partie de la population, développer les réseaux d’eau potable, de gaz domestique et électriques dans tout le pays, construire des habitations modernes pour répondre à la crise du logement. La pluralisation et la démocratisation de la justice et des systèmes de sécurité des populations, la transparence de la gestion publique et la mise en place d’un système de lutte contre la corruption sont annoncés ainsi qu’une réforme des Forces armées et de la police.
16Pour reconquérir et assurer la souveraineté du pays, une nouvelle doctrine est proposée pour les relations internationales. Elle repose sur une action diplomatique offensive, en particulier sur le thème de la coca et de l’accès à l’océan Pacifique, mais aussi sur le soutien plus actif de l’État en direction des Boliviens vivant à l’étranger. La souveraineté s’exprime principalement par la nationalisation et l’industrialisation des ressources naturelles annoncées dans le chapitre économique alors que la sécurité juridique des entreprises étrangères est garantie. Autre marque de la politique souverainiste, la révision de tous les traités bilatéraux.
17Dans le champ politique, un « État multinational-communautaire » constitue la ligne de mire et doit se traduire par l’instauration d’une société plurielle, en particulier à l’égard des peuples autochtones et des populations paysannes. Son édification repose, d’une part, sur une organisation décentralisée de l’État et sur une autonomie pleine de l’ensemble des collectivités territoriales et, d’autre part, sur un contrôle des peuples autochtones, des mouvements sociaux et des organisations citoyennes sur l’État, ses institutions et ses politiques. La démocratie participative, la transparence de la gestion publique et la lutte contre la corruption sont présentées comme des voies incontournables du « processus de changement ».
18Dans ce premier Plan national de développement, les bases fondamentales de la politique du MAS sont posées. Depuis, la ligne directrice reste sensiblement la même, sans changement notable. Le programme de gouvernement 2010-2015 intitulé Pour une Bolivie unie, grande et pour tous repose sur les quatre lignes initiales d’action stratégique, à cette différence près que la Bolivie démocratique devient, avec la Constitution de 2009, plurinationale et autonomique. Pour le reste, il s’agit de poursuivre ce qui a été entrepris dans le plan précédent :
« Avancer dans le processus de changement pour que la Bolivie devienne un pays leader. Au cours des cinq prochaines années, la Bolivie autonomique fera le grand saut industriel et cessera de dépendre des exportations de matières premières ; la Grande Révolution en infrastructures routières intégrera et unira une bonne fois pour toutes nos régions ; le satellite Túpac Katari mettra en communication les dix millions de Boliviens ; nous serons une nation productive avec de l’emploi et de la sécurité ; l’éducation, la santé et la justice arriveront dans chacune des communautés et familles du pays23. »
19La continuité montre toutefois des accents plus patriotiques. Le concept de « patrie » apparaît dans le titre de chacun des cinq chapitres présentant les 30 propositions du nouveau plan de gouvernement. Le MAS propose ainsi une « patrie unie avec la nouvelle Constitution », une « patrie grande et industrielle à l’ère satellitaire », une « patrie forte, avec production et emploi », une « patrie sûre et pour tous », et enfin « une patrie libre, avec orgueil et dignité (patrie libre, symbole mondial) ». Le tournant nationaliste se confirme avec le lancement, en 2013, d’un Agenda patriotique (2011-2025) dont le concept transversal est, cette fois, celui de « souveraineté » qui caractérise 10 des 13 piliers de l’agenda gouvernemental. Ce document définit des objectifs à atteindre pour le bicentenaire du pays fondé en 1825. Il est présenté comme une proposition de l’État transcendant les mandatures gouvernementales.
Encadré no 3. Agenda patriotique 2011-2025. 13 piliers d’une Bolivie digne et souveraine
1. Éradication de l’extrême pauvreté.
2. Socialisation et universalisation des services basiques avec souveraineté pour vivre bien.
3. Santé, éducation et sport pour la formation d’un être humain intégral.
4. Souveraineté scientifique et technologique avec identité propre.
5. Souveraineté communautaire financière sans servilité vis-à-vis du capitalisme financier.
6. Souveraineté productive avec diversification et développement intégral sans la dictature du marché capitaliste.
7. Souveraineté sur nos ressources naturelles avec nationalisation, industrialisation et commercialisation en harmonie et en équilibre avec la Terre-Mère.
8. Souveraineté alimentaire à travers la construction d’un savoir s’alimenter pour vivre bien.
9. Souveraineté environnementale avec développement intégral respectant les droits de la Terre-Mère.
10. Intégration complémentaire des peuples avec souveraineté.
11. Souveraineté et transparence dans la gestion publique sous les principes de « ne pas voler, ne pas mentir, ne pas être fainéant ».
12. Jouissance pleine de nos fêtes, de notre musique, nos rivières, notre forêt, nos montagnes, nos monts enneigés, notre air propre, de nos rêves.
13. Rencontre ou retrouvailles souveraines avec notre joie, notre bonheur, notre prospérité et notre mer.
20Le troisième plan de gouvernement proposé par le MAS, « Bolivie : Ensemble nous allons bien pour le vivre bien (2015-2020) », s’inscrit pleinement dans l’Agenda patriotique élaboré en concertation avec un grand nombre de secteurs de la société. La question de la souveraineté nationale reste au cœur du plan établi sur 12 propositions appelant, cette fois, à plus d’unité et de cohésion nationales pour « consolider l’État plurinational et approfondir le processus de changement » (p. 2). Ce plan définit les bases du « modèle économico-social communautaire productif ». Il s’agit de la version gouvernementale de l’« économie plurielle » définie dans la Constitution de 200924, laquelle devait permettre d’articuler les modes de production « étatique », « privée », « sociale et coopérative » et « communautaire » (autochtone et/ou paysanne). Pourtant, si dans l’élaboration des politiques sectorielles (agricoles, minières, etc.) les références à cette articulation sont omniprésentes, dans leur application, elles ne cachent pas moins des hésitations, des incohérences et des orientations politiques propres au gouvernement. Pour le ministre de l’Économie et des Finances publiques Luis Alberto Arce Catacora, le modèle proposé par l’exécutif doit ainsi « établir les bases pour la transition vers un nouveau modèle socialiste25 » qui n’est nullement évoqué dans la Constitution politique de l’État. Si l’objectif final est de sortir le pays du modèle historique d’exportation des matières premières pour aboutir à un « processus d’industrialisation » et au « développement productif », la stratégie qui consiste à s’appuyer sur l’ancien modèle exportateur pour le dépasser — ou à mener une politique extractiviste pour sortir de l’extractivisme comme tente de l’expliquer simplement le vice-président García Linera — laisse dubitative une large frange de la population. Par ailleurs, la définition même des concepts d’économie plurielle et de « nouveau modèle économique, social, communautaire et productif » reste à définir plus précisément et à mettre en œuvre de manière plus consensuelle et plus cohérente en limitant les interprétations multiples.
Sur le papier, les fondements de ce modèle sont rappelés en ces termes :
a) Une croissance et un développement fondés sur l’exploitation des ressources naturelles pour le bénéfice de tous les Boliviens.
Cela implique une politique économique souveraine, la nationalisation des secteurs stratégiques et la génération d’excédents. Antithèse de la théorie de la « malédiction des ressources naturelles ».
b) Appropriation de l’excèdent économique.
L’État s’approprie les excédents générés par les secteurs stratégiques. Il dirige l’économie et régule les processus de production, de distribution et de commercialisation des biens et des services.
c) Redistribution de l’excédent et des ressources.
L’excédent économique est redistribué en priorité aux personnes nécessiteuses à travers l’instauration de bons ou de rentes, en investissements publics, en augmentation salariale, en subventions.
d) Éradication de la pauvreté et réduction des inégalités.
Les portées sociales du modèle économique visent à éliminer l’exclusion sociale, à réduire les asymétries, à générer des opportunités et une plus grande égalité26.
21La proposition politique reste donc sensiblement la même et confirme l’instauration d’un modèle économique étatiste en Bolivie.
22Les orientations politiques et stratégiques proposées par le gouvernement d’Evo Morales dans ses plans de développement national obtiennent le soutien des principaux organismes internationaux, en particulier la Banque mondiale et la Banque de développement de l’Amérique latine (CAF) qui ont, pour chacune, accordé des crédits de plusieurs centaines de millions d’euros à la Bolivie au cours des dernières années. En 2010, le ministère de la Planification et du Développement estime que la coopération internationale a octroyé près de 3,3 milliards d’euros sous forme de crédits ou de donations au cours du premier mandat d’Evo Morales27. Par ailleurs, certains pays ont accepté d’annuler la totalité ou une partie de la dette bolivienne pour soutenir le gouvernement. Ce soutien de la communauté internationale est bien souvent négocié par le gouvernement de Morales dans le cadre d’accords bilatéraux qui incluent les questions énergétiques et le thème de la nationalisation28. Malgré cette aide internationale importante, le pays dépend moins directement des fonds de la coopération internationale. Depuis 2010, près des deux tiers de l’investissement public sont assurés par l’État bolivien, l’aide externe ne représentant plus qu’environ 38 % des sommes engagées.
La « nationalisation » des secteurs stratégiques
23La nationalisation appliquée par le gouvernement d’Evo Morales consiste à donner ou rendre le contrôle majoritaire ou total à l’État bolivien sur une filière de production. Le premier secteur concerné fut celui des hydrocarbures (gaz et pétrole). Présenté de manière symbolique lors des manifestations du 1er mai 2006, le décret suprême 28701 amorce le lancement du programme économique et politique du gouvernement nouvellement élu.
24Les gisements privatisés en 1996 retombent dans le giron de l’État, la société publique Yacimentos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) est refondée et se voit chargée de gérer et contrôler la commercialisation des hydrocarbures extraits du sous-sol bolivien. Dotée d’un budget de fonctionnement confortable nourri par la hausse de l’IDH, l’entreprise nationale rachète en 2007 deux raffineries29 à l’entreprise nationale brésilienne Petrobras (omniprésente dans le secteur pétrolier en Bolivie) et prend le contrôle de trois sociétés mixtes d’exploitation (Andina, Chaco et Transredes) et de la Compagnie logistique des hydrocarbures de Bolivie (CLHB) en rachetant progressivement les parts de ces entreprises30. Toutes les sociétés pétrolières présentes dans le pays ont dû négocier de nouveaux contrats de prestation avec l’État bolivien. Après avoir suscité de vives inquiétudes internationales, la nationalisation des hydrocarbures en Bolivie n’a finalement engendré aucune expropriation.
25Cette mesure phare du programme économique du gouvernement d’Evo Morales ne relève pas de la seule initiative du Movimiento al Socialismo. Celle-ci est réclamée par de nombreux et puissants secteurs sociaux mobilisés depuis plusieurs années pour une redéfinition des politiques nationales sur les ressources naturelles, en particulier l’eau et le gaz. La nationalisation est décrétée à l’issue d’un cycle d’instabilité politique intense en événements pendant lequel le mouvement politique d’Evo Morales est devenu une force politique de premier rang comme cela a été indiqué préalablement. Le décret de 2006 s’inscrit dans la suite logique de mesures préliminaires comme la tenue d’un référendum sur la politique gazière en juillet 2004 et la promulgation d’une loi sur les hydrocarbures en 2005 dont une grande partie des dispositions est reprise dans ce décret.
26À partir de 2007, la nationalisation s’étend à d’autres secteurs de production. Les actions des entreprises minières Huanuni (EMH) et Vinto (EMV) sont à leur tour rachetées par l’État bolivien qui souhaite intensifier de manière significative l’extraction minière dans le pays. En 2008, le gouvernement annonce son intention de nationaliser l’entreprise de télécommunications (Entel) et entre en conflit avec son principal actionnaire, la firme italienne Euro Telecom International (ETI) qui demande une compensation de 527 millions d’euros que refuse de débourser le gouvernement bolivien. La même année, le système privé des assurances complémentaires de retraite commence à être progressivement démantelé après négociation avec des filiales suisses et espagnoles qui contrôlent le marché.
27En 2009, l’État bolivien engage son action dans le secteur de l’énergie électrique. De la même manière que pour l’entreprise YPFB, des capitaux sont mis à disposition de l’entreprise nationale d’électricité (Ende) pour contrôler le secteur. Disposant de 12,5 millions d’euros pour accomplir cette tâche, Ende devient actionnaire majoritaire au sein des entreprises Corani (Ecoenergy International, filiale de GDF Suez), Guarachi (Rurelec PLC), Valle Hermosa (Bolivian Generating Group, de la filiale Panamerican de Bolivia). En 2012, l’entreprise Transportadora de Electricidad du groupe espagnol Red Eléctrica de España qui contrôlait 74 % du marché du transport d’énergie électrique est rachetée par l’État bolivien, qui, en parallèle, participe au financement d’une dizaine de sites de production d’énergie électrique à hauteur de 2,6 milliards d’euros31.
28Début 2013, les services aéroportuaires (Sabsa) ont basculé dans le giron de l’État après que celui-ci eut présenté son plan de rachat des différents services à la filiale espagnole Albertis y Aena pour un montant de 42 millions d’euros. Le gouvernement d’Evo Morales a également annoncé le projet de nationalisation des lignes de chemin de fer pour lequel il doit investir initialement 1,5 milliard d’euros en espérant ainsi participer au grand projet de construction du chemin de fer biocéanique qui relierait l’Atlantique au Pacifique afin de faciliter les échanges commerciaux de l’Amérique latine32. À ce jour, ce sont une vingtaine d’entreprises qui ont été nationalisées depuis l’arrivée au pouvoir d’Evo Morales en 2006. Selon le vice-président, García Linera, la nationalisation aurait coûté moins de 755 millions d’euros (chiffre annoncé par la Fundación Milenio) et générerait 3 165 millions d’euros de recettes annuelles (Erbol, 22/02/2013).
29La vague de nationalisations a provoqué des tensions avec bon nombre de filiales étrangères. À l’issue de longues procédures, la plupart des groupes internationaux ont trouvé un accord avec le gouvernement national. Toutefois, une douzaine d’arbitrages internationaux sont actuellement engagés contre l’État bolivien33. Les contentieux concernent les montants des compensations. Les recours auprès des instances internationales chargées des contentieux paraissent d’autant plus complexes que, depuis 2009, la Bolivie ne reconnaît plus le Centre international de règlement des différends relatifs à l’investissement (Cirdi). Cependant, certaines multinationales comme ETI se tournent vers la Commission des Nations unies pour le droit commercial international afin de poursuivre leur action à l’encontre de l’État bolivien.
30Par ailleurs, la politique de nationalisation et d’industrialisation menée par le gouvernement d’Evo Morales n’est pas exempte de critiques. De nombreuses voix s’élèvent dans le pays contre une « pseudo » nationalisation dont la renégociation des contrats n’a pas amoindri l’influence des entreprises étrangères sur la politique gouvernementale comme cela est proclamé haut et fort par le pouvoir. La main-d’œuvre qualifiée locale ne permet pas d’industrialiser le pays avec toute la souveraineté désirée et le recours à des experts étrangers reste monnaie courante. Cette carence ralentit considérablement le processus d’industrialisation. Pour pallier ce problème, le gouvernement de Morales a annoncé en 2012 son intention d’investir de manière massive dans la formation de personnel qualifié et dans la recherche scientifique, en priorité sur la pétrochimie, le lithium, les télécommunications et les minerais.
31La nationalisation de secteurs définis comme stratégiques s’accompagne de la création d’une dizaine d’entreprises nationales entre 2008 et 2010 dans les secteurs de l’alimentation, des mines, du transport aérien, du papier. Ces entreprises sont présentées par le gouvernement national comme les fers de lance d’une nouvelle ère industrielle contrôlée par l’État et pour laquelle la collaboration des entreprises étrangères est recherchée.
32Plusieurs entreprises alimentaires ont vu le jour depuis 2008 et ont pour but d’augmenter la production d’aliments tout en offrant des débouchés aux petits producteurs. Si l’objectif est d’assurer une sécurité alimentaire au pays, il est également une tentative de démanteler le monopole de l’agro-industrie et d’affaiblir son pouvoir d’influence sur les décisions politiques et économiques permises par un certain contrôle des prix sur les denrées alimentaires qui constitue un véritable moyen de pression et de négociation avec l’État.
33L’entreprise de soutien à la production d’aliments (Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos — Emapa) se trouve au cœur des programmes d’industrialisation et d’expansion de la frontière agricole promue par le gouvernement d’Evo Morales. En 2012, l’entreprise aide environ 4 000 petits producteurs de riz, de maïs, de soja et de blé en achetant à prix fixe leur production destinée au marché national. Emapa dispose également de complexes de silos d’une capacité d’environ 400 000 tonnes. Elle a créé un circuit de production de farine et de pain destiné à atténuer les mouvements spéculatifs sur ces produits qui avaient fortement affecté la population en 2008. Dans ce but, Emapa subventionnera la production de 130 quintaux de farine en 2013. Pour les mêmes raisons, l’entreprise Azucarbol (Azúcar de Bolivia) s’installe dans la municipalité de Bermejo dans le département de Tarija. Finalement celle-ci fermera ses portes en 2016 par manque de matière première. Le projet estimé à 19 millions d’euros était critiqué par les producteurs privés locaux du secteur qui percevaient l’installation de l’entreprise comme un acte de concurrence déloyale. Pour le gouvernement, il s’agissait d’assurer une (sur)production permettant de contrôler les variations des prix.
34L’entreprise Lácteosbol (Lácteos de Bolivia) soutient la petite production laitière et gère à ce jour trois sites ayant chacun une capacité de transformation en produits laitiers d’environ 18 000 litres de lait par jour. Le plus récent situé dans le département d’Oruro fonctionne avec une technologie importée de l’Iran et a été financé par une donation du gouvernement vénézuélien estimée à 2,3 millions d’euros. L’entreprise bolivienne de l’amande amazonienne (Empresa Boliviana de la Almendra — EBA) est quant à elle opérationnelle depuis 2009. La Bolivie contrôle 80 % du marché mondial, principalement régenté par des entreprises privées. Le marché est juteux. Créée avec un capital initial de 5 millions d’euros, EBA a généré 2,8 millions d’euros de recettes en 2010 et contrôle 5 % du marché international. L’entreprise s’inscrit dans le cadre du projet gouvernemental d’industrialisation de l’Amazonie et se présente comme un instrument de la politique volontariste de démantèlement de ce qu’il nomme le « pouvoir hacendado patrimonial d’accumulation capitaliste34 ». L’État bolivien crée sa propre filière de production. Plus de 2 000 familles travaillent pour l’EBA qui achète chaque caisse d’amandes (22 kilogrammes) le double de ce que proposent les entreprises privées, soit 15 euros l’unité.
35Dans le secteur du papier, l’entreprise Papiers de Bolivie (Papeles de Bolivia — Papelbol) a pour objectif de limiter la forte importation des pays voisins et de répondre, à terme, à 60 % de la demande interne. La création de l’entreprise fut retardée par des malversations et voit finalement le jour en 2014. L’entreprise Cartons de Bolivie (Cartones de Bolivia — Cartonbol) a, quant à elle, été créée en 2010 grâce à un investissement public de 3 millions d’euros, mais son développement paraît laborieux. Son activité fonctionne au ralenti (50 % de son potentiel en 2017) et les objectifs ont été revus à la baisse (15 à 20 % du marché interne).
36Dans le secteur du bâtiment, l’entreprise publique nationale stratégique de ciment (Empresa pública nacional estratégica de cemento — Ecebol) a été créée pour favoriser la construction de logements sociaux, mais aussi pour tenter de démonopoliser le marché. Soutenue par un investissement de 188 millions d’euros, l’entreprise devrait produire chaque année près de deux millions de tonnes de clinker et un million de tonnes de ciment par an.
37Enfin, il paraît important de relever la refondation de l’entreprise aérienne nationale, la Boliviana de Aviación (BOA) qui occupe l’espace laissé par l’entreprise privée Lloyd Aéreo Boliviano (LAB) démantelée à la suite de scandales financiers et d’un surendettement. BOA constitue désormais la principale compagnie de Bolivie. Elle assure les liaisons entre les principales villes du pays et propose des vols moyens (Argentine, Brésil) et longs courriers (Espagne et États-Unis). En 2012, BOA a transporté plus de 1,5 million de passagers et a enregistré 608 millions d’euros de recettes.
38Selon diverses sources diffusées par la presse nationale, l’État a investi en 2010 près de 5 milliards d’euros dans la création et le soutien de ces entreprises publiques dites stratégiques. Les investissements les plus importants ont été effectués dans l’énergie (hydrocarbures et mines) et la production alimentaire. En 2012, ce chiffre s’élevait à 23 milliards (BOA exclu). Cette politique aurait généré la création de 14 000 emplois directs et indirects.
Tableau no 3. Principales entreprises nationales bénéficiant du soutien financier de l’État en 2010
Entreprise | Secteur d’activité | Fonds provenant du budget national |
YPFB | Hydrocarbures | 4 472 |
Comibol | Mines | 173 |
Vinto | Mines | 131 |
Emapa | Alimentaire | 90 |
Ende | Électricité | 64 |
BoA | Aviation civile | 50 |
Papelbol | Papier | 9 |
ESM | Mines | 5,7 |
Lácteosbol | Alimentaire | 4,5 |
Bolivia TV | Médias | 3,8 |
EBA | Alimentaire | 3,2 |
Azucarbol | Alimentaire | 2,8 |
Cartonbol | Papier | 1,3 |
Ecebol | Bâtiment | 0,2 |
Élaboration propre.
Notes de bas de page
1 Á. García Linera, « The State in Transition: Power Bloc and Point of Bifurcation », Latin American Perspectives, vol. 37, no 4, 2010, p. 34-47.
2 Ministerio de Economía y Finanzas Publicas (MEFP), Proyecto de presupuesto general del Estado 2014, La Paz, MEFP, 2013.
3 État bolivien, France diplomatie, Université de Sherbrooke, CIA Word Fact Book.
4 J.-P. O. de Sardan, Anthropologie et développement : essai en socio-anthropologie du changement social, Paris, Apad/Karthala, 1995.
5 J. De Grave, Estado Boliviano y cooperación internacional: malestar, responsabilidades, aperturas [document de travail], La Paz, Pnud/Bolivia, 2007.
6 A. Rodríguez-Carmona, El proyectorado: Bolivia tras 20 años de ayuda externa, La Paz, Plural, 2009.
7 En 2011, 2 175 ONG intervenaient en Bolivie selon le ministère de la Planification.
8 G. Chavez et B. Muriel, Bolivia: evolución de perfil económico internacional 1985-2007, Rio de Janeiro, Obreal/Eularo, 2007.
9 La coopération bilatérale implique quant à elle une coordination entre deux pays et se voit scrupuleusement répertoriée pour intégrer le budget général de la nation. Voir G. Beley, L’État et les ONG sous le gouvernement d’Evo Morales : une mise en perspective à partir du Plan national de développement et du décret suprême 29038, mémoire de magistère de relations internationales et actions à l’étranger, Paris, Université Paris I Panthéon Sorbonne, 2008.
10 J.-P. O. de Sardan, Anthropologie et développement, op. cit.
11 C. Le Gouill, « Les savoirs du poncho et de la cravate », op. cit.
12 Notons par exemple le rôle particulier de Luis Arce, Alfredo Rada, Carlos Villegas ou Alejandro Almaraz dans la mise en place des politiques économiques du pays (voir la section 1.3 de cette partie), mais aussi l’influence du groupe de réflexion Comuna dont le vice-président García Linera fut l’un des fondateurs. De manière plus indirecte, bien d’autres intellectuels de gauche travaillant dans les ONG ont également contribué aux débats et à l’élaboration des politiques du gouvernement.
13 M. Svampa, « Néo-développementalisme extractiviste, gouvernements et mouvements sociaux en Amérique latine », Problèmes d’Amérique latine, no 81, 2011, p. 101-127.
14 Le « pachamamisme » renvoie à une construction intellectuelle et à une vision souvent simplifiée et idéalisée de la relation entre les peuples autochtones et la Terre-Mère (nature).
15 P. Portugal, « Visión posmoderna y visión andina del desarrollo », in F. Wanderley (dir.), El desarrollo en cuestión: reflexiones desde América Latina, La Paz, Cides-Umsa/Oxfam, 2011, p. 253-282.
16 A. Rodríguez-Carmona, El proyectorado, op. cit.
17 Les ONG concernées sont la Fundación Milenio, la Fundación Tierra, le Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (Cedla) et le Centro de Documentación e Información Bolivia (Cedib). Ces quatre institutions ont lancé une campagne internationale d’information et de dénonciation et ont été soutenues par des dizaines d’intellectuels latino-américains ayant signé une lettre ouverte destinée au gouvernement bolivien. Ce dernier a, quant à lui, dénoncé une manipulation de ces intellectuels et condamné la démarche des ONG dans une lettre ouverte rédigée par le vice-président García Linera largement diffusée dans les médias.
18 « Nous proposons la notion de “patron de développement” en opposition à celle de “modèle de développement” parce que nous ne suivons ni n’utilisons un prototype qui a fait ses preuves ou qui est validé, mais nous proposons la construction d’un nouveau patron de développement en substitution au patron primaire exportateur » (Ministerio de Planificación del Desarrollo, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011, La Paz, Ministerio de Planificación del Desarrollo, 2006, p. 12).
19 Á. García Linera, « Du capitalisme andino-amazonien », El Diplo, no 79, 2006.
20 Loi sur les investissements étrangers directs (1990), loi de capitalisation (1994) et loi sur les hydrocarbures (1996).
21 G. Chavez et B. Muriel, Bolivia, op. cit.
22 Nous respectons ici l’ordre et l’intitulé précis des axes stratégiques du Plan.
23 Programme de gouvernement, Bolivia País Líder, p. 11.
24 Voir partie 3.
25 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, « El Nuevo Modelo Económico, Social, Comunitario y Productivo », Economía Plural, no 1, 2011, p. 3-14.
26 Movimiento al Socialismo – Instrumento Político para la Soberanía de los Pueblos (MAS-IPSP), Programa de gobierno 2015-2020, La Paz, MAS-IPSP, 2014, p. 18.
27 Les services de coopération les plus généreux sont européens, japonais et nord-américains.
28 A. Rodríguez-Carmona, El proyectorado, op. cit.
29 Les raffineries Gualberto Villarroel et Guillermo Elder Bell, respectivement situées dans les départements de Cochabamba et Santa Cruz, pour un montant de 85 millions d’euros.
30 Cette opération se réalise en deux temps. En 2007 et 2008, la YPFB devient propriétaire de 51 % des parts de ces entreprises jusqu’alors détenues par de multiples entreprises étrangères (entre autres : Shell Gas, Ashmore, Pan American, Total). La seconde phase consiste en la nationalisation par le rachat par l’État bolivien de l’intégralité des actions pour une valeur d’environ 452 millions d’euros.
31 Les projets référencés et divulgués sont les suivants : Misicuni (114 millions $, 80 mégawatts) ; San José (195 M$, 127 MV) ; Miguillas (325 M$, 255 MV) ; el Bala (2 400 M$, 1 600 MV) ; Rositas (640 M$, 400 MV). Le mégaprojet Cachuela Esperanza qui fait l’objet d’une contestation sociale n’est pas pris en considération dans cette recension partielle.
32 Voir partie 2.
33 Parmi les entreprises qui ont engagé des procédures, il y a Pan American Energy, ETI, Oiltanking GMBH, Graña y Montero SA, Montero Petrolera SA, Quiborax Non Metallic Minerales, Comteco, Rurelec PLC, Abertis.
34 Geopolítica de la Amazonia: poder hacendal-patrimonial y acumulación capitalista, La Paz, Vice-presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, 2012.
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