Introducción

1A partir del estudio de caso de Buenos Aires, el presente capítulo se propone contribuir a la reflexión sobre cómo se producen y distribuyen los servicios de agua potable y cloaca en contextos de desigualdad urbana y ambiental en América Latina. Se analiza el modo en que, a lo largo del último siglo y comienzos del presente, las empresas prestadoras de servicios públicas y privadas desarrollaron diversos mecanismos para expandir ambos servicios en áreas metropolitanas con amplias zonas de vulnerabilidad en términos ambientales, sociales y económicos.

2Adoptamos para ello la noción de «ciclo hidrosocial» desarrollada por la ecología política [Budds, 2004; Linton, 2010; Molle, 2012; Swyngedouw, 2004], que permite reposicionar la dimensión social en el circuito de la producción y distribución del agua en la ciudad. El concepto contribuye a «enfatizar la profunda articulación que existe entre los flujos de agua y las relaciones de poder, y sirve para visibilizar la naturaleza politizada que subyace en la gestión del agua, con el fin de reinterpretar las implicaciones sociales y ecológicas que emergen de las relaciones de poder, más que de distintos estilos de políticas» [Budds et al., 2014, p. 167]. Así, esta noción nos aleja de las explicaciones centradas solo en la dimensión técnica de las redes del servicio y nos lleva a focalizarnos en las relaciones sociales y las decisiones institucionales que inciden en el control, la gestión, el desarrollo y la transformación del ciclo del agua urbana. A la vez, la noción resalta el carácter dinámico de los procesos hidrológicos y de las relaciones sociales que van asumiendo nuevas formas [Linton, 2010].

3A partir de este planteamiento, nos proponemos estudiar los dispositivos implementados en Buenos Aires a lo largo del tiempo para extender los servicios de agua y cloaca. En especial, nos detenemos en los mecanismos sociotécnicos desplegados para dar cobertura a las zonas de mayor vulnerabilidad del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)1.

4Al repasar la historia de los servicios de agua y cloaca, se advierte que durante la mayor parte del siglo xx la prestación de dichos servicios estuvo a cargo de la empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación (OSN), cuyo alcance fue nacional. En la década de los ochenta, OSN redujo su ámbito de prestación a gran parte del AMBA. Una década más tarde, en 1993, en un contexto regido por políticas neoliberales, ambos servicios se concesionaron a la empresa privada Aguas Argentinas S. A., con el argumento de lograr una mayor eficiencia en el sector. No obstante, la prestación privada duró tan solo trece años. Una serie de conflictos derivados del recurrente incremento de tarifas, de la falta de expansión en las zonas de mayor riesgo sanitario y de la baja calidad y presión del agua servida fueron algunos de los fundamentos de la rescisión contractual. Fue entonces cuando el Estado nacional creó, en 2006, la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S. A. (AySA)2.

5Los niveles de cobertura del servicio de agua y cloacas en el AMBA no presentan una distribución homogénea. Actualmente, el promedio de cobertura del área metropolitana alcanza el 76 % en agua potable y el 57 % en cloacas. Las principales situaciones deficitarias corresponden a las áreas periféricas, inundables y alejadas de los nodos de un sistema de redes de infraestructura centralizado. Se trata de territorios de borde de la urbanización, donde la mayoría de los hogares residen en villas y asentamientos informales. Las villas «miseria» o «de emergencia» son ocupaciones individuales de áreas vacantes que producen tramas urbanas irregulares, presentan altos niveles de densidad poblacional y se localizan cerca de zonas céntricas o bien comunicadas [Cravino et al., 2008]. Por su parte, los asentamientos tienen su origen en la toma de tierras [Clichevsky et al., 1990]. Se distinguen de las villas por su carácter colectivo, producen trazados urbanos regulares y se planifican con la expectativa de una futura regularización y permanencia en el lugar. Generalmente presentan baja densidad poblacional y están emplazados en ubicaciones periféricas.

6Existe un vasto material escrito sobre la historia del servicio de agua y cloacas en Buenos Aires y la incipiente expansión de las redes en la primera parte del siglo xx [Dupuy, 1989; Regalsky, 2010; Rey, 2000; Tartarini, 2007], especialmente sobre el período de privatización y sus efectos socioeconómicos [Arza, 2002; Azpiazu et al., 2006; Schneier-Madanes & Gouvello, 2000; Schneier-Madanes, 2001] e incluso sobre el reciente período iniciado tras la reestatización [Azpiazu & Castro, 2012; Gouvello et al., 2012; Tobías, 2015]. No obstante, aún son pocos los trabajos que se han centrado en estudiar el servicio desde la perspectiva de la ecología política [Tobías, 2019], o bien que se hayan focalizado en los mecanismos sociotécnicos desarrollados por la empresa prestataria a lo largo del tiempo para incorporar las áreas de mayor vulnerabilidad urbana y ambiental [Catenazzi, 2015; Cáceres, 2014; Babbo, 2018; Botton & Blanc, 2014].

Mapa 1. Área de prestación de AySA y AMBA, Año 2019

7De manera complementaria a los trabajos mencionados, el presente capítulo se propone estudiar los alcances y las limitaciones de un sistema centralizado de redes técnicas para conseguir una cobertura universal siguiendo los patrones de expansión metropolitana extendida y de baja densidad. Nos interesa focalizarnos en las diversas respuestas, en términos de dispositivos sociotécnicos, desarrolladas por la principal empresa prestataria a lo largo del tiempo para llevar el agua y la cloaca a las zonas más alejadas, y en el modo en que estas respuestas permiten dar cuenta de distintas miradas y valores atribuidos a la prestación del servicio. Por dispositivos sociotécnicos entendemos la articulación de disposiciones sociomateriales, simbólicas y procedimentales que adquieren formas jurídicas e institucionales inseparables de las estructuras de poder y de conocimiento técnico y social de la época, y que definen un tipo de acción social con impacto en los territorios locales [Fonseca et al., 2018, p. 24].

8Para ello, caracterizamos los cambios y continuidades a partir del análisis de fuentes secundarias, específicamente de los informes técnicos de la empresa (los informes al usuario y los informes anuales elaborados y publicados por AySA en el período 2006-2018 y 2012-2018, respectivamente). Asimismo, recurrimos a documentos y resoluciones emitidos por los entes reguladores de la etapa de privatización y de la época actual, y a normativa nacional reciente relacionada con el acceso al agua en barrios populares. Por último, nos valimos de los datos estadísticos de cobertura provistos por el organismo nacional de estadísticas y censos [INDEC, 2001, 2010] para poder estudiar la evolución del servicio en el período 2001-2010.

9El capítulo se divide en cuatro partes que dan cuenta de cuatro períodos significativos del ciclo hidrosocial, diferenciados por el modo en que las empresas concibieron y abordaron la problemática de los sectores no cubiertos por las redes, localizados en villas y asentamientos. En primer lugar, se analiza el período nacional y centralizado de la prestación de los servicios, la cual estuvo a cargo de la empresa OSN; fue entonces cuando se instituyeron los principales rasgos de lo que denominamos el modelo social del agua (1912-1980). En segundo lugar, se examina el período de descentralización y metropolización de OSN, época en que se agravaron las tensiones entre la cobertura de los servicios de agua potable y cloacas y el crecimiento metropolitano extendido y de baja densidad (1980-1993). En tercer lugar, se aborda la privatización y focalización de la prestación de los servicios (1993-2006) y, en cuarto lugar, la reestatización iniciada a partir del 2006 con la creación de AySA, junto con la ampliación de su ámbito de prestación y la flexibilización de los servicios. Para concluir, presentamos las reflexiones finales del trabajo.

Nacionalización y centralización de los servicios (1912-1980)

10Entre los años 1867 y 1871 Buenos Aires se vio afectada por epidemias de cólera y fiebre amarilla, situación que favoreció el surgimiento de las ideas higienistas y el desarrollo del saneamiento urbano en el país [Regalsky, 2010; Paiva, 2000; Rey, 2000]. Para esta corriente, la provisión de agua segura y abundante y el drenaje de las aguas servidas eran elementos centrales para disminuir la tasa de mortalidad en la población. Así, la respuesta técnica fue el trazado de las primeras redes de servicio de agua en la ciudad capital.

11En 1912 el problema del saneamiento urbano se incorporó a la agenda nacional a través de la creación de la empresa estatal OSN, momento en que comenzó un periodo de gran inversión en todo el país. OSN se propuso garantizar, mediante el financiamiento obtenido por la tarifa de los usuarios y por los fondos del Estado nacional, similares condiciones de acceso a los servicios dentro del territorio nacional.

12En la ciudad de Buenos Aires, OSN comenzó a expandir las redes de agua y cloaca desde el centro hacia los límites de la urbe. La abundancia del recurso hídrico en la ciudad, situada a orillas del Río de la Plata, sentó las bases del régimen de «canilla libre», que tuvo alcance nacional y que primó hasta la década de 1930. Este régimen, asociado a lo que también se denominó «modelo social del agua», suponía la producción abundante de agua y alentaba la prestación estatal, universal e irrestricta del servicio, provisto por un único sistema centralizado de redes técnicas. Este modelo constituyó un elemento clave en la formación del Estado nación, puesto que el acceso a servicios públicos —en este caso, el agua— contribuía al reconocimiento de la ciudadanía [Brunstein, 1989; Catenazzi, 2006, 2015].

13En la década de los cuarenta, los servicios de agua y cloacas alcanzaron su máxima expansión y llegaron a cifras de cobertura por encima del promedio del resto de los países de la región. Al mismo tiempo, el auge del modelo de industrialización por sustitución de importaciones atrajo nueva población hacia el área metropolitana que, por el propio funcionamiento especulativo del mercado de tierras, se instaló de manera extensiva, dando lugar a una periferia carente de servicios de red [Torres, 2006; Prévôt Schapira, 2000].

14Esta modalidad de expansión urbana se explica por la existencia de loteos populares a bajo precio, con poca cobertura de servicios urbanos básicos, pero también por una política de subsidios al transporte que, a través de la nacionalización de ferrocarriles, permitía el acceso rápido y barato al centro de la ciudad [Torres, 2006]. Este tipo de crecimiento urbano ha sido calificado de «urbanización salvaje» [Torres, 2001] porque trasladó los costos asociados a la provisión de infraestructuras urbanas del desarrollador inmobiliario hacia el Estado y el esfuerzo comunitario. Esta dinámica produjo un tejido urbano disperso y de baja densidad que reforzó el deterioro de las condiciones habitacionales al dejar espacios vacíos, aumentando los costos de la urbanización. En este contexto, la extensión de las redes de agua y cloaca, por su propio diseño y sus criterios técnicos, tenía poco margen de flexibilidad para acompañar el ritmo del crecimiento de la demanda. Empezaron así a evidenciarse los límites del modelo social del agua en la región.

15El proceso de suburbanización de los trabajadores urbanos en zonas carentes de servicio dio lugar al despliegue de distintas formas de autourbanización o de urbanización popular [Dupuy, 1989; Pírez, 2013], lo que implicó la creación por parte de los propios habitantes de mecanismos que reemplazaran las condiciones urbanas que el Estado no llegaba a garantizar. Esto supuso acudir a servicios de sustitución prestados por empresas privadas para cubrir el déficit de servicio a través de la venta de bidones de agua, servicios de perforación de pozos de agua y desagote de los pozos negros, entre otros. [Schneider-Madanes, 2001].

16Así, en este primer período del ciclo hidrosocial puede observarse un interés creciente por parte de la empresa estatal —y, por ende, del Estado mismo— en expandir el servicio de redes de agua y cloaca en los principales núcleos urbanos del país. Las redes técnicas formaban parte de una política pública más amplia, regida por una voluntad planificadora, especialmente presente hasta la década de los treinta, momento en que la velocidad y el dinamismo de la expansión urbana superó la capacidad planificadora del Estado. El «modelo social del agua» que se forjó en este período y primó en las décadas subsiguientes estuvo asociado a las áreas consolidadas de la ciudad, mientras que las incipientes villas con sus tramas irregulares fueron marginadas del sistema de redes por no contar con «los requisitos técnicos» necesarios para que la empresa expandiera las redes.

Descentralización y metropolización de los servicios (1980-1993)

17Durante la segunda mitad del siglo xx, producto de la propia dinámica que adquirió el mercado de suelo urbano del AMBA, comenzó a consolidarse una periferia desigual habitada por grupos de bajos recursos localizados en barrios populares, asentamientos y en complejos de vivienda social dispersos. En este período emergieron los asentamientos como tipología de urbanización informal en el conurbano bonaerense [Cravino et al., 2008]. Estos procesos agravaron aún más el retraso de las redes de agua y cloaca. Según los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, en el año 1980 la cobertura en el AMBA solo llegaba al 57.4 % de los habitantes en el caso del agua potable, y al 30 % en lo que respecta a los desagües cloacales [INDEC, 1981].

18En este contexto, identificamos el comienzo de la segunda etapa en la historia del servicio, el período de la descentralización, en el año 1980, con la decisión del Gobierno militar de transferir su prestación a las provincias, mediante la Ley N° 18.586 y el Decreto 258/80, sin asignar a las mismas un financiamiento específico para la gestión del servicio [Azpiazu et al., 2006].

19A partir de entonces, el alcance de la empresa OSN quedó limitado al distrito sanitario metropolitano, conformado por la Ciudad de Buenos Aires y trece partidos del conurbano bonaerense3. La mayoría de las provincias restantes, incluso la de Buenos Aires, crearon administraciones provinciales basadas en el modelo de OSN, mientras que otras transfirieron sus servicios a las municipalidades o a cooperativas. Su accionar se orientó a las tareas de planificación, dando cuenta de un primer intento de menor participación directa del Estado en la prestación del servicio [Gouvello et al., 2012, p. 93].

20Frente a la dinámica de expansión urbana que caracterizó el AMBA en estas décadas, con la emergencia y crecimiento de los asentamientos informales, la empresa OSN intentó revisar su política de extensión de las redes con el propósito de dar cobertura a estos sectores sociales. Es así que, a partir de la década de los ochenta, por iniciativa de la Presidencia de la Nación, se creó el programa denominado PROAGUA para abastecer con agua potable a la población localizada en los barrios informales. Si bien estos programas dependían directamente de la Presidencia, implicaban la participación de la empresa estatal en la creación y el mantenimiento de las redes. El PROAGUA contaba con tres formas distintas de aprovisionamiento. Se proponía extender las redes cuando las villas y asentamientos se encontraban emplazados cerca de un área servida y había capacidad sobrante para dar agua potabilizada. En caso de que las poblaciones no contaran con áreas servidas próximas, se permitía realizar perforaciones in situ para obtener agua subterránea, siempre y cuando la calidad de los acuíferos lo permitiera. Por último, en aquellos casos en que ninguna de las dos opciones anteriores fuera posible, se habilitaba el transporte de agua en camiones cisterna dentro de las villas y asentamientos [Brunstein, 1988].

21A pesar de los intentos realizados, la descentralización en el AMBA no supuso una mejora en la cobertura del servicio. Las crisis inflacionarias y macroeconómicas que afectaron al país y que culminaron con la hiperinflación de 1989, junto a la escasa prioridad otorgada al saneamiento en la agenda pública, agudizaron la crisis del sector. Siguiendo los datos censales, a comienzos de los noventa el 70 % de la población correspondiente al área provista por OSN en el AMBA tenía acceso al agua potable, y únicamente el 58 % contaba con desagües cloacales. Ahora bien, si excluimos la Ciudad Buenos Aires, que para ese entonces ya presentaba una cobertura cercana al 100 % en ambos servicios, las cifras empeoran notablemente: solo el 53 % de la población del conurbano bonaerense tenía acceso al agua de red, mientras que el servicio de cloacas llegaba solamente al 35 % de habitantes [Ferro, 2000].

22El segundo período del ciclo hidrosocial se caracterizó, entonces, por la descentralización y metropolización del servicio prestado por OSN, que implicó un primer reconocimiento de la desigualdad en el acceso. Por un lado, a nivel nacional, se diversificaron las empresas prestadoras de servicios, creándose empresas provinciales, municipales e incluso cooperativas de servicios. Por otro lado, a nivel metropolitano, en el área que mantuvo OSN, se implementaron programas específicos y focalizados, impulsados y financiados por el Estado nacional, para atender la falta de acceso al agua de las poblaciones que habitaban en villas y asentamientos. Si bien estos programas supusieron cierto reconocimiento institucional de las limitaciones de un sistema centralizado de redes, no cambiaron la concepción ni el modo de gestionar las redes de agua y cloaca. Las redes seguían siendo la respuesta para una parte del área metropolitana, mientras que en los asentamientos informales se generaban formas alternativas al servicio, ya sea a través de perforaciones, canillas colectivas o de camiones cisterna. En los dos primeros casos, el principal problema radicaba en el control de la calidad del agua, que quedaba relegado a la responsabilidad de los habitantes y no de la empresa o del propio Estado. Los camiones cisterna, por su parte, si bien podían ser una alternativa para el corto plazo, no representaban una solución definitiva para la falta del servicio [Herrero & Fernández, 2008].

Privatización y focalización de los servicios (1993-2006)

23A partir de la década de los setenta, pero sobre todo a comienzos de los noventa, a los problemas de financiamiento del sector se añadieron cambios en el patrón de urbanización por el desarrollo y la expansión de las urbanizaciones cerradas, destinadas a sectores de altos ingresos. Dichas urbanizaciones supusieron un nuevo desafío para el sistema de redes al implicar una mayor expansión hacia zonas cada vez más alejadas y de baja densidad.

24A su vez, a partir de esta década, los altos índices de desocupación provocaron un deterioro en el hábitat popular, incrementando las localizaciones en zonas ambientales degradadas [Merlinsky, 2013]. De esta manera, la suburbanización de sectores de altos ingresos en barrios cerrados de baja densidad se vio acompañada del crecimiento de urbanizaciones populares, lo que agravó la segregación y fragmentación urbana, así como los conflictos por el uso del territorio.

25Ante este panorama, y en un contexto regido por políticas neoliberales e importantes reformas estatales4, la alternativa privatizadora ganó terreno en el discurso político y la opinión pública. En el caso del AMBA, la privatización de OSN se realizó mediante la concesión del servicio al consorcio Aguas Argentinas S. A. (AASA) en 1993. Se inició, así, un cambio significativo en la historia de prestación del servicio en el área metropolitana.

26El período de privatización duró un lapso de trece años (1993-2006). En cuanto a los impactos sociales, se destacan, por un lado, los reiterados incrementos tarifarios efectuados por AASA, que fueron avalados por el órgano estatal encargado de controlar a la prestadora, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS). Esto tuvo como resultado una profundización de la desigualdad social en el acceso y uso del servicio [Azpiazu et al., 2006]. Por otro lado, en relación con la evolución de la cobertura, si bien los objetivos de extensión definidos al momento de la concesión se orientaban a alcanzar una cobertura plena de los servicios, los resultados de AASA hacia el final de su gestión distaron considerablemente de los previstos: la cobertura de agua potable solo alcanzó un 79 % y la de cloacas un 63 % [ETOSS, 2003]. Además, se priorizó la extensión de ambos servicios hacia las zonas que pudieran garantizar el pago de la tarifa.

27Junto con estos resultados, la concesión introdujo la creación del Modelo Participativo de Gestión (MPG), conocido también como Programa de Barrios Carenciados. Este programa estaba destinado a compensar el incumplimiento por parte de la empresa de los objetivos de cobertura establecidos para los sectores de bajos recursos y contribuir así a reducir el riesgo sanitario. El MPG involucraba la participación de múltiples actores, entre ellos la empresa (que suministraba los materiales y estaba a cargo de la gestión de la ejecución), los vecinos de los asentamientos informales (que aportaban la mano de obra para la realización de los trabajos de expansión), el Estado (que facilitaba la organización y la logística necesaria a través de las autoridades locales o municipales) y el ente regulador (que realizaba las tareas de coordinación y control). Por su parte, el Sindicato Gran Buenos Aires de Trabajadores de Obras Sanitarias (SGBATOS) fue el encargado de capacitar a los vecinos y posteriormente a las cooperativas, asumiendo así un papel central.

28Con independencia del MPG, en el año 2004 el Estado nacional lanzó el programa Agua + Trabajo (A+T) en el municipio de la Matanza. Su objetivo era extender las redes secundarias de agua a barrios de alta vulnerabilidad social y riesgo sanitario. Al igual que el MPG, este programa implicaba la intervención de diversos actores y la creación de fuentes de trabajo, dado que las obras eran (y son) realizadas por cooperativas conformadas por vecinos y beneficiarios de planes sociales. De este modo, el programa suponía la articulación y coordinación entre distintos organismos públicos y privados: la Entidad Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA), dependiente del entonces Ministerio Federal de Planificación, Inversión y Servicios Públicos y encargada de la coordinación del programa; el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), dependiente del entonces Ministerio de Desarrollo Social y encargado de la contratación de las cooperativas barriales, conformadas por beneficiarios de planes sociales; la Provincia de Buenos Aires (a través de la municipalidad de La Matanza), encargada de aportar recursos humanos y financieros para cubrir gastos administrativos; y la empresa prestadora AASA, encargada del diseño del proyecto técnico de las obras y de la capacitación de los cooperativistas.

29El tercer período del ciclo hidrosocial supuso un reconocimiento por parte de la empresa concesionaria y del Estado nacional de la problemática del acceso al servicio en los asentamientos informales y la necesidad de articular diversos actores para aumentar la cobertura. No obstante, la manera de abordar la situación, focalizándose en la pobreza, y la respuesta segmentada que se dio limitaron los alcances de estas iniciativas.

Ampliación y flexibilización de los servicios (2006-presente)

30En el año 2006, en el contexto de crisis macroeconómica por la que atravesó el país, el Gobierno nacional rescindió el contrato de la empresa Aguas Argentinas y reestatizó el servicio. Para ello, creó la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S. A. (AySA).

31Hasta ahora, es posible distinguir dos momentos en la gestión de AySA. En el primer período, 2006-2014, el Tesoro Nacional realizó importantes transferencias a la empresa estatal para la ejecución de grandes obras de infraestructura sin aumentar las tarifas. A partir de 2014, y especialmente a partir de 2015, con el cambio de gobierno, se incrementaron las tarifas de servicios públicos, dada la necesidad de cubrir al menos los costos operativos del servicio por medio del ingreso tarifario.

32A la vez, la nueva gestión estatal amplió su área de concesión, pasando de abarcar la Ciudad de Buenos Aires y trece partidos del conurbano a comprender, a partir del 2016, la totalidad del AMBA, excepto Berazategui, que mantiene un servicio municipal para el agua5. Los partidos incorporados, que suman cerca de tres millones de personas y más de 2000 km², presentan muy bajas coberturas de agua y cloaca y mala calidad de los servicios en las áreas servidas, situación que se ve agravada especialmente en las zonas más marginadas de dichos partidos, que comprenden asentamientos informales.

33La forma de expansión de la cobertura durante los últimos años ha mantenido ciertas lógicas propias del modelo centralizado que caracteriza al sector desde sus orígenes, como son la expansión de manera envolvente (del centro a la periferia) y el retraso de las cloacas en comparación con la provisión de agua [Tobías, 2017]. Este modelo de expansión encuentra sus límites en la propia dinámica metropolitana de los últimos años: el crecimiento de los partidos del segundo y tercer cordón, alejados del centro y desprovistos de servicios urbanos.

34En cuanto a la extensión del servicio en los asentamientos informales, la prestación reestatizada de AySA continuó y expandió el modelo del programa A+T al conjunto del área de prestación, haciéndose cargo, además, del financiamiento. A la vez, creó el programa Cloaca + Trabajo para incrementar la cobertura de desagües cloacales en los asentamientos. Hacia fines del año 2018, la empresa logró incorporar dentro de su área de concesión a cerca de 1.4 millones de beneficiarios [AySA, 2018]. Sin embargo, a pesar del avance logrado con estos programas, las obras de redes secundarias construidas exigen mecanismos de control y supervisión para poder garantizar un servicio equiparable al recibido a través de las obras de la empresa, mecanismos que en muchos casos no se han implementado.

35Además, la empresa comenzó a realizar a partir del 2013 un relevamiento del conjunto de barrios calificados de «urbanizaciones emergentes»6 con el objetivo de identificar sus características urbanísticas, sociales y técnicas. Este relevamiento está relacionado con el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), realizado a escala nacional durante los años 2016-2017 por distintas organizaciones sociales para elaborar un diagnóstico sobre la localización y la cantidad de habitantes que residen en villas o asentamientos informales. Este último registro, respaldado por el Decreto 358/17 y la Ley 27453 de régimen de regularización dominial para la integración sociourbana de los barrios populares aprobada en octubre del 2018 por el Congreso de la Nación, identificó la existencia de más de 4400 barrios populares donde habitan alrededor de cuatro millones de personas. Casi la totalidad de la población que reside en estos barrios carece de servicios de agua y cloaca por red. Del total de barrios populares identificados, más de 1100 se encuentran dentro del AMBA.

36La novedad que supone el RENABAP para AySA es que otorga a las familias que residen en asentamientos informales el derecho formal a exigir a las empresas prestadoras de servicios básicos su provisión dentro de los barrios. Ante esta situación, la Agencia de Planificación (APLA), órgano de planificación y control que monitorea las acciones relacionadas con la inversión desarrollada por AySA, aprobó mediante la Resolución 26/2017 el documento titulado «Criterios de Intervención en Construcción de Infraestructura y Operación del Servicio de Agua y Saneamiento en Barrios Populares/Urbanizaciones Emergentes». Este documento explicita la flexibilización de los requerimientos técnicos exigidos en la construcción de los sistemas de agua y desagüe cloacal en aquellas áreas que presentan déficit y que no cuentan con la tipología urbana tradicional.

37La flexibilización de los criterios de construcción y de operación de los servicios se expresa en la definición de las áreas donde la empresa debe brindar agua y cloaca. Si desde el origen de OSN, las empresas estatales prestatarias no admitían, debido a su propio marco reglamentario, proveer el servicio en calles que no se encontraran catastradas o que no cumplieran con el ancho establecido por la normativa, este criterio ha sido revisado recientemente y ahora basta con que las calles sean de uso público con doble acceso y que cuenten con un ancho mínimo de cuatro metros para que la empresa intervenga. Asimismo, se flexibilizaron los criterios de definición de vía pública con vistas a que AySA participe desde un inicio en las acciones de urbanización de villas y asentamientos. Esto supone que en adelante la empresa deberá proveer servicio en los procesos de urbanización que contemplen futuras vías públicas y espacios de uso público.

38De este modo, el criterio de intervención de la empresa se amplió para abarcar diversas situaciones en el conjunto de asentamientos informales. Sin embargo, aún quedan vacíos pendientes, como es el caso de las villas de ciudad con pasillos de menos de cuatro metros. En estos casos la operación del servicio no estaría a cargo de AySA, sino que se designaría un operador particular —un consorcio de vecinos, una junta vecinal, una cooperativa local— que contaría con recursos y apoyo del Estado y con la asistencia técnica de AySA. Todavía debe definirse cuál y cómo será el papel de la empresa y de las entidades de regulación y control frente a estos otros actores implicados, y qué involucramiento tendrá la empresa con la provisión del servicio en las áreas que coinciden con la zona ya servida por ella [Bereciartúa et al., 2018].

39De este modo, la cuarta etapa del servicio supone la ampliación e institucionalización por parte de la empresa, pero también del Estado nacional, de los programas A+T y C+T a través del Ministerio de Desarrollo Social, que organiza y coordina las cooperativas. Asimismo, esta etapa implica un reconocimiento mayor por parte de la empresa prestadora de los asentamientos informales sin servicio, lo que se manifiesta mediante el relevamiento realizado por AySA y las nuevas exigencias establecidas por la APLA en el marco del RENABAP. No obstante, es posible advertir que estas respuestas de la empresa aún presentan rasgos de una reticencia histórica a intervenir en áreas informales, que, según ella, no cuentan con los requisitos técnicos mínimos para brindar el servicio. De este modo, las soluciones de AySA para la provisión de servicios dentro de asentamientos informales no se plantean realmente como un modelo alternativo e integral de abastecimiento en áreas donde la red, por dificultades técnicas, no logra llegar. Se trata, más bien, de una respuesta inmediata a la demanda local. En muchos casos dicha respuesta no garantiza un servicio de calidad equiparable al de las áreas formales, o bien por la presión del servicio en momentos de mucha demanda, o bien por los vacíos existentes en materia de regulación y control de las redes secundarias en estos territorios.

Reflexiones finales

40A lo largo del trabajo hemos buscado poner en práctica herramientas propias de la ecología política para reflexionar acerca del modelo de redes técnicas de agua y cloaca en la metrópolis de Buenos Aires. Concretamente nos interesó precisar las distintas miradas y acciones desarrolladas por las empresas prestadoras y el Estado nacional respecto a la provisión de los servicios en villas y asentamientos durante el último siglo. De este modo, el trabajo apuntó a deconstruir la noción de ciclo hidrosocial en el tiempo, y mostró que más que rupturas abruptas en las formas de comprensión del servicio por parte de una gestión u otra, lo que se observa son cambios paulatinos y ciertas continuidades desde el inicio del sistema de redes.

41Los cuatro momentos identificados del ciclo hidrosocial en la política del agua y cloaca en el AMBA han sido definidos en función de las distintas modalidades de tratamiento y respuesta que brindaron las empresas prestatarias y el Estado nacional ante las tensiones entre urbanización popular y extensión de las redes técnicas. En el primer periodo de OSN se desarrolló el modelo social del agua y, al mismo tiempo, surgieron las limitaciones para extender el servicio hacia zonas de la ciudad sin cobertura. En el segundo período, caracterizado por la metropolización del servicio, y también por el crecimiento de las urbanizaciones informales en el Gran Buenos Aires, el Estado nacional empezó a reconocer a los sectores populares, no así la empresa prestadora, a través del programa PROAGUA. Sin embargo, las respuestas brindadas a estos sectores supusieron mecanismos provisorios de prestación, dependientes de la expansión formal de la red en el mediano y largo plazo. Por su parte, el tercer período comprende el momento de la concesión y la creación del Modelo Participativo de Gestión como respuesta de la empresa prestadora a la problemática de acceso al servicio en asentamientos informales. El cuarto y último período, caracterizado por la reestatización del servicio en el área metropolitana, supuso una ampliación del ámbito de prestación y una mayor flexibilización de los criterios de construcción y operación de los servicios en urbanizaciones informales a través de la consolidación de los modelos participativos de gestión, como son los planes A+T y C+T. No obstante, aún quedan interrogantes respecto al modo de garantizar la calidad y el control de los servicios en estas áreas de la ciudad.

42De este modo, aunque hubo avances en el reconocimiento por parte de la empresa prestataria de la necesidad de extender el servicio en las villas y los asentamientos que forman parte del área de concesión, aún persisten limitaciones que, si bien se presentan como técnicas, esconden una visión excluyente de la ciudad. El análisis en perspectiva histórica de los cuatro períodos del ciclo hidrosocial permite señalar que las diferentes iniciativas por reconocer la existencia de las villas y asentamientos y por orientar hacia esas áreas la extensión de las redes se relacionan con la presión ejercida por el Estado nacional para dar curso a una agenda de política social que vaya más allá de la visión sectorial. Es así que se formulan programas alternativos, dispositivos sociotécnicos que toman la extensión de las redes de agua y cloaca como estrategia de integración social y urbana, y que son gestionados por cooperativas y vecinos como modo de generar empleo en los barrios más carenciados.

43Las tensiones entre las restricciones de un sistema centralizado de redes técnicas y la dinámica de expansión del área metropolitana atraviesan los diferentes momentos del ciclo hidrosocial y tornan necesario incorporar formas alternativas y complementarias de provisión de servicios de agua y cloaca que reconozcan la ciudad real. A la vez, resulta indispensable regular estos modos de operar y controlar su mantenimiento para asegurar la calidad de la prestación y garantizar un acceso universal e igualitario a estos servicios básicos.