1Peut-on faire l’histoire du corps préfectoral dans un département au xix^e siècle ? Il est malaisé de répondre à une telle question, tant les obstacles sont nombreux : on ne sait pas toujours ce que l’on cherche en faisant une telle histoire, les objectifs sont flous, les sources incertaines, et on a beaucoup de mal à reconstituer le jeu réel, les ambitions, les intérêts, les passions, les haines... Le métier préfectoral est un métier très dur, qui exige beaucoup, qui use souvent : chacun l’exerce à son mode, certains sont des conciliateurs-nés, des négociateurs, d’autres aiment affirmer leur autorité, d’autres veulent « laisser leur marque », d’autres ne cherchent qu’à faire carrière. La force du corps tient à un certain nombre de traditions non-écrites, à une sorte de coutume qui s’est élaborée peu à peu, mais cette genèse n’est pas facile à saisir. Aussi l’historien doit-il être très prudent en abordant cette histoire, dont les méthodes ne sont pas encore bien assurées, et éviter tout esprit de système1. Nous voudrions examiner les obstacles que rencontre le chercheur et donner quelques indications sur les sources pour l’histoire du corps préfectoral dans un département.

I. Obstacles à la recherche

2Il faut être bien conscient des difficultés d’une telle recherche.

3Première difficulté : on ne possède que des sources très partielles, très parcellaires, souvent fort pauvres (il est très rare de trouver des correspondances comme celles d’Alexandre de Theis avec la princesse de Salm)2 : on est obligé de rassembler des éléments disparates, qui sont principalement administratifs (on ne possède pas de véritable journal intime de préfet)3.

4Deuxième difficulté : il faut savoir bien lire ces documents : un dossier personnel de préfet ou de sous-préfet doit être décodé avec patience, on ne doit pas être dupe de certaines plaintes ; un préfet peut mal noter un sous-préfet parce qu’il veut caser à sa place un protégé (ou secrétaire), ou parce qu’il craint son ambition (mais le bureau du corps préfectoral sait lire entre les lignes, il ne fait pas une totale confiance au « notateur »), mais un préfet peut aussi chercher à mettre à couvert sa responsabilité en signalant tel ou tel défaut d’un sous-préfet (il a averti le Ministère). Un rapport d’un préfet est destiné à un « lecteur » et un préfet intelligent sait adapter son langage aux intérêts ou préjugés de son lecteur, il ne raconte que ce qu’il veut bien dire...4. Il n’est pas toujours facile de comprendre un rapport de préfet ou de sous-préfet, surtout en période de crise, trop de choses nous échappent.

5Troisième difficulté : il faudrait saisir la psychologie d’un préfet, ou d’un sous-préfet, au xix^e siècle et ce n’est pas commode ; certes il y a des traditions du métier, devant l’émeute un préfet de 1815 raisonne comme un préfet de 1960, et il cherche toujours à préserver comme il peut son indépendance contre le Ministère, ou contre des députés tout puissants ; il y a des règles du jeu que l’on enfreint rarement (si on prend des risques en les oubliant, c’est que l’on peut compter sur ses « protecteurs »).

6Quatrième difficulté : il est malaisé de connaître le mode de vie, le vécu quotidien d’un préfet, faute de sources fiables : qu’était son emploi du temps ? Quelle était l’influence de la préfète5 ? Quels étaient ses soucis financiers ? Que lit-il6 ? Que pense-t-il ? Bernard Leclère a donné une esquisse d’une « vie quotidienne » du corps préfectoral, qu’il faut lire attentivement7 : on y trouve une liste de questions difficiles à résoudre (surtout pour les sous-préfets, tant les origines sont diverses).

7Cinquième difficulté : comment connaître les rapports des préfets et de leurs sous-préfets ? De bons sous-préfets font un bon préfet, mais les sous-préfets sont souvent de qualité médiocre, surtout sous le Second Empire et la III^e République8, et les tensions sont parfois vives entre les préfets et leurs collaborateurs ; or les archives ne laissent pas toujours trace de ces conflits (sauf dans les notations), mais un préfet à bon droit pouvait toujours craindre l’arrivée d’un protégé du ministre...

8On voit combien cette histoire est difficile, elle exige de la ténacité, de la prudence, du flair, du tact (il faut éviter d’utiliser des documents peu sûrs)9, certaine connaissance du jeu des passions, certaine humilité (on ne peut tout savoir, on reste en deçà) ; dans une telle histoire, on n’a que des approximations, on sait rarement le fond des choses (comment comprendre les ressorts de la chute d’un préfet ? Il n’y a pas, en général, une seule « cause »)10. Il faut surtout avoir bien conscience des risques d’un tel métier (ce sont des postes naturellement « exposés », on est toujours à la merci d’un « pépin ») et être très circonspect dans ses appréciations (comment savoir ce qui fait agir un préfet en 1815 ? en 1871 ?).

9L’histoire du corps préfectoral est une histoire carrefour, qui touche à de multiples histoires : histoire d’un corps administratif, histoire des institutions, histoire psychologique de l’administration, histoire du style administratif11, histoire sociale (et histoire de la bourgeoisie), histoire religieuse, histoire du quotidien12, histoire des rapports de Paris et de la province13 , histoire de la police14. C’est une histoire où – à notre avis – les statistiques, les chiffres chers aux sociologues ou à certains historiens ne jouent aucun rôle15 : chaque préfet, chaque sous-préfet fait une « carrière » individuelle, joue un jeu personnel, en obéissant à des règles, à des coutumes mal connues16. Ceci explique sans doute la rareté des travaux sur le corps préfectoral17, car on n’est pas encore habitué à cette histoire avant tout psychologique, qui exige une certaine expérience de la vie18.

II. Orientations de recherche

10La difficulté principale de l’histoire du corps préfectoral est qu’une des sources essentielles, le dossier personnel, se trouve à Paris et qu’à un moment donné de la recherche, le plus tôt possible, il est nécessaire de dépouiller ces sources parisiennes, qui permettent de comprendre la « carrière » d’un sous-préfet ou d’un préfet.

A. Dépouillements préalables

11On peut faire, au départ, des recensions rapides :

• en utilisant les listes publiées par les Annuaires et Almanachs locaux (qui donnent en particulier les noms des secrétaires particuliers, qui n’apparaissent pas dans les archives, l’organisation des bureaux et les noms des chefs de service départementaux).
• en dépouillant les rapports et débats au Conseil Général, imprimés généralement après 1840, qui permettent d’avoir une vue d’ensemble de l’action d’un préfet (il y a parfois des discours significatifs, des rapports sur les événements économiques ou politiques, notamment en période de crise).
• en parcourant la presse locale : on la dépouillera rapidement, au départ, pour les années de crise seulement, 1830-1831, 1848-1849, 1851-1852, 1870-187119 ; on en fera une étude plus attentive par la suite quand on connaîtra mieux la personnalité des préfets.

B. Étude des préfets et sous-préfets

12On doit constituer un dossier pour chaque préfet, sous-préfet et conseiller de préfecture20 (et, si l’on peut, chaque chef de cabinet), où l’on rassemble tous les documents que l’on peut trouver.

1. La source essentielle est le dossier personnel constitué par le Ministère (Archives Nationales, F1bI)21, qui est souvent volumineux à partir de 1830-1840 : ce sont des dossiers qui permettent de suivre la carrière pas à pas, de connaître bien des détails sur les origines, la femme (les femmes de sous-préfets sont notées), les protecteurs, le train de vie, les incidents de carrière (on se fait souvent des ennemis dans le corps préfectoral, il y a des dénonciations, des petits complots, un préfet peut vouloir imposer un protégé dans telle sous-préfecture) ; on trouve les feuilles de notes du sous-préfet par ses préfets successifs (qui ont, le plus souvent, une opinion concordante), parfois des « notes de synthèse » établies par le bureau du corps préfectoral lors d’une mutation (ou d’une sanction), des notes d’audience (du ministre, ou de son cabinet, qui reçoivent les « protecteurs »), parfois des coupures de presse, des notes de police ; ce sont des dossiers difficiles à comprendre, et nous conseillons une double lecture :
   
   • à la première lecture on notera les détails de carrière, les épisodes saillants, les protecteurs, les plaintes du sous-préfet qui veut un avancement plus rapide ; on commence à se faire une opinion sur la personnalité, on prend copie des pièces principales22 :
     
   • lors de la deuxième lecture, quelques mois après, quand on a dépouillé les archives locales, notamment celles du Conseil général, on a d’autres questions à poser, on a d’autres témoignages sur le personnage, et on remarque d’autres détails dans le dossier, on est plus habitué au langage codé de l’administration préfectorale, on saisit mieux les nuances d’un rapport, les allusions d’une note du supérieur : cette seconde lecture permet de confirmer ou de modifier son opinion, et la lecture des pièces est parfois très différente. Si on ne pratique pas cette seconde lecture, on risque fort de passer à coté de choses importantes23.
2. Ce dossier personnel peut être recoupé avec d’autres pièces conservées à Paris aux Archives Nationales ; il faut faire des dépouillements attentifs :
   
   • F 1b II, personnel administratif des départements, arrondissements et communes (1789-1884) : pour chaque département, on trouve d’abord des dossiers généraux, classés en tête chronologiquement, où l’on peut trouver des pièces importantes, et des dossiers classés par communes où, pour les communes chefs-lieux de sous-préfecture, et de préfecture, l’on a beaucoup à glaner notamment pour les périodes de crise (1814-1818 notamment) : ce sont souvent là des sondages très fructueux,
     
   • F 1c III, opinion publique et élections (par département) : on y trouve beaucoup de rapports importants permettant de mieux saisir la personnalité du préfet,
     
   • on peut faire également des sondages dans la série F 7 (police générale), qui pour les années 1800-1830 est souvent fort riche24 (on trouve aussi beaucoup à glaner après 1890 dans des dossiers politiques classés par thèmes),
     
   • on peut trouver aussi à glaner dans la série F1 b I, personnel administratif (par exemple, on trouve, pour l’an XIII, un tableau donnant des notes chiffrées en + ou en – pour chaque préfet : formes et aménité, représentation, exactitude dans la correspondance, rapports avec l’autorité supérieure, exécution des lois, moralité privée, dévouement à ses devoirs, sagesse, caractère)25.
3. On doit regarder également ce que les Archives départementales ont pu garder pour chaque membre du corps préfectoral (série M) : la situation est très variable d’un département à l’autre, les dossiers sont le plus souvent vides, mais on peut trouver des lettres intéressantes (à propos d’intérims), et parfois des papiers personnels des préfets (livres de tournées, brouillons de discours, copies de correspondance), et le registre d’installation permet d’avoir des dates certaines, notamment pour les périodes de crise.

13On peut aller plus loin et chercher à recouper les renseignements par d’autres dossiers : ainsi :

• on trouve dans F 1 a 553-556/2 les missions extraordinaires en 1813-1814 dans les départements (à compléter par F 7 7019-7030) qui donne une vue très particulière du corps préfectoral en période de crise ;
• on peut chercher à examiner les dossiers de retraite (pour les préfets nés après 1815, F 4 3273-3308) ;
• aux Archives du Ministère des Finances, on trouve les dossiers de receveur général des finances, de trésorier-payeur-général, ou de receveur-percepteur quand un préfet, ou un sous-préfet, est nommé dans l’administration financière ;
• on peut aussi chercher si le préfet ou le sous-préfet n’a pas laissé des papiers personnels qui seraient entrés dans un fonds public, aux Archives nationales (ainsi Villeneuve-Bargement, Bondy, Trépont, Jubé), à la Bibliothèque nationale (ainsi pour d’Herbouville, qui fut préfet de Lyon sous l’Empire), dans les Archives départementales (on trouve en particulier aux Archives de la Loire-Atlantique et de la Côte-d’Or les papiers de Chaper, aux Archives de l’Isère, la correspondance du préfet Pellenc)26 , ou dans les bibliothèques municipales. La chance peut aider le chercheur – mais il n’est pas facile de retrouver de belles correspondances27.

C. Dépouillements sur l’action du préfet

14Rien n’est plus difficile que de décrire l’action des préfets et sous-préfets, car jusqu’où faut-il aller dans le détail ? Comment apprécier leur influence personnelle ? Ils sont mêlés à toutes les affaires, leur responsabilité est illimitée. On peut ouvrir des dossiers généraux (par période : 1800-1815, 1815-1830, 1830-1848,...) sur les problèmes principaux : Préfet et élections, Préfet et Conseil général, Préfet et évêque, Préfet et magistrature, Préfet et enseignement, Préfet et presse, Préfet et ingénieurs des Ponts et Chaussées, Préfet et agriculture, Préfet et mouvements sociaux, Préfet et action sociale... On voit qu’on s’engage ainsi dans toute l’histoire d’un département : mais il serait dangereux de faire comme certains, qui confondent abusivement histoire des préfets et histoire de la vie d’un département. C’est une question de mesure, il faut bien cerner ce qui est « personnel » au préfet ou au sous-préfet, ses réactions devant l’émeute, la grève, son soutien à telle initiative charitable. Quand on étudie un préfet « agronome », on a intérêt à dépouiller les Bulletins de la Société d’Agriculture, les comptes rendus de Comices agricoles et la partie agricole des rapports et débats au Conseil général...

15Si l’on veut entrer dans le détail de l’action du corps préfectoral :

• on doit examiner attentivement tout ce qui touche à la « police générale » (série M des Archives départementales) : on voit bien là les réactions devant l’émeute, les crises de subsistances, les crises industrielles, les grèves28,
• on a intérêt à jeter un coup d’œil sur les dossiers personnels des évêques et vicaires généraux (Archives Nationales, série F 19), et sur les dossiers concernant la police des cultes (les conflits avec le clergé ne sont pas rares, les préfets sont très attentifs),
• on doit examiner également les rapports avec la magistrature (les rapports des procureurs généraux sous le Second Empire sont une source précieuse)29,
• on doit s’intéresser de près à la presse d’opposition qui souvent n’hésite pas, dès la Monarchie de Juillet, à critiquer les préfets à propos des pressions électorales, dénoncent les manipulations, accusent les préfets de servilité ou de despotisme : c’est là une source essentielle d’informations, à utiliser avec beaucoup de précautions (elle peut surtout fournir des pistes de recherche).

III. Comment aider les chercheurs ?

16On voit l’importance des dépouillements à entreprendre, le temps qu’ils demandent . Mais peut-on aider les chercheurs ? Et comment ? S’il est permis de rêver, on jugera nécessaire d’accorder certaines aides prioritaires à la recherche.

17Première aide : il faut un guide de recherche pour le xix^e et le xx^e siècles, qui décrive les sources d’archives et les sources imprimées, et qui oriente la recherche : c’est le travail le plus urgent30.

18Deuxième aide : afin d’économiser le temps du chercheur, il serait bon de faire établir une liste précise des dossiers de préfets, de sous-préfets et de conseillers de préfecture dont nous possédons le dossier pour les années 1800-1940 (F 1b I 155-180, 297-400, 401-435, 579-686, F 4 3273 et suiv.), et de faire rédiger un inventaire détaillé des dossiers généraux de la série F la et F 1b I, qui contiennent beaucoup de documents précis sur le corps préfectoral (par exemple pour les « notes chiffrées » des préfets en l’an XIII, F 1b I 150, et pour les missions extraordinaires de 1813-1814, F la 552-556).

19Troisième aide : il serait nécessaire d’établir la liste des fonds d’archives privées concernant le corps préfectoral conservés dans les archives publiques (y compris les archives d’anciens ministres de l’Intérieur ou de membres de leur cabinet)31, également de collecter des informations sur les fonds conservés éventuellement par des descendants (ainsi les mémoires du préfet Alapetite sont-ils conservés par la famille).

20Quatrième aide : on manque d’instruments bibliographiques, alors que de multiples études ont été publiées ici et là sur les préfets, notamment pour le xix^e siècle32 : une bibliographie (qui comprendrait aussi les publications des préfets et sous-préfets)33 devrait être établie, elle pourrait se transformer facilement en banque de données.

21Cinquième aide : on devrait publier un recueil de documents sur le corps préfectoral donnant les textes de base, les principales circulaires, les règlements ou instructions sur le protocole, les fonds d’abonnements, les retraites, la jurisprudence du Conseil d’Etat...

22Sixième aide : une journée d’études ou un colloque sur les principes et les méthodes de cette histoire (que cherche-t-on en faisant l’histoire du corps préfectoral ?) permettrait de confronter l’expérience des membres du corps préfectoral et les demandes des chercheurs (comment étudier la psychologie d’un corps comme le corps préfectoral ? Qu’est-ce que « faire carrière » ? Ce sont là des questions redoutables pour qui n’a pas l’expérience du corps préfectoral).

23On saisit l’ambition du projet : mais peut-être faudrait-il aller plus loin pour aider les chercheurs :

• on pourrait traduire l’ouvrage de Nicholson34, publier des thèses inédites sur le corps préfectoral, et même rééditer (en reprint) l’Histoire des préfets (1950) de Pierre Henry, ou des souvenirs « introuvables » de préfets, devenus des curiosités bibliographiques : si l’on développe la recherche dans le secteur, un effort d’édition est indispensable ;
• on devrait associer les sociétés savantes, les directions des archives départementales à cet effort d’exploration : on pourrait même imaginer que lors du bicentenaire du Consulat, les centres départementaux de documentation pédagogique (CDDP) publient des « recueils de documents » sur les préfectures au xix^e siècle, en liaison avec la Direction des Archives et l’Université régionale.

24Il s’agit là d’un secteur tout à fait particulier de l’histoire administrative et on doit donner les outils de travail nécessaires au chercheur, et les moyens de publier si l’on veut avoir des travaux de qualité : c’est une histoire difficile, qui exige beaucoup de l’historien, qui suppose de l’application, du courage, du scrupule et une certaine habitude de l’administration à l’échelle d’un département, ce qui explique les difficultés d’une telle entreprise.