1Peut-on faire l’histoire des techniques de contrôle ? On a quelque peine à répondre à cette question : c’est un domaine d’histoire encore inexploré1 et les principes mêmes du contrôle sont flous, la science administrative s’y est très peu intéressée, alors qu’il n’y a jamais eu tant de contrôles, d’audits et d’inspections2. Le contrôle doit prévenir l’erreur, le contrôleur doit vérifier l’efficacité du service, le bon emploi des crédits : ce sont là les missions traditionnelles, mais les techniques ont-elles varié ? Que peut attendre d’une telle exploration l’historien de la bureaucratie ? Comment peut-il ne pas être piégé par ses sources ? Il a une partie à jouer, mais elle n’est pas facile. En nous limitant aux contrôles exercés sur l’administration3, nous voudrions montrer l’importance de ces techniques, les objectifs de l’historien et donner quelques conseils de prudence.

I. Les techniques de contrôle

2Il ne s’agit pas d’étudier les contrôleurs, leur carrière, de faire l’histoire des corps de contrôle, mais d’analyser les techniques de contrôle, leurs principes, leur évolution : ces techniques ont une durée longue, elles s’appuient sur des traditions du corps, sur une coutume parfois séculaire, et le jeune contrôleur est initié à ces méthodes de contrôle dès son entrée dans le corps4 . Mais, en fait, les missions, les méthodes, les règles du contrôle sont souvent imprécises, floues, ce sont des « liens invisibles », personne n’a intérêt à définir trop étroitement les pouvoirs du contrôleur, les techniques de contrôle qui doivent garder leur flexibilité, s’adapter aux évolutions de la bureaucratie : les principes de régularité de la gestion, de bon emploi des deniers publics, d’efficacité peuvent varier dans le temps, la demande de contrôle a souvent des formes changeantes5, et en période de crise le contrôle n’a pas toujours les mêmes formes6 . L’historien doit chercher à saisir ces mutations, ces flexions, ces adaptations des techniques de contrôle, à comprendre cette logique du contrôle qui cherche à défendre un certain ordre administratif, comptable, financier, une certaine « régularité » au nom de l’intérêt général : le métier de contrôleur n’est pas simple, Nicolas Grandguillaume l’a bien montré, il doit s’adapter au terrain tout en étant fidèle aux traditions, et dès la Restauration on saisit bien, dans les rapports des inspecteurs des finances sur les hôpitaux, la défense des principes d’ordre et de régularité7 : devant le désordre, les réflexes d’un contrôleur sont les mêmes, quels que soient les temps. Or c’est précisément à ces règles techniques du métier que doit s’attacher l’historien, car on voit là le jeu réel de l’administration, l’argile sous le sable : il faut savoir décoder un rapport d’inspecteur des finances, et deviner ce qu’il n’indique qu’en pointillé8.

II. Les sources

3Le champ du contrôle est très considérable, et déjà en 1826 dans La Bonne Ville Isidore Le Brun se moquait de la multiplication des inspections générales9 : il serait un jour nécessaire d’établir une typologie de ces contrôles, qui ont chacun leur histoire, leurs règles, leurs traditions, leurs techniques différentes, qui obéissent à des principes non écrits (rien n’est plus difficile que de modifier les habitudes d’une inspection générale)10. Une histoire des techniques de contrôle peut tenter d’exploiter des documents de nature fort différente ; évoquons-les brièvement :

• les rapports d’inspection générale (et notamment de l’Inspection générale des finances11, de l’Inspection générale de l’Intérieur12, de l’Inspection générale des affaires sociales), qui souvent traitent d’affaires importantes et peuvent être à la source de réformes d’ensemble13 ;

• les rapports publics de la Cour des Comptes, qui se sont fort développés à partir de 195014 ;

• les rapports des contrôleurs d’État, et les rapports annuels des contrôleurs financiers15 ;

• les écrits de doctrine, les guides ou manuels de vérification, de plus en plus précis ;

• les rapports d’enquêtes parlementaires, parfois publiés (les procès-verbaux de commission sont souvent importants)16 : on aurait tort de négliger cette source qui repose sur une technique de contrôle, l’audition, et montre souvent de graves erreurs administratives17 ;

• les dossiers personnels des contrôleurs (qui contiennent des appréciations sur leur manière de servir, relatent des conflits avec les contrôlés qui se plaignent) ; les dossiers des contrôlés contiennent parfois des appréciations des contrôleurs (ainsi aux Affaires étrangères)18 ;

• les archives privées des contrôleurs, qui peuvent comprendre des notes ou fiches de contrôle, des brouillons de rapports, des lettres et même un journal19.

4Rappelons que les archives des ministères peuvent contenir des audits (par exemple les rapports de commissions spéciales du Conseil d’État sous l’Empire, ainsi pour l’Imprimerie nationale20, pour la Caisse Lafarge21, pour l’Opéra)22, ou des rapports de « commissions de vérification des comptes » (ainsi en 1822 le ministère de l’Intérieur cherche-t-il à contrôler de près les comptes de ses établissements publics)23 : on a là des techniques de contrôle parfois très particulières, et chaque fois que l’on rencontre une initiative de ce genre, on a intérêt à publier les documents24.

5Nous n’avons donné là qu’une brève esquisse – en laissant de côté les contrôles des grands corps techniques (Ponts et Chaussées, Mines)25 ; chaque fois qu’on crée une administration, on établit une inspection générale, qui cherche à définir ses principes propres de contrôle : un tableau de ces différentes inspections – et de l’état de leurs archives – serait bien nécessaire. Nous n’avons pas évoqué les sources littéraires, car elles sont presque nulles (un Henri Clerc a écrit, en 1928, une pièce, le Tentateur, concernant une vérification d’un poste comptable par un Inspecteur des finances26, mais les romans sont fort rares)27. Mais nous devons rappeler que les archives orales des contrôleurs pour les années 1930-1980 peuvent apporter beaucoup sur les techniques de contrôle si l’interview est orienté en ce sens : c’est une source qui devrait être précieuse28.

III. Qu’apporte un rapport de contrôle ?

6Il faut bien voir que l’historien peut, à travers un rapport de contrôle, parvenir à connaître des zones d’administration qu’il ne peut explorer à l’ordinaire : il doit être conscient des différents niveaux du contrôle.

7Premier apport : le contrôleur cherche à évaluer le contrôlé, sa manière de servir, son zèle, l’Inspecteur des finances donne un jugement personnel sur l’agent, et parfois les jugements sont sévères.

8Deuxième apport : le rapport cherche à montrer les erreurs de gestion, plus ou moins importantes, et parfois, les erreurs de doctrine : c’est toute une analyse de système qui montre la médiocrité des pratiques, la généralité des abus, le laxisme des responsables. Cette partie critique est très séduisante pour l’historien, car il touche là à l’histoire des erreurs administratives29, on voit leur genèse, leur enchaînement, leurs conséquences pratiques et la difficulté d’y porter remède30.

9Troisième apport : un bon contrôle a pour mission de montrer et le désordre et les moyens de rétablir l’ordre en changeant les responsables, les méthodes, en réduisant les coûts ; derrière l’ordre apparent, un contrôleur ne voit que le désordre « vraisemblable », il soupçonne tout, et en général il arrive à découvrir ce qui va mal et à dénoncer les gaspillages ; c’est un sceptique, qui ne croit pas les propos lénifiants des patrons, qui tient à honneur de découvrir des turpitudes, des caisses noires et qui par système suspecte partout la médiocrité31. L’historien doit ramener le rapport à de justes proportions, mais il a là d’excellents matériaux pour analyser le désordre administratif.

10Quatrième apport : un contrôleur qui sait son métier ne s’intéresse pas au désordre passé, mais au désordre futur, il veut le prévenir, il voit au-delà du présent les menaces, il suggère des réformes, des moyens pour garantir l’ordre futur : c’est cette vision de l’avenir qui peut intéresser l’historien, car quelquefois le contrôleur a bien vu les menaces, il a deviné les dérives d’un système, montré le « gouffre financier », et l’évènement lui a donné raison.

IV. Quels sont les objectifs de l’historien ?

11L’histoire des techniques de contrôle est une histoire difficile, incertaine, qui n’est pas encore faite et qui pose quelques problèmes à l’historien qui veut la tenter. Quels doivent être ses objectifs ?

12Premier objectif : il doit chercher à comprendre la logique du contrôle, les coutumes de contrôle propres à chaque corps, la part d’initiative, ou d’invention, que comprend tout contrôle un peu poussé32 : l’expérience le montre, aucun contrôle important ne ressemble à un autre.

13Deuxième objectif : il lui faut évaluer l’efficacité du contrôle : que s’est-il passé après ? De fait l’administration contrôlée résiste de son mieux, repousse les réformes proposées, cherche à « enterrer » le rapport, à ne pas prendre de sanctions ; c’est la coutume bureaucratique de tout temps, notamment pour les contrôles financiers et comptables33, mais le contrôle joue néanmoins un rôle préventif, il assure une régularité minimale.

14Troisième objectif : l’historien doit s’attacher à saisir les rapports du contrôleur et du contrôlé, qui ne sont pas toujours excellents – Boucher de Perthes avait plaisamment décrit en 1835 la vérification d’un inspecteur des finances34 – , mais le contrôlé peut répliquer dans la deuxième colonne du rapport, contester le bien-fondé des observations ; c’est la règle du jeu et il est rare qu’un bon contrôle se passe bien (mais les témoignages sont rares).

15Quatrième objectif : l’historien doit chercher à saisir l’évolution des techniques de contrôle : l’art de trouver les erreurs se perfectionne, les contrôles sont souvent « prévisionnels » (quel est le devenir de cette institution35 ?), mais, en fait, au-delà des apparences il y a peu de variations sur deux siècles des techniques de contrôle : c’est seulement en publiant des rapports inédits que l’on peut apercevoir cette permanence des principes, des logiques du contrôle. Mais dans un pays de plus en plus bureaucratisé, la demande sociale de contrôle est plus forte36 , et les formes du contrôle sont plus variées et parfois plus médiocres37.

V. Règles d’usage

16Cherchons à donner quelques conseils à l’historien qui voudrait tenter cette exploration.

17Première règle : il doit montrer une grande prudence dans l’interprétation et bien comprendre les règles du jeu : il cherche à saisir les mécanismes, les difficultés du contrôle, les relations du contrôleur et du contrôlé. Mais un contrôle réussi obéit à des principes non écrits qui ne sont pas évidents : ainsi, un contrôleur, par principe, ne sait rien, il feint de ne pas comprendre ce qu’on lui explique – mais à la fin du contrôle, il en sait presque plus que le contrôlé, il connaît toutes les « petites histoires » de la maison, tous les désordres ; cependant il n’en consigne qu’une partie dans son rapport (surtout s’il est communiqué)38. Il faut savoir bien décrypter un rapport (et l’historien a intérêt à recourir aux avis d’un ami contrôleur).

18Deuxième règle : l’historien doit disséquer la méthode du contrôle à partir d’exempla, mais il ne doit pas être piégé par ses documents ; un rapport peut passer à côté de choses importantes, il peut être orienté, instruire seulement à charge, avoir des objectifs dissimulés (et un rapporteur peut être « manipulé »)39. On ne saurait donc être trop méfiant, il faut examiner avec soin – si l’on peut – les biais du rapport, les arrière-pensées, les « influences ».

19Troisième règle : l’historien doit s’interroger sur le contrôleur, son expérience, ses méthodes : la qualité du contrôle peut être inégale (l’expérience le montre), il y a des contrôleurs imprudents, passionnés, d’autres timides, paresseux, médiocres, et les défauts d’un contrôleur se voient bien à travers ses rapports.

20Quatrième règle : l’historien doit s’attacher aussi aux obstacles rencontrés par le contrôleur dans son contrôle, aux pressions, résistances, blocages qui sont exercés40, parfois même le cabinet du ministre cherche à s’opposer à la publication du rapport41. Mais il n’est pas facile d’avoir de bons témoignages sur ces résistances – et les contrôleurs ne tiennent pas journal.

Conclusion

21L’historien a là un domaine privilégié de recherche : encore faut-il qu’il sache bien décoder les rapports, et qu’il ait conscience des limites du contrôle. Cherchons à tirer quelques leçons de ces brèves observations.

22Première leçon : le désordre est un chapitre important de l’histoire de la bureaucratie : or les rapports des contrôleurs nous permettent d’en avoir une connaissance assez précise, parfois déformée (par métier un contrôleur voit tout en mal), mais qui le plus souvent est au-dessous de la réalité.

23Deuxième leçon : l’histoire du contrôle doit être une histoire technique, s’attachant aux principes, aux méthodes, aux ruses et aux astuces du contrôleur, aux pratiques quotidiennes : mais cette histoire difficile exige une certaine expérience de la vie bureaucratique.

24Troisième leçon : l’historien ne doit pas surestimer ses sources (c’est un danger majeur), il lui faut de la souplesse, du tact, de la ténacité, pour faire les corrections nécessaires, garder une certaine indépendance vis-à-vis de ses documents : mais c’est là la part de jeu de l’historien, qui est contraint ici à la plus grande prudence.