1Comment faire l’histoire d’une Direction de ministère ? Il est malaisé de répondre à une telle question, car les précédents sont fort peu nombreux1, et les travaux entrepris depuis 1993 au ministère des Finances n’ont pas encore abouti2, il est difficile d’en tirer des leçons précises. L’histoire administrative est encore incertaine de ses méthodes : or les questions : que chercher, et comment ? engagent tous les principes de l’histoire administrative, sur lesquels on n’a encore que peu réfléchi3 ; car qu’est-ce que l’histoire administrative ? Est-ce l’histoire des procédures, des méthodes d’action ? L’histoire des fonctionnaires ? L’histoire d’organismes ou d’institutions vivantes comme une Direction ? Rien n’est assuré en ce domaine, chaque historien a sa propre conception, ce qui provoque nécessairement un certain désordre. Conduire sur des bases assurées l’histoire d’une Direction, c’est un problème d’ingénierie historique4 : mais cette « discipline » est encore mal connue, et les Comités d’histoire des ministères ont grand peine à en définir les principes et l’économie. Définir une méthode pour étudier l’histoire d’une Direction est un exercice arbitraire, c’est presqu’une rêverie : mais il faut bien tenter de décrire un système, quitte à faire les ajustements et les adaptations nécessaires, car chaque Direction a ses propres caractères (on ne peut raisonner sur la Direction Générale des Douanes comme sur la Direction des Hôpitaux) ; fixer des règles générales n’est pas chose simple, et il convient de rappeler quelques principes de l’histoire administrative :

2Premier principe : il faut faire la part de ce qu’on ne sait pas : or dans la vie administrative, ce qui est important, et parfois « le plus important », ne laisse pas de traces, et on doit tenir compte de ce qui ne s’explique pas, les coutumes, le non-dit, l’occulté5.

3Deuxième principe : il faut essayer de faire une histoire qui soit lisible, acceptée et acceptable par l’administration active, c’est-à-dire qu’on doit tenir compte des réalités administratives6 : il est dangereux de faire une histoire qui fait sourire le vieux fonctionnaire.

4Troisième principe : on ne peut tout faire, tout dire, l’historien doit se fixer des priorités, faire des choix : ce qui entraîne nécessairement quelque arbitraire et demande beaucoup de doigté, de prudence, de finesse.

5On voit l’ampleur de la tâche, et la nécessité d’aller pas à pas, de ne pas être trop pressé, de faire les investissements préalables si l’on veut ne pas prendre trop de risques7 : il faut être conscient des limites d’une telle recherche. Ces réserves faites, nous voudrions répondre – avec prudence – à quelques questions à nos yeux essentielles :

• quelles qualités exige cette histoire des Directions ?

• comment peut-on se fixer des objectifs ?

• quelles sont les méthodes à utiliser pour préparer l’histoire d’une Direction ?

• comment décrire les réseaux de relations d’une Direction ?

• comment étudier le personnel ?

• comment saisir l’esprit d’une Direction ?

6Ce sont là des questions inspirées par un réflexe de prudence, tant la matière nous paraît difficile.

I. Les qualités de l’historien

7Il faut bien voir que cette histoire exige beaucoup de l’historien, qu’elle n’est pas facile, lisse, que tous les esprits n’y sont pas propres (certains ont une vision trop dogmatique, ou trop mécaniciste des choses, souvent citer Weber ou Poulantzas leur paraît la bonne méthode)8. Mais il n’est pas commode de décrire les qualités nécessaires.

8Première qualité : il faut s’adapter au terrain (tout comme le contrôleur9, l’historien doit s’avancer sans prévention ni « doctrine ») :

• il faut être capable d’écouter ce que les anciens10 (et même les administrateurs en place) disent, ou veulent dire : on doit savoir feuilleter les souvenirs, les analyser, bâtir des questionnaires intelligents et souples11, découvrir la « logique » propre au service ;

• il est nécessaire aussi d’être méfiant, et de ne pas croire que l’on pourra tout savoir (quelle que soit l’abondance des sources) : il y a des zones d’ombre, des trous, des lacunes graves ; rappelons que :
  

1. 1. plus la source est importante, moins elle a de chance d’être conservée (ainsi les notes des directeurs au Ministre au ministère des Affaires étrangères)12 ;
      

   2. la rétention d’information est pratiquée souvent par les services à l’égard de la hiérarchie (c’est une forme de leur pouvoir) ;
      

   3. plus un service est inoccupé (ou peu actif), plus il réclame de moyens (les services du Budget savent très bien décoder les demandes)13. Un historien doit savoir ne pas être prisonnier de ses sources et bien connaître les usages bureaucratiques.

9Deuxième qualité : l’imagination, la capacité de rêver sur ce que l’on ne sait pas encore (qui est le plus intéressant), sur ce que l’on ne peut savoir14 : on reconstruit un univers disparu, on saisit un temps révolu (et même à des moments différents : t + 1, t + 2...). C’est là un exercice nécessairement dangereux, qui réclame de la mesure, du bon sens, une certaine expérience de la vie administrative15, de la ténacité. Mais les enjeux sont importants : donnons quelques exemples :

1. il faut identifier les menaces pour la direction, à t, t + 1, t + 2 (c’est-à-dire l’avenir tel qu’elle le perçoit, ce qui est à la source de sa stratégie défensive et offensive) : par exemple, être coiffée par un organisme interministériel (ainsi pour la Direction générale de la Santé en matière de lutte contre la drogue) ; être démembrée, ou coupée en deux (ainsi le service des hôpitaux devient une direction rivale de la Direction générale de la Santé) ; être en concurrence dans certains domaines (le « sang » relevait de la Direction générale de la Santé, mais la Direction du médicament le surveillait aussi). Ceci oblige à voir comment naît la menace (il s’agit souvent de conflits fort anciens), comment elle est gérée par les directeurs successifs16.

2. on doit s’intéresser aux missions non remplies, ou abandonnées, ou laissées dans l’ombre (c’est la bonne question quand on contrôle une direction)17.

3. on doit analyser les frottements, le système de frottements, qui à la fois poussent en avant et freinent18, qui provoquent beaucoup de pertes d’énergie.

4. il faut reconstituer la conjoncture. Il y a pour une direction des périodes propices, fastes, où « elle a le vent en poupe », et des crédits abondants (par exemple lors d’une réforme intelligente) et des périodes obscures, en grisaille, où rien ne va, où l’on ne parle pas d’elle, où elle a de mauvais directeurs, où le cabinet lui est hostile (par exemple en période de déréglementation)19 ; or ces conjonctures administratives ne sont pas aisées à saisir exactement, ce sont choses mystérieuses, dont on préfère souvent ne pas parler20 : si on comprend bien les règles du jeu administratif, on est obligé de faire place à ces mécanismes informels.

10Troisième qualité : l’historien doit être défiant (la défiance est une vertu de l’historien tout comme du contrôleur) ;

• défiance naturelle vis-à-vis de soi, qui conduit à tout contrôler, tout recouper, à avoir une conception « positiviste » de l’histoire21 ;

• défiance vis-à-vis des doctrines abstraites, commodes (et dangereuses) venant de la sociologie administrative (le culte du chiffre, les théories dogmatiques de type Weber, des analyses, des images, des représentations qui sont peu adaptées à la réalité des administrations centrales, et très difficiles à manier)22, de la science politique (tout voir en termes politiques est une erreur alors qu’un fonctionnaire vit quarante ou quarante-cinq ans, sous deux ou trois régimes), ou encore de la sociologie des entreprises (ou de vagues théories du management à l’américaine)23, qui ne tient pas compte des différences considérables entre des bureaux de ministère et des services centraux d’une grande entreprise. On affaiblit nécessairement la valeur d’un travail en utilisant ces instruments inadaptés, qui conduisent souvent à des analyses erronées (une administration centrale ne peut être gérée comme une entreprise privée)24.

• défiance vis-à-vis des propos des partenaires, et notamment :
  

1. 1. des discours tout faits des directeurs ou des administrateurs (Ezra Suleiman a été piégé, il a cru sans les critiquer les propos des directeurs qui avaient bien des arrière-pensées25 : par métier un directeur ne dit jamais ce qu’il pense, tout contrôleur le sait, il joue un rôle de composition...).
      

   2. des discours apologétiques ou totalitaires, qui tendent à mettre en valeur une direction (ou du moins à la défendre contre les critiques habituelles) ; la bureaucratie a toujours tendance à surestimer son rôle, son action, c’est même un des signes formels de la bureaucratie (comme disait Joseph Fiévée, les peuples sont heureux non parce qu’ils sont administrés, mais malgré qu’on les administre). Or pour un corps de contrôle26, un cabinet astucieux, les directions sont mal gérées, incapables de faire des prévisions à terme, elles ont des cadavres dans les placards, elles n’ont que de mauvaises relations avec la société civile – et souvent même elles sont incapables de faire face aux missions qui leur sont assignées (les rapports publics de la Cour des Comptes abondent en critiques de ce type)27. À la vérité, la surestimation des services28, les discours d’auto-admiration sont une sorte de nécessité – ou de vice nécessaire – de la bureaucratie : elle a besoin – pour accomplir un métier ingrat – de croire en elle29, elle aime à dire du bien d’elle-même, elle supporte mal la critique30, elle a bonne conscience31 : il vaut mieux le savoir quand on cherche à évaluer son efficacité et quand on dépouille les sources écrites (ou orales).

11On voit que cette histoire exige beaucoup de sérieux, de sens critique : le danger, c’est l’anecdote dite « significative », non vérifiée, l’incident marginal ou la Note au ministre mise abusivement en valeur, qui marquent la mémoire des anciens : il faut savoir bien trier et ne pas se faire piéger par les apparences.

12De ces quelques observations – trop brèves – sur les conditions de cette histoire des directions, on peut tirer quelques conséquences.

13Première conséquence : il est impossible de voir tout en noir ou tout en blanc, le manichéisme est très dangereux, il y a beaucoup de grisaille, de zones floues, de choses médiocres (et de médiocre gestion) ; l’administration va da se, les accidents (de type thalidomide ou sang contaminé) sont plutôt rares – et quand une direction « ne marche pas », il est très difficile de la redresser (même si on nomme un directeur de poids et de qualité).

14Deuxième conséquence : il faut que l’historien soit assuré de lui-même – mais, même aujourd’hui, il est difficile de dire ce qui est important dans une direction (pour le passé, c’est plus difficile encore : on a bien oublié aujourd’hui le poids politique de la distribution des bureaux de tabac...). Et pour les services du personnel, qui ont une tâche difficile et des coutumes complexes32, il n’est pas commode de juger de la qualité de leur gestion, de leur capacité à résister aux intrigues, aux pressions des politiques et des syndicats.

15Troisième conséquence : on doit aller en profondeur, mais quelquefois on n’a pas de sources suffisantes, on ne peut y suppléer, souvent on n’a que des sources hostiles par système à la Direction33, ce qui oblige à une grande prudence.

16Quatrième conséquence : on doit montrer aussi beaucoup de circonspection dans l’interprétation ; donnons deux exemples.

17– On croit trop facilement au continuum : or il y a, dans la vie d’une direction, des ruptures dues à des inégalités de recrutement (ou de qualité de l’encadrement : des directeurs faibles « coulent » une direction), des contradictions internes (des batailles doctrinales entre sous-directeurs, ou entre le directeur et un sous-directeur), des « pressions » politiques qui ne sont pas toujours décelables34 (notamment dans les ministères sociaux).

18– Il est très difficile de savoir pourquoi on change un directeur, et plus encore, comment s’opère le choix : la chronique varie d’un témoin à l’autre35, les « pressions » sont multiples, il y a des raisons objectives et des causes « conjoncturelles », le jeu d’intérêts extérieurs au ministère, le poids comparé des candidats et de leurs protecteurs ; l’histoire de la chute d’un directeur, et de la nomination du successeur est souvent impossible à écrire, on n’a, le plus souvent, que des « conjectures ».

19On voit qu’une certaine expérience de l’administration conduit à un solide scepticisme : mais il ne doit pas empêcher que l’on approfondisse, que l’on confronte les témoignages, que l’on bâtisse des hypothèses : le scepticisme accroît la difficulté de la tâche, et surtout on est contraint de bien former les chercheurs à leur métier36.

II. La fixation des objectifs

20Quelle histoire administrative veut-on entreprendre ? Quels objectifs entend-on poursuivre ? Ces deux questions sont en amont de toutes les recherches : mais on n’est pas habitué à réfléchir sur ce qui est essentiel dans le travail de l’historien. On va consacrer x personnes, x efforts, x crédits à élaborer l’histoire d’une Direction, mais que cherche-t-on ? Que veut-on dire ? Que voudra-t-on dire (et que pourra-t-on dire) ? C’est là une réflexion nécessaire : mais il n’y a pas de méthode, car l’histoire administrative est, répétons-le, une discipline jeune, incertaine de ses directions, mal assurée de ses possibilités37. Pour déterminer intelligemment les objectifs de sa recherche, il faut combiner plusieurs méthodes pour la Direction concernée (les objectifs, à l’évidence, ne sont pas identiques pour la Direction du Trésor et la Direction générale de la Santé).

21Première méthode : fixer les objectifs en fonction de la demande publique38. Ainsi, pour la Direction du Budget, il y a une demande politique (quel poids la Direction du Budget a-t-elle eu dans l’administration, dans la vie politique ? Son « rôle » a-t-il été négatif ou positif ?). Pour l’histoire de la Direction générale de la Sécurité sociale, ou celle de la Direction générale de la Santé, il y a aussi une demande sociale (on veut comprendre ce qui se passe aujourd’hui, pourquoi on en est arrivé là : c’est une histoire génétique)39, et il existe des demandes techniques correspondant à des histoires techniques (par exemple l’histoire de la métallurgie a besoin d’une histoire de la Direction des Mines, l’histoire bancaire et boursière d’une histoire de la Direction du Trésor, l’histoire de la création artistique d’une histoire de la Direction des Beaux-Arts)40. On voit qu’à partir de ces différentes « demandes » on peut bâtir des « questionnaires » plus ou moins fouillés, en précisant ou compliquant cette demande : par exemple, pour la Direction du Budget, il y a une demande juridique (son histoire concernant le droit parlementaire, le droit budgétaire, le droit constitutionnel), mais aussi une demande de science administrative (comment se prennent les décisions, se font les arbitrages ?) : pour la Direction étudiée, on peut établir un arbre de la demande.

22Deuxième méthode : fixer les objectifs en fonction de la demande d’histoire administrative, qui a sa propre autonomie41 : nous avons déjà étudié les différentes facettes de cette demande générale42, et on doit les adapter à l’histoire de la Direction étudiée, en utilisant cet instrument d’analyse avec prudence ; on possède là un schéma pratique, qui permet d’établir un questionnaire très précis43.

23Troisième méthode : fixer les objectifs par rapport à des problèmes particuliers que l’on veut traiter à l’échelle d’une Direction : ce sont là des demandes fragmentaires, des « lectures » partielles, qui forment la partie volontaire, flexible de la recherche. Donnons deux exemples :

• On peut chercher à étudier la partie souterraine, occulte de la vie administrative, au niveau quotidien : les relations réelles entre agents, les rapports de forces internes, les conflits hiérarchiques, les crises, les fictions ou mensonges bureaucratiques ; celui qui administre voit très bien l’importance d’étudier ce qui tient à la coutume administrative, ou au clandestin administratif44.

• On peut vouloir étudier le rôle des personnalités : il y a les directeurs-fondateurs45, leurs « écuries » ou leurs protégés, les directeurs « aventuriers » ou les directeurs conformistes (ou médiocres, en grisaille)46 ; on peut étudier toutes les variétés de la fonction « directoriale ».

24Il peut y avoir, pour une Direction, d’autres objectifs particuliers : par exemple, on peut chercher à étudier les effets pervers des réformes en étudiant une direction qui a été en 25 ans trop « réformée » (telle la Direction de l’enseignement supérieur), ou l’influence néfaste de la politique sur une direction très « politique »47.

25Ces trois méthodes – la demande publique, la demande d’histoire administrative et les demandes « partielles » – doivent être combinées : les trois questionnaires n’ont pas le même poids, la même signification, il faut choisir des objectifs prioritaires ; en fait on ne peut tout traiter (de même qu’on ne peut tout savoir), on doit avoir dès le départ des priorités précises, surtout si le travail se fait en « équipe » (les révisions d’objectifs sont plus difficiles avec une équipe). Et ce sont ces priorités qui doivent inspirer les travaux préparatoires qu’il convient d’entreprendre.

III. Les travaux préparatoires

26On ne peut tenter de faire l’histoire d’une direction sans entreprendre un certain nombre de travaux préparatoires : cette idée est simple, mais elle n’est guère appliquée systématiquement, parce qu’on croit que cette histoire se fait comme celle des maîtres des eaux et forêts au xvii^e siècle, ou celle du contentieux des municipalités au xviii^e siècle : or c’est en fait un problème d’ingénierie assez complexe, coûteux en temps, en moyens, en efforts, car les méthodes sont incertaines, expérimentales (il y a peu ou pas de précédents), arbitraires (il faudrait des discussions approfondies, des comparaisons d’expériences pour dégager un corps de doctrine)48. Mais il faut savoir combiner les différentes méthodes préparatoires :

• étude de crises,

• formation des chercheurs,

• accumulation des documents,

• élaboration d’instruments de travail,

• collecte des archives orales.

27Première méthode : l’étude de crise.

28On peut – avant toute étude globale – chercher à approfondir une « crise » de la Direction, ou une réforme importante49, un projet de loi fabriqué par la Direction50, en utilisant tous les documents écrits ou oraux (y compris les sources parlementaires ou doctrinales) ; cela permet :

• de donner un coup de sonde,

• d’établir un modèle des sources, de mesurer les lacunes de la documentation, et la valeur relative des sources,

• de voir jusqu’où on peut aller dans le détail51,

• de ne pas s’enfermer dans une mécanique trop descriptive : une crise, une réforme oblige à saisir de l’intérieur la vie d’une direction.

29C’est au fond une expérimentation, avec, le cas échéant, des sous-produits non négligeables (études, recueil de documents, archives orales éventuellement).

30L’avantage principal est de s’adapter au terrain, de découvrir le « langage » de la direction, de saisir l’ensemble des sources, et surtout de permettre de former d’autres chercheurs.

31Deuxième méthode : former des chercheurs.

32On sait la carence de la réflexion en ce domaine : qu’est-ce que former un chercheur en histoire administrative52 ? Les méthodes universitaires ne sont pas toujours adaptées, surtout pour l’histoire de périodes récentes, qui exige beaucoup de prudence et de subtilité. Pour étudier une direction, on peut :

1. initier des « anciens » de la Direction aux méthodes de la recherche historique, afin d’élargir le vivier des chercheurs : les « anciens » possèdent un savoir technique irremplaçable, un séminaire de 40 ou 60 heures peut leur apporter beaucoup ; cette méthode a été adoptée par l’Association pour l’histoire de l’électricité53.

2. initier de jeunes chercheurs universitaires à l’histoire générale de la Direction, aux objectifs et aux méthodes de l’histoire administrative, leur donner à la fois une « problématique », une description des sources utilisées et des connaissances générales sur la direction, les familiariser avec le terrain, leur préciser les objectifs prioritaires. C’est une méthode souple, fructueuse, mais il faut éviter d’être trop directif54.

3. entreprendre un effort de réflexion en commun sur ce qu’on peut attendre de l’histoire de cette Direction et les problèmes de méthode soulevés : ce peut être l’occasion de séminaires, de journées d’études, on pourrait chercher à élaborer des notes de méthode sur des thèmes précis : comment étudier le rôle d’un directeur (ou le rôle des personnalités dans une direction) ? Comment analyser les rapports du cabinet et de la Direction ? Qu’est-ce que la partie « souterraine » d’une Direction ? Comment décrire la vie quotidienne des bureaux ? Il s’agit de questions apparemment simples – mais qui soulèvent des problèmes de « doctrine » redoutables55. Ces notes faciliteraient singulièrement la tâche des chercheurs.

33Troisième méthode : l’accumulation de documents.

34Il faut, dès le départ, se donner les moyens d’accumuler des documents afin d’aider à l’initiation des chercheurs – et d’alléger la tâche des historiens futurs (on doit aussi se soucier, dès la phase préparatoire, de l’historien de 2050 ou 2080 qui reprendra les travaux et les poursuivra pour les années 1995-2050)56. On peut utiliser plusieurs méthodes :

• publier un Bulletin où l’on reproduit systématiquement des documents importants sur la Direction, des notes de principes, des mémoires inédits ou d’accès difficile, des documents périssables ou menacés, ou des « trouvailles » : c’est la méthode adoptée par le Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale depuis 1988 ;

• publier des souvenirs d’anciens : la méthode du concours autobiographique est très fructueuse57, elle permet à l’historien de l’administration de poser des questions nouvelles, de s’intéresser au vécu des administrateurs ; elle a été appliquée avec succès à la Direction de la Comptabilité publique, elle doit l’être bientôt à la Direction générale des Impôts ;

• publier des témoignages oraux de patrons (ce que le Comité pour l’histoire économique et financière a fait pour un ancien directeur du Budget, Roger Goetze).

35Il s’agit de publier – avant d’entreprendre l’étude d’ensemble – des memoranda ou des memorabilia au fur et à mesure de la recherche (ce qui, dans le cas du Bulletin, encourage les chercheurs et permet d’allonger le questionnaire).

36Quatrième méthode : l’élaboration d’instruments de travail. Ce sont là des moyens classiques :

1. rédaction d’une bibliographie adaptée (avec, si possible, un commentaire), tenant compte des sources particulières (documents budgétaires58, cours de Sciences-Po et de l’ENA59, rapports administratifs non publiés60, rapports d’inspection, bulletins ou revues de la Direction61, publications syndicales)62 : cette bibliographie devrait éclairer le chercheur et servir à la constitution d’une petite banque de données.

2. élaboration d’un guide des sources d’archives – à Paris et en province – adapté à l’histoire de la direction (l’inventaire des fonds peut être poussé plus ou moins loin)63 ;

3. constitution d’une banque de données sur l’histoire de la Direction (par exemple, en reprenant les noms et carrières des agents figurant dans l’Annuaire du ministère, avec, le cas échéant, les dossiers du personnel).

37Là encore le but est d’aider non seulement le chercheur actuel, mais aussi le chercheur de 2050 ou 2080.

38Cinquième méthode : l’accumulation d’archives orales.

39La méthode a été bien définie par Mme Florence Descamps64, mais le questionnaire doit s’inspirer des objectifs prioritaires déterminés au départ de la recherche (on teste ainsi les priorités qu’on a définies), en aucun cas il ne doit être écrit (les réponses à un questionnaire écrit sont de faible valeur). Ce sont des mémoires retrouvées, mais avec leurs défauts (le triage des souvenirs, les réponses biaisées, les scrupules et silences volontaires, la prudence, la passivité : « je ne réponds qu’aux questions qu’on me pose ») : il est bien entendu que ces archives orales concernent les agents de la Direction, mais aussi les fonctionnaires qui étaient au cabinet, les ministres (comment voyaient-ils la direction et son directeur ?), les « satellites » de la Direction (les dirigeants, par exemple, de fédérations professionnelles « sous tutelle »).

40On voit l’ambition – et la nécessité de ces travaux préparatoires, qui exigent du temps, de la ténacité, le sens de l’organisation et des « programmes d’action » (il faut les faire aller en même temps), des moyens importants (notamment pour les publications65 et les archives orales) : mais si on veut travailler en profondeur et avoir des bases solides, il n’y a guère d’autre solution.

IV. L’analyse des réseaux

41Une direction est un être vivant, complexe, une sorte de personne, bien au-delà des fonctionnaires qui la composent (il y a des Directions qui vieillissent bien, d’autres qui vieillissent mal). Comment peut-on décrire une Direction ? On peut chercher tout d’abord à décrire le réseau des relations qui constituent la trame de la vie quotidienne de la Direction66.

42Premier réseau : les relations externes. C’est là qu’on découvre d’étranges constances, des guerres héréditaires, des rapports de force complexes, parfois dangereux pour l’efficacité de la machine administrative (on ne peut concilier l’Éducation nationale et le Travail en matière de formation professionnelle)67. Ces lieux de conflits, ces rapports de forces doivent être inventoriés systématiquement (avec les gîtes documentaires correspondants) ; l’historien a un avantage, il possède les critiques de l’autre contre la myopie, la faiblesse, les variations, l’inefficacité de la Direction étudiée : il bénéficie donc d’une vue relative des choses, surtout s’il est prudent dans l’interprétation (on ne peut croire personne sur parole, ni d’un côté ni de l’autre)68. On dresse ainsi un tableau des relations de la Direction avec les Directions opérationnelles du Ministère, ou la Direction du personnel (et du budget), avec qui les conflits sont nombreux, avec le cabinet (où la Direction envoie des conseillers officieux ou non), avec les autres ministères rivaux, avec la Direction du Budget au ministère des Finances. Mais il faut aller plus loin et décrire les relations avec le cabinet du Premier Ministre (où la Direction a son « correspondant »), avec le cabinet du Président de la République, avec le Commissariat au Plan, avec les commissions du Parlement, avec les corps de contrôle... On a l’arbre des conflits (dans une vue simpliste des choses), avec les moyens de pression et de résistance : mais il n’est pas aisé de décrire pour un moment donné l’ensemble de ces relations souvent informelles (ainsi entre les ministères sociaux et le « service des affaires sociales » du Plan, qui noue des contacts utiles avec les syndicats) et de saisir les absences, les défaillances, les maillons faibles du système... Un directeur a pour mission principale de défendre sa direction, de la protéger et d’étendre son influence69 : c’est un mauvais directeur s’il laisse s’affaiblir la réputation de la Direction, s’il laisse le cabinet imposer des nominations, dicter sa « politique », s’il accepte une réforme dangereuse, ou s’il laisse filer une de ses attributions, fût-elle minime. Et rappelons que pour certaines grandes directions il était important d’avoir des liens directs avec la presse (alors que depuis 1968 les cabinets ou les « directeurs de la communication » accaparent les rapports avec la presse)70. Pour l’historien, le point le plus délicat est l’étude des rapports de la Direction avec le cabinet du ministre71, qui peut, dans certains ministères, exercer un contrôle fort étroit et même chercher à faire de la gestion directe (en travaillant avec les sous-directeurs et en court-circuitant le Directeur...)72.

43Deuxième réseau : les satellites. On trouve, autour de chaque direction, une sorte de nébuleuse de satellites, d’affidés, d’usagers, d’institutions « sous contrôle », de fonds, de comités, de conseils, qui dépendent étroitement de la Direction, qui l’informent, qui étendent son pouvoir, mais qui aussi, en retour, exercent certaines pressions sur elle73 : or chaque direction a son système (les « satellites » du Trésor, les usagers formés en puissantes fédérations professionnelles ont souvent un poids considérable)74. A côté de la Direction, il y a des bureaucraties secondaires75 qu’on connaît mal, qui ont des « relations privilégiées » à la direction (ou à la sous-direction), qui peuvent l’aider quand elle est menacée ; ce maillage est difficile à saisir de l’extérieur : quand on prend un poste de conseiller technique dans un cabinet, chargé de contrôler une direction, on a la plus grande peine à se retrouver dans ces réseaux d’influences, à évaluer le poids ou le rôle de chaque dirigeant76, à soupeser l’indépendance et l’impartialité de la direction dans une multitude d’affaires concernant ce « système ». Une Direction a besoin, en principe, de renseignements : et c’est par ces réseaux que remontent souvent les bonnes informations, celles qui permettent à la Direction d’être au courant de ce qui va se passer (et avant le cabinet). Mais quand on interroge les responsables de ces organismes, ils ont souvent une opinion très critique sur la Direction et ses agents, ils ont la mémoire des défaillances, des « accidents », des promotions injustifiées77 et c’est tout bénéfice pour l’historien. A l’inverse, la Direction juge souvent ces satellites, ces « bureaucraties subordonnées », médiocres, obsolètes, indisciplinées, surprotégées, dangereuses – et marque bien la nécessité de les contrôler étroitement78.

44Troisième réseau : le réseau des relations internes.

45On touche là à un monde difficile à cerner : les équilibres sont complexes entre le directeur (et son cabinet, ses chargés de mission, ses protégés) et les sous-directeurs ou chefs de service, qui ne lui sont pas favorables, entre le directeur et les syndicats (s’il y a lieu). De plus, dans une Direction, on trouve des sous-directions (et des bureaux)79 qui ont un poids politique (les cabinets les surveillent attentivement) par l’octroi de subventions, par les faveurs qu’elles accordent, par leur « clientèle », d’autres qui ont un poids économique, qui distribuent des crédits, d’autres qui n’ont qu’une faible influence, qui sont de simples gestionnaires. Mais ce schéma est trop simple, car souvent les attributions s’enchevêtrent, et il est très difficile de connaître le poids réel vis-à-vis de l’extérieur de telle ou telle sous-direction.

46Or les frictions et conflits entre les personnes, les traditions, les doctrines sont souvent nombreux et malaisés à comprendre : un sous-directeur trop indépendant peut être mis sur la touche, ou remplacé, les querelles de personnes se doublent habituellement de querelles politiques ou idéologiques plus ou moins ouvertes, et les procès d’intention sont fréquents : mais la chronique n’est pas facile à conter, on peut prendre facilement le change, et on doit se méfier des témoignages (un directeur médiocre tend toujours à se plaindre de ses sous-directeurs)80.

47Quatrième réseau : le réseau des services extérieurs. Nous n’évoquons que pour mémoire ce point81 : car l’importance des services extérieurs, leur poids dans la vie de la Direction, dépendent du ministère concerné, et l’étude des relations mutuelles, des pressions de la centrale et des techniques de résistance (ou d’inaction) des services extérieurs (toujours hostiles aux « pailleux » des bureaux) est des plus compliquées, qu’il s’agisse de gestion de personnel ou de prises de décision ; ce qu’on appelle hiérarchie recouvre une masse de décisions, qu’on a grand peine à analyser, sauf à prendre un dossier précis et à vérifier par les comptes rendus, les correspondances, les notes internes, comment il est traité à la sous-direction et comment on applique – bien ou mal – les décisions dans x départements : mais on sait que, sauf de rares exceptions, une instruction ou circulaire n’est jamais prise en consultant les responsables des services extérieurs (ainsi à la Direction générale des Douanes).

48Pour étudier ces divers réseaux, l’historien est quelque peu débordé par la tâche :

• il lui faut croiser les sources écrites et les sources orales, contrôler les unes par les autres ;

• pour le passé lointain, il dépend étroitement des sources écrites, et notre connaissance est des plus limitées des conflits internes, des relations exactes avec les « satellites » (et surtout les documents sont difficiles à décoder) ; on peut toutefois s’attacher à en retrouver les traces dans la presse administrative (et la presse syndicaliste), la presse des associations professionnelles, dans les articles de doctrines concernant la réforme administrative, dans les rapports des comités de réforme (tel le Comité de la Hache) et des corps de contrôle, dans les souvenirs d’anciens. Mais la récolte risque d’être maigre pour les années antérieures à 1914. Or le pire ennemi de l’historien de l’administration, c’est la certitude : croire savoir ce qu’on ne sait pas vraiment, c’est sottise ; il faut donc inventorier avec soin ce qu’on ne sait pas, ce qu’on ne peut savoir (ou ne pourra savoir), qui est peut-être « le plus important ». Mais il y a souvent des chances pour le chercheur, des « trouvailles » (ainsi Combarieu n’a publié qu’une partie de ses souvenirs) : rien n’est assuré (on peut même retrouver des souvenirs d’un directeur, et même un journal).

V. L’étude du personnel

49C’est là une histoire où il faut une grande prudence, l’expérience administrative montrant qu’on ne sait pas grand-chose en ce domaine82 (on doit faire la part de réseaux d’amitiés, des affinités, des atomes crochus, des clans et des chapelles) ; même quand on est témoin, il est difficile de savoir les raisons de tel avancement, de telle nomination « inespérée », de tel blocage de carrière « immérité », et les dossiers de personnel sont souvent peu explicites (ils sont parfois vides, les notations sont presqu’identiques – car c’est la mémoire des services du personnel qui est la plus importante, ils « savent tout ») : et nécessairement dans une Direction, il y a des personnalités fortes, des fonctionnaires moyens, des agents médiocres (et bien entendu les médiocres se soutiennent entre eux).

50Il faut savoir limiter ses ambitions :

• on peut recouper les témoignages oraux (les jugements sur tel ou tel sont souvent contradictoires) ;

• le dossier personnel n’est pas toujours fiable, notamment pour l’encadrement (on fait parfois l’éloge de X pour en débarrasser la Direction – ou par crainte de ses protecteurs, et on dément souvent oralement l’appréciation écrite) ; au surplus tout le monde connaît la valeur de chacun dans une direction – et même sa vie privée ;

• même aujourd’hui, il n’est pas facile d’apprécier les qualités administratives d’un agent : un contrôleur n’a pas le même point de vue que le directeur (il y a souvent beaucoup de complaisance, ou de résignation : « on fait avec », on veut la paix, comme M. Nègre) ;

• les agents moyens ou médiocres ont tendance à surestimer leur rôle, leur efficacité, à se faire valoir, ils ont besoin d’être « reconnus » : c’est une tradition administrative acceptée ;

• les souvenirs et récits autobiographiques sont le plus souvent des plaidoyers, dont il faut se méfier.

51On doit donc être très circonspect quand on écrit sur ces problèmes, et on sait que tel agent brillant peut devenir médiocre83, que tel jeune directeur peut décevoir beaucoup le ministre qui l’a nommé84, que la politique peut pervertir le système des avancements « normaux ». La chronique d’un ministère abonde en anecdotes de ce type : en fait, la gestion du personnel comporte nécessairement une grande part d’arbitraire, et les services du personnel ont des traditions solides de scepticisme. Chaque fonctionnaire (bon ou médiocre) joue un jeu personnel, avec les cartes qu’il possède (et notamment les hauts fonctionnaires) : l’avancement est souvent une obsession85, qui peut fausser le jugement et conduire à intriguer86 ; ce sont là des règles acceptées communément : l’historien ne peut tout comprendre, il reste nécessairement en deçà.

VI. L’esprit de la direction

52On est là dans un domaine délicat : il y a un langage, des habitudes, des réflexes, des passions même propres à chaque direction, chacune a ses structures intellectuelles, son style, sa vision du monde, sa forme de scepticisme : mais il n’est pas facile de décrire cet esprit, d’expliquer ses particularités (il y a un esprit Budget, un esprit Trésor, un esprit Comptabilité Publique, un esprit Personnel, personne aux Finances ne s’y trompe)87. Or ce qui est important, c’est de pouvoir saisir les composantes, les racines, l’économie de cet esprit de corps propre à chaque Direction, qui fonde en quelque sorte sa légitimité, qui n’est pas « raisonnable », mais qui a des conséquences non négligeables (on sait les conséquences de la « logique » de la Direction du Budget ou du Trésor...). Comment décrire cet esprit de corps, ou cet esprit de « boutique » ? Il faut faire la part :

• du dressage au départ, de la formation « professionnelle » (ainsi au Budget) ;

• du sentiment de supériorité, soigneusement entretenu, sur les autres directions ;

• de la conscience d’une doctrine, de certitudes transmises par les anciens (on le voit bien dans une Direction du personnel, où l’on « transmet » des valeurs écrites, où l’on renforce les sentiments de défiance vis-à-vis de la nature humaine, où l’on enseigne un scepticisme intelligent)88 ;

• des garanties d’avancement, de « débouchés », de « carrière courte » (ainsi au Budget) : on est le bon élève qui au bout de x années méritera cet établissement public, ou cette Trésorerie générale, si on a montré le zèle, l’habileté nécessaires et entretenu des amitiés fructueuses ;

• de la solidarité vis-à-vis des menaces extérieures (contre ce qui peut troubler l’avancement, affaiblir la direction, les menaces du cabinet ou les nominations extérieures) et pour défendre les « gens de la maison » qui sont attaqués : ne pas paraître divisé, c’est essentiel pour une « maison » ou un corps.

53Or cet esprit de corps des responsables descend vers le personnel subordonné, qui tient beaucoup au prestige de la maison, qui donne les coups de collier nécessaires, qui est légitimiste par principe, « dévoué aux chefs », quels qu’ils soient, qui ne distingue pas le service de l’État du service de la Direction (il tend même à surestimer l’action de la « maison »).

54L’esprit de corps était la force de la bureaucratie d’autrefois (où l’on faisait toute sa carrière dans une direction89), il était la source de carrières régulières (chacun savait jusqu’où il pourrait aller, et à quelles dates) dans un système relativement peu politisé (même au Quai d’Orsay, on ne faisait pas de politique avant 1940, ou du moins on n’affichait pas ses opinions). Cet esprit de corps a souvent été affaibli, en particulier depuis vingt ans, par la politisation et « l’esprit de parti », par une mobilité accrue des carrières (on passe plus facilement d’un ministère à l’autre), mais il reste encore l’armature des Directions : il est en effet le fondement :

1. des coutumes (par exemple d’avancement, de notation) ;

2. des normes non écrites de cooptation ;

3. des liens hiérarchiques, encore très vivaces dans certaines « maisons » (parfois la hiérarchie était très pesante) ;

4. d’une doctrine de gestion, souvent à racines lointaines, qu’il faut examiner sous-direction par sous-direction ;

5. d’un certain taux de désordre (l’esprit de corps couvre souvent les défaillances d’individus ou la médiocrité de tel bureau)90 ;

6. d’un certain conformisme ou scepticisme « raisonnable » (on ne montre pas trop de zèle, on se méfie par principe des esprits aventuriers, d’un individualisme trop poussé)91.

55On est là dans un domaine assez trouble de la psychologie administrative : qu’est-ce qui fait mouvoir la machine, sinon cet esprit de corps qui excite au travail, qui garantit la qualité des papiers ? Cet esprit de corps est souvent mal vu aujourd’hui, à tort, car il se traduit par l’indépendance vis-à-vis des politiques, et de la politique partisane, par la résistance aux différentes modes administratives, aux pressions intéressées de certains groupes sociaux, par la défense de quelques privilèges, le maintien de certaines traditions : mais chose étrange, nous n’avons aucune analyse sérieuse de l’esprit de corps qui est la marque d’une bonne bureaucratie : on ne voit que les menus inconvénients de l’esprit de corps, on n’en mesure pas les avantages.

Conclusion

56Peut-on, de ces quelques orientations de recherche, tirer quelques conclusions ?

57Première leçon : on ne peut tout faire. Il faut, pour une direction, se limiter à quelques aspects fondamentaux, et fixer ses objectifs en fonction des témoignages, de la tradition orale du service, de la qualité des sources écrites.

58Deuxième leçon : d’une étude sur une direction on en peut guère établir de conclusions qu’à titre provisoire ; on n’a fait que déchiffrer des parcelles de la réalité administrative ; une direction est chose infiniment complexe, même un Directeur (aujourd’hui) ne sait pas tout ce qui se passe dans sa direction, et il a intérêt parfois à ne pas le savoir (et le contrôleur reste souvent sur sa faim) : comme dans toute bureaucratie, il y a une part de mensonge ou de fiction que l’on a grand peine à saisir. Aussi l’historien, répétons-le, doit-il montrer une grande prudence et ne pas se lancer dans des conclusions dogmatiques aventurées92.

59Troisième leçon : il faut sans doute au départ se montrer ambitieux, chercher à saisir des « ensembles », vouloir examiner dans le détail les missions de la direction, les modes d’action, les interventions, les prises de décision : mais on ne peut se faire d’illusions, on reste nécessairement en deçà, tant les mécanismes sont complexes ; on n’a le plus souvent que des « vraisemblances » : même aujourd’hui, un contrôleur ne peut dire avec certitude si une sous-direction marche bien ou mal93.

60Quatrième leçon : la qualité des travaux dépend, à l’évidence, de la qualité des travaux préparatoires et de la fixation habile des priorités : il est très dangereux d’aborder l’histoire d’une direction sans avoir ces éclairages d’ensemble, sans disposer d’orientations intelligentes, sans savoir comment poser les bonnes questions ; la formation préalable des chercheurs – universitaires ou anciens de la « maison » – nous paraît une condition capitale : l’historien doit posséder, dans ce genre de recherche, un savoir technique préalable – ce qui limite nécessairement le nombre de chercheurs.