L’union économique et monétaire au centre du débat politique1

1La discussion portant sur la possibilité de réaliser un système monétaire commun en Europe ne date pas d’aujourd’hui. Bien avant les traités de Messine et de Rome, une multitude de projets et de nombreuses prises de position avaient déjà été formulés. Dans la mesure où ces propositions2 plaidaient en faveur de la libération des mouvements de capitaux, l’introduction en 1958 de la convertibilité pour les non-résidents dans tous les pays de la Communauté a fait qu’elles ne présentaient plus d’intérêt dans la zone de la CEE, même si l’on peut regretter que dans plusieurs États membres, il n’y ait pas encore, à ce jour, d’entière convertibilité3.

2En revanche, il y a quelques années encore les propositions en faveur d’un objectif plus ambitieux que la libération des mouvements de capitaux, allant même jusqu’à la mise en place d’une monnaie unique européenne, n’avaient pas encore dépassé le stade de la discussion purement théorique. Jusqu’en 1969, l’idée d’une union monétaire n’a pas joué un rôle important sur le plan politique, malgré les quelques initiatives prises au sein du Parlement européen. Les États qui ont signé en 1957 le traité instituant la CEE se sont bornés, au chapitre de la politique monétaire, à fixer des règles généraies de coopération dans les articles 106 à 109. Ils se sont réservés pour la période qui viendra après l’achèvement de l’union douanière la possibilité d’adopter des mesures de coopération monétaire plus poussée, incluant même la création d’une monnaie commune, ce qui s’inscrit dans le droit fil de la « doctrine du couronnement »4.

3Mais lorsque la période de transition s’est achevée, c’est-à-dire à la fin de l’année 1969, le moment était venu de prendre une décision de principe. En conséquence, les chefs d’État et de gouvernement des États membres de la CEE ont examiné lors de la conférence de La Haye du 1/2 décembre 1969 la question de l’achèvement et de l’élargissement du marché commun et surtout du développement de la coopération économique et monétaire à l’intérieur de la Communauté. Le résultat de ces consultations organisées notamment à la demande de l’Allemagne a été consigné au numéro 8 du communiqué final de La Haye. On y lit :

4« Ils [les chefs de gouvernement] manifestent leur volonté d’accélérer le développement de la Communauté nécessaire pour la renforcer et pour en faire une union économique. Ils sont d’avis que le processus d’intégration doit donner naissance à une communauté axée sur la stabilité et la croissance. S’appuyant sur le mémorandum de la Commission du 12 février 1969 et en étroite collaboration avec celle-ci, ils ont convenu pour cela d’élaborer au cours de l’année 1970 et au sein du Conseil un plan prévoyant la mise en place d’une union économique et monétaire en plusieurs étapes. Le développement de la coopération dans le domaine monétaire serait assuré grâce à l’harmonisation des politiques économiques.

5Ils ont convenu de faire examiner la possibilité d’instituer un fonds de réserve européen auquel devrait aboutir une politique économique et monétaire commune5.

6Ce texte montre bien que les chefs d’État et de gouvernement n’ont pas prononcé simplement une déclaration d’intention à La Haye, mais qu’ils ont déjà fixé les premières orientations concrètes pour l’élaboration du plan de réalisation par étapes :

• L’objectif de l’union économique et monétaire doit être de « renforcer la Communauté ». De la lecture du communiqué précité.
• En particulier du numéro 46 – il ressort clairement que ce n’est pas uniquement le renforcement économique qui est visé là, mais aussi le développement de la Communauté en vue de parvenir à l’unification politique.
• Le processus d’intégration doit servir à réaliser dans la Communauté les objectifs de politique économique qui sont stabilité et croissance. Ces deux objectifs revêtent une importance identique.
• La coopération monétaire doit s’appuyer sur une harmonisation des politiques économiques et non l’inverse.
• La seule mesure concrète citée est la possibilité d’instituer un fonds de réserve européen. Mais la formulation choisie, à savoir « auquel devrait aboutir une politique économique et monétaire commune » montre bien que ce fonds de réserve ne doit pas être créé au début du plan, mais au plus tôt lorsque celui-ci aura déjà été réalisé en partie.

Il

7À la suite de la décision prise à La Haye, des consultations intensives et de nombreux débats portant sur l’élaboration concrète du plan de réalisation progressive de l’union économique et monétaire ont eu lieu au sein de la Communauté durant l’année 1970. Il est apparu notamment que, lorsqu’ils ont donné leur accord pour la décision de La Haye, les divers États membres se basaient sur des motifs en partie différents.

8Pour difficile que soit l’analyse des motivations rarement exprimées de manière franche, il faut quand même que la trame des motifs soit perceptible pour pouvoir comprendre les consultations et débats qui ont eu lieu jusqu’à maintenant. Les motivations identifiables représentent en général un ensemble de facteurs dont l’importance diverge fortement en fonction de l’intérêt qu’ils présentent pour les pays membres ainsi que des objectifs de ceux-ci, et dont certains sont fortement interdépendants.

91. Lorsque des divergences croissantes de coûts et de prix sont apparues dans la Communauté à la suite de la récession que l’économie allemande a connue en 1966 et en particulier après l’agitation sociale de mai 1968 en France, l’Allemagne fédérale notamment a ressenti le besoin de protéger son marché intérieur de l’influence extérieure puisqu’elle s’efforçait de le stabiliser. Si cette nécessité s’est traduite en 1969 par une modification des taux de change, il y avait néanmoins quasi-unanimité pour dire que dans une communauté économique visant à créer les conditions d’un marché intérieur, les modifications des parités entre les monnaies des États membres de la Communauté devaient, à terme, devenir de moins en moins nécessaires et possibles. Pas question, à la longue, de protéger la politique nationale de l’influence des échanges extérieurs, au sein de la Communauté, autrement qu’en progressant sur la voie de l’union économique et monétaire. Le Conseil scientifique du ministère fédéral de l’économie a proposé expressément de retenir cette solution de la protection contre les risques liés aux échanges extérieurs dans son rapport du 22/24 novembre 1967. On peut lire au numéro 14 et suivant :

10« Le dilemme auquel est confronté la politique économique et qui survient inévitablement lorsque, en régime de changes fixes, les niveaux de prix divergent, ne peut être atténué ou évité que si la politique économique de tous les pays concernés est coordonnée dès le départ et vise dans une mesure bien plus importante qu’on ne l’avait fait jusque-là à empêcher toute divergence de niveaux des prix...

11De telles mesures devraient être adoptées dans un premier temps dans la Communauté économique européenne puisque ses membres se sont engagés via le traité à coordonner leur politique de change comme une affaire les intéressant tous au même degré. En outre, la Communauté économique européenne prise en tant qu’unité serait tout à fait en mesure d’exercer une influence modératrice sur les tendances inflationnistes observées dans le reste du monde grâce à une politique de stabilité appropriée...

12Le Conseil recommande d’entamer le plus rapidement possible les négociations qui s’imposent pour ériger une communauté axée sur la stabilité et de l’élargir, au-delà de la Communauté économique européenne, à d’autres pays jouant un rôle important dans les échanges internationaux. »7

13Le Conseil des experts chargé d’observer l’évolution générale de la conjoncture avait déjà élaboré un projet semblable dans son rapport de 1966/67, mais celui-ci ne se limitait pas uniquement à la CEE. Il conseillait de créer un « étalon devises contraignant »8.

14Pour cela, il recommandait de mettre en place un mécanisme de taux automatique basé sur un code de conduite monétaire strict imposant des contraintes de caractère quasiment constitutionnel.

15Quel qu’ait été le modèle proposé, objectifs et motivations étaient les mêmes : à l’aide d’une politique économique et monétaire commune, la politique conjoncturelle nationale à laquelle la convertibilité et les dispositions du traité instituant la CEE imposaient des limites de fait et en partie aussi de droit, devait être protégée, sur le front extérieur, des effets inflationnistes exercés par les autres pays membres. Ce principe est conforme aux dispositions de l’article 4 de la loi allemande sur la stabilité et la croissance, en vertu duquel la coordination internationale a été retenue comme la possibilité devant être choisie en premier lieu pour assurer la protection extérieure, les autres alternatives étant par exemple une modification des parités ou le flottement des taux de change.

162. Le motif invoqué, à savoir la protection extérieure, peut toutefois être également interprété de façon inverse, c’est-à-dire dans le sens de protection contre les crises de balance des paiements. Dans certains pays (en France notamment), l’union économique et monétaire a été et continue, à l’évidence, d’être désirée car elle permet d’éviter de nouvelles crises de balance de paiements ou de les surmonter à l’aide d’actions communes. Si dans les journaux allemands cette raison a parfois été qualifiée un peu méchamment de « mainmise sur l’or du Rhin », on peut dire que la formule choisie ne traduit pas bien l’idée qui sous-tend ce motif. Car ce que l’on veut, ce n’est pas uniquement ni même essentiellement mettre en commun, de façon progressive, les réserves de change, ce à quoi aboutit naturellement une union économique et monétaire ; le but recherché est, en fait, d’obliger les pays membres à s’aligner de plus en plus sur le taux d’inflation moyen enregistré pour l’ensemble de la Communauté, à l’aide de mesures telles que le rétrécissement des marges de fluctuation ou la diminution des possibilités de modifier les parités. Si les marges de fluctuation diminuent graduellement et que les modifications des parités sont soumises dans une mesure croissante à l’approbation de la Communauté, il sera de moins en moins possible pour les Etats membres qui n’ont pas vraiment mis le cap sur la stabilité d’accuser un autre pays œuvrant, lui, en faveur de la stabilité d’être un rabat-joie. Car l’alliance établie sur le plan conjoncturel joue davantage en raison de cette contrainte monétaire et la marge dont disposent les pays pour appliquer leur propre politique conjoncturelle se réduit. Le mot-clé par lequel ce motif est désigné la plupart du temps est celui de « solidarité communautaire ».

173. Un motif dont le bien-fondé ne semble pas évident à première vue, mais qui est très important du point de vue politique a été et continue d’être la préservation des fondements économiques et monétaires de la réglementation du marché agricole en vigueur. Les événements qui se sont produits en 1968 et 1969 ont bien mis en lumière le fait que le système qui régit actuellement le marché agricole – abstraction faite du problème des excédents qui n’a toujours pas été résolu – ne peut pas fonctionner correctement à la longue sans le développement de l’union économique et monétaire. Ce ne sont pas les deux modifications de parités de l’année 1969 (dévaluation du franc et réévaluation du deutsche mark) qui ont révélé pour la première fois les difficultés auxquelles se heurtent les mécanismes de l’intégration partielle dans le domaine agricole. Celui-ci avait déjà été mis à mal quelques mois auparavant lorsque les cours à terme divergèrent de plus de 15 % de la parité, empêchant ainsi l’application effective du prix agricole commun. Quand bien même il est facile, pour les théoriciens, de repousser cette argumentation en rappelant que le système de réglementation du marché agricole doit de toute façon faire l’objet d’une profonde réforme ou même d’appeler de leurs vœux une crise de ce système qui obligerait les responsables à en entreprendre la réforme, il est difficile voire quasiment impossible d’éluder cet argument dans les débats politiques. La France et, dans une moindre mesure, les autres pays de la Communauté considèrent l’actuel système de réglementation du marché, y compris les dispositions concernant le dollar vert, comme un des piliers majeurs de la Communauté. Tout ce qui contribue à ébranler ce pilier menacerait l’équilibre politique de la Communauté tout entière, ce qui sous l’angle de la « Realpolitik » ne fait pas de doute, à mon avis. On ne peut donc s’attaquer à la nécessaire réforme du marché agricole qu’en modifiant le système lui-même (en combinant par exemple une politique des prix axée sur l’évolution du marché à des aides structurelles favorisant l’expansion des revenus).

184. La principale raison à l’origine de la décision de La Haye a certainement été le besoin de donner une nouvelle impulsion au processus d’intégration après l’achèvement de la période gaulliste en France. Les années soixante avaient été caractérisées par une incertitude grandissante sur le chemin à suivre en matière d’intégration, qui a paralysé toute nouvelle initiative. D’une part, on avait pu constater que la thèse selon laquelle l’union politique devait forcément découler de l’union douanière n’avait pas été confirmée ou très peu seulement par la réalité ; de l’autre, la politique de la plupart des États membres continuait d’être guidée par le même objectif, à savoir la finalité politique de la Communauté. La décision de La Haye de s’engager sur la voie l’union économique et monétaire a certainement été motivée par la volonté d’œuvrer en faveur de l’intégration, commune à la majorité des gouvernements. Le but était de faire de la réalisation progressive de l’Union économique et monétaire une condition préalable tout comme un élément constituant de l’union politique.

III

19Afin d’accomplir en temps voulu la mission impartie à La Haye, le Conseil a chargé le 6 mars 1970 un groupe d’experts présidé par le premier ministre luxembourgeois et dit groupe Werner9 d’établir un rapport dans lequel seraient analysées les diverses propositions, de façon à pouvoir élaborer un concept pour la réalisation progressive de l’union économique et monétaire de la Communauté. Car les projets présentés avant et après La Haye par les divers gouvernements et la Commission10 ainsi que les premières discussions menées à ce sujet lors de la conférence des ministres de l’économie et des finances qui s’est tenue à Paris en février 1970 avait montré très clairement que la décision de La Haye avait non seulement des motivations très différentes, mais qu’elle masquait également des divergences de vues considérables sur l’importance des diverses mesures et l’ordre dans lequel elles devaient être réalisées.

20Par contre, en ce qui concerne l’objectif final visé, l’accord a été unanime dès le début pour dire que l’on devait créer une zone dans laquelle les biens, services, personnes et capitaux circuleraient librement sans qu’il y ait d’inégalités concurrentielles. Sur le plan monétaire, cela supposait d’après le groupe Werner une convertibilité illimitée et irréversible, l’élimination des marges de fluctuation des taux de change et la fixation irrévocable des parités. Le modèle théorique constituant une alternative, à savoir la création d’une zone d’intégration dans laquelle les diverses économies subsistent en tant qu’unités économiques autonomes et règlent leurs relations monétaires à l’aide de taux de change fixes – que ce soit à travers un système caractérisé par une flexibilité totale des parités ou par une flexibilité partielle – n’a pas fait l’objet de discussions approfondies au sein du groupe Werner et n’a pas été retenu non plus dans les plans de réalisation progressive établis par les gouvernements ou la Commission.

21Il convient néanmoins de prendre position sur ce point en faisant une brève digression permettant de mieux cerner cette alternative. D’un point de vue purement économique, les taux de change flexibles peuvent mieux favoriser l’intégration que des taux de change fixes, pense l’auteur. Ce qui sur le plan économique est important pour la question de l’encouragement ou du ralentissement de l’intégration est de savoir si et dans quelle mesure les taux de change en vigueur sont des taux d’équilibre ou ne le sont pas. Si les taux de change fixes ne sont pas des taux d’équilibre, en général les taux flexibles favorisent plutôt l’intégration du point de vue économique. Lors du colloque que l’association List a organisé à Francfort en 1965, Herbert Giersch a donné des divers régimes de change possibles l’appréciation suivante : « Dans l’optique de l’optimisation du commerce et de la maximisation de la production, cette intégration (il entendait par là l’imbrication des marchés nationaux devenant ainsi un marché commun) impose la nécessité de taux de change d’équilibre. Pour que le secteur privé soit sûr de ne courir qu’un faible risque de change, ces taux devraient pouvoir être prévus par les agents économiques, c’est-à-dire qu’ils devraient soit rester constants soit changer continuellement. Des taux d’équilibre restant constamment les mêmes seraient par conséquent la meilleure solution et des taux d’équilibre qui varient toujours la deuxième possibilité à retenir ; des taux d’équilibre fluctuants et des taux fixes ne constituant pas des taux d’équilibre ne viennent qu’en troisième ou quatrième position dans le classement des préférences »11. Cette appréciation et cette classification trouvent l’accord de l’auteur.

22Toutefois, le groupe Werner n’a pas considéré uniquement d’un point de vue économique le mécanisme de change fixé comme objectif pour la Communauté. Si le choix s’est porté sur le modèle à parités fixes, c’est que le processus d’intégration devait aboutir à une union politique, comme l’avait déjà laissé transparaître le communiqué de La Haye. D’après le groupe Werner, une union douanière s’appuyant sur des taux flexibles encouragerait à la longue les tendances particularistes des Etats membres et rendrait plus difficile la formulation d’une « politique européenne ». À son avis, le fait de doser convenablement les contraintes en matière de convergence permettra sans doute – même si l’on n’en est pas tout à fait sûr – aux Etats membres d’apprendre de mieux en mieux à chercher des solutions communes pour les conflits d’intérêts et à dégager progressivement une position commune sur le plan politique. Cette volonté générale de stimuler l’intégration par le biais de l’union économique et monétaire, qui va bien au-delà de l’objectif d’optimisation économique, n’est pas toujours prise en compte par les experts économiques en République fédérale d’Allemagne.

23Opter pour des taux fixes durant la phase finale n’implique pas bien sûr que l’on fasse le même choix pour la période allant jusque-là. Mais si le groupe Werner n’a pas accepté la proposition formulée dans l’avis de Cologne12 et que j’ai déjà recommandée moi-même13 comme solution, à savoir d’introduire des taux flexibles durant la période transitoire pour consolider les efforts déployés en matière de coordination des politiques économiques, qui sont ardus et dont les effets ne sont certainement perceptibles qu’à terme, c’est pour les raisons suivantes :

• Pour faciliter la poursuite de l’objectif d’intégration et de finalité politique, il fallait que les taux de change exercent dès le départ des effets contraignants favorisant la convergence.
• Avec un système de taux plus flexibles, on aurait été obligé de restructurer le système de réglementation du marché agricole.

24En conséquence, le groupe Werner a choisi la voie plus risquée et certainement plus difficile à suivre dans l’optique de la politique d’équilibre et de stabilisation, qui consiste à garder l’actuel système de parités fixes et à rétrécir progressivement les marges de fluctuation pour les cours au comptant ainsi qu’à mettre peu à peu les réserves monétaires en commun. Le souhait des Allemands de laisser aux États membres la possibilité de modifier les parités jusqu’au passage à la phase finale pour qu’ils aient une marge de sécurité en cas d’échec des tentatives de coordination et d’intégration, a été pris en compte expressément dans le dernier rapport du groupe.

25Pour ce qui est de la flexibilité extérieure (notamment en ce qui concerne la position de la Communauté sur les trois propositions concrètes14 devant être discutées au sein du FMI), le groupe Werner n’est pas parvenu à un accord. Les délibérations qui ont suivi au sein du Comité monétaire et entre ministres n’ont pas permis non plus de dégager une conception commune. L’Italie, l’Allemagne fédérale et – jusqu’à un certain degré – les Pays-Bas se sont prononcés pour une plus grande flexibilité des taux de change de l’ensemble de la Communauté vis-à-vis des pays tiers. En revanche, la Belgique et la France continuent de s’opposer, en principe, à toute idée d’assouplissement du système de Bretton Woods. Toutefois, les ministres de l’économie et des finances ont décidé il y a quelques semaines à Arnheim qu’ils fixeraient, dans la mesure du possible, la position de la Communauté sur ce point au cours de l’ été 1971.

26En ce qui concerne la construction du plan de réalisation progressive et en particulier le calendrier des mesures, deux conceptions se sont opposées dès le début dans le groupe Werner. Le public connaît ces deux conceptions sous le nom – pas tout à fait justifié – de conception économique et de conception monétariste15. Alors que les Allemands, les Hollandais et en partie aussi les Italiens avaient posé le postulat de l’harmonisation préalable des politiques économiques dans le but d’accorder les structures, les comportements des sujets économiques ainsi que les priorités sur le plan des réalisations, la Belgique, la France et le Luxembourg réclamaient de leur côté la fixation rapide de contraintes monétaires (réduction des marges de fluctuation, institution d’un fonds, limitation de la possibilité de modifier les parités de façon autonome). Ces divergences de vues qui apparemment sont attribuables à une conception différente de la méthode à appliquer pour réaliser la convergence économique et favoriser l’intégration, masquent en fait un manque d’accord sur les objectifs politiques, qui transparaît dans les discussions. La France surtout s’est montrée très réservée, dès le début, sur la question de la définition des conséquences sur le plan institutionnel et politique de l’union économique. Certes, ce doute a pu être balayé au sein du groupe Werner à l’issue de longues et intenses discussions, mais les débats qui ont eu lieu à l’automne 1970 au Conseil des ministres ont montré que les progrès réalisés dans ce domaine ne concernaient que le groupe Werner et ne correspondaient pas à un changement d’attitude des milieux politiques français. À l’évidence, ce que veulent d’importants courants politiques en France, c’est bien sûr une union économique et monétaire offrant, sur le plan monétaire, la garantie d’un système d’assistance communautaire à taux fixes, tout en permettant de garder la souveraineté nationale – du moins formellement – dans le domaine de la politique économique et financière. Dans un tel système, le maintien formel de l’autonomie nationale n’a en fait pas grande signification car, en raison du mécanisme jouant sur le plan conjoncturel et monétaire, il se produit pour ainsi dire un alignement forcé sur le niveau conjoncturel moyen du moment. Pour un pays qui n’a pas encore vraiment mis le cap sur la stabilité, cette harmonisation forcée peut être une bonne solution, tandis qu’elle est franchement contraire aux intérêts d’un pays engagé sur la voie de la stabilité.

27En raison de ces divergences politiques – à savoir doit-on avoir une instance décisionnelle nationale ou supranationale pour la politique économique et monétaire ? –, des solutions purement monétaristes comme celles qui sont proposées par Wolfram Engels16, Hans-Joachin Rüstow17 ou le conseil des experts18, n’ont aucune chance actuellement d’être appliquées sur le plan politique. Non seulement l’auteur n’est pas convaincu que, pour être efficace, le pilotage conjoncturel n’a besoin de s’appuyer que sur le contrôle de la masse monétaire – qu’il s’agisse d’une régulation en fonction de certains indices ou résultant d’une décision – et qu’il peut très bien se passer, par exemple, de l’instrument qu’est la politique fiscale, mais tous ces concepts supposent une libération immédiate des mouvements de capitaux, non réalisable sur le plan politique, et plus encore un renoncement aussi rapide que possible à la souveraineté nationale pour ce qui est des banques centrales. Il s’agit là en fait d’une hypothèse parfaitement irréaliste, tout au moins à l’heure actuelle. Les membres de nationalité allemande du groupe Werner craignaient surtout que les contraintes monétaires réclamées par les « monétaristes » n’entraînent, après leur mise en place, une interruption du processus d’unification économique, et que celui-ci ne soit pas poursuivi. Nombreux sont les signes qui permettent en effet de penser qu’un tel système de garantie sur le plan monétaire s’accompagnant du maintien de l’autonomie formelle des États-nations en matière de politique économique conviendrait à au moins un des partenaires de l’Allemagne au sein de la CEE.

28Le groupe Werner a finalement trouvé un compromis basé sur le principe du parallélisme effectif. D’après le rapport Werner, ce principe doit s’appliquer au moins dans les trois domaines suivants :

• parallélisme des progrès réalisés sur la voie de la convergence des politiques économiques et des contraintes monétaires accrues ;
• parallélisme des contraintes monétaires et du transfert des compétences à la Communauté dans le domaine de la politique économique, en particulier sur le plan de la politique monétaire et du crédit, de l’orientation globale de la politique fiscale et pour d’importants aspects de la politique structurelle régionale ;
• parallèlement au développement des compétences communautaires, on devrait assurer le développement correspondant d’institutions communautaires efficaces (Parlement européen, renforcement du rôle de la Commission, système de banques centrales autonome).

29Les deux derniers principes de parallélisme n’ont pas été formulés seulement à partir de l’idée selon laquelle il fallait centraliser la gestion globale des politiques économiques, mais sont basés également sur l’expérience qui a été faite au cours du temps avec les unions monétaires. Hans R. Krämer a démontré dans une étude de l’institut d’économie mondiale de Kiel que les unions monétaires réalisées dans le passé n’avaient survécu que si les principales décisions politiques avaient été prises par une instance centrale19. Pour avoir la garantie que le principe du parallélisme sera appliqué au cours des diverses phases, on a choisi de ne pas faire jouer d’automatisme lors du passage d’une phase à l’autre. Il est prévu au contraire de prendre chaque fois une nouvelle décision politique éclairée par le bilan des résultats de la phase précédente. D’un autre côté, tous les partenaires doivent être conscients dès le départ des conséquences fondamentales que le cheminement jusqu’à la phase finale pourra avoir sur le plan politique et en accepter le principe car ils courraient autrement le danger de s’arrêter à mi-chemin et d’opter ainsi pour une solution qui serait peut-être trop monétaire. C’est pourquoi le rapport Werner dit clairement et sans équivoque : la première phase n’a de sens que si les États membres déclarent être absolument disposés à entrer dans la phase finale.

30Quand bien même le rapport Werner a souligné la nécessité de centraliser les pouvoirs en matière de décision économique et monétaire durant la phase finale, il a délibérément laissé ouverte la question de la concrétisation du système de régulation monétaire durant la phase finale ainsi que celle de son organisation institutionnelle. Certes, la position autonome des instances monétaires (Federal Reserve Board) a été fixée sommairement. Mais il n’a pas précisé si le pilotage monétaire devait dépendre de grandeurs fixées ou d’indices (proposition de Rüstow) ou s’il devait être laissé à la discrétion des autorités responsables. Toutefois, il est frappant de constater que tous les gouvernements et banques centrales ont jusqu’à présent montré une nette préférence pour la politique discrétionnaire. Les systèmes de régularisation mécaniques et automatiques n’ont pas réussi – du moins à ce jour – à gagner leur faveur.

IV

31Lors de sa réunion du 8-9 juin 1970, le Conseil des ministres s’est pour la première fois occupé concrètement du « plan de réalisation progressive » en s’appuyant sur le rapport intérimaire20 présenté par le groupe Werner à la fin du mois de mai. Au cours de cette réunion, le Conseil a approuvé intégralement les conclusions de ce rapport, et cela sans que les Français émettent de réserves. L’accord de ces derniers sur la nécessité de modifier le traité par exemple est difficile à comprendre vu d’aujourd’hui. Il s’explique probablement par le fait que les conceptions divergeaient au sein du gouvernement français.

32L’approbation du rapport intérimaire par la France ainsi que la signature du représentant français, Bernard Clappier, sous-gouverneur de la Banque de France, sur le rapport final du groupe Werner n’ont toutefois pas permis d’obtenir l’accord des Français sur le rapport final. Peu de temps après la présentation – début octobre 1970 – de celui-ci21, de violentes protestations avaient émané du camp des députés gaullistes contre les transferts de compétence réclamés dans le rapport Werner et le développement des institutions de la Communauté qui y étaient proposés (renforcement de la position du Parlement et du rôle politique de la Commission, modification du mode de scrutin au conseil, etc.). D’importants membres du parti gaulliste évoquèrent alors le danger de voir s’instituer un « super-État européen ».

33En conséquence, la Commission européenne n’a repris les conclusions du groupe Werner que partiellement dans son communiqué et ses propositions du 29 octobre 1970 (deux projets de décision et un projet de résolution)22. Les deux projets de décision concernant la coopération des banques centrales et la coordination des politiques conjoncturelles et budgétaires ne se rapportaient qu’à la première phase. Le projet de résolution politique évoquait, certes, l’objectif final visé ainsi que la voie à suivre à la fin de la première phase, sans imposer une contrainte quelconque, mais la formulation choisie est restée bien en deçà de ce que réclamait le rapport Werner. Durant la réunion du Conseil du 27 novembre 1979, ces propositions de la Commission n’ont par ailleurs été approuvées que par les Français, tandis que les cinq autres États membres refusaient que le plan de réalisation progressive soit réduit à la première phase. Les débats qui ont eu lieu par la suite au sein d’une commission spéciale des Représentants permanents et la réunion du Conseil du 14-15 décembre 1970 qui dura près de quinze heures ont permis il est vrai de dégager des compromis sur un certain nombre de points, mais il n’a pas été possible d’éliminer les divergences de vues fondamentales. Au cours des débats précités, la Commission s’est, au demeurant, encore rangée à l’avis des cinq États membres s’opposant à la France. Mais durant cette réunion, les Français ont bien fait comprendre qu’ils n’étaient nullement disposés, pour l’heure, à accepter sans réserves les conséquences politiques et institutionnelles, citées dans le rapport Werner, qui en découleraient pour la phase finale. Ils admettent certes que certaines compétences doivent être transférées à la Communauté pendant cette phase, mais ils rejettent toute idée de modification structurelle du processus décisionnel et s’opposent aussi par conséquent à ce que le traité de Rome soit modifié. Qui plus est, le gouvernement français voudrait avoir l’assurance que la structure décisionnaire de la Communauté, caractérisée actuellement par une nette prédominance du Conseil (toutes les questions importantes doivent être décidées à l’unanimité en vertu du « compromis de Luxembourg »), sera maintenue telle quelle durant la phase finale de l’Union économique et monétaire. Les négociations du 14/15 décembre n’ont pas permis ainsi de faire disparaître les divergences de vues entre la France, d’une part, et les cinq autres membres ainsi que la Commission, d’autre part, sur les trois points suivants :

• fixation du principe selon lequel les organes de la Communauté doivent être adaptés en fonction de nouvelles compétences qui leur sont transférées ;
• acceptation du principe d’un contrôle parlementaire effectif à l’échelle communautaire ;
• garantie de l’autonomie du système de banques centrales de la Communauté qui doit être institué.

34Après le nouvel an, les débats ont repris. Outre les consultations bilatérales, un entretien inofficiel a eu également lieu à l’occasion de la rencontre, le 11/12 janvier 1971 à Arnheim, des ministres de l’économie et des finances. Au cours de cet entretien, diverses solutions ont été examinées sans que l’on puisse parvenir à un accord concret, contrairement à ce qu’on a pu lire dans la presse.

35Les consultations franco-allemandes qui se sont déroulées à Paris le 25/ 26 janvier 1971 ont en revanche permis d’envisager un accord. Selon toute vraisemblance, la France serait désormais d’accord avec une formulation du contrôle parlementaire acceptable pour les Allemands ainsi qu’avec l’adoption du principe de l’autonomie du futur système de banques centrales européen. En revanche, il semble impossible – tout au moins actuellement – de surmonter l’opposition française au principe selon lequel les réglementations institutionnelles de la Communauté doivent être ajustées durant les diverses phases du plan et être considérablement modifiées au plus tard pendant la phase finale. Les Français ont bien fait comprendre, non seulement au cours de la dernière conférence de presse du Président de la République, mais aussi lors des entretiens franco-allemands à Paris, qu’ils n’étaient pas disposés à accepter une modification de la structure décisionnaire de la Communauté et encore moins la suppression du principe de l’unanimité. Reste à savoir bien sûr si la France s’en tiendra à cette décision lorsque la question se posera de façon concrète au niveau communautaire23.

36Les positions, côté français, étant bloquées pour le moins à court terme, la question se pose pour le gouvernement allemand de savoir quel chemin il veut et peut suivre. Il doit choisir entre accepter un système comportant quelques contraintes monétaires – pas encore très poussées, il est vrai – pour la première phase sans bénéficier de l’accord politique des autres pays membres sur les conséquences institutionnelles et politiques qui en résultent pour la phase finale, comme le suggèrent les propositions du rapport Werner, ou ne pas approuver toutes les mesures liées à l’application du plan de réalisation progressive de l’Union économique et monétaire en raison de ces divergences de vues. Malgré les doutes qu’il éprouvait, le gouvernement allemand a opté entre-temps pour la première solution. À son avis, il n’avait pas d’autre choix eu égard au contexte politique international et à l’ébauche d’alignement de plusieurs autres États membres sur les conceptions dites pragmatiques de la France. En fait, les consultations des dernières semaines ont bien fait comprendre qu’en insistant sur l’adoption intégrale du rapport Werner, on déclencherait sous peu une nouvelle crise au sein de la Communauté.

37L’accord de principe du gouvernement allemand est toutefois subordonné à l’approbation par la France et les autres pays membres d’une clause de sécurité formulée à la demande expresse du ministre fédéral de l’économie. Cette clause prévoit que les mesures monétaires appliquées durant la première phase ne le soient que pour une durée limitée à quatre ou cinq ans, ce que les Français semblent accepter. Cette limitation ne sera supprimée que juste avant le passage à la deuxième phase, lorsque tous les partenaires se seront mis d’accord sur la forme concrète à donner à la deuxième phase et à la phase finale. Elle s’appliquera aux mesures de la première phase décrites ci-après :

• la réduction prévue des marges de fluctuations des cours au comptant des monnaies des États membres ainsi que la coordination des politiques d’intervention des banques centrales qui en découle ;
• l’institution d’un soutien monétaire à moyen terme et
• l’éventuelle création d’un Fonds européen.

38Au cas où à la fin de la première phase qui doit durer trois ans, mais peut se prolonger éventuellement d’un ou deux ans, on ne serait pas parvenu à un accord sur la conception de toutes les autres phases, les mesures précitées cesseront automatiquement d’être appliquées en vertu de cette clause. On évitera ainsi de perpétuer une tradition monétaire trop restreinte et de contrevenir au principe du parallélisme.

39Même avec cette clause, on n’aura pas bien sûr la certitude absolue qu’une décision sera prise à l’unanimité à la fin de la première phase. Mais avant que le délai fixé n’expire, la pression politique exercée sur les États membres les poussera certainement à se mettre d’accord sur le contenu des autres phases. Cette pression politique qui s’exerce par la force des choses et résulte également de l’intérêt de la France à voir les mesures monétaires mises en œuvre continuer d’être appliquées, devrait favoriser l’obtention d’un accord sur les implications économiques et institutionnelles à venir. Quoi qu’il en soit, le risque lié à l’entrée dans la première phase peut de la sorte être atténué.

40La réunion du Conseil qui se tiendra le 8/9 février prochain montrera si le compromis auquel ont abouti les consultations franco-allemandes permet vraiment de dégager l’entente nécessaire. Si l’on parvient à un accord sur cette base, les débats ne s’arrêteront pas là. Ce ne sera en fait que partie remise.

41Juste avant la fin de la première phase, soit en 1973 ou 1974, on assistera probablement à de nouveaux affrontements. La décision ne pourra pas alors être repoussée une nouvelle fois. Car la logique économique et politique d’une union économique et monétaire qui doit mener à l’institution d’une Communauté ayant pour objectif la stabilité et la croissance, est on ne peut plus claire et rigoureuse. Dans une étude publiée par un groupe d’auteurs de l’université de Moscou, elle a été résumée par la formule concise suivante : « Seule une autorité supranationale pourrait (dans la CEE) donner à un système monétaire commun la force et l’autorité nécessaires »24.