1L’impôt général sur le revenu (IGR), créé à la veille de la Grande Guerre, est issu d’un projet qui avait été déposé et défendu par Joseph Caillaux depuis 1907, mais qui ne sera adopté, en deux temps, que bien des années après, en 1914 et 1917.

2Tout d’abord, rappelons que le système fiscal antérieur était teinté d’un long « immobilisme », selon le mot de l’historien Jean Bouvier, en raison de la faiblesse des impôts directs et de l’importance des impôts indirects, ou « impôts sur les consommations¹ ». Les recettes fiscales indirectes, qui représentaient 70 % en 1850, représentent 80 % en 1900². Toutefois, le contexte économique français a évolué. Bien qu’encore agricole, la part du salariat est plus importante³. L’industrialisation et les échanges marchands se sont accélérés⁴. Les « quatre vieilles » (impôts directs issus de la Révolution), mal adaptées à cette augmentation des valeurs mobilières⁵, se traduisent par un déclin de leur rendement (passant de 26,4 % en 1838 à 10,6 % en 1913)⁶. De plus, par leur proportionnalité, ces taxes pesaient plus lourd pour les petits revenus⁷. Caillaux fait le constat de ce retard fiscal français dans son fameux traité, Les impôts en France, de 1911⁸ :

« La Révolution a passé ; les privilèges du clergé et de la noblesse ont vécu ; mais quelques années plus tard les classes qui prenaient la direction des affaires reconstituaient, sous une autre forme et à leur profit, une partie des abus qu’elles avaient âprement dénoncés quand le bénéfice en advenait à d’autres⁹ ».

3L’œuvre fiscale de Caillaux a pu être qualifiée de « temple grec¹⁰ » en raison de sa double architecture : plusieurs impositions cédulaires proportionnelles taxant différentes catégories de revenus et formant les colonnes de l’édifice, et une taxe progressive complémentaire (l’impôt général sur le revenu) – dite « de superposition » – taxant l’ensemble des revenus et formant son fronton¹¹. Les premières ont pour objectif de toucher, via un élargissement des assiettes d’imposition (en remplacement des « quatre vieilles »)¹², une plus grande partie de la population, tandis que la seconde s’inscrit dans une démarche de redistribution fiscale en touchant, au contraire, une « petite minorité de contribuables aisés¹³ ».

4Le projet de Caillaux aboutit aux deux lois du 15 juillet 1914 (pour l’impôt général) et du 31 juillet 1917 (pour l’aménagement des impôts cédulaires). Ce double système complémentaire¹⁴ a pu être considéré comme, d’une part, plus rentable car touchant via les cédules des revenus qui n’étaient pas taxés auparavant, et, d’autre part, plus équitable, car reposant sur une appréciation plus affinée des facultés contributives via l’introduction de la personnalité et de la déclaration fiscale de l’impôt général¹⁵.

5Pourtant, entre l’adoption de l’impôt général sur le revenu et sa mise en application dès 1916, Caillaux reste en retrait. Fortement affaibli après une campagne de presse acharnée¹⁶ – atteignant son dénouement dramatique avec l’affaire Calmette –, l’homme, s’il ne quitte pas tout de suite la vie politique, est ensuite arrêté pendant la guerre, puis inculpé et condamné pour « intelligence avec l’ennemi », au moment même où le second volet de son projet vient d’être adopté par le Parlement (ajoutant au premier des impôts cédulaires).

6Plus qu’un paradoxe, c’est un ensemble de paradoxes qui ressort ainsi de la création de l’impôt sur le revenu. D’une part, celui-ci relève d’une évolution de pensée importante de la part de son auteur ainsi que des parlementaires et est adopté au moment même où ce dernier aura quitté le pouvoir. D’autre part, l’impôt créé initialement pour financer les hostilités sera parfois considéré comme antipatriotique et finalement délaissé au profit de l’emprunt jusqu’à la fin de la guerre.

I. Les paradoxes de l’initiative fiscale de Joseph Caillaux

7L’impôt général sur le revenu est le fruit d’une longue lutte parlementaire dont le principal protagoniste sera paradoxalement écarté. Sa doctrine fiscale a, par ailleurs, longtemps semblé peu compatible avec cette création.

A. Le paradoxe d’une longue maturation fiscale marquée par l’écartement progressif de son initiateur

8La III^e République a été l’objet, à partir de 1890, d’une grande lutte au plan législatif entre partisans et opposants d’un impôt sur le revenu progressif. Ce conflit opposera gauche et droite¹⁷ autour d’arguments désormais connus¹⁸. Entre 1870 et 1906, plus de 210 projets¹⁹ seront élaborés, comme les initiatives de Peytral (1888 et 1898), Doumer (1896), Rouvier (1903), qui peuvent ainsi être mentionnées, au même titre, bien évidemment, que les projets Caillaux de 1900 et 1907²⁰. Celui de 1900, proche du projet Doumer, prévoyait un impôt sur le revenu global – à l’image de l’Einkommensteuer prussien existant – indiciaire, assis sur le loyer d’habitation, remplaçant les contributions mobilières, ainsi que sur l’impôt sur les portes et fenêtres. Le texte de 1907, plus réaliste quant à ses possibilités d’adoption, abandonne l’idée d’un impôt progressif unique mais prévoit déjà une future superposition d’impôts cédulaires proportionnels touchant une catégorie précise de revenus²¹ – comme l’income tax britannique existante – et d’un « impôt général sur le revenu » (IGR), seule contribution progressive fixée à partir de la totalisation du revenu des rôles des différentes cédules. Ce dernier texte est celui qui aboutira in fine à la loi du 15 juillet 1914, après les longs atermoiements du Sénat, de 1909 (année d’adoption du projet par la Chambre des députés) à 1914²².

9Les raisons de la fin des réticences du Sénat en 1914, puis de l’adoption du texte²³ ? Les besoins budgétaires, la nette victoire des radicaux et des socialistes aux élections législatives récentes, et la conjoncture internationale sont bien entendu des explications²⁴. Néanmoins, la Haute Assemblée n’hésite pas à apposer sa marque sur un texte qu’elle estime imparfait, notamment dans sa prise en compte de la situation familiale des contribuables, ce que ne faisait aucunement le projet de Caillaux de 1907 :

« Ce manque d’intérêt pour la dimension “familiale” de l’impôt sur le revenu avait d’ailleurs valu à Joseph Caillaux, contribuable fortuné et sans enfant, une haine farouche des multiples associations familiales et populationnistes de l’époque. Le Sénat, davantage sensible aux arguments des populationnistes décida d’introduire des déductions forfaitaires pour charges de familles²⁵… »

10La taxation par « foyer fiscal » est dorénavant instaurée en vertu de l’article 8 alinéa 1 de la loi du 15 juillet 1914 : « Chaque chef de famille est imposable tant en raison de ses revenus personnels que de ceux de sa femme et des autres membres de la famille qui habitent avec lui ». Le système prévu par l’article 12 est simple : si les célibataires sans enfant à charge sont soumis à l’IGR à partir d’un revenu annuel de 5 000 francs (somme prévue par l’art. 14 et identique au projet Caillaux de 1907²⁶), les couples mariés ne le sont qu’à partir de 7 000 francs, auxquels s’ajoutent 1 000 francs par enfant à charge et 1 500 francs à partir du sixième enfant²⁷. Le taux marginal maximal d’imposition, initialement prévu à 4 % par Caillaux en 1907 et 5 % dans le projet adopté par la Chambre des députés en 1909, est ramené à 2 % (après passage au Sénat) dans le texte définitif de 1914. Sur l’impôt calculé, les contribuables ont droit à des réductions supplémentaires de 5 % pour une personne à charge, 10 % pour deux personnes à charge, auxquels s’ajoutent 10 % pour chaque personne à charge supplémentaire, avec un plafonnement de ces réductions à 50 % (article 15)²⁸.

11Selon Thomas Piketty, ce système explique, « bien davantage que les légères erreurs de prévision et que la baisse des revenus dus à la guerre », pourquoi seuls 260 000 contribuables seront assujettis à l’IGR au lieu des 500 000 escomptés par Joseph Caillaux, à revenus identiques (soit 1,7 % au lieu de 3,3 % des 15,2 millions de foyers fiscaux)²⁹. Ce système sera remplacé par le quotient familial à partir de 1945. Enfin, la loi de juillet 1914 est bien un texte de compromis, entre la Chambre et le Sénat, puisqu’elle reprend l’impôt général voulu par Caillaux mais sans les cédules, pour partie adoptées dans une loi du 29 mars 1914³⁰ et qui attendront la loi du 31 juillet 1917 pour se voir totalement instaurées³¹.

12Joseph Caillaux est-il à l’origine de l’impôt général sur le revenu, même si son adoption définitive est alors faite par le Sénat au moment où il n’est plus au gouvernement ? L’homme, bien sûr, le croit. Pourtant, si l’impôt qui résultera de la loi de juillet 1914 est très proche de son projet de 1907, il est issu d’un nouveau projet de loi qui fut, après sa démission, déposé par le nouveau ministre des Finances, Renoult, le 20 mars 1914³². Son nom apparaît néanmoins de nombreuses fois dans les travaux préparatoires³³. Le volet « cédules » du projet de 1907 aboutit dix ans après avec la loi du 31 juillet 1917 ; les visas de ce texte indiquent bien que le projet initial est bien le sien, déposé à la Chambre par le ministre des Finances en question le 7 février 1907³⁴.

13Lors de l’adoption du premier texte, le 15 juillet 1914, Caillaux n’est déjà plus au pouvoir. Cette période rime, on le sait, avec la chute de l’initiateur même de cet impôt après l’affaire Calmette³⁵. Caillaux a démissionné du ministère des Finances, mais son calvaire n’est pas terminé. Réélu député quelques semaines après – l’homme ayant une capacité étonnante pour rebondir –, Caillaux doit, au début de la guerre, vivre dans l’opprobre : « On me tient à l’écart de tout. On m’évite sur mon passage. On ne me salue plus […] je suis un homme fini », confiera-t-il à Aristide Briand³⁶.

14Il sera, en raison de sa volonté d’une « paix de compromis³⁷ », de mauvais aloi durant le conflit, écarté très vite des affaires, mis en accusation – à l’initiative de son ennemi Clemenceau – après levée de son immunité parlementaire et écroué en 1917 pour défaitisme et « intelligence avec l’ennemi ». Sa condamnation est prononcée en 1920 : trois ans d’emprisonnement (déjà effectués), une interdiction de séjour dans les grandes villes et la perte des droits civils et politiques. Il passera donc à travers la guerre sans en influencer politiquement le cours³⁸.

15La lecture de ses mémoires nous montre un homme souhaitant avant tout défendre un impôt alors accepté pour des raisons patriotiques et créé par celui-là même qui sera emprisonné pour son absence supposée de patriotisme. Il dit dans ses mémoires, non sans une impression de regret : « À la veille de la guerre, je touchai au but. Depuis, on n’a pu effacer mon œuvre, bien qu’on s’y soit essayé. On a reculé, quelque peu… mais cela est une autre histoire³⁹ ».

B. Le paradoxe d’un homme initialement libéral dans ses conceptions financières

16La grande intelligence, la riche connaissance de la science financière (en tant qu’ancien inspecteur général des Finances) mais aussi un certain orgueil semblent être les caractéristiques principales reconnues⁴⁰ à l’élu radical, personnalité riche mais complexe⁴¹ qui marque de son empreinte le ministère des Finances. L’extrême compétence de l’homme lui a permis de traverser les épreuves qu’il a subies à partir de la Grande Guerre pour redevenir ministre des Finances à partir de 1925, même s’il n’a plus alors la même influence déterminante sur la vie politique⁴².

17La méthode Caillaux semble être teintée de beaucoup de réticences initiales pour nombre de ses réformes. Il ressort de ses biographies et de ses mémoires qu’il pèse scrupuleusement le pour et le contre avant chacune de ses actions : que ce soit la nationalisation des Chemins de fer de l’Ouest (nécessaire, malgré ses réserves initiales, pour éviter leur démantèlement), les nouveaux droits des fonctionnaires (mise en place de conseils de discipline, défense des hautes rémunérations des trésoriers-payeurs généraux et règles d’avancement codifiées malgré un refus intransigeant de liberté syndicale)⁴³.

18Il semble pourtant que l’homme ait pu dépasser ces réticences. La grande réforme sociale de l’impôt général sur le revenu a été lancée par un ministre qui n’y était pas prédisposé sur le plan doctrinal⁴⁴, non socialiste, à l’origine républicain modéré (avant de devenir radical) et tenant, selon Jean-Denis Bredin, avec affectation les images successives de « grand bourgeois, grand seigneur, dandy, aristocrate⁴⁵ ». Économe malgré les déficits de plusieurs de ses budgets (4 sur 6), il vient initialement du libéralisme – formé à l’école de Frédéric Bastiat ou Léon Say⁴⁶ – et prône un « dirigisme prudent⁴⁷ ». Il défend également ce qu’il appelle la « sincérité budgétaire », qu’on pourrait aujourd’hui qualifier juridiquement d’« unité budgétaire », à savoir la chasse aux budgets annexes ou extraordinaires, « petits magots » (sic) et autres dépenses électoralistes⁴⁸ : « L’esprit d’économie et d’ordre que je tiens de mes ascendances me fait avare des deniers de l’État en même temps qu’avide de clarté et d’honnêteté dans les écritures budgétaires⁴⁹ ».

19L’homme est accusé par la presse de double jeu quant à sa volonté réelle de créer l’impôt progressif. Dans la tristement fameuse lettre « Ton Jo » de 1901, parue en mars 1914 dans Le Figaro, mais sortie, selon lui, de son contexte initial⁵⁰, il affirme, au moment de l’examen d’un premier projet Klotz qui n’avait pas abouti, avoir « écrasé l’impôt sur le revenu en ayant l’air de le défendre ». Le but du Figaro est bien évidemment de montrer la supposée duplicité de son auteur à l’égard de cette réforme sociale. Il se défend de cela en affirmant simplement avoir empêché, par une manœuvre parlementaire dilatoire, le projet de Klotz de passer à la Chambre en raison de son incohérence, le texte étant peu applicable en pratique⁵¹. Mais l’on sait également que le chef du gouvernement à ce moment-là, Waldeck-Rousseau, homme qui a l’admiration de Caillaux, est opposé à l’impôt progressif sur le revenu – ce dernier a pu dès lors avoir été aux ordres.

20L’indécision marque d’ailleurs ses premières années de ministre :

« J’avais réclamé l’avènement d’un système nouveau. Mais lequel ? J’eusse été fort embarrassé pour donner des précisions. Je n’avais pas de solution arrêtée dans l’esprit. […] De multiples projets, reposant sur l’introduction dans notre législation de l’impôt sur le revenu, avaient été bâtis par mes prédécesseurs. Je les étudiai. Aucun ne tenait. Dans quelque sens qu’ils fussent orientés, tous trahissaient une méconnaissance complète de la pratique⁵² ».

21D’ailleurs, l’homme affirme à l’époque que « toucher tous les impôts à la fois […] ce serait une aventure⁵³ », un « saut dans l’inconnu⁵⁴ ». Défenseur de l’équilibre budgétaire, partisan en cela de la doxa libérale, il estime que « l’impôt entrave toujours l’essor du pays, qu’il ne faut l’aggraver qu’à la dernière extrémité⁵⁵ ». Il est également sensible au précepte révolutionnaire selon lequel « L’impôt ignore les personnes et ne connaît que les choses⁵⁶ ». De même :

« L’impôt trouble toujours la vie des individus, il implique pour chacun une augmentation d’effort ou une diminution de jouissance […] quand il consiste principalement en des droits sur les consommations ou sur la circulation des biens […] il diminue les moyens d’action des citoyens, fausse leur direction naturelle, frappe la richesse qui agit, la richesse qui circule, celle qu’il faut précisément épargner⁵⁷ ».

22Ses opinions politiques évoluent pourtant : paradoxe, là encore, d’un homme qui se dit hostile aux impôts et plus précisément à leur augmentation, source de déficit, car d’augmentation corollaire des dépenses publiques⁵⁸. L’homme a d’abord réfléchi à une série d’impôts cédulaires municipaux et départementaux, mais les difficultés pratiques l’ont détourné de cette idée : « Il y aurait de très grosses difficultés à remettre tous les impôts réels aux départements et aux communes. Je ne vois pas, en particulier, comment on partagerait entre ces collectivités le produit de l’impôt réel sur les valeurs mobilières⁵⁹ ». Il se tourne alors vers l’idée de cédules étatiques, mais se rend vite compte qu’elles ne permettent pas de reconstituer l’ensemble des revenus d’un contribuable, d’où cette idée finale d’un impôt à deux étages⁶⁰ avec un impôt général chapeautant leur totalité⁶¹. En fait, selon Guy Antonetti, « ce grand bourgeois technicien des finances publiques voyait […] plus dans la réforme envisagée une adaptation nécessaire des finances nationales à une économie industrielle moderne que l’instrument d’une “justice sociale” dont les ténors du radical-socialisme et du socialisme faisaient alors la bruyante réclame⁶² ».

23L’injustice sociale des « quatre vieilles » semble l’avoir néanmoins interpellé au cours des années et la progressivité est devenue, selon lui, rapidement inévitable⁶³ :

« J’observais que la fiscalité française avait toujours été dans le passé, qu’elle restait dans le présent, défavorable aux classes que la fortune n’a pas avantagées⁶⁴ ». « Faire en un mot litière de tous les privilèges, telle devait être la substance de la réforme⁶⁵ ».

24Plus globalement, l’homme se montre très critique vis-à-vis des taxes indirectes :

« Nous devons introduire dans notre législation […] un impôt qui aura pour unique objet de rétablir, au détriment des classes riches […] mais à l’avantage des classes pauvres, les règles de la répartition équitable et de la proportionnalité des charges outrageusement violées, par la force même des choses, du fait de l’existence des contributions indirectes⁶⁶ ».

25Enfin, l’intérêt général et l’immobilisme de la fiscalité du moment (voir supra) l’ont, selon ses dires, poussé à la réforme⁶⁷.

II. Les paradoxes d’un « impôt de guerre »

26La création de l’impôt progressif de Joseph Caillaux sera étroitement liée à la guerre, que ce soit dans son principe patriotique ou dans sa réalisation pratique. Néanmoins, la guerre a pu être vue, a contrario, comme un obstacle à la réussite de la réforme.

A. Le paradoxe de l’argument patriotique favorable ou non à l’impôt général sur le revenu

27Le patriotisme a pu, dans un premier temps, être invoqué contre la création même de l’impôt sur le revenu. Lors des débats, nombreux furent les arguments xénophobes pour rejeter les différentes expériences étrangères⁶⁸ et prôner « l’esprit français⁶⁹ ». Ainsi l’income tax anglaise, cédulaire, avait été créée initialement pour financer les guerres napoléoniennes et rétablie en 1842⁷⁰. De même, l’expérience prussienne de 1891, l’Einkommensteuer, soit un impôt synthétique et progressif sur le revenu, est longtemps à l’origine de son blocage, en France, pendant plus de quatre ans par le Sénat conservateur⁷¹. En effet, concernant l’inquisition de la déclaration fiscale (appliquée en Allemagne), le sénateur Émile Aimond estime en 1914 que « pour supporter la déclaration contrôlée, il faut être né comme les Prussiens avec un uniforme sur le corps⁷² ». Selon lui, l’acceptation même de la déclaration « inquisitoire » serait venue du caractère « docile et passif, disposé à accepter le joug des Prussiens⁷³ ». Néanmoins, et c’est là le paradoxe, l’appel au patriotisme finit par emporter l’hostilité des derniers sénateurs les plus conservateurs⁷⁴, et les textes de 1914 et 1917 synthétisent les expériences anglaise et prussienne, hier encore rejetées en raison de ce même sentiment supposé patriotique.

28Le patriotisme sera dès lors invoqué, dans un second temps, pour la création de l’impôt progressif sur le revenu. L’idée n’est pas nouvelle. Déjà en 1894, défendant son propre projet, Godefroy Cavaignac, le fils du général Eugène Cavaignac, appelait à des concessions de la part de la bourgeoisie à l’égard des classes populaires ; la France, en s’attachant trop à la proportionnalité, se privait – au détriment de sa sécurité nationale – d’un outil lui permettant de rivaliser militairement avec l’Allemagne et les autres puissances européennes⁷⁵. Caillaux dira, dans un même registre, à propos de la situation fiscale d’avant-guerre :

« et quand on s’en tenait aux perspectives immédiates, pas davantage ne pouvait-on dénier que aussi bien les développements de notre outillage national, que les équipements de défense militaire […] étaient irréalisables en un pays […] où l’impôt direct était marqué d’un tel signe de désuétude⁷⁶ ».

29Les appels à la responsabilité sociale des élites pour sauvegarder l’intérêt national se font plus pressants de la part de la gauche. Ainsi, Dumesnil, rapporteur radical du projet de loi de 1917, affirme :

« Et puis songeons à ceux vers qui doit aller notre pensée constante, songeons aux millions d’hommes qui, depuis de longs mois, luttent pour sauver la patrie et pour défendre contre la barbarie la liberté du monde ! Parmi eux, toutes les classes sont confondues, c’est vrai ; mais parmi eux il y a les déshérités de la fortune, des pauvres ; ceux-là luttent, souffrent, meurent d’abord pour la plus grande des richesses, celle d’être et de rester Français ; mais en même temps ils protègent des biens matériels qui ne sont pas les leurs. Il ne faut point qu’après la guerre ils supportent encore un fardeau mal réparti ; ils doivent en rentrant trouver la justice assise à leur foyer⁷⁷ ».

30La gauche a ainsi pu aller jusqu’à menacer le Sénat de créer un impôt, bien plus confiscatoire, sur le capital pour les fortunes de plus de 30 000 francs⁷⁸.

31La situation se débloque au Sénat à partir de 1913 – outre les raisons vues précédemment (voir supra) – avec la nécessité toute « patriotique » d’adoption de la loi sur les trois ans, à savoir une loi portant de 2 à 3 ans la durée du service militaire, mesure paraissant alors nécessaire en raison des tensions internationales (crise marocaine entre la France et l’Allemagne en 1911, guerres balkaniques en 1912-1913…). Cette réforme très onéreuse implique un effort financier important. Un compromis est donc trouvé entre la droite, particulièrement attachée à ce texte, les radicaux et les socialistes, pour leur part fidèles à la réforme de l’impôt sur le revenu, seconde mesure qui sera justement la solution pour financer la première⁷⁹.

B. Le paradoxe d’un impôt créé pour financer les hostilités mais auquel sera préféré l’emprunt

32La mise en application de la loi de juillet 1914 et l’examen du second volet du projet Caillaux, mettant en place les cédules, sont repoussés en raison même des perturbations du conflit mondial⁸⁰ ; la loi du 26 décembre 1914 (article 5) reporte en effet au 1^er janvier 1916 la mise en œuvre de l’IGR, initialement prévue au début de 1915⁸¹. Les taux presque dérisoires de l’IGR en 1914 ne vont cependant cesser d’être relevés par les différents gouvernements d’« Union sacrée » afin de financer les hostilités. La loi du 30 décembre 1916 fait passer le taux marginal initial de l’IGR, de 2 % en 1915 à 10 % en 1916, celle du 29 juin 1918 de 10 à 20 % (en taux moyen⁸²) pour les revenus 1917-1918. Les dernières cédules souhaitées par Caillaux en 1907 sont créées dans la loi du 31 juillet 1917⁸³, faisant passer les contributions mobilières des patentes et des portes et fenêtres d’impôts étatiques à impôts locaux (articles 44 sq.)⁸⁴. De plus, à partir de ce moment-là, le principe de progressivité est assez bien accepté dans les esprits et ne sera plus sérieusement remis en question dans son principe, sinon sur des questions techniques⁸⁵.

33Toutefois, en pratique et malgré ces bonnes intentions, la perception du nouvel impôt sur les revenus de 1915 est mauvaise. La guerre, qui en avait accéléré l’adoption, constitue une période difficile pour sa mise en application⁸⁶. Les percepteurs sont considérés comme des « planqués » à l’arrière taxant ceux qui ont versé « l’impôt du sang » et leurs familles⁸⁷. Malgré les incitations à la remplir (déductions, charge de la preuve revenant à l’administration…), la déclaration reste peu contraignante dans la loi de 1914⁸⁸, et les délais supplémentaires accordés aux combattants ne facilitent pas les rentrées fiscales⁸⁹. L’impôt est encore perçu comme un acte « volontaire », un « impôt sur la conscience publique », déplore l’Inspection des Finances en 1917⁹⁰. De plus, selon le régime de l’article 16 de la loi de 1914, « en matière de taxation d’office, l’administration fiscale voyait ses prérogatives limitées par le législateur et par le juge. En effet, elle ne disposait pas de pouvoir discrétionnaire pour déterminer le montant imposable. Elle devait se fonder sur des éléments en sa possession⁹¹ ». L’absence de déclaration ou la déclaration tardive ne sont véritablement sanctionnées qu’à partir de la loi du 30 décembre 1916, introduisant pour la première fois une majoration de 10 % en sus du montant de l’impôt⁹². De plus des demandes d’éclaircissement sont enfin permises à partir de 1916, mais fondées encore sur des mesures indiciaires tant décriées au xix^e siècle (les signes extérieurs de richesse)⁹³.

34Un autre impôt fortement progressif est fixé par une loi du 1^er juillet 1916 : la taxe exceptionnelle sur les bénéfices de guerre, touchant les industriels et commerçants fournissant denrées et matériel pour alimenter le conflit⁹⁴. Cette taxe est fortement progressive, puisque les taux vont de 5 à 30 %, puis de 50 à 80 % (loi du 31 décembre 1917), soumise à déclaration obligatoire et inspirée d’une expérience anglaise (de décembre 1915). Collectée après-guerre essentiellement, elle rapporte néanmoins 18 milliards de francs. L’idée patriotique d’une sanction vis-à-vis de « l’enrichissement suspect et ostentatoire de certains pendant cette période troublée⁹⁵ » est à l’initiative de cette création fiscale.

35La guerre de 1914-1918 provoque toutefois dans les finances un bouleversement total. Elle rompt « l’équilibre financier et l’ordre juridique progressivement construits depuis 1814⁹⁶ ». Ainsi, les dépenses de l’État augmentent en flèche durant ces années de combats. Le déficit total (1914-1919) atteint les 135 milliards et se trouve financé à 77 % par l’emprunt⁹⁷. L’État s’appuie sur l’idée d’indépendance, de confiance⁹⁸ et de liberté des souscripteurs, à l’opposé de la contrainte fiscale⁹⁹, alors peu performante¹⁰⁰. Selon les mots de Gaston Jèze, Paul Leroy-Beaulieu, habitué aux positions antifiscales et tenant de ce que Jèze appelle « l’école économique et financière dite orthodoxe » ou « conservatrice¹⁰¹ » (issue d’Adam Smith et de ses quatre maximes fiscales)¹⁰², aurait eu, en ce sens, une influence déterminante sur la presse (notamment au sein de son journal L’Économiste français) et les gouvernants au début du conflit¹⁰³. Le programme financier à suivre durant la guerre était celui-ci : « Il faut recourir à des expédients […] Quant aux impôts nouveaux, il faut les réserver après la guerre¹⁰⁴ ». Il y a ici une grande différence avec l’Angleterre qui, pour financer le conflit, recourt de façon notable à l’impôt¹⁰⁵.

36Le financement à court terme, le plus sollicité (38 %), est réalisé grâce à des « bons de la Défense nationale » à 5 %, créés par le ministre des Finances Ribot dès 1915. Ces bons remplacent les anciens bons du Trésor émis sous la Restauration par le baron Louis¹⁰⁶. Ribot veut, grâce à ces bons, éviter les recours aux avances de la Banque de France, mais, à partir de 1917, les bons ne suffisent plus et il faut alors recourir à ses services, avec comme conséquence l’inflation.

37La loi du 5 août 1914¹⁰⁷, prévoit dans son article 5 :

« en cas de mobilisation et jusqu’à cessation des hostilités, les crédits supplémentaires et extraordinaires nécessaires aux besoins de la défense nationale […] pourront, en cas d’absence des Chambres, être ouverts provisoirement par des décrets rendus en Conseil d’État, après avoir été délibérés en conseil des ministres. […] Ils devront être soumis à la sanction du pouvoir législatif dans la quinzaine de la plus prochaine réunion des Chambres¹⁰⁸ ».

38Ici encore, le strict respect du principe d’unité tant vanté par Joseph Caillaux semble avoir été écarté en raison du caractère exceptionnel des événements. Cette loi est appliquée puisqu’une somme totale de près de 2 milliards de francs se trouve soumise à ratification législative entre août et décembre 1914, et ce, sans véritable débat public¹⁰⁹.

Conclusion

39Pour Tocqueville, « la guerre […] ne peut manquer d’accroître immensément […] les attributions du gouvernement civil¹¹⁰ ». L’État français est, à partir de 1914, en effet devenu dirigiste, fixant les prix, répartissant et réquisitionnant les denrées, contrôlant les importations et organisant les transports¹¹¹. L’impôt général sur le revenu de Joseph Caillaux a pourtant une faible part dans le gigantesque financement du conflit, contrairement à l’utilisation de l’emprunt. De même, les préceptes budgétaires de l’homme, si attaché à ce qu’il a appelé la « sincérité budgétaire », sont mis à mal par la pratique accrue des décrets-lois, beaucoup moins formalistes en raison de l’urgence contextuelle de leur édiction.

40C’est là, au final, le paradoxe même de la création de l’impôt sur le revenu : un impôt qui a été longuement discuté, défendu ardemment par un homme écarté du pouvoir au moment même où celui-ci est enfin adopté ; un impôt alors accepté pour des raisons patriotiques et créé par celui-là même qui est emprisonné pour son absence supposée de patriotisme ; un impôt progressif dont l’adoption a été facilitée afin de financer la guerre, mais qui est, jusqu’à la fin du conflit, essentiellement délaissé au profit de l’emprunt et de la création monétaire, alors beaucoup plus efficaces. Certes, les taux de l’IGR ont été augmentés durant le conflit, mais Gaston Jèze, favorable à l’arme fiscale durant le conflit, résume parfaitement les ambiguïtés de son recours durant la guerre : « La meilleure politique pour la gestion des finances de guerre, c’est une politique d’impôts aidée par des emprunts, plutôt qu’une politique d’emprunts aidée par des impôts¹¹² ».

41Néanmoins, on le sait, l’impôt sur le revenu aura un bel avenir. Dès la loi du 25 juin 1920, et malgré la fin des hostilités, les taux sont relevés, le taux marginal d’imposition étant porté au taux – paraissant encore provocateur quelques années auparavant – de 50 % : « L’idée que l’impôt sur le revenu puisse représenter jusqu’à la moitié du revenu (voire davantage) est depuis longtemps devenue familière, mais il s’agissait au début des années 1920 d’une idée totalement neuve¹¹³ ». L’augmentation des taux d’imposition jusqu’à 50 % fait passer le nombre de contribuables de 260 000 en 1916 à 541 000 en 1920¹¹⁴. Rappelons que Caillaux n’envisageait dans ses deux projets de 1900 et 1907 qu’un taux marginal maximal de 4 %, et que le Sénat abaissa celui-ci à 2 % au début de la guerre, au sein de la loi du 15 juillet 1914¹¹⁵. Finalement, l’œuvre fiscale de Joseph Caillaux a pu croître, voire s’émanciper au fil des années de la volonté de son maître, de manière plus ou moins abrupte, à l’image de sa carrière politique, alors en dents de scie. Son biographe, Jean-Claude Allain, estime justement que Caillaux « a joué sur cette transformation fiscale sa carrière et la tempête qu’il a soulevée, malgré ses précautions, tactiques, l’a finalement arraché au pouvoir sans toutefois ruiner l’ensemble de son œuvre¹¹⁶ ».