1À la suite des deux précédentes publications consacrées aux finances de guerre, ce troisième ouvrage ouvre un nouveau chapitre de l’histoire des finances publiques en temps de guerre, celui de la fiscalité.

2Rappelons que, dans le cadre du Centenaire de la Grande Guerre¹, le Comité pour l’histoire économique et financière de la France a soutenu plusieurs manifestations historiques². Les 25 et 26 septembre 2014, la première journée d’étude du cycle « Les Finances, un ministère en guerre, un ministère dans la guerre » s’est concentrée sur la manière dont la guerre avait été financée de part et d’autre de la Manche et du Rhin et sur les éventuelles ruptures engendrées par le conflit en termes de ressources financières de l’État. Les actes en ont été publiés en décembre 2015 sous le titre La mobilisation financière pendant la Grande Guerre. Le front financier, un troisième front. En écho aux autres fronts déjà bien explorés – le front militaire et le front industriel –, l’existence et le développement d’un « front financier » ont été mis au jour grâce à l’apport de travaux novateurs. Le deuxième temps de notre cycle, qui s’est déroulé les 26 et 27 mars 2015, était consacré aux finances publiques en temps de guerre et a fait l’objet d’une publication en 2016, Finances publiques en temps de guerre 1914-1918. Déstabilisation et recomposition des pouvoirs. Il s’attachait plus particulièrement à évaluer l’impact du conflit sur les institutions politiques, financières et administratives au prisme de la mobilisation générale et de la croissance des dépenses de guerre. La troisième journée d’étude des 11 et 12 février 2016, dont nous publions aujourd’hui les actes, « Une fiscalité de guerre ? Contraintes, innovations, résistances », reprend le questionnement initial sur le financement de la guerre, en braquant cette fois-ci le projecteur sur l’impôt, sur son utilisation comparée par les pays belligérants et son acceptation (ou non) par les sociétés en guerre.

3À l’issue de ces trois journées d’histoire financière, il nous a semblé utile de dégager les questionnements développés dans les trois volumes et les réponses qui ont pu y être apportées par les principaux pays belligérants – France, Allemagne, Grande-Bretagne et Russie – du point de vue des politiques monétaires, financières, budgétaires et fiscales, des acteurs et des institutions ainsi que des instruments mis en place.

4En premier lieu, les trois volumes insistent sur l’impréparation de la guerre et le choc qu’a représenté la déclaration de guerre, notamment à l’été 1914.

I. La crise financière avant la guerre

5En effet, la première rencontre a mis au jour la crise financière de l’été 1914, qui intervient avant même la déclaration de guerre. À partir du 23 juillet 1914, un vaste mouvement de panique financière s’étend à travers l’Europe et le monde et prend par surprise les financiers et les banquiers comme les autorités monétaires. L’ensemble du mouvement ébranle les banques et les bourses des pays belligérants et entraîne un grave problème de liquidité des économies. La comparaison des réactions de deux des principaux belligérants à cette crise financière, la Grande-Bretagne et la France, est particulièrement intéressante. Toutes deux sont surprises par la violence de la crise et improvisent des mesures de sauvetage, mais les politiques menées pour résorber la crise, puis pour affronter les dépenses de guerre vont largement différer d’un pays à l’autre.

6Outre-Manche, la situation est reprise en main par le ministère des Finances et, selon les mots de Lloyd George, c’est le ministère des Finances (Treasury) qui sauve la City. C’est en effet grâce à l’émission de billets de trésorerie, qui permet de contrer la thésaurisation, que peut être évitée la suspension de la convertibilité-or de la livre. Globalement, la crise financière est endiguée rapidement sans remettre en cause le fondement du système financier britannique : la convertibilité-or de la livre sterling. La France subit elle aussi un même mouvement de panique, qui donne aux banques l’occasion de presser le gouvernement en faveur d’un moratoire généralisé sur les dépôts dans les banques et les caisses d’épargne, les dettes, les effets de commerce, les loyers, bien plus vaste et plus durable qu’outre-Manche. À ces mesures sévères s’ajoute la suspension de la convertibilité-or du franc. La suspension des circuits de crédit à l’économie entraîne un blocage dans les financements et prolonge les problèmes de liquidité.

7En réalité, les premières décisions de politique financière et budgétaire sont liées au fait que tout le monde croit en une guerre courte et que celle-ci pourra être financée par une dette à court terme. C’est le cas en France, en Grande-Bretagne, en Russie, mais aussi en Allemagne, qui bénéficie pourtant d’un trésor de guerre constitué dans les décennies précédentes. En France, la loi du 5 août 1914 donne tous pouvoirs financiers au gouvernement pour les questions de défense nationale ; ce n’est qu’à partir de la fin décembre 1914 que le Parlement retrouve la capacité – toute relative – de suivre la politique de finances publiques par le vote des « douzièmes provisoires » et des crédits additionnels. De façon générale, chez tous les belligérants, l’Union sacrée prévaut, et, si le rapporteur du Budget, Louis Klotz, critique durement la légèreté du gouvernement et son « imprévoyance », il approuve néanmoins la création de bons de la Défense nationale en décembre 1914 par le ministre des Finances Alexandre Ribot.

II. L’emprunt ou l’impôt ? Quelles ressources pour financer la guerre longue ?

8D’emblée, il paraît nécessaire de souligner combien cette guerre a été mal préparée par les différents pays belligérants – sur le plan financier du moins. On l’a déjà relevé en relayant les travaux sur la crise de l’été 1914, mais c’est plus flagrant encore pour l’étude de l’ensemble du conflit : la guerre a été d’autant plus mal préparée qu’elle s’est avérée beaucoup plus longue et plus coûteuse que prévu par les contemporains. Certes, en France par exemple, la Banque de France, anticipant ainsi d’éventuelles demandes de remboursement, avait développé son encaisse-or avant 1913. C’est surtout en Allemagne que le financement d’une guerre future contre la France avait été planifié dès 1871, avec la constitution d’un trésor de guerre et la mise sur pied à la fin du siècle d’un plan de mobilisation financière. Toutefois, ce plan s’est révélé bien insuffisant face à une guerre de quatre ans, et le Reich n’a pas échappé à des improvisations dans la recherche de nouvelles ressources financières. C’est ainsi que les dépenses de guerre ont été en priorité financées par des avances de la banque centrale et par la création de caisses de prêts qui ont émis des billets garantis par la Reichsbank et constituèrent ainsi une sorte de banque centrale parallèle, sans réserve ni garantie, tandis que le recours à l’impôt restait faible, autour de 15 % (communication de M. Reitmayer dans ce volume). Ce procédé a sans doute été le plus inflationniste et le plus dangereux pour la stabilité monétaire. En France, le recours à la dette à court terme a été privilégié (46 % des dépenses publiques comprenant les avances de la Banque de France) par rapport à l’emprunt à long terme (22 %), à la dette extérieure (17 %) et à l’impôt (15 %). Le succès des souscriptions aux bons du Trésor et aux quatre grands emprunts de guerre apparaît non seulement comme le fruit d’un élan patriotique mais aussi lié aux avantages et aux facilités accordés à ces placements. Le pays le plus vertueux en termes de financement fut indéniablement le Royaume-Uni (communication de M.-C. Esposito dans ce volume), où le recours à l’impôt (30 % des dépenses publiques) fut supérieur à l’emprunt, tandis que la Banque d’Angleterre se consacrait en priorité à la défense de la livre sterling. Ces choix financiers des dépenses de guerre pèseront lourd au lendemain de la guerre, notamment pour la France et l’Allemagne, confrontées à une dette flottante gigantesque et à la dépréciation monétaire. L’une des explications qui pourront être avancées dans cet ouvrage est celle du maintien de cadres de pensée libéraux qui prédomine à l’époque, notamment en France, où les travaux de Gaston Jèze sur le nécessaire recours à l’impôt ne sont guère suivis (communication de R. Bourget dans ce volume).

9Le recours à des ressources nationales, si diversifiées soient-elles, n’a pas suffi à alimenter ni les caisses de l’État ni les besoins en devises. Il a fallu mobiliser l’épargne de l’étranger. La Grande Guerre a été l’occasion, pour les pays belligérants jusque-là créanciers (Royaume-Uni, France, Allemagne), d’emprunter aux pays neutres ou à leurs alliés respectifs. Ainsi le premier emprunt franco-anglais de 1915 marque-t-il un renversement des flux de capitaux internationaux au profit des États-Unis, qui voient consacrée leur suprématie financière. Par ailleurs, la césure de 1917, largement reconnue dans l’historiographie générale de la Grande Guerre, transparaît nettement dans plusieurs travaux consacrés à la dimension financière du conflit. Tout d’abord, l’entrée en guerre des Etats-Unis, qui modifie l’attitude des autorités américaines envers les emprunts alliés et facilite l’obtention de ressources de leur part, mais également la révolution bolchevique, qui implique une cessation de remboursement de la dette russe et influencera durablement les relations internationales (communication de N. Platonova dans ce volume).

10Les choix monétaires et financiers de la guerre vont peser lourdement et longtemps. Certes, tous les pays européens ont souffert économiquement, et tous subiront après la guerre les effets de ce conflit. Toutefois, les effets à moyen et long terme varient selon la manière dont la mobilisation financière a été opérée dans les principaux pays belligérants. L’inflation et la dette publique sont les enfants de la guerre dans tous les pays, mais l’ampleur des dégâts sera inégale selon l’intensité du recours à l’emprunt et à l’émission de monnaie.

11Ce choix des gouvernants de recourir en priorité à la dette et à la création monétaire, à l’exception de la Grande-Bretagne, plus vertueuse que les autres, est porté par des responsables politiques essentiellement pragmatiques, sur fonds d’Union sacrée et de libéralisme tempéré par les nécessités de l’économie de guerre. Issus du monde parlementaire et destinés à y retourner, comme en France, les ministres des Finances évitent toute prise de risque et privilégient le compromis politique autant que le consensus social, répartissant selon les contraintes politiques qu’ils jugent incontournables la charge du financement de la guerre entre impôts directs et indirects, avances de la Banque de France, emprunts à long terme et « dette flottante », emprunts intérieurs et extérieurs. Sollicitant hauts fonctionnaires et conseillers venus du monde des affaires ou de la finance, appuyés sur des réseaux capables de mobiliser l’argent privé autant que l’argent public, à l’intérieur comme à l’étranger, ils fournissent à leurs services administratifs l’occasion d’accroître leur expertise et d’étendre leurs territoires, notamment à l’international, inaugurant une diplomatie financière qui s’épanouira avec les règlements internationaux des années vingt.

III. Des institutions financières durablement déstabilisées

12La crise financière de l’été 1914, le choc social et démographique de la mobilisation générale, l’installation de la guerre dans la durée affectent en profondeur le système de gestion des finances publiques. Certes, sous l’empire de l’urgence et de la nécessité, des solutions ont été élaborées pour financer la guerre, mais le prix à payer en a été considérable, notamment en matière de contrôle des dépenses. En France, l’organisation mise en place par le ministère des Finances pour maintenir les services financiers en état de marche durant les premiers mois de la guerre (le carnet B) et pour approvisionner en numéraire les armées en campagne (la Trésorerie aux armées) ne résiste pas à une mobilisation qui prive les administrations financières de leurs agents de moins de 50 ans, notamment ceux des Impôts et ceux du Trésor public, mais aussi les cadres de l’administration centrale et les membres de l’Inspection des Finances et de la Cour des comptes. Surtout, elle ne résiste pas à l’explosion des marchés de guerre (armement, fournitures, production agricole, ravitaillement) et à la multiplication des comptes spéciaux en dehors de tout contrôle comptable, budgétaire, juridictionnel et parlementaire. Le conflit révèle ainsi autant « l’imprévoyance » et la désorganisation des services du ministère des Finances face à la guerre que les défaillances structurelles du système comptable central, à savoir l’effacement de la comptabilité administrative des ministères « dépensiers », masqué et pallié jusqu’en 1914 par l’existence du réseau de caisses du Trésor public et la faiblesse d’une Cour des comptes placée en bout de chaîne, trop dépendante des informations comptables produites par la Rue de Rivoli. De cet humiliant constat d’« incapacité » comptable et budgétaire, le ministère des Finances français saura tirer les leçons au sortir de la guerre, concevant les nouveaux outils administratifs dont il a besoin pour établir le contrôle financier des administrations publiques (création de la direction du Budget en 1919 et du contrôle des dépenses engagées en 1922).

13De son côté, la Banque de France, qui a joué un rôle majeur dans l’émission de billets, la mise en place du moratoire et, plus largement, la résorption de la crise de liquidité, a-t-elle vu sa place modifiée dans le triangle d’or du financement de l’économie et de l’État ? Dispose-elle encore de son autonomie par rapport au pouvoir politique ? A-t-elle perdu son pouvoir monétaire ? Le débat entre historiens a permis de faire des avancées sur la question toujours d’actualité du rapport entre l’État et la banque centrale. Pour certains, la guerre sonne le glas de l’indépendance de la banque ; pour d’autres, celle-ci garde son influence du fait que l’État a plus besoin que jamais de faire appel à ses ressources.

14Les banques commerciales, quant à elles, ont subi, pendant et après la guerre, plusieurs déconvenues. Tout d’abord, la guerre porte un coup d’arrêt au développement des banques et leur bilan est en forte diminution, et cela pour plusieurs décennies. Les grands établissements qui plaçaient en priorité l’épargne française à l’étranger avant la guerre se tournent désormais vers les entreprises industrielles françaises. C’en est fini de l’âge d’or de Paris « banquier du monde », même si les acteurs n’en ont pas encore conscience et que leur repli hexagonal est somme toute limité. D’autre part, la guerre n’a pas eu le même effet sur toutes les banques ; il semble que les banques régionales s’en soient mieux sorties en se recentrant sur une stratégie régionale. Surtout, l’usage peut-être excessif du moratoire au début de la guerre a entamé leur propre crédit, et leur excès de prudence dans la distribution des crédits – qu’il soit justifié ou non –, faisant suite à des prises de risque en 1914, n’a pas amélioré l’image de l’appareil bancaire auprès des agents économiques. Au total, il n’y aura pas de retour à la Belle époque, mais une adaptation du secteur bancaire à la nouvelle conjoncture monétaire, plus instable, une compétition plus âpre, une situation plus difficile donc. Cependant, la conclusion d’emprunts aux États-Unis ouvre de nouvelles perspectives aux banques en leur permettant de faire leur apprentissage de nouvelles pratiques d’émission (prêts et emprunts avec collatéraux), de tisser de nouvelles relations parmi les banques américaines et d’ouvrir leur horizon commercial. Pour le ministère des Finances, ces emprunts à l’étranger constituent une source de redéploiement de ses fonctions et de son rôle en permettant le développement d’une diplomatie financière qui va s’épanouir dès l’Armistice, puis dans les années vingt, à la faveur de l’articulation entre les questions de réparations et de dettes interalliées³.

IV. Improvisations, bricolages et innovations

15La guerre a provoqué une forte déstabilisation du système financier public et privé, mais elle a aussi accéléré des changements qui étaient en cours et favorisé l’expérimentation et l’innovation dans les domaines administratif, comptable ou financier.

A. De nouveaux instruments financiers pour faire appel à l’épargne

16L’improvisation la plus importante en matière de financement a été « l’invention » des bons de la Défense nationale par Alexandre Ribot, ministre des Finances, soit des bons du Trésor dont l’appellation patriotique et les avantages financiers ont permis d’attirer les citoyens et leur épargne. Grâce aux relais des banques, de la Banque de France, des guichets du Trésor public ou de la Trésorerie aux armées sur le front, jusqu’au portage des facteurs dans les campagnes, le bon de la Défense nationale a connu un vif succès qui ne se démentira pas pendant toute la durée du conflit.

B. De nouveaux moyens de paiements

17Devant improviser pour faire face à de sérieux problèmes de liquidités, les autorités financières ont également déployé de nouveaux moyens de paiement. Au Royaume-Uni, le ministère des Finances émet des billets Bradbury (du nom du secrétaire général des Finances) garantis par le gouvernement, qui ont permis de parer au défaut de liquidité dû à la thésaurisation des banques et des particuliers. En France, reprenant une tradition datant de 1871, des bons et des jetons de nécessité ont facilité les paiements quotidiens de consommation. Sous la responsabilité des chambres de commerce et d’industrie et avec l’accord du ministère des Finances et de la Banque de France, ces monnaies de circulation locale ont été émises dans plusieurs villes. Enfin, pour limiter l’émission de papier par la Banque de France, l’heure est enfin venue, pour le ministère du Commerce, de diffuser et de développer le chèque postal. Le ministère des Finances s’efforce lui aussi de diffuser ce moyen de paiement, par l’intermédiaire de son réseau des perceptions à l’arrière mais aussi sur le front, grâce aux payeurs aux armées. C’est sans doute l’une des innovations qui a perduré le plus longtemps.

C. De nouvelles tactiques pour séduire les épargnants et contribuables

18De part et d’autre des champs de bataille, les épargnants ont été souvent et largement sollicités. Ventes de titres, versement de leur or contre billets, achats de bons du Trésor ou de la Défense nationale, etc. : l’appel à leur patriotisme financier n’a pas connu de frontière. Qui sont ces souscripteurs d’emprunts ? En dépit de la difficulté à les discerner dans les archives, quelques points de repères ont pu être avancés pour les emprunts français : il s’agit principalement de commerçants, de paysans, mais les citadins ont également répondu présent. En Grande-Bretagne, la guerre a été également l’occasion d’innover en matière d’institutions d’épargne, avec la création d’un comité national chargé de lancer de grandes campagnes en faveur des économies de guerre. Grâce à des affiches étonnamment créatives aux slogans très incitatifs, la propagande britannique a fait œuvre de pédagogie et expliqué comment épargner et pourquoi, comment réduire sa consommation, pour permettre à chaque citoyen de se joindre à l’effort de guerre. En France, la place particulière de la Caisse des dépôts et consignations, dépositaire des fonds des caisses d’épargne, lui a conféré un rôle significatif dans la souscription des grands emprunts de guerre, ce qui a conduit à un changement de paradigme dans ses relations avec l’État, la Caisse devenant alors un soutien de l’État et non plus l’inverse. Pour autant, elle n’y a pas perdu son autonomie, mais elle a su développer des synergies nouvelles avec le ministère des Finances et la Banque de France.

D. De nouveaux circuits de financement et de nouveaux outils

19Dans l’urgence et sous la contrainte, les pouvoirs publics ont enfin imaginé de nouveaux dispositifs administratifs ou financiers, indirects et complexes, mêlant argent public et argent privé, parfois masqués par des intermédiaires, souvent hétérodoxes du point de vue des règles comptables ou budgétaires publiques. Ces nouveaux circuits ou ces nouvelles pratiques ont ainsi permis de ravitailler, en dépit du blocus et sans faire apparaître de financement budgétaire français, les populations françaises des territoires occupés, d’approvisionner les industriels en charbon et d’en contrôler le prix, de taxer le pain et d’en maîtriser la production sur l’ensemble du territoire (communication d’A. Chatriot dans ce volume). Les recours aux comptes spéciaux, à la forme de l’office, au comité d’achat, au groupement interprofessionnel ou au consortium bancaire sont autant d’innovations administratives qui se sont substituées ou ont doublonné les administrations centrales traditionnelles, s’autorisant des « bricolages » que le lent apurement des comptes prolongera bien au-delà de la sortie de guerre…

E. L’entrée dans la modernité fiscale

20Mais c’est finalement dans le domaine fiscal que les innovations ont été les plus nombreuses, tant les besoins financiers des belligérants se sont révélés exponentiels. On notera tout d’abord le vote de l’impôt sur le revenu par les deux pays qui ne l’avaient pas encore adopté, la France en 1914 (communications de B. Jean-Antoine et F. Tristram dans ce volume) et la Russie en 1916 (communication de N. Platonova dans ce volume), sorte de rattrapage imposé par la guerre et l’Union sacrée ; il ne sera plus jamais remis en cause au xx^e siècle. Ce « consentement » à l’impôt, obtenu par le consensus patriotique, permet à la France d’accéder à une fiscalité moderne, directe, synthétique, déclarative et progressive, et réoriente le débat, dès la sortie de guerre, vers de nouveaux points sensibles comme le « bordereau de coupon », le « casier fiscal unique » ou la création d’un impôt sur le capital. La durée du conflit et ses effets économiques contrastés, la volonté de trouver de nouvelles recettes et la volonté politique de répartir plus équitablement les efforts et les sacrifices au sein de la société française suscitent dans la plupart des pays belligérants la création d’impôts de guerre, notamment la taxation des profits de guerre, qui inaugurent un nouveau dialogue avec l’administration fiscale (communications de M.-C. Esposito, F. Bock, F. Bouloc, B. Touchelay et E. Zannis dans ce volume). Enfin, le développement de la fiscalité indirecte et des impôts sur la consommation (par exemple sur les produits de luxe ou sur les automobiles) et, surtout, la création d’impôts synthétiques sur la dépense, porteurs à terme de rendements élevés, tels qu’en France la taxe sur les paiements de 1917, renommée taxe sur le chiffre d’affaires en 1920, parachèvent la modernisation du système d’imposition et de prélèvement (communication de F. Tristram dans ce volume). L’instauration de ces nouveaux impôts exige en retour, de la part des entreprises, l’adoption de nouvelles pratiques gestionnaires et comptables et, de la part des administrations financières, de nouvelles méthodes d’établissement de l’assiette et de contrôle fiscal, ainsi qu’une nouvelle organisation du travail et des services. Ces réformes de longue haleine s’étendront tout au long de l’entre-deux-guerres pour n’aboutir qu’après la Seconde Guerre mondiale, mais trouvent bien leur origine dans l’épreuve matricielle de la Grande Guerre.