1La politique conduite par le gouvernement de cohabitation en matière d’intégration économique européenne entre le printemps 1986 et le printemps 1988 peut se définir en termes de continuité globale par rapport à la première moitié de la décennie même si elle est conduite dans le cadre d’une inflexion libérale en matière de politique économique que caractérise par exemple la politique de privatisation. La relance européenne à laquelle les gouvernements au pouvoir entre 1981 et 1986 ont largement participé débouche sur l’Acte unique signé en février 1986 au cœur duquel se situe la mise en œuvre du « grand marché ». À la mise en œuvre de ce dernier est aussitôt associée la question monétaire : l’unification monétaire apparaît comme le complément indispensable du grand marché auquel elle doit apporter un cadre de stabilité indispensable. Même s’il se situe dans la continuité du Système Monétaire Européen (SME) mis en place en 1979, le projet d’union monétaire ne va pourtant pas de soi dans la mesure où il rompt avec une tradition fortement ancrée de souveraineté et plus encore d’autonomie des politiques économiques nationales auxquelles une partie des élites du pays est encore très attachée.

2Cette contribution présente, dans un premier temps, les données fondamentales de la politique économique européenne du gouvernement de cohabitation auquel se trouva très vite adressée la question de l’Europe monétaire conçue comme le parachèvement du grand marché. Dans un deuxième temps, elle met en avant l’articulation étroite ayant existé entre les données monétaires internationales et la politique conduite par la France à l’échelle européenne. La nature même des enjeux explique le rôle essentiel joué par le ministre des Finances Édouard Balladur, son cabinet et la direction du Trésor dans la conduite de la politique nationale sur ces questions1.

I. Des options fondamentales confirmées

3Les axes fondamentaux de la politique européenne de la France sont précisés par le nouveau gouvernement à travers une série de réflexions conduites en vue de la préparation d’un conseil restreint sur la politique européenne tenu au début juin 1986 : mise en œuvre du projet de marché intérieur dont la France approuve totalement les objectifs en conformité avec les orientations de la Commission, coopération industrielle et mise en place d’une Europe des entreprises, mise en œuvre d’une politique économique extérieure qui affirme les intérêts de la Communauté vis-à-vis de ses grands concurrents.

4Une note de Pierre de Boissieu, chef du service de coopération économique au ministère des Affaires étrangères expose que la France doit jouer le jeu du marché intérieur et de la convergence des politiques économiques et monétaires : l’engagement européen de la France doit exercer un effet de levier au profit de la modernisation de ses structures économiques, du renforcement de sa compétitivité mais aussi de la promotion de ses vues en matières monétaire et commerciale au plan international. Il convient donc de favoriser une ratification rapide de l’Acte unique afin de montrer la détermination française mais aussi de prolonger ce dernier par une monnaie unique, cette politique d’ensemble devant favoriser le développement technologique tout en constituant un élément de stabilité et d’équilibre dans les rapports entre État et économie2. Ces orientations sont reprises sous une forme plus globale par le ministre des Affaires étrangères : consolidation des relations avec la RFA, mise en œuvre rapide du marché intérieur, progrès rapides du Système monétaire européen3. Au sein du ministère des Finances, les analyses de la Direction des Relations Économiques Extérieures (DREE) constituent également un plaidoyer en faveur du marché unique européen et des options prises par la Commission en la matière. L’avènement d’une concurrence accrue, l’allégement de contrôles administratifs et la mise en place d’un environnement favorable à la coopération entre entreprises de la Communauté sont conformes aux intérêts de la France tout comme les priorités du Livre Blanc de la Commission sur le marché intérieur en matière de coopération technologique, d’ouverture des marchés publics de mise en place de normes juridiques et comptables européennes, de rapprochement des fiscalités sur les entreprises et de concentration des firmes européennes. Conformément à une ligne souvent affirmée depuis les débuts de la Cinquième République, la DREE met toutefois en avant la nécessité de ne pas transformer la Communauté en une zone de libre-échange ouverte aux tiers et de préserver le plus possible la préférence communautaire, de défendre les intérêts de la Communauté vis-à-vis du Japon et des USA en matière industrielle4. Le conseil restreint consacré à la politique européenne le 3 juin 1986 met l’accent sur le fait que l’Europe permet à la France de renforcer son économie et sur la nécessité de donner la priorité à la coordination des politiques économiques et monétaires européennes et à l’approfondissement du Marché unique5.

5Les grandes options définies par la majorité de cohabitation au printemps 1986 sont réaffirmées avec continuité au cours des deux années qui suivent. À l’occasion du sommet franco-allemand de mai 1987 la France fait connaître à son partenaire ses inquiétudes quant à la relative lenteur dans la mise en marche du marché unique, la priorité qu’elle accorde à l’élimination des entraves techniques, à l’ouverture effective des marchés publics particulièrement là où les volumes de commandes sont importants (énergie, télécommunications, transports, eaux…). Elle confirme son souhait que les progrès vers le Marché unique ne conduisent pas à la mise en place d’une zone de libre-échange mais soit l’occasion de l’affirmation d’une « volonté commune vis-à-vis des pays tiers »6.

6La dimension monétaire est le prolongement indispensable du grand marché dont elle constitue tout à la fois le prolongement naturel et l’une des composantes : « pas de grand marché européen » sans « grand marché des capitaux » dont la réalisation dépendra du renforcement du SME7.

7Les analyses du gouverneur de la Banque de France, Michel Camdessus, invitent de leur côté à faire le lien entre progrès nécessaires du SME, mise en œuvre du grand marché et stabilisation des rapports de change à l’échelle du monde. Pour ce dernier, le SME constitue « la préfiguration du grand marché que l’Europe a l’ambition de construire et qui est vital pour le développement de chacun de nos pays. Dans un grand marché il ne doit pas y avoir d’incertitude monétaire »8. L’insertion de la France dans le SME a représenté depuis la création de ce dernier un puissant régulateur de la politique économique et monétaire du pays, a imposé les normes les plus élevées en matière d’inflation et a représenté une contrainte de bonne gestion pour les entreprises qui ne peuvent plus compter sur la dépréciation monétaire comme variable d’ajustement.

8Au-delà de la discipline qu’il impose et des opportunités qu’offre l’espace économique européen en lui-même, le SME constitue un instrument de la politique internationale de la France. La participation du pays à cette structure permet d’éviter la constitution d’une zone mark en Europe vers laquelle seraient de fait intégrés les Pays-Bas, la Belgique, la Suisse, le Danemark et l’Autriche et surtout le risque de mise en place d’une gouvernance monétaire, mondiale sous la forme d’un G3 à la composition inacceptable pour la France comprenant les États-Unis, le Japon et la RFA. Substituer une entité européenne à l’Allemagne permet non seulement à la France de participer à la définition des grandes options de l’un des pôles économiques du monde mais aussi d’agir en vue de la stabilisation du Système monétaire international à laquelle elle aspire au sein d’un multilatéralisme rénové9. Le bilan que fait du SME le directeur du Trésor à l’occasion du 30^e anniversaire du traité de Rome relaie les arguments du gouverneur Camdessus : au-delà de la valeur propre du SME à l’échelle européenne, il s’agit de la possibilité d’affirmer « l’identité monétaire de l’Europe face aux États-Unis et au Japon »10. Cette analyse est centrale dans la politique conduite par Édouard Balladur dès son arrivée au ministère des Finances au printemps 1986 : elle est au cœur de l’engagement de la France au sein d’un SME que l’on souhaite tout à la fois renforcer et rééquilibrer et d’une stratégie de stabilisation que l’on souhaite promouvoir à l’échelle internationale. En ce sens la politique conduite à partir de 1986 consolide les inflexions opérées depuis 1983-1984 qu’elle redéploie dans un schéma à trois niveaux héritier des réflexions conduites au tournant des années 1970 à l’initiative de Georges Pompidou11. L’enjeu de la politique menée est donc global : « la France doit voir confirmer son statut spécial de membre des grandes puissances mondiales »12.

9Le ministre des Finances ne peut qu’être consolidé dans ses options par la convergence d’analyse qui se développe au sein des élites politiques et administratives françaises en faveur de l’approfondissement monétaire de l’Europe. Renaud de la Genière, gouverneur de la Banque de France entre 1979 et 1984 conclut une conférence donnée en mai 1987 devant l’association des membres de l’Inspection des finances par l’existence d’un lien nécessaire entre marché unique et unité monétaire de l’Europe : « pas de marché unique des biens et des services si les gouvernements restent maîtres […] de faire renaître le protectionnisme par la manipulation des taux de change ». Cette union monétaire, « qui relève de l’intelligence du présent et du courage de l’avenir » doit être réalisée pour le début du grand marché de 199213.

10La création du Comité pour l’Union Monétaire de l’Europe (CUME) à Bruxelles en décembre 1986, à l’initiative de Valéry Giscard d’Estaing et d’Helmuth Schmidt accompagne ce mouvement d’ensemble même s’il ne l’inspire pas14. L’ancien président tient le ministre des Finances au courant de ses initiatives à l’occasion de plusieurs rencontres et lui communique les documents et analyses du CUME. Le ministre des Finances a également l’occasion de présenter les principaux axes de sa politique lors de la rencontre Euro 92 le 6 décembre 1987 à l’invitation de V. Giscard d’Estaing et intervient à nouveau devant le CUME à l’Assemblée nationale le 22 février 198815.

11Les grands choix de politique européenne des années 1986-1988 en matière économique s’inscrivent donc dans une cohérence globale entre politique économique nationale, politique européenne et internationale. Si la mise en œuvre du grand marché impliquait de manière quasi structurelle les dimensions économique et monétaire qui occupèrent le devant de la scène à partir de 1986 la succession de crises d’ordre monétaire ou financier de l’année 1987 joua paradoxalement un rôle de catalyseur, le ministre des Finances s’appuyant sur les tensions que connurent le SME et le Système Monétaire International (SMI) pour faire évoluer l’un et l’autre vers les solutions politiques et institutionnelles qu’il souhaitait.

II. Vers la consolidation d’un ordre monétaire européen

A. Les premiers jalons d’une politique

12Ils sont posés à l’occasion des premières rencontres du ministre des Finances avec ses collègues européens. À l’occasion de la réunion des ministres des Finances de la Communauté à Ootmarsum les 5 et 6 avril 1986, est principalement en jeu l’articulation entre politique économique et monétaire nationale et européenne. Le réaménagement des cours pivot au sein du SME négocié avec les partenaires de la France permet de corriger pour partie la différence cumulée d’inflation qui jouait au détriment de la France, de consolider les bases d’une politique fondée sur la désinflation par les coûts, la libération des prix et l’allégement du contrôle des changes.

13Dans l’esprit du Trésor, ce réajustement d’ampleur relativement limitée (6 % entre le franc et le mark) s’insérait dans une stratégie d’approfondissement et de rééquilibrage du SME. D’un côté, poursuite de la convergence des politiques économiques (assainissement budgétaire, désinflation, baisse des taux…) et progrès en matière de libération des mouvements de capitaux souhaitée par la Commission et par la RFA. Pour la France, les efforts devaient toutefois être équilibrés, les pays à excédents devant contribuer à l’effort collectif notamment à travers la baisse de leurs taux d’intérêt, et des mesures de relance de leur activité économique. De l’autre, renforcement du SME à travers l’élargissement des interventions des banques centrales (interventions intramarginales) pouvant bénéficier du financement à très court terme et levée des limites d’acceptabilité de l’écu en règlement des interventions de soutien. Au-delà, élargissement des bases du SME à travers une pleine participation de la lire et l’entrée de la livre16.

14Les discussions engagées courant mai autour des propositions de la Commission en vue d’une libération des mouvements de capitaux au sein de la Communauté permettent à la France de présenter à nouveau ses demandes de contrepartie, d’autant plus que la France s’apprête à prendre les devants en mettant pratiquement fin au contrôle des changes en juin 198617. Dès lors l’occasion se trouve à nouveau posée pour le ministère des Finances de lier cette libération à la question du fonctionnement du SME et à celle d’une coordination des politiques économiques faisant place à plus de symétrie.

15Le nouveau cours pris par les débats relatifs à la coordination des politiques économiques et monétaires à l’échelle internationale depuis l’automne 1985 fournit également un point d’appui précieux aux positions françaises. Depuis les accords du Plazza en septembre 1985, le Trésor américain s’est rapproché du point de vue de la France qui souhaite une meilleure coordination des politiques économiques et monétaires au plan mondial. Cette inflexion a débouché sur une série d’interventions des banques centrales afin de provoquer une baisse du cours du dollar. À Tokyo, au début mai 1986, on discute d’une surveillance multilatérale accrue et d’une baisse des taux d’intérêts : la France agit en ce sens dans les jours qui suivent.

16L’ensemble de ces données fait l’objet des discussions entre É. Balladur et G. Stoltenberg le 23 mai 1986 : la libre circulation des capitaux doit avoir pour contrepartie le renforcement du SME à travers un élargissement du rôle de l’écu. Le rééquilibrage des charges doit conduire le gouvernement allemand à provoquer une baisse des taux en Allemagne afin de relancer son économie.

17Les éléments d’un article préparé par le cabinet pour Business Week au début juin mettent l’accent sur la complémentarité des deux volets de la politique économique et monétaire de la France : meilleure organisation du SMI d’un côté, renforcement du SME que justifient les efforts de libération de l’économie française de l’autre18. Toutefois au début septembre 1986, la direction du Trésor constate que les travaux engagés par le Comité monétaire et le Comité des gouverneurs sur le renforcement du SME n’ont pas évolué en direction des options françaises du fait des résistances de la Bundesbank en particulier en matière d’acceptabilité de l’écu public, d’utilisation de ce dernier pour les interventions sur les marchés. Seule évolution positive entrevue : une possible levée des obstacles à l’utilisation de l’écu privé en Allemagne ouvrant la voie à une interconnexion du marché public et du marché privé de l’écu.

18Le Trésor suggère par conséquent de maintenir ses objectifs en mettant en parallèle la libération des mouvements de capitaux et l’approfondissement du SME19.

B. La crise de janvier 1987, l’Europe et les accords du Louvre

19La crise des changes qui secoue les marchés en janvier 1987 est exploitée par le ministère des Finances pour faire avancer ses projets tant à l’échelle européenne qu’au plan international.

20À l’échelle européenne, les tensions au sein du SME fournissent l’opportunité d’une mise au point avec les autorités allemandes dès décembre 1986. La position exprimée par le Trésor à G. Stoltenberg tire les conséquences politiques de la politique d’assainissement économique engagée par la France : la situation du pays est bonne au plan économique et monétaire, la masse monétaire ne dérape pas, la hausse des salaires est modérée, les coûts de production sont tenus. Dès lors ce n’est pas la position du franc au sein du SME qui crée les tensions au sein du SME mais celle du mark. Or, les autorités monétaires allemandes refusent la réévaluation de ce dernier, la baisse des taux d’intérêt et les interventions sur le marché. Le gouvernement français considère donc que la France supporte le poids exclusif de la stabilité du SME et que la RFA doit en prendre sa pleine part. L’entrevue du 12 décembre entre les deux ministres permet de présenter à nouveau cette position20 et la crise des changes qui se développe à partir du 5 janvier 1987 ne fait que conforter cette analyse. Le Trésor constate que le franc est soumis à une pression liée à la baisse du dollar et à la spéculation à la hausse sur le mark provoquant des « tensions extrêmes » au sein du SME. Les interventions en faveur du franc conduisent la Banque de France à faire jouer la procédure de financement à très court terme à hauteur de plus de 5 milliards de dollars. Les analyses françaises mettent en avant les responsabilités allemandes qui refusent la baisse des taux, les interventions sur le marché, la relance économique et la réévaluation du deutsche mark. Dès lors que la situation de la France est considérée comme bonne c’est la RFA qui diverge de la norme européenne et qui doit donc réévaluer sa monnaie. C’est ce qui est décidé le 12 janvier 198721.

21Au-delà des propos rassurants sur les nouvelles parités que les ministres sont convenus de tenir d’un commun accord, le Trésor ne peut que constater les difficultés du SME à faire face aux chocs externes liés à la crise du dollar du fait des déficiences du système : absence de définition d’une politique commune vis-à-vis de la devise américaine, asymétrie du système, inadaptation du mécanisme d’intervention, étroitesse de la notion de convergence qui privilégie abusivement le taux d’inflation au détriment d’un optimum économique. La réforme du SME est donc nécessaire. Le 12 janvier 1987, outre le réalignement des parités, les Français, appuyés par les représentants belges et la Commission obtiennent que l’on demande au Comité monétaire et au Comité des gouverneurs des banques centrales de la Communauté d’étudier les modalités d’un renforcement du SME comportant l’utilisation plus importante des interventions intramarginales, la coordination renforcée des taux d’intérêts, la possibilité d’interventions directes du Fonds Européen de Coopération Monétaire (FECOM)22.

22Dans la mesure où les autorités allemandes ont admis l’origine externe des tensions du mois de janvier, le gouvernement français se trouve en position d’élargir le champ de ses initiatives en reliant les échelles européenne et internationale. Le projet de mémorandum des membres français du Comité monétaire, contribution aux travaux engagés depuis janvier entre experts de la Communauté, pose cette double dimension de la politique européenne. Corriger la vulnérabilité du SME aux chocs extérieurs implique un accord entre Européens sur le niveau approprié du dollar et du yen, la participation des Européens à un accord mondial conduisant à des zones de référence, la mise sur pieds d’un système d’intervention des banques centrales tant à l’échelle européenne qu’internationale. Il faut donc que les ministres et gouverneurs des pays du SME se concertent périodiquement et fassent preuve d’une volonté de coopération au niveau le plus élevé. Une telle politique suppose par ailleurs d’améliorer le fonctionnement interne du système, notamment en matière de coordination des politiques économiques, de moyens d’intervention23. Le ministre a l’occasion de présenter ses projets pour le SME à l’occasion du conseil Écofin du 9 février. Son objectif est de « fortifier la coopération monétaire européenne dans sa phase actuelle et jeter les bases du passage ultérieur à une étape plus avancée ». Il s’agit, partant de la nécessité de préserver le système des chocs extérieurs et de favoriser l’intégration de l’espace financier européen à travers la liberté des changes, d’aller dans le sens « de la compatibilité et de la cohérence de nos politiques entre elles » et d’adapter les moyens des banques centrales à la lutte contre la spéculation. Il s’agit donc tout à la fois de favoriser une réflexion commune sur le niveau approprié du dollar et du yen, d’étudier les modalités d’action des banques centrales européennes dans ce contexte, de mettre au point une procédure d’examen de la cohérence des politiques économiques entre elles et de permettre la détention réciproque des devises des pays du SME par leurs banques centrales24. Les objectifs définis par le ministre des Finances au début de février ont donc été le produit d’une réflexion approfondie qui conduit à envisager la nécessité de nouvelles avancées institutionnelles.

23Le directeur du Trésor, D. Lebègue, évoque ainsi, dans un bilan esquissé pour le ministre, le SME comme « une réussite incontestable qui demande à être approfondie ». Il le conçoit dans la perspective de l’Acte unique qui prévoit la mise en œuvre d’un marché intérieur des services financiers et qui a donné la capacité monétaire à l’Europe. Un tel programme rend nécessaire de nouveaux progrès de l’Europe monétaire qui sont possibles dans le cadre institutionnel existant25. Sollicité par le ministre, R. de la Genière suggère quant à lui de suivre au plus près la politique « de notre voisin allemand » de consolider les relations étroites de travail existant entre ministres et banquiers centraux des deux pays, de réformer la Banque de France en vue de son indépendance à l’image de la situation qui prévaut en Allemagne, de transformer le SME en une union monétaire. Il s’agit donc de franchir une étape institutionnelle que justifie en particulier une politique américaine que l’ancien gouverneur considère comme peu responsable26.

24Le renforcement du SME, quelqu’en soient les modalités, fait donc partie d’une politique d’ensemble associant objectifs internes à l’Europe et impératifs internationaux qui font l’objet des accords du Louvre.

25Si la démarche qui conduit aux accords du Louvre s’inscrit dans une politique engagée depuis plusieurs années, la crise de janvier représente une opportunité pour la relancer. Les orientations souhaitées par la France sont définies à la fin janvier par le Trésor : s’inscrire dans l’approche coopérative multilatérale réaffirmée au sommet de Tokyo combinant la volonté des grands États de corriger les déséquilibres, un accord sur les méthodes d’analyse des évolutions mondiales (indicateurs), un accord « substantiel » sur les changes et leur évolution souhaitable. La validité des analyses antérieures de la France a été démontrée à l’occasion de la crise récente des changes : des décisions sont donc nécessaires en vue d’un accord global de stabilisation des parités combiné à un paquet de mesures de politique économique coordonnées. À éviter : un double bilatéralisme Europe-Japon contre les USA ou un accord USA-Japon qui se ferait contre l’Europe voire un « directoire à trois » – USA-Japon-RFA. Les accords du Louvre du 22 février 1987 représentent donc ainsi un premier succès pour la France. Ils justifient la poursuite de la construction du pôle européen du tripode en cours de consolidation27.

26La démarche à deux volets est réaffirmée par le ministre des Finances à l’occasion d’une intervention devant la commission des finances de l’Assemblée nationale :

« La France doit continuer de mettre au service de la reconstruction de l’ordre monétaire mondial la même ténacité et la même détermination que celle qu’elle déploie en Europe pour la poursuite de la construction monétaire européenne28. »

27La consolidation des accords du Louvre au cours des mois qui suivent fournit la base et le contexte favorable à un approfondissement du SME. G. Stoltenberg confirme à É. Balladur son souhait de voir stabiliser le rapport entre dollar, yen et monnaies européennes lors de leur entrevue du 1^er avril 198729. Mais la stabilisation reste fragile même si les bases des accords du Louvre sont confirmées à Venise au début juillet. Cette fragilité fait partie des arguments employés vis-à-vis de Stoltenberg au début de septembre 1987 : le bon fonctionnement des accords du Louvre est « à la merci de la publication d’un indicateur défavorable aux États-Unis » tant que des signes tangibles de rééquilibrage du budget et des finances extérieures américains ne seront pas en vue. Dès lors, le renforcement du SME demeure l’objectif principal de la politique française.

28À l’occasion de la conférence Écofin de Knokke, au début avril 1987, Édouard Balladur a l’occasion de défendre des solutions qui rejoignent celles de la Commission30. Il insiste sur l’importance d’une pleine participation des banques centrales à la défense des parités monétaires ainsi que sur les liens entre libéralisation complète des mouvements de capitaux et renforcement du SME31. Si ses partenaires allemands conviennent de la validité de l’objectif à atteindre, ils freinent sur les moyens et admettent difficilement la nécessité d’indicateurs monétaires pouvant déboucher sur un engagement automatique des moyens des banques centrales, sur l’acceptabilité à 100 % de l’écu, sur la mobilisation élargie des réserves en vue d’interventions intramarginales32. Le conseil Écofin de Luxembourg en juin est à nouveau l’occasion de défendre les liens entre achèvement du marché intérieur en matière financière, coordination des politiques monétaires et renforcement du SME faute de quoi les risques internes et externes risquent de provoquer le retour à une situation similaire à celle de janvier liée au « défaut de coordination des politiques monétaires des deux plus grands pays participant au système. […] Ne pas avancer maintenant pourrait compromettre l’avenir du grand marché intérieur »33.

29Le 17 juin, un article publié dans le Financial Times présente à l’opinion publique l’ensemble des points sur lesquels le ministre des Finances souhaite des avancées immédiates : mise en place d’une série d’indicateurs d’ordre économique et financier destinés à assurer une surveillance plus précise des évolutions et interactions entre économies et une meilleure cohérence des politiques ; amélioration de la coopération contre les mouvements de capitaux spéculatifs par un renforcement des mécanismes de crédit, évolution du statut de l’écu, possibilité pour les banques centrales du SME de détenir les devises de leurs partenaires34. À la veille de la réunion de Nyborg, les notes emportées par Édouard Balladur mettent l’accent sur la vulnérabilité des chocs potentiels sur le système – « nous ne pouvons affronter une crise telle que celle que nous avons connue l’an dernier » –, sur les bonnes performances de l’économie française qui réduisent la portée des arguments développés par les Allemands et Hollandais sur la convergence des politiques et des performances économiques comme préalables à tout renforcement de la solidarité au sein du SME. Les Européens doivent donc assurer la compatibilité de leurs politiques monétaires en matière de taux, être prêts à intervenir sur les marchés en cas de besoin, et adresser à ces derniers des signaux concordants35. L’un des objectifs du ministre à Nyborg sera d’obtenir de ses partenaires allemands que la Bundesbank accepte de détenir les devises de ses partenaires dans ses réserves36.

30Les accords de Bâle-Nyborg représentent ainsi le point d’aboutissement des efforts réalisés depuis le début de l’année en vue de la consolidation du SME et de l’augmentation des moyens d’intervention destinés à assurer sa stabilité. À côté du renforcement de la coordination des politiques des taux d’intérêt est décidée une amélioration du mécanisme de change à travers un élargissement des conditions d’utilisation du financement à très court terme, notamment pour les interventions intramarginales tandis que l’écu public est reconnu comme devise à part entière. Il n’en reste pas moins que la question de la diversification des réserves en devises des banques centrales n’est toujours pas tranchée37.

C. Vers de nécessaires évolutions institutionnelles

31Le krach boursier du 19 octobre fournit une nouvelle fois l’occasion à la France d’affirmer ses objectifs en matière de coordination internationale et de poser ses exigences en matière européenne. À James Baker, Édouard Balladur expose la nécessité de progrès plus rapides en matière de réduction des déséquilibres sur la base d’une approche symétrique (réduction des déficits des uns et des excédents des autres). Au plan monétaire, il souhaite le renforcement de la coopération des banques centrales, la diversification des avoirs de réserve, l’utilisation d’indicateurs38. Les propositions qu’il formule en direction des membres du G7 relèvent des mêmes objectifs : réduction des déséquilibres dans les deux sens en jouant sur la fiscalité, les taux d’intérêts, la politique conjoncturelle ; progrès dans la coordination en matière de changes (surveillance, diversification des avoirs de réserve), amélioration du Système du Louvre. Le ministre insiste sur la symétrie des efforts, les excédents des pays à surplus étant aussi nocifs que le déficit commercial américain39.

32L’essentiel de la pression est cependant exercée sur G. Stoltenberg le 12 novembre 1987. Si l’on pouvait se réjouir de la déclaration commune du 5 novembre sur le maintien des parités au sein du SME et de sa bonne réception par les marchés, Édouard Balladur réaffirme la nécessité pour les Européens d’une action conjuguée en vue d’empêcher une nouvelle baisse du dollar. Or, les responsabilités allemandes étaient indéniables dans la crise récente : régulation conjoncturelle insuffisante, hausse des taux décidée par la Bundesbank « au pire moment » et acceptation implicite de la baisse du dollar dont les conséquences ont été l’effondrement des marchés boursiers. Il apparaît donc que le rôle de la RFA est décisif dans la stabilisation du dollar et que l’arme des taux doit être employée à cet effet. Sur la note préparée par le cabinet en vue de l’entretien que doit avoir Édouard Balladur avec le ministre allemand on peut lire : « Je ne veux même pas envisager l’hypothèse dans laquelle, par négligence, l’Europe laisserait encore glisser le dollar. » La même note évoque la « lourde responsabilité des gouvernements qui laisseraient faire ». Dans la mesure où la stabilisation du dollar prendra nécessairement du temps le maintien des parités au sein du SME et la cohésion de celui-ci revêtent une importance primordiale. Il convenait donc d’obtenir une réactivation de l’économie allemande en jouant sur la politique monétaire, la fiscalité, le budget, la réduction des subventions à divers secteurs comme les charbonnages ou l’agriculture…, la Bundesbank devait quant à elle mettre en œuvre Nyborg de manière « prolongée et accentuée », accepter la détention réciproque de francs et de marks par les deux banques centrales. Enfin, un message ferme doit être adressé aux États-Unis quant à la nécessité d’éviter une nouvelle « baisse agressive du dollar »40.

33Le conseil Écofin du 16 novembre s’achève par une déclaration relative à la nécessité d’une réduction du déficit budgétaire américain, la nécessité impérative d’éviter une nouvelle baisse du dollar, tandis que les pays européens s’engagent à créer les conditions propres à une croissance interne non inflationniste contribuant à réduire les déséquilibres extérieurs. On confirme également à cette occasion la nécessité d’un vaste marché intégré des biens, services et capitaux, la nécessité du respect des obligations souscrites au sein du SME, le bien-fondé des mesures prises à Nyborg41. De fait, les conversations entre G. Stoltenberg et É. Balladur à Nyborg ont permis à ce dernier de faire des suggestions très précises quant aux mesures de relance de l’économie allemande tout en présentant à ce dernier le plan triennal de réduction d’impôts et des déficits qu’il est décidé à mettre en œuvre tout en rappelant les conséquences fâcheuses des excédents allemands en Europe42.

34Un entretien à la fin novembre entre É. Balladur, G. Stoltenberg et N. Lawson fournit l’occasion au ministre des Finances français de poser les objectifs et responsabilités des trois grands Européens dans le dialogue avec les USA et le Japon au sein du G7 : engagement des Américains à une augmentation des impôts et à la stabilisation du dollar, engagements de la RFA en matière de relance, de la France de la Grande-Bretagne en matière fiscale, des trois Européens en matière de taux, engagements à obtenir du Japon en matière de taux de change et de taux d’intérêts43.

35La somme des démarches ainsi développée se trouve consolidée, au plan bilatéral, par la création du Conseil économique franco-allemand décidé à Karlsruhe le 12 novembre. Le but en est d’établir une enceinte de coordination dans les domaines économique, financier et monétaire associant les ministres concernés et les banques centrales. Dans la préparation du texte relatif aux objectifs et au fonctionnement du Conseil, le ministre des Finances a l’occasion de marquer sa volonté en commentant une première version fournie par le Trésor dont les termes lui paraissent trop vagues. « Je souhaite quelque chose de plus contraignant » exprime-t-il44. Cette réaction témoigne en réalité d’une déception du ministre quant à l’ampleur des mesures de relance économique envisagées outre-Rhin. Cette déception se trouve confirmée à la suite de la réunion du Conseil économique franco-allemand du 21 mars à Bonn : croissance décevante alors que l’Allemagne a des marges de manœuvre, relations spéciales « qu’entretiennent ou plutôt n’entretiennent pas la banque centrale et le gouvernement »45. En réalité, Stoltenberg, appuyé par la Bundesbank, ont souhaité préserver l’indépendance de la politique économique et monétaire de la RFA en réduisant la portée de la création du Conseil économique franco-allemand et en conservant la plus large autonomie à la politique économique et monétaire de leur pays, notamment à travers l’indépendance de leur banque centrale46. Cette attitude explique les difficultés du ministre des Finances français à obtenir de son partenaire les réponses souhaitées en matière d’union monétaire et achève de le convaincre de la nécessité d’un saut institutionnel visant à transformer le SME en une union monétaire.

36L’évolution vers cet objectif est évoquée par le ministre des Finances dans un article paru dans le Financial Times dès le 17 juin 1987. Après avoir évoqué l’opportunité de donner à l’Europe « une identité monétaire » dont le principe est posé dans l’Acte unique et dont le besoin découle de la mise en place du grand marché intérieur, le ministre des Finances évoque, au-delà des mesures de renforcement qu’il souhaite, l’hypothèse d’une évolution du SME dans la perspective prévue lors de sa création en 1978. Il évoque la mise en place d’une « institution monétaire européenne qui bénéficierait du transfert de compétences nationales », dont les modalités « devront être rapidement étudiées et mises en œuvre »47. Le 6 décembre 1987, il évoque à nouveau la perspective d’une union monétaire tout en précisant les conditions préalables et les bases de réflexions préliminaires à son établissement : réduction des asymétries du système, renforcement du FECOM, participation de la lire et de la livre au mécanisme de change48.

37Le 10 décembre 1987, à l’occasion d’un point presse, le ministre des Finances expose la nécessité de nouvelles évolutions du SME : élargissement à d’autres pays, cohésion plus grande, nouvelle dimension institutionnelle qui devra déboucher sur une Banque Centrale Européenne (BCE)49. Dès le 29 décembre 1987, il annonce une nouvelle initiative à travers un mémorandum dont il donne les principaux éléments à G. Stoltenberg. La crise d’octobre justifie de nouvelles avancées institutionnelles : diversification des moyens d’intervention et des avoirs des banques centrales, meilleure répartition de la charge des interventions, meilleure cohésion du système vis-à-vis de l’extérieur, à terme une zone à monnaie unique sous la forme d’un système de banques fédérales et d’une banque centrale commune50.

38La réponse du ministre allemand au mémorandum Balladur du 8 janvier est décevante. Préparée en relation avec la Bundesbank la réponse allemande met en avant de longs préliminaires en matière de convergence et en matière institutionnelle tout en repositionnant la perspective d’union monétaire comme un couronnement lointain51. La faiblesse du document est particulièrement remarquée en ce qu’il refuse de reconnaître l’asymétrie du système et met l’accent sur l’indépendance de la future BCE. Édouard Balladur fait le même constat à la suite du Conseil économique franco-allemand du 21 mars52.

39La conclusion tirée de la réponse allemande au mémorandum du 8 janvier est de se rabattre sur la proposition Genscher du 26 février 1988 qui propose de confier la préparation de la future Union Économique et Monétaire (UEM) à un comité d’experts tout en donnant des garanties à la Bundesbank en matière d’indépendance de la future banque centrale.

40À la fin de l’époque de la cohabitation se trouvent donc remplies les conditions qui vont permettre à la France de participer au premier chef au processus d’unification monétaire que vont lancer les travaux du comité Delors. Si les nécessités de la stabilité monétaire interne qu’implique le « grand marché » ne font guère de doute confortant ainsi des schémas issus des premiers projets d’unification économique de l’Europe des années 1920 prolongés par les travaux et initiatives de la Commission de la fin des années 1960, les conditions de la mise en œuvre de cette stabilité font encore débat au milieu des années 1980. D’un point de vue historique, la période de cohabitation apparaît comme celle où les élites en charge de la politique économique du pays se sont convaincues, dans leur majorité, de l’impossibilité de préserver l’autonomie complète des politiques économiques nationales une fois le processus d’unification économique européen pleinement accepté. Comme cela avait été le cas au début des années 1970 mais plus complètement, les facteurs externes ont largement contribué à cette conversion : la pression exercée par les tensions internationales contribue à rendre plus nécessaire l’unification monétaire de l’Europe et à rendre ce processus perceptible à de plus larges secteurs de l’opinion informée. Elle offre également au ministre des Finances un effet de levier tant auprès de l’opinion publique qu’auprès du gouvernement allemand en faveur d’une plus large symétrie dans la gestion du SME et la coordination des politiques économiques sans qu’il soit toutefois possible d’atteindre tous les objectifs de la France en ce domaine. En ce sens la période apparaît relever d’une double continuité : elle représente à la fois le point de cristallisation de débats engagés depuis l’époque de Georges Pompidou et celle que représentent les inflexions de la politique de la gauche en 1983 et l’inflexion libérale de 1986.