Le ministère des Finances dans la Grande Guerre, désordres, inadaptation ou crise de mutation ?

Florence Descamps

doi:10.4000/books.igpde.4343

Le ministère des Finances dans la Grande Guerre, désordres, inadaptation ou crise de mutation ?

p. 73-100

Texte intégral

1Dans son incontournable étude sur Le gouvernement de guerre, P. Renouvin expose avec force détails « l’exubérance de la végétation administrative » de l’État en guerre¹. Dans cette description des organigrammes ministériels en dilatation, le ministère des Finances fait figure de parent pauvre : il ne fait l’objet d’aucun développement spécifique et ne bénéficie que de deux occurrences dans l’index. Cela signifie-t-il que ce ministère n’a subi aucun changement durant le conflit ou faut-il comprendre qu’aux yeux de P. Renouvin, ce département ministériel ne faisait pas partie du « gouvernement de guerre » ? Aujourd’hui, les deux hypothèses paraissent aussi incongrues l’une que l’autre, mais elles ont le mérite de susciter un véritable questionnement sur le rôle et le statut du ministère des Finances avant et pendant la Grande Guerre. Quel portrait peut-on faire de la rue de Rivoli à la veille de la déclaration de guerre ? Quel a été l’impact du conflit sur le ministère des Finances ? Ce dernier avait-il préparé la guerre ou bien, comme certains parlementaires ou réformateurs l’ont dit du gouvernement de l’époque, a-t-il fait preuve d’« imprévoyance » ? Quels ont été les effets de la mobilisation et de la durée de la guerre sur son organisation, ses personnels et ses méthodes de travail ? Les quatre années de conflit constituent-elles une parenthèse calamiteuse ou la matrice d’une mutation décisive pour ce ministère et pour l’État tout entier ?

I. L’impact de la guerre sur le ministère des Finances : une administration sens dessus dessous

A. Le ministère des Finances en 1914 : un nain administratif ?

1. Un ministère essentiellement comptable

2À la veille de la guerre, au sein d’un appareil étatique délibérément contenu par le libéralisme politique et économique de la III^e République, le ministère des Finances est un ministère étroitement spécialisé. Issu du long xix^e siècle, il constitue un agglomérat historique de trois grandes administrations financières cloisonnées et faiblement coordonnées2 : la Trésorerie, la Comptabilité publique et les Contributions. Chargé d’asseoir et de collecter l’impôt, il doit compter, pour la gestion de la monnaie, avec la Banque de France et, pour la collecte de l’épargne, avec la Caisse des dépôts. Dépourvu de fonction économique et internationale, doté d’une faible transversalité à l’échelle de l’État, il est contrôlé au centre par un Parlement très attaché à ses prérogatives budgétaires et fiscales. Le ministère des Finances n’est donc qu’un acteur parmi d’autres au sein du système financier public, et il est essentiellement un ministère d’appui, voire d’exécution. De ce statut instrumental, le régime parlementaire de la III^e République s’accommode d’autant mieux que, depuis quarante ans, le Parlement veille à conserver l’initiative et l’élaboration des politiques budgétaires et fiscales, notamment par le biais de ses commissions financières.

3L’administration centrale des Finances (ACF) recouvre les services centraux logés rue de Rivoli et laisse de côté le réseau des postes comptables du Trésor public, ainsi que les quatre régies financières (Contributions directes et indirectes, Enregistrement et Douanes)3. Sa contexture est essentiellement juridique et comptable, et les services de conception y ont une place restreinte. La direction générale de la Comptabilité publique, avec ses 51 cadres4 et ses 7 bureaux5, constitue la direction matricielle du ministère. Responsable des comptes de l’État en matière de recettes et de dépenses, appuyée sur le réseau des perceptions, chargée de la collecte d’une partie des impôts, elle a une fonction ancillaire au service de la Trésorerie et de la Cour des comptes. Le service du Contrôle des administrations financières est un service de conception et de coordination pour la fiscalité (3 bureaux et 14 cadres), mais son troisième bureau s’occupe essentiellement de l’ordonnancement et de la comptabilité des dépenses du ministère. Le Mouvement général des fonds (MGF) qui s’insère lui aussi dans un vaste réseau comptable, composé de la Caisse centrale du Trésor public6, du contrôle central du Trésor, de l’Agence judiciaire du Trésor, de la direction de la Dette⁷, du réseau des trésoreries-paieries générales et, à l’extérieur du ministère, des correspondants du Trésor, de la Caisse des dépôts et de la Caisse des invalides de la Marine, ne compte que 2 bureaux et 11 cadres. Les opérations de transferts de fonds, de gestion de trésorerie, de paiement et de caisse tiennent au MGF une place prépondérante et s’accompagnent des écritures comptables correspondantes.

4La contexture de l’ACF n’est pas seulement comptable dans ses structures et ses attributions, elle l’est aussi dans ses personnels, puisqu’elle compte un grand nombre de comptables, de caissiers et d’agents de comptoir. Elle l’est enfin dans ses outils, puisque le ministère est régi, en guise de texte constitutionnel financier, par le Règlement général sur la comptabilité publique de 1862, un décret du Second Empire qui récapitule des pratiques et des principes élaborés dans le cadre des monarchies censitaires du premier xix^e siècle8. En 1914, la fonction budgétaire, intriquée avec la fonction comptable, n’a pas d’autonomie et le bureau du Budget, qui ne compte que 4 cadres, n’est qu’un bureau parmi les 7 bureaux de la direction de la Comptabilité⁹.

5Aux services centraux peuplés de rédacteurs, de comptables et d’agents expéditionnaires10, à la carrière lente et cloisonnée, s’ajoute une Inspection des Finances concentrée sur les tâches de vérification comptable des services financiers en province11 et qui se tient – ou qui est tenue – à distance de l’ACF. Seule une petite minorité se voit détachée au cabinet12, dans les postes de direction13 ou dans les postes du contrôle des chemins de fer de l’État ou des dépenses engagées dans les ministères dépensiers. Avec la Cour des comptes, l’Inspection forme le vivier dans lequel le ministère puise l’expertise financière dont il a besoin¹⁴, mais ces deux institutions se positionnent à côté, au-dessus ou en dehors de l’administration centrale et ne l’irriguent guère, et leur mission relève encore essentiellement du contrôle comptable.

2. Un ministère qui n’est pas en position de force

6Contraint dans la disponibilité de ses élites, le ministère est également rationné quantitativement. En effet, depuis 1885, les Finances ont été soumises de façon répétée par le Parlement au rabot des économies budgétaires15, notamment pour les postes de rédacteurs d’administration centrale. Alertée par cette pénurie de cadres, l’Inspection des Finances est diligentée plusieurs fois, entre 1910 et 1914, au chevet d’une administration centrale sous tension¹⁶. Privat-Deschanel, directeur général de la Comptabilité publique et secrétaire général du ministère, recommande de dédoubler le bureau du Budget, totalement saturé, tandis que le rapport Drouineau préconise en 1914 la réorganisation du Mouvement général des fonds, la création d’une direction du Budget indépendante de la Comptabilité publique et la suppression de la direction du Personnel. En 1914, amoindri par cette crise organisationnelle interne, le ministère des Finances n’est pas non plus en position de force au sein du gouvernement.

7Au niveau du travail gouvernemental, le ministère des Finances ne dispose d’aucune prééminence constitutionnelle ou gouvernementale sur les autres départements ministériels. En dépit des initiatives successives de Klotz et Caillaux entre 1911 et 1914, ses efforts pour organiser efficacement le contrôle des dépenses des ministères sont restés vains17. Il n’est pas non plus parvenu à prévoir un plan de financement en cas de guerre, alors même que les tensions diplomatiques avec l’Allemagne se sont enchaînées depuis 1904 et que la loi sur le service militaire de trois ans a été votée en juillet 1913. Le projet Caillaux de loi sur l’impôt sur le revenu, initié dès 1907, est certes voté le 15 juillet 1914 dans un contexte d’union nationale, mais trop tardivement pour pouvoir être considéré comme un impôt de guerre ou pour la guerre. Cette absence de financement met le doigt sur une contradiction de la III^e République, qui a préparé militairement la mobilisation générale, mais n’a ni prévu ni organisé « la mobilisation financière ». Il y aura là une des critiques favorites des réformateurs de l’État au lendemain de la guerre, celle de son « imprévoyance ». Enfin, à l’été 1914, le ministère des Finances subit comme les autres ministères la mise en place du gouvernement de guerre. Par la loi du 4 août 1914, il consent à l’ouverture de crédits supplémentaires et extraordinaires illimités pour les besoins de la défense nationale ; il supporte lui aussi la pression politique du Grand Quartier général (GQG) et partage la mystique de l’Union sacrée : priorité à l’effort de guerre et à l’obtention de la victoire, l’intendance suivra…

8À la veille de la guerre, le ministère des Finances est donc un ministère essentiellement comptable, rationné en cadres, doté d’une organisation centrale et d’outils de gestion inadaptés, contrarié ou contenu dans ses ambitions politiques et ministérielles. Non sans provocation, on pourrait dire qu’il est un nain administratif, ce qui ne veut pas dire un nain politique, car le ministre des Finances tire sa légitimité et sa puissance à l’époque, non pas tant de ses bureaux que de son poids au Parlement, de ses appuis chez les parlementaires et de la confiance qu’il inspire aux milieux d’affaires, aux banques et aux épargnants. Ministère davantage suiveur que stratège, déstabilisé par l’affaire Caillaux, qui le prive de son ministre le plus ambitieux, il semble néanmoins mal armé pour affronter le cataclysme de la guerre qui vient.

B. La désorganisation de l’administration centrale des Finances par la mobilisation générale

9C’est donc un ministère quelque peu amoindri qui se trouve brutalement déstabilisé par la mobilisation générale et par la durée non prévue de la guerre. La mobilisation concerne tous les citoyens français, de 20 à 48 ans, et s’étend sur plus d’une quinzaine de jours18. L’article 4 du décret de mobilisation du 1^er août 1914 prévoit cependant que certains fonctionnaires sont mobilisés selon des « affectations spéciales19 », notamment les agents des Finances qui se voient affectés dans les bataillons de douaniers ou dans la Trésorerie aux armées20. Pour l’administration centrale, une fois passé le sursis accordé à certains agents des Finances par le Tableau B annexé à la loi de 190521, les conséquences de la mobilisation générale sont drastiques : tous les rédacteurs stagiaires, ordinaires et principaux, tous les sous-chefs de bureau sont mobilisés. Le couperet passe selon l’âge à travers les chefs de bureau22 et n’épargne que les sous-directeurs et les directeurs. La mobilisation enlève donc à l’administration centrale la moitié de ses cadres23 et donne à la rue de Rivoli le visage d’une armée mexicaine. Il en est de même pour les services financiers « extérieurs » (Impôts et Trésor public), au point que l’on ne peut écarter l’idée selon laquelle Ribot aurait choisi de recourir à l’emprunt plutôt qu’à l’impôt, non seulement par préférence politique ou rationalité financière, mais aussi du fait de l’incapacité de son ministère à aligner en septembre 1914 une administration opérationnelle, car il n’y a plus ni agents d’assiette ni percepteurs disponibles²⁴.

10Il résulte de la mobilisation une série d’effets qui vont aller en s’aggravant tout au long de la guerre : le vieillissement des personnels et de l’encadrement supérieur25, le cumul des fonctions ou un jeu de chaises musicales des directeurs26, et surtout une sévère crise des vacances de postes qui vient s’ajouter au malaise de l’avant-guerre²⁷. Pour résoudre cette crise des personnels, la direction du Personnel est conduite à inventer bon nombre de mesures de gestion, construisant une légitimité administrative qu’elle n’avait pas avant 1914 : diversification des recrutements, création de nouveaux cadres, gestion des auxiliaires, implantations immobilières, mécanographie, réforme administrative. De sorte que son existence ne sera plus remise en question après 1919.

11Quelques mesures méritent d’être citées. Pour les tâches d’exécution, le ministère recrute massivement des auxiliaires femmes, notamment pour le service des Émissions, créé en 1915, pour les nouveaux bureaux de la Dette viagère et pour les guichets de la Caisse centrale du Trésor. En 1918, le nombre d’auxiliaires est évalué à 5 000 agents, ce qui représente une multiplication par plus de cinq des agents de l’ACF28. Ce recrutement massif d’auxiliaires crée des problèmes de locaux, de discipline, d’encadrement, de sécurité, d’hygiène, de qualification, de formation et d’organisation du travail29. À partir de la loi du 17 avril 1916, en dépit de sa préférence pour les auxiliaires femmes qu’elle peut sélectionner et former30, la direction du Personnel doit accepter la nomination de mutilés de guerre dans des emplois réservés31. Ensuite, grâce à la loi Dalbiez du 17 août 1915 et aux deux lois Mourier du 20 février et du 10 août 1917, l’administration centrale récupère progressivement des réformés ou des exemptés, ainsi que quelques agents qualifiés32. Enfin, en 1915, intervient la création « temporaire » – mais durable – de nouvelles catégories d’agents, comme les commis d’ordre et de comptabilité, placés entre les rédacteurs et les expéditionnaires³³.

12Pour les emplois de cadres, la direction du Personnel organise à partir de 1916 plusieurs concours de rédacteurs34. Des possibilités d’intégration dans le corps des rédacteurs sont offertes aux officiers mutilés, aux rédacteurs des administrations financières, puis, en 1918, aux auditeurs de la Cour, aux inspecteurs des Finances, aux comptables comptant dix années de service et aux agents des administrations financières. Des mesures sont prises pour accélérer le déroulement de carrière35. De son côté, l’Inspection des Finances essaie de maintenir ses concours pendant la guerre tout en ouvrant son recrutement aux anciens combattants³⁶.

13Résultat, l’administration centrale, qui compte 931 emplois en 1919 pour 815 emplois en 1914, a accru de 15 % le nombre de ses agents37, mais ce sont les emplois d’exécution qui ont le plus augmenté (21 %, sans compter les auxiliaires), tandis que les postes de rédacteurs ont diminué. En 1919, la crise de vacance des cadres s’aggravant, l’administration procède à l’organisation de concours spéciaux et au recrutement temporaire d’agents de section pour le Mouvement général des fonds et d’agents d’étude pour la nouvelle direction du Budget³⁸.

14La guerre a donc profondément affecté l’administration centrale des Finances ; elle l’a privée d’une main-d’œuvre qualifiée qui n’a pu être remplacée et dont les tâches n’ont pas été assurées durant plusieurs années. Elle a transformé l’administration centrale en administration de guichet et entraîné une multiplication des services d’exécution, désormais peuplés d’auxiliaires permanents et temporaires, à majorité féminine ; enfin, elle a provoqué une crise aiguë de l’encadrement. Comment le ministère, dans de telles conditions, pouvait-il relever les défis qui étaient les siens : négocier les emprunts internationaux, organiser la souscription des emprunts nationaux, coordonner les services centraux, encadrer les services d’exécution, collecter les nouveaux impôts, acquitter les pensions, assurer le paiement et le suivi comptable des dépenses de guerre, contrôler les marchés publics et les services dépensiers ? Force est de constater que les Finances n’ont pu tenir tous ces fronts à la fois…

II. Le désajustement du ministère des Finances ou l’effondrement comptable

15Pourtant, le ministère des Finances est l’un des ministères qui, dès les années 1882-1883, a le plus minutieusement préparé les mesures d’organisation et d’accompagnement de la mobilisation générale, en concertation avec le ministère de la Guerre³⁹, et il est l’un des rares ministères civils à avoir prévu, organisé et même testé en temps de paix une organisation de guerre : le service de la Trésorerie et des Postes aux armées. Étonnamment, P. Renouvin, dans son ouvrage sur le gouvernement de guerre, n’y fait pas allusion, alors que c’est très exactement une administration de guerre.

A. Une administration de guerre : le service de la Trésorerie et des Postes aux armées

1. Une administration comptable sur le terrain

16Le service de la Trésorerie et des Postes aux armées, dont l’origine remonte à Louis XVIII, a été mis en place par le décret du 24 mai 1877, à une époque où le ministère des Finances comptait parmi ses directions la direction des Postes40. L’objectif est de constituer un cadre financier et administratif capable de répondre aux besoins des armées en campagne, en maintenant la pierre angulaire du système français, à savoir le couple ordonnateur/comptable incarné par l’intendant militaire et le payeur-caissier. L’organisation obéit donc à une double logique : d’un côté, les agents des Finances et des Postes aux armées sont considérés comme des militaires41 ; de l’autre, la gestion de la caisse, la comptabilité, les mouvements des fonds et les paiements relèvent de la responsabilité du ministère des Finances, c’est-à-dire du Mouvement général des fonds42. L’examen des listes d’agents de la Trésorerie et des Postes aux armées montre qu’en 1918, les agents des Finances y sont moins nombreux que les postiers, mais que les cadres supérieurs du ministère et de la Cour y occupent majoritairement les grades les plus élevés43. Le caractère lucratif des postes de payeurs rend ceux-ci fort attractifs44, ce qui explique le flux continu de demandes des agents des Finances et des Postes pour y être affectés, mais, surtout, ils échappent aux combats de premières lignes45. L’opinion ne s’y est d’ailleurs pas trompée, puisqu’elle a souvent rangé les payeurs aux armées dans le camp des « embusqués46 » ; de fait, la Trésorerie aux armées n’a connu qu’un très faible nombre de morts⁴⁷.

17Le service de la Trésorerie et des Postes aux armées a pour mission d’acquitter toutes les dépenses régulièrement ordonnancées par les autorités militaires, d’opérer toutes les recettes ordinaires et extraordinaires faites pour le compte de l’État, de mettre à disposition le numéraire et tous les moyens de paiement nécessaires aux autorités militaires48 et d’exécuter le service des Postes49. L’organisation du service est extrêmement méticuleuse : la circulaire en vigueur en 1914, celle de 1904, compte près de 140 pages ; elle décrit par le menu les activités du service et organise la division des tâches, depuis le payeur principal jusqu’au vaguemestre de première ligne50. Il en ressort une « extravagante végétation » de la paperasserie administrative militaire et comptable, dont on a peine à imaginer que, conçue en temps de paix, elle ait pu être utilisée en temps de guerre51. Pourtant, en dépit ou à cause de cette organisation scrupuleuse et perfectionniste, une pagaïe monumentale s’installe dans les premiers mois de la guerre52 et des mesures de réorganisation interviennent en septembre53, novembre et décembre 191454. Après cette clarification des métiers et des responsabilités, le ministère des Finances n’a plus sous sa responsabilité que les sections financières. À partir de 1915, les postes des payeurs fonctionnent de façon réglée, voire routinière55 ; dotés d’une charge de travail accrue d’année en année, ils deviennent des bureaux multiservices des Finances auprès des armées⁵⁶.

2. Mais une administration inadaptée au regard des besoins du ministère des Finances

18Mais à partir de 1917, les besoins en matière de main-d’œuvre qualifiée se font plus criants aux Finances, alors même que les exigences du contrôle parlementaire reprennent leurs droits. C’est ainsi qu’à la demande de la Commission du Budget et en accord avec Ribot, ministre des Finances, une mission de l’Inspection est diligentée en mars 1917 pour « [examiner] l’organisation d’ensemble du service et [s’assurer] que le travail de centralisation de la comptabilité des payeurs généraux ne souffre pas de retards trop considérables⁵⁷ ». L’inquiétude est perceptible. Le rapport Sénéchal du 28 septembre 1917, s’il accorde un satisfecit général à l’organisation de la Trésorerie aux armées, fait apparaître la fragilité de la centralisation comptable dans les mains du payeur général central et l’impossibilité pour l’administration de la vérifier par une balance générale. Il souligne également la surabondance de « généraux et de colonels » dans l’encadrement supérieur et demande à nouveau la séparation des personnels du service des Postes et de la Trésorerie aux armées.

19Le 8 novembre 1917, la proposition de loi du député Barthe58, membre de la commission de l’Armée59, reprenant certaines de ces critiques, constitue une charge virulente contre l’inefficience du service de la Trésorerie aux armées, le « gaspillage de compétences et d’aptitudes », la mauvaise organisation du commandement et surtout contre le ministère des Finances lui-même60. Ce dernier se voit accusé d’incompétence et d’inconséquence organisationnelle61, « d’effacement », de « passivité funeste », « d’abstention et d’expectative », « d’inertie générale », de désintérêt pour l’équilibre budgétaire ou pour la couverture des dépenses et des emprunts. Barthe conclut : « Nous n’avons plus depuis longtemps, ni direction ni volonté au ministère des Finances62 ». Après avoir demandé le rappel et la mise en sursis des comptables du Trésor et des administrations financières, des inspecteurs des Finances et des membres de la Cour des comptes, il réclame une réorganisation du service, une clarification du commandement et des responsabilités auprès du GQG⁶³, ainsi qu’une remise en ordre des rémunérations des agents de la Trésorerie.

B. L’effondrement du système comptable central

20Ainsi donc, une organisation méticuleuse des Finances en temps de guerre a bien été prévue, sous la forme d’un système hiérarchisé de comptables-payeurs qui colle à l’organisation militaire des armées et descend jusqu’au ras du terrain, au plus près des « riz-pain-sel ». En dépit des critiques parlementaires, cette administration scrupuleuse semble avoir fait son travail, même si l’allègement de certains contrôles a sans nul doute fragilisé le système64. En revanche, c’est rue de Rivoli, là où la centralisation comptable s’opère, que la situation se révèle très critique. Ce sont les auditions de la commission Courtin, pendant l’été 1918⁶⁵, qui dévoilent la catastrophe comptable dans laquelle le ministère est plongé.

21Le 7 août 1918, l’intervention d’Alexandre Célier66, directeur du Mouvement général des fonds et ancien sous-directeur à la Comptabilité publique, est sans doute la plus saisissante : « En ce qui concerne le Mouvement général des fonds, c’est surtout la bonne exécution d’autres services qui peut lui faciliter sa tâche. Car pour le moment il ne marche que par des improvisations. La Trésorerie suppose une commune connaissance des faits comptables. Or il est bien évident que nous n’en avons aucune. C’est absolument dans la nuit que s’opère l’alimentation de la trésorerie. Actuellement pour les émissions des bons de la défense nationale, depuis 1914, nous n’avons pas un seul chiffre conforme. Quelle est la vérité comptable ? Personne ne la sait67 ». On ne saurait mieux décrire la cécité de l’État68. Bizot, Contrôleur central du Trésor public, confirme le diagnostic et met en cause le formalisme, la lenteur et l’inefficacité du système comptable français69 : « M. Ribot aurait voulu être mis au courant au jour le jour des besoins de la Trésorerie. Les services de la Caisse centrale ne sont pas organisés pour cela. La comptabilité devrait être l’expression de la vie administrative, tandis qu’elle n’est qu’une rigoureuse ordonnance de chiffres appuyés de pièces justificatives pour la Cour des Comptes ». Et Célier de conclure, non sans brutalité face à ses collègues de la Comptabilité publique et de la Caisse centrale : « Nous marchons tous sur des bouts de papier, il n’y a pas de comptabilité ; on ne peut mener à bien une Trésorerie sans avoir aucun renseignement de comptabilité⁷⁰ ».

22Quelque temps plus tard, la Cour des comptes confirme à son tour, en termes euphémisés, la faillite du système comptable français. Dans le Rapport public rendu par la Cour des comptes en 1922, elle conclut au « défaut de production des comptes ministériels » pour l’exercice 1914 et à l’impossibilité d’entreprendre la vérification des comptes de gestion pour l’exercice 1915. Elle précise qu’elle « en est réduite à consigner ici les résultats de ses vérifications sur les comptabilités coloniales, départementales et communales, et sur quelques comptes spéciaux et [qu’elle] ne peut exercer son contrôle sur les actes des ordonnateurs ». Dans le Rapport public de 1923, elle revient sur le retard avec lequel lui est parvenu le compte général de l’administration des Finances pour l’exercice 1914 et annonce les mêmes difficultés pour l’exercice 1915 et les suivants, sans promettre aucune amélioration pour le futur (p. 1-15). De façon plus précise, elle pointe les dysfonctionnements qui ont affecté le système comptable central, au ministère de la Guerre⁷¹, à l’Armement, au Commerce et à l’Industrie, à l’Agriculture, au niveau des trésoriers-payeurs-généraux, dans les offices, à la Caisse centrale du Trésor, au Mouvement général des fonds et à la direction générale de la Comptabilité publique.

23Comment expliquer un tel désastre ? Premièrement, il est certain que la mobilisation a totalement désorganisé les services du Trésor en les privant de leurs cadres et que, faute de personnels présents ou qualifiés72, la centralisation des écritures s’est effectuée de façon lacunaire. Deuxièmement, le service de la Trésorerie aux armées, s’il a vraisemblablement rempli les missions qui lui étaient imparties sur le terrain auprès des armées (sous réserve que les documents comptables lui aient bien été transmis par les intendants militaires), s’est révélé inadapté à la machine de guerre centrale dirigée par le GQG, les ministères de la Guerre, de la Marine et de l’Armement73. Conçu pour les opérations des troupes en campagne, il est écarté de la gestion des services spéciaux, par lesquels transitent pourtant des fonds considérables74. Or, et ce sera notre troisième explication, faute de personnels formés et qualifiés dans les ministères concernés et faute de temps, la tenue de ces comptes spéciaux, placée sous la responsabilité du caissier-payeur central du Trésor, ne semble pas avoir obéi à la réglementation comptable publique, notamment en matière de pièces justificatives et de comptabilité matières⁷⁵. Enfin, les services de centralisation comptable des ministères ont eux aussi connu des défaillances, faute de personnels, y compris au ministère des Finances.

24Ainsi donc, sous le choc de la guerre, le système comptable public connaît un désajustement majeur et révèle ses limites organisationnelles et structurelles : 1º le système comptable français est un système de caissiers-payeurs, dépourvu de tout instrument de contrôle des dépenses ; 2º les comptes ne sont pas organisés pour éclairer la gestion de la trésorerie ; 3º la comptabilité administrative s’est révélée défaillante dans les ministères dépensiers. Malgré la loi du 1^er décembre 1922 qui crée le service d’Apurement des comptes spéciaux du Trésor et la loi du 29 décembre 1923 qui organise les modalités de l’apurement des comptes de la guerre, la faillite du système comptable et financier édifié par le marquis d’Audiffret au xix^e siècle étend son ombre jusque dans la seconde moitié des années vingt76. La crise de la comptabilité publique mobilise toute l’énergie des réformateurs des Finances et de la Cour des comptes réunis, mais elle ne sera résolue qu’à la fin des années trente77. À plus court terme, l’impossibilité d’établir les comptes de guerre pour 1914-1918 entraîne l’incapacité de l’État et de ses experts à évaluer les dépenses de guerre et à calculer le coût de la guerre, si ce n’est par approximation⁷⁸.

C. Des structures de l’administration centrale insuffisantes

25En dehors de ce chaos comptable, quels sont les autres effets de la guerre sur l’administration centrale des Finances ? À l’échelle de l’État, P. Renouvin parle de « prolifération » des services, mais, rue de Rivoli, force est de constater l’étonnante stabilité des structures centrales jusqu’à l’armistice, ce qui sans doute n’est pas sans rapport avec la crise organisationnelle centrale. Un seul sous-secrétaire d’État, chargé de la fiscalité, officie aux côtés du ministre des Finances, mais seulement à partir de 1916. Les deux seuls services créés pendant la guerre sont la sous-direction de la Dette viagère au sein de la direction de la Dette79 et le service des Émissions des bons de la défense nationale (loi du 26 novembre 1915), rattaché à la Caisse centrale du Trésor public, installé dans le pavillon de Flore. Ce sont deux services d’exécution et de main-d’œuvre, en aucun cas des services d’état-major ou de conception. On ne constate pas non plus d’inflation de comités ou d’offices, hormis la commission supérieure des bénéfices de guerre, créée par la loi du 1^er juillet 1916 (article 11) qui sera peuplée de représentant des corps de contrôle. En revanche, à partir de 1917, apparaissent plusieurs commissions chargées de préparer la reconstruction : la commission Selves, chargée d’étudier les réformes à apporter dans l’organisation du contrôle de l’exécution des budgets (1917), la commission chargée d’étudier l’organisation des moyens de crédits propres à faciliter le relèvement économique des territoires occupés (1918) et la commission des changes Homberg (1918). En 1919, les deux services créés pendant la guerre sont maintenus en raison de la poursuite des emprunts et de l’énorme masse des pensions à gérer.

26Quant à la réforme des structures d’état-major, elle intervient avec le règlement de la paix et la remise en route de la machinerie budgétaire. Deux décisions majeures sont alors prises, directement motivées par la guerre et la nécessité de nouvelles pratiques administrativo-financières : 1º le renforcement international du Mouvement général des fonds qui semble être l’un des rares services à avoir tiré bénéfice du conflit, grâce à la création de sections financières par pays et de postes d’attachés financiers dans les ambassades formant l’embryon du futur service des Affaires internationales du MGF80 ; 2º l’autonomisation de la fonction budgétaire par la création de la direction du Budget⁸¹.

III. La guerre, creuset de formation pour une génération de réformateurs de l’État

27L’impact de la Grande Guerre a donc été considérable. Non seulement le conflit a bouleversé les finances publiques en introduisant des maux durables – le déficit budgétaire, l’érosion monétaire, la cherté de vie, l’endettement, le non-contrôle des dépenses –, mais elle a plongé l’appareil administratif dans un désordre comptable inextricable et dévoilé la faiblesse comptable structurelle du ministère des Finances. Notre hypothèse est que c’est au cœur de cette quasi-faillite de l’État de finances et du traumatisme que cette crise a causé chez certains dirigeants du ministère qu’ont surgi la prise de conscience de l’inadaptation des structures et des moyens du ministère, et la volonté, face aux défis de la reconstruction, de reformuler les missions du ministère des Finances au sein du système de gestion des finances publiques. Stéphane Rials, dans L’organisation de la bataille et la bataille de l’organisation, a mis en lumière la génération des réformateurs de l’État, forgés et formés dans la Grande Guerre⁸². Les hauts fonctionnaires du ministère des Finances ne se sont pas absentés de ce mouvement et, parmi eux, plusieurs figures méritent d’être mises en lumière. Leurs trajectoires, leurs propositions permettent d’identifier les germes de plusieurs modèles Finances de réforme de l’État, dont les fruits s’épanouiront dans les décennies suivantes.

A. Première figure réformatrice : Jules Corréard-Probus, un inspecteur des Finances organisateur

28Polytechnicien (1894), inspecteur des Finances (1897), Jules Corréard est un spécialiste des questions de comptabilité publique et de budget, mais aussi de statistiques, de démographie et de sciences sociales83. Chef du service de l’Inspection, anticipant la guerre qui vient et soucieux de la préparer, il fait approuver pendant l’été 1913 une nouvelle organisation pour l’Inspection en cas de guerre, définissant le rôle qu’elle pourrait jouer auprès de la Trésorerie aux armées et dans les territoires occupés ou conquis84. En août 1914, il rejoint son unité d’artillerie et prend part aux combats. Après la bataille de la Marne, il étudie dans les moments d’accalmie l’organisation militaire et, doté d’un fort esprit critique, propose au Grand Quartier général une série de mesures de réorganisation85. Il rejoint en 1917 le cabinet de Loucheur, dont il est camarade de l’X et qu’il va suivre dans sa trajectoire ministérielle jusque dans les années vingt. Affecté au sous-secrétariat d’État des fabrications de guerre, il dirige le service de Comptabilité générale du bureau national du Charbon, où il expérimente la gestion des services spéciaux, ainsi que les outils hétérodoxes et non réglementaires du financement de l’effort de guerre⁸⁶.

29C’est au cours de l’année 1915, entre deux tirs d’artillerie, qu’il rédige La Plus Grande France, publié en février 1916. Il propose dans cet essai un programme réformateur pour la France, l’État, l’administration et le ministère des Finances, dont il fait un rouage essentiel de la rénovation administrative. Son idée est d’introduire une « organisation méthodique » dans l’État87, en dégageant une unité de direction et de commandement à la tête du gouvernement et à la tête des ministères, en réorganisant le Conseil d’État et les corps de contrôle, en créant auprès des décideurs des services de renseignement, d’expertise et d’état-major, en instituant à la tête des services centraux et des services extérieurs de véritables chefs et en organisant les liaisons entre l’administration et le public. Délaissant l’antique modèle napoléonien de commandement hiérarchique, il met en exergue la recherche collective de l’intérêt général et s’intéresse aux méthodes d’administration susceptibles d’obtenir l’adhésion des fonctionnaires⁸⁸. Enfin, il revisite « l’organisation budgétaire » de l’État afin de réunir les conditions d’une connaissance la plus actualisée possible de la Trésorerie, et propose une rationalisation de la présentation budgétaire et de la procédure parlementaire.

30Corréard publie son essai en février 1916, trois ans avant le rapport Clémentel89 et quelque neuf mois avant l’essai célèbre d’Henri Fayol sur « l’administration industrielle et générale », publié à la fin de 1916. Dans ces deux essais, Fayol et Corréard se gardent bien de livrer leur avis sur la conduite militaire de la guerre et prudemment se concentrent chacun sur leur milieu professionnel d’origine ; mais, en tirant « les leçons de la guerre90 », ils laissent percer leur critique de l’organisation militaire, à partir de laquelle ils tentent tous deux de définir leur propre modèle d’administration. Pour ces deux hommes, l’expérience de la guerre se révèle décisive. L’introduction brutale de l’obligation de résultat dans les combats comme dans la fabrication d’armement91, l’analyse des dysfonctionnements qui affectent l’organisation de la bataille ainsi que leur position stratégique à la frontière de l’État et de l’entreprise, du public et du privé, nourrissent leur réflexion réformiste92. De fait, ils partagent nombre d’analyses sur ce que recouvre le métier d’administrer93, et la grande formule de Fayol, « administrer, c’est prévoir, organiser, commander, coordonner et contrôler », est tout entière présente chez Corréard, qui insiste lui aussi sur l’organisation et sur la question des chefs, à laquelle il consacre un chapitre entier⁹⁴.

31Corréard, l’inspecteur des Finances, appartient donc à la famille des polytechniciens-artilleurs-organisateurs qui ont développé leur réflexion à l’épreuve du feu et de la mobilisation industrielle. À l’armistice, dans le sillage de Loucheur, Corréard prend la direction des services financiers de l’Office de reconstruction industrielle des territoires libérés et, sous le nom de Probus, s’adonne à ses activités de réforme administrative. Mais, faute de revenir rue de Rivoli dans les années vingt, pour des raisons qui nous échappent encore, il ne peut y exercer l’influence qu’il aurait sans doute souhaité avoir. Une partie de ses intuitions trouveront leur réalisation dans les années trente ou à la Libération, et l’on peut voir en Gabriel Ardant, inspecteur des Finances également, l’un de ses héritiers⁹⁵.

B. Du service de la Trésorerie aux armées à L’État moderne : naissance d’un groupe de militants financiers de la réforme administrative

32Si la guerre a constitué un lieu de réflexion et de formation pour les cadres supérieurs comme Corréard, elle l’a été également pour les cadres intermédiaires. La Trésorerie aux armées peut en effet être vue comme une école d’organisation sur le tas pour toute une série de cadres centraux des Finances et de futurs militants de la réforme administrative. Mer, Patouillet, Altiéri, Clerc, Veraguth, Labeyrie, impossible de ne pas voir que ces fonctionnaires financiers mobilisés dans la Trésorerie aux armées sont tous devenus des militants de L’État moderne dans les années trente96. Ces « techniciens », rehaussés par le prestige de l’uniforme, ont expérimenté au sein de la Trésorerie aux armées la combinaison de l’organisation militaire et de l’organisation comptable, auxquelles ils ont ajouté après la guerre, pour certains, l’organisation syndicale. Cette expérience inédite a alimenté, une fois revenus dans le civil, leur réflexion sur la nécessité de changer l’administration, et, de fait, dès 1925, Georges Mer entre dans le Groupe d’étude pour l’organisation de l’État. Leur recherche d’un syndicalisme d’intérêt général, rationalisé et organisé, trouve sans doute aussi une partie de sa source dans l’effort d’efficacité collectif que la guerre a exigé des combattants et des officiers d’administration97. Enfin, en expérimentant l’exercice militaire du commandement, ils ont participé au déploiement de la figure du chef, dont ils se feront les chantres à partir de 1928 au sein de leur revue98. Aussi notre hypothèse est-elle à la fois celle d’une militarisation de l’administration des Finances après la guerre et celle de l’élaboration d’un modèle « Finances » du chef, inspiré du chef militaire, mais distinct du chef d’entreprise ou du chef colonial⁹⁹. Sans doute l’emprise morale et le « rôle social » du chef dans l’administration sont-ils moindres que dans l’armée ou l’industrie ; néanmoins, à travers les écrits de Georges Mer, on peut voir se dessiner la figure rivolienne du chef : qualités de commandement, autorité morale, sens des responsabilités, culture générale, recherche de l’intérêt général, mais aussi volonté de contrôle, recherche de l’efficience, technicité financière et juridique.

33Parmi les futurs militants de L’État moderne, il faut faire un sort particulier à Émile Labeyrie, conseiller référendaire, lui aussi mobilisé dans le service de la Trésorerie100. À cette occasion, il assiste en direct à l’affaissement comptable du ministère des Finances, dont les effets se répercutent durablement jusque dans sa propre maison, la Cour des comptes. Son hostilité institutionnelle à l’égard de la direction de la Comptabilité publique et des trésoriers-payeurs-généraux, ainsi que sa réflexion personnelle sur la réforme de la comptabilité entre 1930 et 1936, pourraient bien trouver leur source dans le désastre comptable de 1914-1918¹⁰¹.

C. La naissance discrète d’un ministère du Budget et du Contrôle financier

34Comme pour Corréard et Labeyrie, il nous semble que l’épreuve de la guerre, la désorganisation du ministère des Finances, l’effondrement comptable et l’impossible contrôle des dépenses de guerre ont constitué le creuset dans lequel se sont forgées chez les responsables du ministère la prise de conscience des lacunes du système financier public, la volonté de le réformer et, à titre subsidiaire, de renforcer les moyens institutionnels de leur propre département ministériel.

35Louis-Lucien Klotz, ministre des Finances à partir de novembre 1917 jusqu’en 1920, joue dans cette affaire un rôle important. C’est lui qui installe rue de Rivoli en 1917 la grande commission interministérielle pour la réforme des contrôles de l’exécution du budget, qui travaille jusqu’à l’été 1918¹⁰². Fruit d’une collaboration exceptionnelle de la Cour des comptes et de l’Inspection des Finances, toutes deux animées par le désir d’instaurer un droit de contrôle sur les ministères dépensiers, cette commission, qui mêle parlementaires, experts, gestionnaires et membres des grands corps, rédige pour la rénovation du ministère des Finances, pour le contrôle de la dépense publique et pour la réforme de la Cour des comptes une feuille de route stratégique qui va servir à deux générations de hauts fonctionnaires budgétaires. Ses propositions sur le contrôle budgétaire constituent un programme qui s’est réalisé presque exhaustivement dans l’entre-deux-guerres, dans des circonstances historiques diverses mais finalement convergentes : la création de la direction du Budget en 1919, le contrôle des dépenses engagées en 1922, la comptabilité administrative en 1934-1936, le contrôle financier en 1935, le contrôle financier supérieur en 1936. Magistrats de la Cour des comptes et inspecteurs des Finances investiront avec succès ce nouveau champ d’activité et en tireront bénéfice en termes de métiers, de carrières et d’expertise.

36Ce choix du contrôle se révèle donc un choix structurel et stratégique pour le ministère des Finances, préparé dès avant 1914 par Caillaux et Klotz103, rendu possible par le choc de la guerre, assumé par Thierry et Klotz en 1917-1919104, réaffirmé par Doumer en 1921-1922, puis par Lasteyrie en 1922-1923¹⁰⁵, et porté à son ultime degré par les ministres et secrétaires d’État des Finances des années trente, d’un bord comme de l’autre, Reynaud, Petsche, Germain-Martin, Régnier et Auriol. Au lendemain de l’armistice, les réformes du contrôle budgétaire, rendues nécessaires par la sortie de guerre ainsi que par le désastre des finances publiques, donnent donc naissance, au sein de la Rue de Rivoli, à l’embryon d’un ministère du Budget et du Contrôle financier. Inacceptable et improbable avant la Grande Guerre, il ne cesse de s’affirmer dans l’entre-deux-guerres, aux côtés de la Trésorerie et des Impôts. Ce n’est pas là le moindre des legs de la guerre au ministère des Finances et à l’État en France.

Conclusion

37Dans un rapport célèbre consacré au ministère des PTT, daté de 1921, Fayol, considéré en France comme l’un des pères de l’organisation et du management dans les entreprises, a conclu à « l’incapacité industrielle » de l’État106. Peut-on reprendre ce concept d’« incapacité » pour le ministère des Finances dans la guerre ? Incapacité financière, sans doute pas, car le Mouvement général des fonds, avec l’aide de la Banque de France et des banques, a su trouver dans la durée les ressources nécessaires au financement de la guerre et de la victoire, même si le prix en a été exorbitant. En revanche, « incapacité » budgétaire et comptable, voire « incapacité » administrative du ministère, sans doute. Car, de 1914 à 1918, submergée, la rue de Rivoli ne semble pas avoir su ni prévoir, ni organiser, ni commander, ni coordonner, ni contrôler. C’est cette expérience de l’impuissance et de la défaillance, à la limite de l’humiliation, qui a mené les responsables des Finances à réagir et à construire avec détermination et persévérance, à partir de 1919 et tout au long du xx^e siècle, un appareil ministériel capable de prévoir, organiser, commander, coordonner, contrôler, en un mot capable d’administrer.

Notes de bas de page

1 Pierre Renouvin, Les Formes du gouvernement de guerre, Paris, PUF, 1925, p. 64.

2 Le poste de secrétaire général du ministère disparaît de 1907 à 1913, date à laquelle G. Privat-Deschanel, directeur général de la Comptabilité publique, en reprend les fonctions jusqu’à la fin de la guerre.

3 Mouvement général des Fonds, direction générale de la Comptabilité publique, Caisse centrale, Contrôle de la Caisse centrale, Dette et Contrôle des régies. Sont exclues du périmètre d’étude les Monnaies et Médailles, les Manufactures de l’État et l’Imprimerie nationale.

4 Sont dénommés « cadres » en 1914 les chefs de bureau, les sous-chefs de bureau et les rédacteurs principaux et ordinaires. Les rédacteurs ordinaires ne sont pas mentionnés dans les organigrammes du ministère.

5 Le bureau central et du Budget, le bureau des Écritures centrales, le bureau de la Comptabilité des trésoriers-payeurs généraux, le bureau de la Perception des contributions directes, le bureau de la Comptabilité de l’Algérie, des colonies et des chemins de fer de l’État, le bureau de la Comptabilité des contributions indirectes, des douanes, de l’enregistrement et des postes et le bureau des Retraites ouvrières et paysannes.

6 La Caisse centrale du Trésor public compte 4 bureaux et 26 cadres.

7 La Dette inscrite compte 6 bureaux et 49 cadres.

8 Philippe Bezes, Florence Descamps, Sébastien Kott, Lucile Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques, Élaborations et pratiques du droit comptable et budgétaire au xix^e siècle 1815-1914, volume I, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, http://0-books-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/igpde/1693.

9 Le bureau central du Budget compte 1 chef de bureau, 1 sous-chef de bureau et 2 rédacteurs principaux. Ses missions sont les suivantes : préparation du budget général de l’État et des lois de suppléments de crédits, comptabilité des crédits, comptabilité des dépenses engagées, situations périodiques de l’administration des Finances et des budgets, comptabilité des fonds de concours, publication du rapport de la Cour des comptes et des réponses ; affaires générales et travaux réservés.

10 En 1914, d’après les annuaires, l’administration centrale compte 815 emplois. Sur ce total, on compte 105 cadres supérieurs ou intermédiaires (13 %) et 216 rédacteurs toutes catégories confondues (27 %) ; les 492 autres sont des emplois d’exécution (60 %). Les auxiliaires ne font l’objet d’aucune indication chiffrée.

11 Nathalie Carré de Malberg, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, http://0-books-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/igpde/95.

12 Le cabinet Cochery de 1909-1910, exceptionnellement nombreux (11 personnes), compte 2 inspecteurs des Finances et 2 rédacteurs Finances. Le cabinet Klotz de 1911-1912, beaucoup plus modeste, ne compte qu’1 magistrat de la Cour des comptes (Fravaton) et 1 rédacteur Finances. En 1913, Charles Dumont n’a aucun conseiller Finances et son chef de cabinet, Degournay, vient du Conseil d’État. En 1914, le cabinet Noulens compte 5 personnes, mais aucune n’est issue des Finances. Quant au cabinet de guerre de Ribot en 1914-1915, il est le plus financier : 1 magistrat de la Cour des comptes (Arnauné), 1 inspecteur des Finances (Schweisguth) et 2 rédacteurs Finances.

13 En 1913-1914, à l’ACF, seulement 3 directeurs sur 12 sont inspecteurs des Finances : Bloch, puis Privat-Deschanel à la Comptabilité publique, Bizot au Contrôle central du Trésor, Luquet au Contrôle des administrations financières ; Féret du Longbois, directeur du MGF, n’est pas inspecteur des Finances.

14 La Cour des comptes compte 4 présidents de chambre, 18 conseillers maîtres, 92 conseillers référendaires et 27 auditeurs, soit 131 cadres supérieurs. L’Inspection compte 2 chefs de service, 16 inspecteurs généraux, 93 inspecteurs des Finances et 15 adjoints, soit 126 cadres supérieurs.

15 Selon la direction du Personnel, une large partie des économies budgétaires réalisées par les successifs gouvernements républicains entre 1885 et 1914 aurait porté sur les services financiers et plus particulièrement sur l’administration centrale des Finances. Cf. Florence Descamps, Le ministère des Finances, la réforme administrative et la modernisation de l’État 1914-1974, HDR, EHESS, 2014, p. 55-62. Sur les réductions d’effectifs de fonctionnaires avant 1914, Emilien Ruiz, Trop de fonctionnaires ? Une contribution à l’histoire de l’État par ses fonctionnaires (France, 1850-1950), thèse d’histoire sous la direction de Marc Olivier Baruch, EHESS, 2013, https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00863780.

16 Rapport Moreau 1910, Commission Dumont 1911, Rapport Drouineau-Moreau 1914. Deux difficultés attirent dès avant 1914 l’attention des responsables du ministère : le retard des dossiers au sein du bureau du Budget et l’abandon de certaines opérations comptables de synthèse comme l’établissement des situations mensuelles.

17 Sébastien Kott, Du contrôle des dépenses engagées au contrôle financier central. Évolution d’une fonction, 1880-1980, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, http://0-books-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/igpde/2477 ; Florence Descamps, « Du contrôle de la dépense à la réforme du système financier. Les ambitions de la Commission Selves 1917-1918 : une commission-matrice ? », in P. Bezes, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), vol. II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 27-64, http://0-books-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/igpde/2886.

18 Les 880 000 hommes de l’active (classes 1911, 1912 et 1913), nés entre 1891 et 1893, sont rejoints par les 2 200 000 hommes de la réserve (classes 1900 à 1910, nés entre 1880 et 1890), puis par les 700 000 hommes de la territoriale (classes 1893 à 1899, nés entre 1866 et 1879), puis par les plus jeunes de la réserve de la territoriale. S’y ajoutent quelque 71 000 engagés volontaires, qui, depuis la loi de 1913, ont pu devancer l’appel à partir de 17 ans, quelques vétérans de la guerre de 1870 et certains étrangers, Alsaciens-Lorrains, Polonais ou Italiens, qui n’ont pas choisi la Légion étrangère.

19 « Le présent décret entraîne l’appel à l’activité des hommes qui ont été désignés dès le temps de paix pour constituer des unités de douaniers ou de chasseurs forestiers, ainsi que les services accessoires de l’armée (Trésorerie et Postes aux armées, télégraphie militaire, section de chemins de fer de campagne etc.) et qui ont reçu en conséquence une affectation spéciale », décret du 1^er août, publié le 2 août 1914 au Journal officiel.

20 C’est donc d’abord dans l’administration qu’a été construit le concept « d’affecté spécial », avant que la loi Dalbiez du 17 août 1915 n’étende cette catégorie aux ouvriers qualifiés, aux cadres de l’industrie et à d’autres fonctionnaires utiles à la continuité du service public (cheminots, postiers, policiers, etc.). Les lois Mourier du 20 février et du 10 août 1917, qui viennent renforcer le contrôle des exemptés et des réformés, accroissent le nombre d’affectés spéciaux qualifiés. En 1918, on compte jusqu’à 500 000 affectés spéciaux. Charles Ridel, Les embusqués, Paris, A. Colin, 2007.

21 « Loi nº 45 814 du 21 mars 1905 … sur le recrutement de l’Armée », Bulletin des lois de la République française nº 2616, Paris, Impr. Nat., 1905, p. 1265 et sq. Le tableau B annexé à la loi liste les agents dont les fonctions sont nécessaires à la continuité du service public et au fonctionnement de l’Etat (corps préfectoral, diplomates, agents des Finances, magistrats etc.).

22 Il faut près de dix ans pour devenir rédacteur principal de 1^re classe et autant pour devenir chef de bureau.

23 En 1918, au Mouvement général des Fonds, outre le directeur et le sous-directeur, on compte 2 chefs de bureau, 6 sous-chefs de bureau, 7 rédacteurs principaux, 2 rédacteurs. Sur ces 17 cadres, 8 ont été mobilisés. À la Comptabilité publique, outre le directeur général et le directeur adjoint, on compte 6 chefs de bureau, 15 sous-chefs de bureau, 32 rédacteurs principaux, 17 rédacteurs. Sur ces 70 cadres, 33 ont été mobilisés. À la Caisse centrale du Trésor, outre le caissier-payeur central du Trésor et le directeur adjoint, on compte 6 chefs de bureau, 14 sous-chefs de bureau, 13 rédacteurs principaux, 5 rédacteurs. Sur ces 38 cadres, 11 ont été mobilisés. Au Contrôle du Trésor public, outre le chef de service, on compte 1 chef de bureau, 6 sous-chefs de bureau, 6 rédacteurs principaux, 3 rédacteurs. Sur ces 16 cadres, 8 ont été mobilisés. À la Dette, outre le directeur et le directeur adjoint, on compte 7 chefs de bureau, 19 sous-chefs de bureau, 34 rédacteurs principaux, 10 rédacteurs ordinaires. Sur ces 70 cadres, 35 ont été mobilisés. À la direction du Personnel et du Matériel, outre le directeur, on compte 2 chefs de bureau, 5 sous-chefs de bureau, 2 rédacteurs principaux et 2 rédacteurs. Sur ces 11 cadres, 8 ont été mobilisés. Au bureau du Budget, il ne reste qu’1 chef de bureau et 1 rédacteur principal sur les 4 cadres de 1914. Cette photographie des effectifs de 1918 est un arrêt sur image et ne rend pas compte des variations durant le conflit, scandées par la loi Dalbiez en 1915 et la loi Mourier en 1917. Source : les états de service comparés des agents des Finances de 1918 et 1923 d’après les annuaires des Finances.

24 Nicolas Delalande, Les batailles de l’impôt. Consentement et résistances de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, 2011.

25 En 1918, Blanchon, au bureau des Travaux législatifs, a 57 ans ; Degournay, à la caisse centrale, 53 ans ; Bizot, au Contrôle du Trésor public, 51 ans ; Privat-Deschanel, à la Comptabilité publique, 50 ans ; Pion, à la Dette, 50 ans, tandis que Lèbe-Gigun au Contrôle des régies, a 47 ans et Nadaud au Personnel, 45 ans. Célier, à la tête du Mouvement général des Fonds, constitue l’exception qui confirme la règle : il n’a que 37 ans.

26 Pion et Nadaud, successifs directeurs du Personnel, viennent du cabinet du ministre, ainsi que Degournay, caissier-payeur central du Trésor. Moreau, chef du service de l’Inspection des finances en 1897-1898, reprend du service en 1914. Privat-Deschanel, nommé procureur général près la Cour des comptes en 1912, revient rue de Rivoli en 1913 pour assurer les fonctions de secrétaire général du ministère des Finances et diriger la Comptabilité publique jusqu’en 1919. Bizot, contrôleur central du Trésor public, est également chargé, en 1914, du Contrôle des administrations financières et de l’Ordonnancement ; à la fin de l’année 1914, il dirige en plus le service du Personnel, du Matériel et de la Dette inscrite du ministère des Finances, déplacé à Bordeaux. Luquet, directeur du Contrôle des administrations financières de 1913 à 1917, devient directeur du MGF en 1917.

27 Les vacances de postes pour les cadres sont de 10 % à la veille de la guerre. En septembre 1916, le nombre de vacances passe de 19 à 55 (+34%) ; à l’armistice, il y a 77 vacances, soit 35,6 % des postes de rédacteurs, mais, à la fin de 1919, 120 postes sont vacants pour un effectif budgétaire de 227 soit 52 %. Sur la crise des vacances de postes 1914-1920, CAEF, B 54 779, notes de la direction du Personnel et du Matériel.

28 Centre des archives économiques et financière (CAEF), B 59 118, Commission Courtin.

29 Le recours à la mécanisation des services est évoqué dès 1918 au sein de la commission Courtin, mais il faut attendre plus de dix ans pour que la mécanographie soit introduite à la Comptabilité publique et à la direction de la Dette. Cf. Aouatef Cherif, « Introduction des nouvelles technologies et changements organisationnels au sein du ministère français des Finances : l’exemple de la mécanographie (des années 1930 aux années 1970) », Entreprises et Histoire, nº 75, 2014, p. 42-56.

30 Au lendemain de la guerre, un nouveau cadre sera créé pour les femmes : les dames dactylographes.

31 L’ACF intègre les mutilés de guerre dans ses emplois d’exécution. En 1917, 20 soldats ou sous-officiers sont nommés expéditionnaires. Au Trésor public, en 1917, on compte 37 emplois réservés de percepteurs et 87 en 1919.

32 La loi Mourier du 10 août 1917 vise à renvoyer dans des unités combattantes les hommes mobilisés à l’arrière, mais elle prévoit un grand nombre de dérogations : les affectés spéciaux des industries d’armement et de la défense nationale, les médecins, les pharmaciens, les chirurgiens, les mécaniciens-dentistes, les agents du service automobile et ambulancier, les sapeurs-pompiers et les gendarmes, les intendants des armées, les traducteurs-interprètes, les officiers d’administration, les infirmiers, les secrétaires d’administration, les ouvriers d’administration et des chemins de fer, les ouvriers de la télégraphie militaire, mais aussi les agents et sous-agents des services du Trésor et des Postes (souligné par nous).

33 Décret du 31 mars 1915. En 1918-1919, on compte 158 commis d’ordre ou de comptabilité, qui viennent s’ajouter aux 43 agents de comptoir répartis entre la Caisse centrale du Trésor public et la Dette viagère.

34 En dépit des besoins, les emplois de cadres demeurent obstinément fermés aux femmes. Cf. Florence Descamps, « L’histoire des femmes cadres aux Finances 1939-1981 : un plafond de plomb », Revue française d’administration publique, nº 145, 2013, p. 39-63.

35 Réduction du délai d’avancement de deux ans à une année pendant la durée des hostilités, jusque trois ans après la cessation des hostilités. La mesure est prolongée pour les rédacteurs recrutés en 1918, 1919 et 1920 jusqu’en 1922.

36 Décrets du 10 décembre 1916, du 17 février 1917 et du 13 janvier 1918. Le concours de 1918 est réservé aux anciens militaires blessés de guerre, titulaires d’une licence ou aux anciens élèves d’une grande école.

37 L’augmentation se répartit comme suit : en 1918-1919, 120 cadres supérieurs (contre 105 en 1914, +14 %), 75 sous-chefs de bureau (contre 64 en 1914, +17 %), 214 rédacteurs (contre 216 en 1914, –1 %) et 597 agents d’exécution (contre 492 en 1914, +21 %). Parmi ces agents d’exécution, on dénombre 217 huissiers, gardiens de bureau, concierges, ordonnances ou assimilés, surveillants et veilleurs, préposés, qui comptent sans doute une forte proportion d’emplois réservés.

38 Malgré l’opposition du premier président de la Cour des comptes, Louis de Fouchier, conseiller référendaire, vient momentanément assurer les fonctions de sous-directeur au sein de la toute récente direction du Budget, qui se voit investie par les inspecteurs des Finances (Denoix, Jouasset, Formery, Fournier, Villard, Margerie).

39 CAEF, B 13 026, 13 027, 13 028, 13 029, 13 039, 13 054, 31 150. À compter de 1882, sous le timbre du Mouvement général des Fonds, les instructions données aux trésoriers-payeurs généraux en cas de mobilisation générale se succèdent, mises à jour annuellement : plis secrets à destination des trésoriers-payeurs généraux, relevés de dépenses d’urgence à répartir par corps d’armées, fonds de réserve, fonds secrets à tenir à disposition des généraux de corps d’armée, fonds pour les premiers traitements et pour les premières dépenses de la mobilisation générale, procédure en cas de siège, fonds de place forte, procédure de ravitaillement et de réquisition, provisions et dépenses pour corps d’armées pendant les vingt premiers jours de la mobilisation, mandats pour réquisitions ou acquisitions, procédures de mouvements de fonds, dépenses des troupes de couverture, installation de comptoirs pour le paiement de la solde des officiers sans troupes, procédure d’achats de chevaux et de ravitaillement en foin, mise à disposition de crédits à la Banque de France, transport par chemin de fer des convoyeurs de fonds, états des agents affectés dans les cadres de la Trésorerie aux armées, circulaires et instructions destinées aux comptables.

40 Loi du 24 juillet 1873 sur l’organisation de l’armée, loi du 13 mars 1875 sur la constitution des cadres et des effectifs, Règlement d’administration publique du 24 mars 1877, décret du 24 mai 1877 (CAEF, B 67 856). L’organisation du service de la Trésorerie et des Postes aux armées a été plusieurs fois mise à jour entre 1877 et 1914, plus particulièrement en 1901 et en 1904 ; elle a été testée grandeur nature lors de grandes manœuvres, notamment en 1895 (CAEF B 31 386). Pour le fonctionnement du service, on se reportera aux instructions du 15 mars 1891 et du 31 octobre 1904 du service central de la Trésorerie, ainsi qu’à l’instruction du ministère de la Guerre publiée dans son Bulletin officiel le 26 décembre 1904, et, pour les Postes, aux instructions du 15 mars 1891, du 31 octobre 1904 et du 4 mai 1912.

41 Les payeurs sont placés sous commandement militaire en ce qui concerne leurs affectations, leurs grades et leurs déplacements ; ils sont astreints à la discipline militaire (obéissance, marques de respect, salut, règlement, discipline, tribunaux militaires, etc.) ; ils bénéficient des attributs de prestige des militaires (uniformes, insignes, galons, décorations, ordonnance, cheval de monte) ainsi que des avantages du statut militaire (logement, hôpitaux, transports militaires). CAEF, B 67 856.

42 Le service obéit à une hiérarchie décalquée des Finances, avec des sous-agents (conducteurs, gardiens de caisse), des agents (commis de trésorerie et payeurs adjoints, assimilés aux officiers) et des agents supérieurs (payeurs principaux et payeurs généraux, assimilés à des officiers supérieurs). Le service est dirigé par le payeur général, M. de Celles, directeur adjoint de la Comptabilité publique et ancien chef du bureau central et du Budget, qui rend compte au directeur du MGF.

43 Dans Les cahiers pour l’histoire de la Poste, Le rôle de la Poste au cours de la Première Guerre mondiale, nº 3, 2004, p. 11-94, Amandine Le Ber parle, pour le début de la guerre, de 30 % de postiers et 70 % de trésoriers. D’après nos décomptes, en 1917, le nombre d’agents de la Trésorerie s’élevait à 1 494, avec 539 trésoriers (36 %) et 955 postiers (64 %). En 1918, nous dénombrons 1 674 agents, dont 756 des Finances, soit 45 %. Mais dans les grades à partir de payeur particulier de 2^e classe, on compte 107 trésoriers sur 143 agents, soit 75 %, proportion qui s’inverse dans les grades inférieurs. Quant aux postes dirigeants, ils sont majoritairement aux mains des agents supérieurs des Finances (Trésor, Administration centrale des Finances, Cour des comptes). Ces chiffres ne comprennent pas les sous-agents du service (conducteurs, gardiens de caisse, vaguemestres, etc…). Les inspecteurs des Finances sont exclus de la Trésorerie aux armées, au nom de la nécessaire séparation des contrôleurs et des contrôlés, ce qui leur ouvrira d’autres horizons ministériels.

44 En matière de rémunération, les payeurs cumulent les primes militaires de campagne, les traitements du service de la Trésorerie (supérieurs aux traitements de l’administration centrale) et les « remises » ou les commissions prélevées sur leurs activités bancaires, notamment le placement des bons de la défense nationale.

45 Les agents de la Trésorerie et des Postes aux armées proviennent de toutes les régions de France, sauf des régions-frontières (CAEF, B 31 150). Les demandes d’affectation dans le service de la Trésorerie et des Postes aux armées sont adressées en temps de paix par la voie hiérarchique au ministre de tutelle pour présentation au ministre de la Guerre, théoriquement pour trois ans ; elles suivent le même chemin en temps de guerre et permettent aux agents des Finances d’être mobilisés sur des postes moins exposés, à l’arrière, hors de la zone des armées ou au service central à Paris. Sur les questions de personnels, les candidatures, les recommandations, les nominations et les affectations, CAEF B 31 150, B 31 151 et B 31 153.

46 C. Ridel, Les embusqués, Paris, A. Colin, 2007.

47 Dans l’annuaire de 1920-1921, la liste des « morts mort pour la France » ne comporte aucun payeur ; en revanche, la liste des agents décédés suite à des blessures ou des maladies contractées sous les drapeaux comporte 4 agents de la Trésorerie aux armées.

48 Les payeurs tiennent une comptabilité de caisse, c’est-à-dire une comptabilité des recettes et des dépenses-paiements. Cf. l’article 50 du décret du 2 septembre 1914 : « Les écritures sont tenues en partie simple et ne comportent d’autres comptes mensuels que ceux qui sont indispensables pour l’établissement des bordereaux sommaires à fournir aux ordonnateurs. Ils adressent tous les 10 jours au payeur général comptable toutes les pièces justificatives des opérations de la dizaine ».

49 Décret du 24 mars 1877, toujours valable en 1914.

50 Sur les détails de fonctionnement du service, voir la circulaire du 11 juillet 1901, l’instruction du 15 octobre 1904 et la circulaire du 31 octobre 1904, mise à jour après le décret du 15 mars 1902, 139 articles, modèles et formulaires. Cette circulaire détaille toutes les opérations du service (jusqu’à 12 intermédiaires pour l’expédition d’une lettre ou le paiement d’un mandat), la répartition des rôles et des responsabilités, les modes de déplacement et de transport, les lignes de communication, les différents postes (arrière, gare d’étape, premières lignes) et les différents bureaux (bureaux frontière, bureau d’étape, bureaux de gare régulatrice), le ravitaillement des caisses en numéraire, le matériel utilisé (sacoche, enveloppes), le matériel roulant (les malles-postes , les postillons et les attelages), l’utilisation des moyens automobiles, la fermeture des plis, la confidentialité des information, la sécurisation des transports de fonds, les formulaires de dépenses, les mandats, les réquisitions, les paiements, les ordres de mission ou de transmission, l’organisation du logement et de l’alimentation, les armes autorisées, les stocks de formulaires, les réquisitions de véhicules, les registres et les carnets à souche, etc.

51 Sur la vie d’une trésorerie pendant la Grande Guerre, F.-A. Galopin, Une trésorerie en campagne, de la mobilisation à la bataille de la Marne, Paris, Librairies-Imprimeries réunies, 1916.

52 « Une Poste dans la Guerre : la Poste aux armées », http://centenaire.org/fr/espace-scientifique/societe/une-poste-dans-la-guerre-la-poste-aux-armees.

53 Décret du 2 septembre et circulaire du 12 septembre 1914.

54 Les décrets du 18 novembre et du 11 décembre 1914 réorganisent le service militaire postal, sous la direction d’Alfred Marty, inspecteur général des PTT. La réforme désengorge les circuits postaux, les gares et les dépôts, crée 150 secteurs postaux, donne son autonomie au service des Postes, nomme Alfred Marty payeur général et le rattache directement au grand quartier général du fait de l’importance accordée par les militaires au moral des troupes. Le service postal se voit progressivement doté de camionnettes et non plus seulement de tilburys. Le décret du 6 novembre 1914 organise la séparation des bureaux payeurs en sections financières et en sections postales et rééquilibre théoriquement les deux catégories de personnels. Sur cette réforme organisationnelle, A. Marty, La poste militaire en France (campagne 1914-1919), Paris Eyrolles, 1922 et A. Le Ber, Les cahiers pour l’histoire de la Poste, op cit., p. 37.

55 On compte 46 circulaires entre le 12 septembre 1914 et le 11 octobre 1918. Les circulaires de septembre 1914 à février 1915 concernent la mise en place du service, la rémunération des agents, l’organisation du service postal, les réquisitions de denrées, de marchandises et d’animaux, le paiement des dépenses de guerre et de réquisitions, le droit de timbre, les envois de fonds, les archives, les avances aux gestionnaires, les fonds recueillis sur les soldats décédés, les monnaies étrangères recueillies sur les soldats ennemis, les bordereaux de recettes et dépenses, les monnaies étrangères, les mandats cartes et mandats poste, les mandats internationaux, notamment pour le Maroc et la Tunisie, les sommes dues par les condamnés des conseils de guerre, etc.

56 À partir de 1915, les payeurs s’occupent du paiement de pensions militaires, des versements faits à la Caisse nationale des retraites, des frais de ventes (notamment des chevaux « méchants ou tarés »), de l’échange des « billets déchirés ou maculés et des monnaies détériorées », des versements d’or, des successions militaires, des retenues d’impôts sur les obligations des chemins de fer de l’État, des monnaies étrangères (alliées), des billets émis par les chambres de commerce, des mandats poste émis au profit des prisonniers de guerre français en Turquie, des mandats télégraphiques, des émissions de mandats poste à l’étranger ou internationaux, des fonds retrouvés sur des militaires non identifiés, des ouvertures de livrets de caisse d’épargne et des versements effectués dans les caisses des payeurs pour le compte de la Caisse nationale d’épargne. À partir de 1917, ils s’occupent du paiement et du contrôle des pensions de la Légion d’honneur et de la médaille militaire. Afin d’éviter la circulation métallique, ils utilisent des moyens de paiement de plus en plus diversifiés (timbres, mandats cartes, mandats poste, billets de chambres de commerce, jeux d’écriture, virements de compte, chèques sur les banques américaines). Suite à la mission Sénéchal de septembre 1917, les payeurs sont autorisés par la circulaire du 24 décembre 1917 à recevoir des chèques sur les banques américaines (American Express, American Bankers Association, Wolls Fargo Cº, Adam Express Cº). On voit ici que la guerre a été un facteur de modernisation dans le développement de la monnaie scripturaire et fiduciaire.

57 Bernard d’Été, L’inspection des Finances pendant la Grande Guerre, note aimablement communiquée par N. Carré de Malberg.

58 Edouard Barthe, Proposition de loi portant réorganisation du service de la trésorerie et des postes aux armées et reconstitution des organes financiers de vérification et de contrôle dans les services du territoire, chambre des députés, 8 novembre 1917, nº 3916.

59 Militant SFIO, Édouard Barthe est maire de sa ville natale, Béziers, député de l’Hérault à partir de 1910 et spécialiste des questions vinicoles. Réélu le 26 avril 1914, il s’engage dans le génie lorsque la guerre éclate, avant d’être réformé. Il milite pour la réactivation des contrôles parlementaires financiers.

60 Ibid., p. 2-8. Le député critique notamment la dyarchie entre A. Marty, chargé de la Poste au GQG auquel il rend compte directement pour les questions postales (acheminement, contrôle, censure), et le payeur général de Celles aux Finances, qui se voit laissé en dehors du circuit d’information. C’est d’autant plus dommageable selon Barthe que les questions financières entre Alliés sont très délicates et que la gestion des services financiers à Salonique pour l’armée d’Orient supposerait un payeur général trésorier expérimenté et non un postier.

61 E. Barthe, Proposition de loi portant réorganisation…, op cit., p. 10-12. « Depuis trois ans le ministère des Finances n’a fait aucun effort pour se hausser jusqu’à la conception des mesures rendues nécessaires par la prolongation de la guerre […]. L’effacement du ministère des Finances dans cette guerre, son incompétence à s’organiser rationnellement sont manifestes ; quantité d’agents supérieurs de ses propres services centraux, territoriaux et RAT du service armé et du service auxiliaire sont encore mobilisés dans des fonctions vraiment dérisoires : des sous-chefs de bureau et des rédacteurs principaux de 4 000 à 7 000 francs de traitement sont laissés à la disposition de l’autorité militaire pour servir soit comme planton chez un percepteur chargé de faire donner des signatures aux femmes allocataires et de faire relever l’adresse de leurs maris mobilisés, soit comme GVC soit comme secrétaire du service de santé soit comme sergent instructeur, adjudant du front de mer sur le littoral méditerranéen ou adjudant botteleur ». Plus loin : « On ne peut vraiment excuser un pareil gaspillage de compétences et d’aptitudes dans un ministère dont la besogne s’accroît tous les jours et qui n’assure que très imparfaitement l’exécution de sa mission, malgré l’utilisation d’un personnel auxiliaire considérable qui entraîne 10 millions de dépenses supplémentaires ». Et de conclure : « La nécessité de réorganiser les cadres permanents s’impose d’ailleurs, d’autant mieux que le développement des effectifs auxiliaires n’a décidément plus de limite et crée des difficultés toujours nouvelles ».

62 Ibid., p. 15.

63 Ibid., p. 17. La séparation définitive des deux services et la réorganisation de la Trésorerie aux armées ne seront réalisées qu’après la guerre, par Paul Doumer (loi du 31 janvier 1921).

64 Cf. le décret du 29 janvier 1883, qui prévoit que le paiement des mandats émis par les ordonnateurs du département de la Guerre peut être réalisé aux caisses des receveurs et des percepteurs sans avoir été soumis au visa du trésorier-payeur général (CAEF B 13 054). La circulaire du ministère de la Guerre du 14 avril 1915 sur les marchés militaires précise que « les services sont dispensés de recourir à l’adjudication publique quel que soit le montant de la fourniture ou des travaux ; mais pour les achats supérieurs à 1 500 francs, il convient sauf le cas d’empêchement absolu de passer un marché de gré à gré au besoin sous la forme la plus rapide, par un simple échange de lettre entre le chef de service et le fournisseur, ou même une mention portée sur la facture spécifiant que celle-ci tient lieu de marché. Cette facture ou la lettre d’engagement du fournisseur doivent être enregistrées et donner lieu à la perception des droits au profit du Trésor. L’absence de marché sous forme régulière ou sommaire ne pourra jamais être invoquée par les payeurs aux armées pour retarder ou refuser le payement des mandats ; mais dans tous les cas où un marché aura été passé sous quelque forme que ce soit, il devra être produit à l’appui du mandat après avoir été soumis à l’enregistrement. Seuls les marchés passés en dehors du territoire français sont exemptés de cette formalité ». Un peu plus tard, la circulaire du 18 février 1917 indique que les traites pour dépôts de fonds de corps de troupes n’ont plus besoin du visa de l’intendance (décision du ministre des Finances le 15 janvier 1917). Sur l’allègement des contrôles, P. Renouvin, Les Formes du gouvernement de guerre, op cit., p. 103-105, p. 118-120 et Gaston Jèze, Les dépenses de guerre de la France, Paris, Presses universitaires de France, 1926, p. 23, p. 108-109, p. 197-200.

65 La commission Courtin a été créée par Klotz le 26 avril 1918, à l’origine, pour résoudre la crise des cadres de l’administration centrale.

66 Alexandre Célier, né en 1881, inspecteur des Finances 1906, est passé par le cabinet de Klotz en 1911-1912 ; sous-directeur de la Comptabilité publique de 1912 à 1917, il prend la tête du Mouvement général des fonds de 1917 à 1921.

67 CAEF, B 59 119, exposé d’A. Célier, séance du 7 août 1918, p. 3– 4.

68 Célier réclame en toute urgence la réforme des services comptables et le retour à la pratique de situations comptables tous les 15 jours pour éclairer la gestion de la trésorerie, réforme réclamée par Ribot en 1915. Cette exigence ne sera réalisée que dans les années trente, après la réforme de la comptabilité administrative de 1934-1936. Sur A. Ribot, J. Garrigues, « Alexandre Ribot, des principes libéraux au pragmatisme de guerre », Histoire@Politique. Politique, culture, société, nº 16, janvier-avril 2012, http://www.histoire-politique.fr.

69 Jacques Bizot, inspecteur des Finances, directeur de la Comptabilité au ministère des Affaires étrangères en 1911-1912, contrôleur central du Trésor public de 1912 à 1919, confirme : « La direction du Mouvement général des fonds ne peut aucunement faire état des chiffres figurant dans les écritures de la Caisse centrale pour connaître la situation de la Trésorerie […] Il en résulte que la direction du Mouvement général des fonds doit s’en rapporter uniquement à ses propres renseignements qui n’ont aucun caractère comptable pour apprécier les besoins de la Trésorerie ». Pire, « aujourd’hui, il n’y a plus de rapprochement possible entre le compte du Trésor à la Banque de France d’après les écritures de la Banque de France et ce même compte d’après les écritures de la Caisse centrale ». CAEF, B 59 119, 7 août 1918, p. 5-7.

70 Ibid., p. 9.

71 Sur toutes les irrégularités dont s’est rendu coupable le ministère de la Guerre, et notamment sur l’inexistence d’une comptabilité matières, Rapport public de la Cour des comptes, 1922, p. 58-62 et Rapport public de 1923, p. 35-52. Voir aussi G. Jèze, Les dépenses de guerre, op cit., p. 197-200, sur l’impossible application du contrôle des dépenses engagées.

72 Le député Barthe fait le décompte : en 1917, le service de la Trésorerie aux armées mobilise le receveur central de la Seine, 8 trésoriers-payeurs généraux, 29 receveurs des Finances, 82 percepteurs, 65 receveurs de l’Enregistrement, 37 inspecteurs de l’Enregistrement, 77 cadres supérieurs de l’administration centrale, 142 rédacteurs et 39 membres de la Cour des comptes.

73 Rapport public de 1923, p. 7-10. Voir aussi la circulaire du service de la Trésorerie aux armées du 5 mai 1917 concernant l’organisation du nouveau ministère de l’Armement et des Fabrications militaires. Ce nouveau département ministériel « est doté d’un budget particulier distinct » de celui de la Guerre et d’une comptabilité des dépenses distincte de celle de la Guerre. « Les dépenses d’armement donnent lieu à la délivrance d’autorisations de dépenses particulières, à l’émission de bordereaux spéciaux comportant une série propre de numéros » et sont inscrites « sur des carnets de comptabilité particuliers »… L’intention est vertueuse.

74 Services du Ravitaillement et des Céréales panifiables, Charbon, Essences et Pétroles, Mise en culture des terres abandonnées, Office de reconstruction industrielle, des transports maritimes et de la flotte, Office des produits chimiques agricoles, Office des réquisitions civiles, Office de la chaussure nationale, etc.

75 Cf. le rapport public de 1922 sur la gestion des comptes spéciaux, p. 29-33 et p. 139-150. Sur la gestion du service de la Mise en culture des terres abandonnées institué par la loi du 7 avril 1917, voir le même rapport, p. 35-50. Sur le service du Ravitaillement institué par la loi du 16 octobre 1915 pour le blé et farine et par les lois du 20 avril 1916, 30 octobre 1916 et 4 avril 1918 pour les autres denrées, même rapport, p. 50-54 et p. 222-233.

76 G. Jèze, Les dépenses de guerre, op cit., p. 23-32.

77 Sur la réforme de la comptabilité publique en 1934-1936, Florence Descamps et Christian Descheemaeker, « Le Rapport Labeyrie et la ré-invention de la comptabilité administrative 1933-1940 », Revue française de finances publiques, nº 101, mars 2008, p. 261-269.

78 G. Jèze, Les dépenses de guerre, op cit., p. 1-100.

79 En 1920, la direction de la Dette perpétuelle compte 157 titulaires, 112 auxiliaires permanents, 816 temporaires ; de son côté, la sous-direction de la Dette viagère compte 39 titulaires, 21 auxiliaires permanents et 1 750 auxiliaires temporaires. Ce qui fait un total, pour la direction de la Dette, de 2 895 agents, soit un nombre d’agents onze fois plus élevé qu’en 1914 (259 agents), dont 2 566 auxiliaires. Par décret du 14 février 1921, la sous-direction de la Dette viagère, suite aux lois des 31 mars 1919 et 25 mars 1920, devient le bureau des Pensions de guerre. Celui-ci compte 1 400 employés et délivre 1 141 000 titres de pensions et 852 000 titres de majoration. Toujours à la direction de la Dette, suite aux lois du 9 mars 1918 et 31 décembre 1918, il est créé un bureau des baux à loyers, ainsi que, suite aux lois des 31 mars et 17 avril 1919 et du décret du 2 mai 1919, un bureau des Dommages de guerre.

80 Sur le Mouvement général des fonds dans l’entre-deux-guerres, cf. « L’entrée des attachés financiers dans la machine diplomatique 1919-1945 », Relations internationales, nº 32, 1982, p. 489-503 ; N. Carré de Malberg, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, le chapitre sur les inspecteurs des Finances et le MGF et Laure Quennouëlle-Corre, dans le même volume, voir supra p. 5.

81 Loi du 21 octobre 1919 et décret du 7 novembre 1919. Sur la direction du Budget dans l’entre-deux-guerres, N. Carré de Malberg, « La naissance de la direction du Budget et du Contrôle financier et les grandes étapes d’un développement contrasté », in La direction du Budget entre doctrines et réalités 1919-1944, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001, p. 67-194 ; F. Descamps, Le ministère des Finances, la réforme administrative et la modernisation de l’État 1914-1974, HDR, op cit., p. 77-80.

82 Hommes politiques, parlementaires, industriels, ingénieurs, experts, professeurs de droit ou de finances publiques, officiers, patrons, publicistes…

83 Guy Thuillier, « La Plus Grande France », La revue administrative, nº 209, septembre-octobre 1982, p. 487-497 ; F. Descamps, Le ministère des Finances, la réforme administrative et la modernisation de l’État 1914-1974, HDR, op cit., p. 29-43.

84 CAEF, B 13 026, Rapport au ministre, 4 juillet 1913, signé Corréard, approuvé par C. Dumont, ministre des Finances.

85 Sur ses propositions de réorganisation concernant les liaisons entre l’avant et l’arrière, entre le GQG et les corps d’armées, les transmissions d’une armée à l’autre, la coordination, l’équipement des soldats et le port du casque, voir Jules Corréard, Mémoires inédites, IMEC, non daté.

86 Sur ce sujet, cf. Pierre Chancerel, « Le financement du ravitaillement en charbon pendant la Première Guerre mondiale : entre innovation administrative et bricolage comptable », dans ce même volume, p. 233.

87 Le premier volet concerne la réforme de « l’organisation régionale » et de la fiscalité locale. Le deuxième volet développe la réforme des institutions et des trois pouvoirs, exécutif, judiciaire et législatif. Le troisième volet concerne « l’administration nouvelle » et le quatrième « le régime financier ».

88 Il propose une nouvelle organisation des carrières, un va-et-vient public/privé, une mobilité entre services centraux et régionaux, la mise en place d’un statut des fonctionnaires, l’usage de rémunérations différenciées et individualisées quadripartites (traitement de fonctionnaire, frais de fonction, traitement familial, rémunération au mérite).

89 Cf. M. Letté, « Le rapport d’Étienne Clémentel (1919). L’avènement administratif des technocrates et de la rationalisation », Documents pour l’histoire des techniques, 20 | 2^e semestre 2011, http://dht.revues.org/1815 ; C. Druelle-Korn, « De la pensée à l’action économique : Étienne Clémentel (1864-1936), un ministre visionnaire », Histoire@Politique, nº 161, 2012, p. 40-54, http://0-www-cairn-info.catalogue.libraries.london.ac.uk/revue-histoire-politique-2012-1-page-40.htm.

90 Jean-Louis Peaucelle, « Henri Fayol et la guerre de 14 », http://www.gregoriae.com/dmdocuments/2000-08.pdf. Dans ses mémoires privées, Corréard fait état des défaillances du commandement et de l’organisation de la bataille, mais il fait aussi l’éloge du général Gabriel Rouquerol, polytechnicien, qui, suite à la défaillance du général Sauret, a commandé l’artillerie du 3^e corps d’armée en août 1914 (cf. G. Rouquerol, Le 3^e corps d’armée de Charleroi à la Marne. Essai de psychologie militaire, les combattants et le commandement, Paris, Berger-Levrault, 1934). Le général Rouquerol est lui-même un admirateur du général Estienne, polytechnicien et artilleur également, considéré comme l’inventeur des chars d’assaut, auteur d’un ouvrage, Loisirs d’artilleurs, Paris, Berger-Levrault, Paris, 1906, consacré à l’organisation de la bataille et publié en 1907.

91 Alain Marzona et Emmanuel Pénicaut, « Vincennes dans la Grande Guerre », Revue historique des armées, nº 252, 2008, p. 65-71, http://rha.revues.org/3243.

92 L’éloge du secteur industriel, la comparaison entre le modèle administratif public et le modèle de gestion privée – toujours à l’avantage du second –, la nécessité d’échanges entre les deux univers professionnels reviennent de façon récurrente chez Corréard.

93 Lyautey est une référence que les deux auteurs partagent. Sur l’influence du modèle lyautéen, Yves Cohen, Le siècle des chefs, Une histoire transnationale du commandement et de l’autorité (1890-1940), Paris, Éditions Amsterdam, p. 219.

94 Les modèles militaires de Corréard sont Guepratte, Lyautey, Galliéni, Franchet d’Espérey et Foch, tandis que ses modèles en politique sont Doumer, Loucheur et ses missi dominici… Sur le chef selon Fayol, Y. Cohen, Le siècle des chefs…, op cit., p. 265-271.

95 F. Descamps, « Gabriel Ardant, le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics et le ministère des Finances 1946-1953 : vers une évaluation des résultats de l’action administrative », in P. Bezes, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, vol. II, 2013, p. 253-301, http://0-books-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/igpde/2886.

96 F. Descamps, « L’État moderne, une contribution originale des fonctionnaires des Finances à la réforme de l’État (1928-1940) », Revue française d’administration publique, M.O. Baruch et P. Bezes (dir.), Généalogies de l’État, nº 120, 2006, p. 667-678.

97 Les intendants militaires, les payeurs, les postiers, les télégraphistes, etc.

98 La formation et la sélection des chefs, la psychologie du chef, l’autorité du chef, la valeur des chefs, autant de sujets chers à Georges Mer, qui gravira lui-même au cours de sa carrière tous les échelons de sous-chef de bureau, chef de bureau, chef de service, jusqu’au poste de secrétaire général du ministère des Finances en 1936. Sur la figure du chef, Y. Cohen, Le siècle des chefs, op cit., p. 254-264.

99 Ibid., p. 383-388.

100 Émile Labeyrie est le fils de son père, lui-même premier président de la Cour des comptes avant 1914. Proche du parti radical-socialiste, il est membre du cabinet Caillaux de 1914. Pendant la guerre, Labeyrie est mobilisé dans la Trésorerie aux armées au grade de payeur particulier de 1^re classe, c’est-à-dire l’équivalent de commandant de bataillon.

101 F. Descamps et C. Descheemaeker, « Le Rapport Labeyrie et la ré-invention de la comptabilité administrative 1933-1940 », Revue française de finances publiques, nº 101, mars 2008, p. 261-269, et « La Cour des comptes et le contrôle financier des administrations publiques. Histoire d’une tentation, histoire d’une tentative, 1914-1940 », Revue française d’administration publique, nº 124, décembre 2007, p. 659-672.

102 F. Descamps « Du contrôle de la dépense à la réforme du système financier. Les ambitions de la commission Selves 1917-1918 : une commission-matrice ? », in P. Bezes, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), vol. II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 27-64.

103 Avant 1914, les deux ministres poursuivent avec persévérance le même objectif : loi du 31 mars 1911 sur le contrôle des dépenses engagées, institution d’une réunion trimestrielle au ministère des Finances des contrôleurs des dépenses engagées et création d’un organe de coordination pour les rapports des contrôleurs financiers (1911), création d’une commission des référés chargée de centraliser les réponses des ministères aux observations de la Cour des comptes (décret du 3 août 1911), projet de loi Caillaux sur le contrôle financier (1914)… Après la guerre, Klotz obtient la création de la direction du Budget et du Contrôle financier en novembre 1919.

104 Sous Joseph Thierry, l’article 12 de la loi du 31 mars 1917 oblige les corps de contrôle à communiquer leurs rapports sur le budget du dernier exercice écoulé aux commissions des finances des deux Chambres.

105 Grâce à l’initiative du député Louis Marin et au soutien du Parlement, le ministre des Finances Charles de Lasteyrie obtient de renforcer le contrôle financier. Par la loi du 10 août 1922, il est institué dans chaque ministère un service de comptabilité et de contrôle des dépenses engagées dont les travaux sont coordonnés par une commission siégeant au ministère des Finances. Les principes de la tenue double et contradictoire de la comptabilité administrative, du visa a priori du contrôleur et de l’émission de situations périodiques des crédits consommés sont arrêtés par le règlement d’administration publique du 15 juin 1923. Sur cette réforme capitale, S. Kott, Du contrôle des dépenses engagées au contrôle financier central. Évolution d’une fonction, 1880-1980, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004.

106 Henri Fayol, L’incapacité industrielle de l’État : les PTT, Paris, Dunod, 1921.

Auteur

Florence Descamps

Membre du Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Florence Descamps est maître de conférence habilitée à diriger les recherches en histoire, à l’École pratique des hautes études. Ses recherches portent sur le ministère des Finances, les finances publiques et la réforme de l’État au xx^e siècle. Elle a récemment publié avec Philippe Bezes, Sébastien Kott et Lucile Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), volume II, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, http://0-books-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/igpde/2886. Avec Laure Quennouëlle-Corre, elle dirige le cycle de journées d’étude sur Les Finances dans la Grande Guerre dont le premier tome, La mobilisation financière pendant la Grande Guerre. Le front financier, un troisième front, est paru fin 2015, http://0-books-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/igpde/4117. La troisième journée d’études tenue à Bercy en février 2016 portait sur Une fiscalité de guerre ? Contraintes, innovations, résistances dont les actes sont à paraître aux éditions IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France en 2017.

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