1Si la notion d’échec s’applique à toutes les catégories d’agents économiques, il est plus aisé de le faire avec les entreprises qu’avec les institutions publiques. Ici, les responsabilités se diluent, les cheminements se perdent, surtout lorsque l’on envisage les processus en longue durée. Pourtant, dans le cadre de l’analyse des politiques publiques, qui a pris ces dernières années en France une grande ampleur¹, il paraît légitime de s’interroger sur leur rôle dans un processus qui s’est étiré sur plus d’un demi-siècle sans connaître de résultat véritablement convaincant, celui de la reconversion du Nord-Pas-de-Calais. Nous centrerons ici l’analyse sur la période durant laquelle l’échec de la reconversion s’est manifesté avec le plus d’évidence, de 1965, date de la création du Commissariat à la conversion industrielle du Nord-Pas-de-Calais, jusqu’en 1994, date de l’ouverture du tunnel sous la Manche, qui laisse espérer une meilleure insertion de la région dans l’ensemble européen. À partir de sondages dans les archives disponibles² et de l’apport des travaux déjà effectués³, nous examinerons la perception qu’ont eue de cet échec les pouvoirs publics, puis les responsabilités qui leur incombent dans le processus.

I. Un échec reconnu à demi-mot

2Le terme « échec » ne figure jamais dans les documents émanant de l’administration publique, même ceux à usage interne. On ne saurait s’en étonner. La reconnaissance de l’inefficacité des efforts accomplis ne s’y retrouve pas moins de manière récurrente. Mais l’évolution n’est pas linéaire. Les phases d’optimisme alternent avec celles de découragement. D’abord confiants dans les capacités de la politique d’aménagement à résoudre les problèmes du Nord-Pas-de-Calais, les responsables se montrent, au fil des ans, dubitatifs, puis réservés. Durant les années soixante, alors que les fermetures de puits s’accélèrent sous l’effet des plans Jeanneney et Bettencourt, et que les difficultés se multiplient dans l’industrie textile, la sidérurgie, troisième pilier de l’économie régionale, reste prospère, justifiant un doublement des capacités de production du complexe littoral inauguré par Usinor à Dunkerque en 1962. L’emploi régional, toutes branches confondues, se maintient, son évolution présentant même un solde légèrement positif. Au niveau central, les responsables de l’aménagement du territoire restent certes prudents. Olivier Guichard et Jérôme Monod soulignent la nécessité de disposer « sur place [d’]un promoteur, [d’]un fédérateur des énergies » et de poursuivre « un effort prolongé et systématique⁴ ». Cependant, au niveau local, leurs subordonnés semblent plus optimistes. L’OREAM (Organisation régionale d’études et d’aménagement des aires métropolitaines)-Nord, créée à Lille en 1965, voit dans la reconversion « le fer de lance de la collectivité nationale dans la compétition européenne […], la carte majeure du pays dans la compétition pour le développement industriel ouverte entre les grandes régions européennes riveraines de la mer du Nord⁵ ». Quelques années plus tard, en 1976, constatant que l’économie régionale s’enfonce dans la crise, il faut en rabattre. Le Comité économique et social régional adopte, pour la préparation du VII^e Plan, un rapport mitigé. Tout en se félicitant que la reconversion ait été engagée, il prévient : « L’effort de conversion est loin d’être achevé, car des emplois vont disparaître encore dans des branches d’activité traditionnelles de la région⁶ ».

3Face à de telles déconvenues, le désenchantement gagne. En mai 1981, peu après l’élection présidentielle, lors d’une réunion tenue à la DATAR, les membres d’un groupe de travail se déclarent incapables de savoir combien les aides régionales distribuées durant le VII^e Plan ont permis de sauver d’emplois en Nord-Pas-de-Calais, se bornant à estimer prudemment qu’« elles ont évité [à cette région] un déclin économique et démographique irréversible⁷ ». On peut parler de découragement quelque temps plus tard. Parmi de multiples symptômes, relevons ces notes manuscrites prises en 1986 lors d’une réunion sur les pôles de conversion, au moment où le gouvernement Chirac décide de les remplacer par les zones d’entreprises préconisées par le ministre de l’Industrie Alain Madelin :

« À part Dunkerque, la Lorraine et La Seyne-La Ciotat, aucune mobilisation du gouvernement. Dans cinq ou six pôles sur quinze, [le chômage] serait revenu au niveau moyen de la région : banalisation à prévoir. Dans les autres pôles, il faudrait continuer une politique de conversion avec une forte mobilisation des pouvoirs publics, mais surtout mobiliser les collectivités locales (régions) sur des programmes de redéveloppement […]. Dans les bassins où on supprimerait des pôles, on pourrait diminuer peu à peu les actions, tout en maintenant les fonds d’industrialisation […]. Zones d’entreprises : se fixer une doctrine sur les trois ou quatre prochaines zones d’entreprises, puisqu’il n’y a pas d’idées, ni chez Madelin, ni chez Balladur, ni chez Chirac […]. Trouver des programmes de redéveloppement cohérents et intelligents ne sera pas facile. On n’a pas réussi à faire des choses originales en 1984. On a fait de l’action classique. Là où le bât blesse, c’est au-delà de cette action classique. Est-ce qu’on peut de nouveau essayer de mieux faire qu’en 1984, ou bien va-t-on faire “de l’imaginaire” ou reconduire l’action classique⁸ ? »

4De telles appréciations témoignent d’une morosité grandissante. Le contexte nordiste s’y prête. Tout au long de la période envisagée, l’ampleur de la crise subie par l’économie régionale déroute les responsables. Nul ne semble avoir prévu qu’à la disparition des charbonnages et au déclin de l’industrie textile viendrait s’ajouter l’effondrement de la sidérurgie. La fermeture des aciéries de Trith-Saint-Léger et de Denain en 1976-1978, la renonciation d’Usinor à étendre ses capacités de production à Dunkerque ruinent la logique esquissée lorsqu’après l’installation dans la région de grands constructeurs automobiles, semblait émerger, « de Dunkerque à Maubeuge, un combinat allant des mines de fer à l’automobile, en passant par les hauts fourneaux, la fabrication de carrosseries, de moteurs, de pneus, les accessoires intérieurs en plastique et le montage, concernant plus d’une dizaine d’entreprises [et devant] engendrer l’implantation ultérieure de sous-traitants⁹ ». C’est cet espoir de renaissance de l’ancien bassin minier que la crise rend désormais hors d’atteinte, condamnant les usines de construction automobile à l’isolement au sein du tissu économique régional, tout comme d’autres grandes réalisations telles que le vapocraqueur de Dunkerque, qui devait susciter l’émergence d’une filière pétrochimique, mais n’exerce que des effets mineurs en termes d’emploi, rentrant en fonctionnement au moment où, partout dans le monde, les prix de l’éthylène et des matières plastiques s’effondrent sous l’effet de surcapacités de production.

5Parallèlement à ce contexte difficile, de multiples facteurs de blocage sociaux et politiques contrecarrent la reconversion. Une commune hostilité rassemble contre elle une partie des forces organisées. Certains patrons, notamment à Roubaix, freinent l’installation d’activités de remplacement dont ils redoutent qu’elles ne renchérissent le coût de la main-d’œuvre, restant ainsi fidèles à un malthusianisme hérité du xix^e siècle¹⁰. Quant aux syndicats, dans les entreprises publiques où ils se trouvent en position de force, ils contestent les orientations prises par les directions, notamment dans les Houillères du bassin du Nord-Pas-de-Calais, qui peinent à poursuivre leur diversification vers l’industrie chimique, car celle-ci retirerait au personnel concerné le bénéfice du statut du mineur de 1946 pour l’assujettir à la convention collective des industries chimiques, ce qui suscite contre le projet un véritable front commun de la part des sections syndicales en place¹¹.

6Sans doute est-ce l’une des clés qui, tout autant que l’évolution économique, expliquent les déceptions rencontrées. Il ne faut pourtant pas en exagérer l’importance. Maints chefs d’entreprise ou dirigeants syndicaux souhaitent la réussite de la reconversion. Parmi les premiers figurent un grand patron comme Bertrand Motte, cofondateur en 1953 du CERES (Comité d’études régionales économiques et sociales)¹², plusieurs chambres de commerce qui s’efforcent d’attirer dans leur circonscription des activités nouvelles, d’aménager des zones industrielles, de rompre avec la mono-activité¹³, ou encore des journalistes proches des milieux patronaux, comme Pierre Garcette, rédacteur en chef de Relais, le magazine des houillères du bassin¹⁴. Du côté des dirigeants syndicaux, certains, assez isolés il est vrai, souscrivent aux positions exprimées par leurs collègues siégeant dans les instances nationales, notamment au Conseil économique et social¹⁵. Le combat pour la reconversion n’était pas perdu à l’avance. Il reste que, même si les responsables de l’action publique continuent officiellement à proclamer leur confiance dans son efficacité, ils ne semblent guère nourrir d’illusions à ce sujet. Mais ne seraient-ils pas eux-mêmes en partie à l’origine du désenchantement qui les gagne ?

II. Des pouvoirs publics partiellement responsables

7La façon dont les pouvoirs publics ont conçu et appliqué la reconversion porte dans l’échec une part non négligeable de responsabilité. On l’observe tant au niveau des objectifs que des moyens mis en œuvre.

8Chez les aménageurs, la conception de la reconversion reste floue. S’ils ont compris d’emblée la nécessité d’agir sur l’ensemble de l’économie, ils tardent à mettre l’accent sur la part revenant aux entreprises. Comme l’indique une étude ultérieure, non sans la facilité du regard rétrospectif :

« L’idée de reconversion […] focalise les esprits sur l’implantation volontariste de nouvelles branches qui auraient des effets plus ou moins automatiques d’entraînement […] et fait passer au second plan l’élément essentiel du développement, la dynamique entrepreneuriale¹⁶ ».

9Sans doute aurait-il fallu consacrer moins d’efforts à attirer vers le Nord-Pas-de-Calais les grands groupes et s’inquiéter davantage du décalage progressivement creusé entre la région et le reste de la France dans le rythme de créations d’entreprises. Les PME, notamment artisanales, ont été négligées, malgré les nombreux emplois qu’elles sont susceptibles de créer¹⁷. D’autre part, le manque d’ancrage historique est flagrant. Une analyse approfondie aurait permis de mieux mesurer l’ampleur des blocages à surmonter, remontant pour partie au lendemain de la Première Guerre mondiale, malgré la modernisation de l’appareil productif accomplie durant la reconstruction¹⁸. Enfin, les aménageurs, constatant la difficulté de créer des emplois industriels, se sont peu à peu rabattus vers les activités de services, alignant ainsi la région sur la moyenne française.

10Or ce rééquilibrage a résulté davantage de la contraction de l’industrie que de l’essor du tertiaire¹⁹. De plus, il conduit à de faux-semblants. La reconversion ne s’achève pas en 1976 au prétexte que, cette année-là, avec un décalage de quarante ans sur le reste de la France, les effectifs du secteur tertiaire dans la région dépassent ceux du secteur secondaire, pas plus que la fermeture du dernier puits de charbon à Oignies, en 1990, ne supprime l’existence du bassin minier, même si l’on s’interroge désormais sur ce qui en subsiste²⁰.

11À cette insuffisance des concepts employés, s’ajoute une dérive vers des préoccupations davantage sociales ou culturelles qu’économiques. Si, à la fin des années soixante, l’OREAM-Nord se fixait pour double but de réindustrialiser la région et d’améliorer le cadre de vie de ses habitants, le deuxième objectif l’a emporté progressivement sur le premier. On s’étonne ainsi d’entendre Bernard Attali, délégué à l’Aménagement du territoire, présenter un contrat de plan signé entre État et Région pour la réhabilitation de friches industrielles comme « une mesure de justice » propre à surmonter « un sentiment de découragement partagé par la population toute entière » et, très accessoirement, à créer quelques emplois. La notion même de reconversion semble avoir disparu²¹. Les responsables se sont-ils résignés à « l’effacement de la spécificité nordiste » qui résidait dans l’industrie²² ? Ont-ils mesuré l’ampleur des transferts sociaux et de l’embauche dans la fonction publique nécessaires pour compenser l’amoindrissement des revenus d’activité et la montée du chômage ? Telle est la logique qui, selon certains, a rendu la crise supportable et permis le maintien de la consommation, au prix de l’affaiblissement des activités productives et du creusement des déficits publics²³. Par certains aspects, l’économie du Nord-Pas-de-Calais retrouve une situation qui n’est ni meilleure ni pire que celle d’autres régions françaises. S’agit-il pour autant d’un succès ? Le moins que l’on puisse dire est qu’il ne résulte pas d’une stratégie clairement débattue ou suivie avec continuité.

12De plus, les moyens de la reconversion demeurent mal adaptés. Institutionnellement, ils passent par des canaux qui dépendent moins de l’État que de grandes entreprises publiques, telles Usinor qui, en 1982, date à laquelle elle appartient au secteur public, fonde la SODINOR (Société de conversion des sites sidérurgiques du Nord), ou Charbonnages de France, qui lancent en 1984 la FINORPA (Société financière du Nord-Pas-de-Calais). De tels cas reposent sur une forte interpénétration entre politiques publiques et stratégies entrepreneuriales, présente dans la région dès l’apparition en 1966 de l’Association pour l’expansion industrielle, associant les Houillères du bassin, la Chambre syndicale de la sidérurgie, l’Union régionale des syndicats textiles et le Comité interprofessionnel social et économique, émanation locale du CNPF. Nous les laisserons cependant de côté, à la fois parce qu’il ne s’agit pas d’institutions publiques et parce qu’ils sont connus par ailleurs²⁴. Enfin, financièrement, les dotations budgétaires réservées à l’aménagement du territoire restent modestes et, géographiquement, le système des primes est revu trop souvent pour être pleinement efficace.

13Or, après une dernière refonte qui fait correspondre la carte des aides à la totalité de la région, à l’exception de l’arrondissement de Lille, les portant au taux maximum dans les bassins d’emploi les plus menacés, ce dispositif est profondément bouleversé par la loi Defferre. Désormais, les primes distribuées par les régions, complétées par celles des départements et des communes, forment la base de l’aide à la reconversion. On constate qu’en Nord-Pas-de-Calais, les responsables de la politique de reconversion acceptent mal ce changement de donne. Craignant d’être dépossédés de leurs fonctions et de voir leur œuvre démantelée, ils appréhendent cette nouvelle orientation, dont ils savent l’imminence lors de l’arrivée de la gauche au pouvoir. Leur inquiétude s’exprime dans une réunion qui se tient à la DATAR le jour même où est annoncée la nomination de Pierre Mauroy au poste de Premier ministre, au cours de laquelle, tout en faisant le bilan des aides distribuées au cours du VII^e Plan, on examine « la perspective de la réforme des pouvoirs économiques des régions et des collectivités locales ». Les annotations manuscrites portées au compte rendu en témoignent : « Quid du maintien d’un lien étroit avec la DATAR ? Ou alors quid de la transformation en agences régionales ? Tout de suite ou plus tard²⁵ ? ». Le délégué en fonction, André Chadeau, ancien directeur du cabinet de Jacques Chaban-Delmas, puis préfet du Nord, lance : « On ne peut pas laisser aux élus une totale liberté pour la carte des aides ». L’hostilité des hauts fonctionnaires est durable. Tout au long des années suivantes, les initiatives prises par certains maires du Nord-Pas-de-Calais les indisposent fortement. Plusieurs communes situées au nord et à l’est de la conurbation lilloise, tenues à l’écart des aides publiques, ayant projeté de subventionner les créations d’entreprises à travers une Société de conversion technologique du versant nord-est, le nouveau délégué à l’Aménagement du territoire, Bernard Attali, dénonce au cabinet de Pierre Mauroy, en 1983, « les graves inconvénients que peut présenter ce type d’initiative », qui fournirait aux autorités communautaires un prétexte pour contester le dispositif français, créerait une concurrence fâcheuse aux sociétés de conversion existantes, déclencherait des surenchères qui « conduiraient à annihiler la hiérarchie des priorités sur notre carte des aides ». Malgré la solennité de cette mise en garde, le Premier ministre tranche en faveur des élus locaux²⁶. Il en est de même l’année suivante à propos d’un projet de société d’économie mixte destiné à la sidérurgie du Val de Sambre, que réclame le député-maire de Maubeuge, ou encore d’un « atelier de développement » qui doit accueillir à Wambrechies des PME innovantes compensant la fermeture de l’usine de matériel agricole Massey-Ferguson. Dans tous ces cas, les objections de la DATAR sont facilement contournées par les hommes politiques locaux, qui profitent de leurs bonnes relations avec le chef du gouvernement pour obtenir satisfaction²⁷.

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14Ainsi, même si la responsabilité principale leur échappe, les aménageurs ne sont pas parvenus, de 1965 à 1994, à mettre en œuvre une politique de reconversion véritablement efficace en Nord-Pas-de-Calais. La portée de leur échec dépasse le cas de cette région. La reconversion des bassins industriels serait-elle l’un des avatars du dirigisme qui inspirait alors pour l’essentiel la politique économique française ? Du moins son échec suggère-t-il que « l’État ne peut tout faire », selon la formule qu’aurait lancée Lionel Jospin lors de la fermeture de l’usine Renault de Vilvorde. Paradoxalement, à cet égard, le Nord-Pas-de-Calais aurait joué un rôle de précurseur. Au terme de cette étude, de nombreuses questions restent ouvertes, qui mériteraient l’ouverture d’un chantier historiographique que l’étalement des reconversions dans le temps, leur fréquence dans les économies développées, leur diversité sectorielle et géographique justifieraient pleinement. C’est là une incitation à poursuivre sur une base plus large une recherche permettant d’apprécier la représentativité du Nord-Pas-de-Calais.