Introduction

1Il est communément admis que, depuis les grandes réformes budgétaires et comptables de la Restauration et de la monarchie de Juillet qui ont renforcé le rôle de la Cour des comptes fondée en 1807 par Napoléon I^er1 jusqu’aux innovations de la Libération et de la IV^e République commençante, la Cour des comptes, appuyée sur l’indestructible monument du décret de 1862 sur la Comptabilité publique, aurait vécu un long fleuve tranquille, celui des institutions vénérables et établies, placées à l’écart de la gestion des affaires courantes. Pourtant, pouvait-elle traverser la première moitié du XX^e siècle, deux guerres mondiales, une crise politique, financière et budgétaire majeure de l’État, un changement de régime politique, sans voir sa place réexaminée au sein du système de gestion des finances publiques ? Pouvait-elle échapper au vaste ébranlement qui, dans l’entre-deux-guerres, a atteint l’État, ses missions, son organisation, son fonctionnement et sa représentation ? De fait, le premier XX^e siècle apparaît pour la Cour des comptes comme un moment particulièrement dense en questionnements, en projets et même en réalisations, signant son réveil après un long assoupissement et marquant son irruption sur le devant de la scène de la réforme de l’État et de la gestion publique. Alors que les contraintes politiques, économiques et financières de l’entre-deux-guerres font du contrôle budgétaire une préoccupation centrale des pouvoirs publics, ces derniers pouvaient-ils ne pas s’intéresser à la place et au rôle de la Cour des comptes dans le contrôle de la dépense ? Cette dernière devait-elle rester inféodée au ministère des Finances, devenir l’auxiliaire active du Parlement ou bien se constituer en troisième pôle indépendant dans une triangulation la reliant d’un côté au pouvoir exécutif (le ministère des Finances ou la Présidence du Conseil) et de l’autre au pouvoir législatif (les commissions des finances de deux Chambres) ? Jusque-là cantonnée à la toute extrémité de la chaîne de l’exécution budgétaire, assignée au strict jugement des comptes et des comptables, sous-utilisée, ne pouvait-elle prendre une part accrue dans le contrôle des ordonnateurs et dans le contrôle de la gestion des administrations, voire dans leur gestion tout court ? Pour ce faire, quelle mue devait-elle accomplir et quels outils de gestion devait-elle forger ? C’est de cette ambition que nous voulons tracer les linéaments, en essayant de restituer les tâtonnements et les initiatives qu’ont prises en faveur de la rénovation de la Cour des comptes les différents acteurs du système financier entre 1914 et 1941.

I. Le temps des propositions, 1914-1924

A. Le projet de loi Caillaux de janvier 1914

2Si Joseph Caillaux est passé à la postérité dans l’histoire des finances publiques pour les réformes fiscales qu’il est parvenu à faire voter entre 1900 et 1914, et en particulier celle de l’impôt sur le revenu, il ne faut pas oublier que cet inspecteur des Finances qui est l’un des premiers ministres des Finances techniciens du XX^e siècle, s’est également intéressé au système comptable et budgétaire, et notamment au contrôle de la dépense publique. En 1909, Caillaux crée une première commission sur le contrôle administratif de l’exécution du budget, dont les importants travaux sont prolongés par la commission Klotz de 1911 sur le contrôle des dépenses engagées et aboutiront à la loi du 15 juillet 1911. Revenu rue de Rivoli en 1913, désireux de parachever le système mis en place par Klotz, Caillaux remet l’ouvrage sur le métier et, le 15 janvier 1914, dépose sur le bureau de l’Assemblée un ambitieux projet de loi portant organisation du contrôle de l’exécution du budget².

3Ce texte monument n’a pas de précédent et va constituer pendant plus de vingt ans la référence incontournable pour tous les réformateurs désireux de rénover le système de contrôle budgétaire. Il englobe dans un même texte la réforme du ministère des Finances, qui se voit dotée d’un corps de contrôleurs aux pouvoirs renforcés, et celle de la Cour des comptes, à qui le ministre souhaite confier en dernier ressort et pour le compte du Parlement le contrôle supérieur de la gestion des administrations. Toute l’originalité du projet repose sur la revalorisation du rôle de la Cour des comptes, constituée en second pilier du système financier à côté du ministère des Finances. L’objectif ultime est de donner au Parlement les moyens de prendre des « sanctions administratives » contre les fonctionnaires fautifs, des « sanctions budgétaires » contre les administrateurs en réduisant les crédits mal employés ou inutiles, et enfin « des sanctions politiques en mettant au besoin en cause la responsabilité ministérielle ». Dans cette organisation, la Cour des comptes est conçue comme l’auxiliaire technique du Parlement et le principal organe d’information des Chambres, tout en se voyant placée au sommet du système pyramidal de contrôle administratif et budgétaire.

4Le projet Caillaux du 15 janvier 1914 établit donc un contrôle permanent des actes financiers des administrations, investit de ce soin des agents du ministère des Finances, les contrôleurs des dépenses engagées, et soumet au contreseing du ministre des Finances tous les décrets, décisions et arrêtés ayant pour effet de créer des charges permanentes pour l’État. En ce qui concerne les contrôleurs, le texte prévoit qu’ils vérifieront dans le détail les opérations de recettes effectuées par les administrations centrales, que leur seront soumis tous les projets de lois ayant pour effet de créer des charges permanentes pour l’État et toutes les demandes de crédit, qu’ils surveilleront les lois, décrets et ordonnances, qu’ils signaleront les erreurs, fautes et abus dans le maniement des deniers publics et qu’ils proposeront les sanctions à prendre contre les administrateurs, ainsi que toute mesure de réforme tendant à perfectionner le fonctionnement des administrations ou à procurer des ressources. Leurs observations seront validées par le Comité des contrôleurs et transmises au ministre concerné ainsi qu’au ministre des Finances qui en saisira la Cour des comptes. Leurs rapports d’ensemble, accompagnés des explications données par les services et des observations finales du Contrôle, seront transmis au premier président de la Cour des comptes.

5La mesure la plus innovante et la plus hétérodoxe tient à la création à la Cour des comptes d’« une section spéciale du contrôle budgétaire », qui pourra demander aux ministères de faire procéder à des enquêtes sur tel ou tel point particulier, qui recevra les rapports particuliers et les rapports d’ensemble des corps de contrôle (l’Inspection des finances est évidemment visée dans cet article) et les discutera selon une procédure contradictoire. Les départements ministériels y seront représentés par des commissaires du Gouvernement dotés d’une voix délibérative et la Cour pourra s’associer la contribution de fonctionnaires « capables de lui apporter des éclaircissements sur des affaires expressément désignées, notamment des contrôleurs des dépenses engagées », dotés d’une voix consultative. Les infractions constatées feront l’objet d’un rapport particulier au président de la République, publié dans les huit jours par les soins du procureur général, tandis que le rapport public annuel, délibéré au sein de la Section spéciale de contrôle budgétaire, remis au plus tard le 15 juillet au président de la République, sera publié dans les huit jours suivants directement par le procureur général, sans l’intermédiation du ministère des Finances³. Dans ce nouveau système, la Cour des comptes devient l’organe de centralisation de l’information sur la gestion des administrations et le siège de la coordination du contrôle budgétaire pour le compte du Parlement.

6Il n’est pas surprenant que le projet de loi ait suscité des objections ou des oppositions, car les innovations contenues dans le projet modifient l’équilibre des pouvoirs entre les différents acteurs institutionnels et suscitent de nombreuses interrogations : quelle est la nature du contrôle effectué par le contrôleur des dépenses engagées sur l’ordonnateur (régularité ou opportunité) ? N’y a-t-il pas un risque de rupture de l’égalité républicaine entre les ministres au bénéfice du ministère des Finances ? Le ministère des Finances peut-il accepter sans difficultés la communication des rapports des corps de contrôle à la Cour des comptes, y compris ceux de l’Inspection des finances et la publication indépendante par la Cour de ses observations ? En instituant une section spéciale budgétaire, Caillaux ne fait-il pas basculer la Cour, jusque-là pure juridiction, du côté de la gestion des administrations ? L’ouverture des délibérations de la Section spéciale budgétaire aux commissaires du Gouvernement n’attente-t-elle pas à l’indépendance de la Cour ? Le projet de loi Caillaux, novateur et ambitieux, ne laisse pas de surprendre et suggère en tout cas que le ministre estime que la Cour des comptes dispose en son sein des compétences financières et comptables suffisantes pour réaliser cette réforme⁴.

7De fait, dans les années 1910 et 1920, la Cour des comptes peut tout à fait rivaliser numériquement et qualitativement avec la rue de Rivoli, car elle dispose de ressources humaines et d’une expertise en finances publiques largement équivalentes à celles du ministère des Finances⁵. Et pour cause, la plupart de ses cadres supérieurs et dirigeants proviennent de la rue de Rivoli ou y ont exercé des responsabilités ; c’est ainsi que le premier président Charles Laurent (1907-1909), le président Payelle (1908-1933), le président Courtin (1913-1924), le procureur général Privat-Deschanel (1912-1920), le procureur général Bloch (1913-1933), le conseiller maître Fravaton (1913-1919), le conseiller maître Féret du Longbois (1917-1923), le conseiller maître puis président de chambre Arnauné (1907-1926) ont été directeurs aux Finances avant 1914, tandis que de jeunes magistrats prometteurs ont fait leurs classes dans les services ou dans les cabinets ministériels des Finances des années 1910 ou 1920 (de Fouchier, Labeyrie⁶)…

8Voté par la Chambre des députés le 31 mars 1914, mais privé de son principal porteur politique du fait de la démission du ministre impliqué dans l’affaire Calmette, perturbé par le déclenchement de la guerre, le projet de loi Caillaux, en dépit des efforts de Noulens, ancien rapporteur général du Budget à la Chambre et ministre des Finances du cabinet Viviani pendant l’été 1914 (projet de loi n° 313), ne sera jamais voté par le Sénat.

B. La commission Selves de 1917-1918⁷

9Trois ans et demi plus tard, Louis Klotz, ministre des Finances de Clemenceau, à la fois continuateur et compétiteur de Caillaux dans l’ordre des finances publiques, reprend le dossier et installe en décembre 1917 une commission « chargée d’étudier les réformes à apporter dans l’organisation du Contrôle de l’exécution des budgets ». Présidée par le sénateur et ancien ministre Justin de Selves, mais animée principalement par des magistrats de la Cour des comptes, la commission organise son travail autour de trois axes : le contrôle administratif, le contrôle « judiciaire » (on ne dit pas encore juridictionnel), le contrôle parlementaire. Le projet de loi Caillaux sert de base de travail en sous-commission, non sans quelques divergences entre les rapporteurs. Ainsi, soucieuse de ne pas laisser la Cour empiéter sur les prérogatives de l’exécutif, c’est rue de Rivoli et non rue Cambon que la sous-commission Courtin du contrôle administratif loge le comité budgétaire central et le Conseil de discipline financière envisagés. À l’opposé, la sous-commission Payelle du Contrôle juridictionnel, s’inspirant directement du projet Caillaux, souhaite « fortifier le contrôle judiciaire » et accorder à la Cour « des moyens nouveaux et des pouvoirs plus étendus, notamment en ce qui concerne la gestion des ordonnateurs sur laquelle elle n’a pas un droit de regard suffisant ». Sont ainsi réclamées l’instauration d’un contrôle de la Cour sur les recettes et les comptes spéciaux du Trésor, l’obtention d’un droit d’enquête au sein des administrations, la transmission des rapports des corps de contrôle des ministères à la Cour, notamment ceux du contrôle des dépenses engagées et de l’Inspection générale des finances⁸, la possibilité de convoquer les contrôleurs pour une discussion contradictoire qui viendrait enrichir d’une procédure orale une procédure jusque-là uniquement écrite (référés, déclarations générales de conformité, rapport annuel). En revanche, le conseiller maître Féret du Longbois se montre sceptique face à l’idée de Courtin de créer un Conseil de discipline financière et ne reprend pas non plus l’idée de Caillaux d’une section supérieure de contrôle budgétaire logée à la Cour des comptes, il préfère opter pour une publicité renforcée du rapport annuel. En dépit des divergences et des hésitations qu’elles manifestent, les réflexions de Courtin, Payelle, Bloch et Féret du Longbois, qui s’inspirent toutes du projet Caillaux, attestent de l’existence d’un courant modernisateur en faveur d’une rénovation du rôle de la Cour des comptes et d’un rapprochement entre cette dernière et la gestion des administrations.

C. Le projet Féret du Longbois de 1921⁹

10Aux lendemains de la guerre, alors que les charges publiques explosent, la Chambre du Bloc national exige la réduction du déficit budgétaire et un meilleur contrôle des dépenses publiques¹⁰. Tandis que l’administration centrale du ministère des Finances est elle-même en pleine réorganisation¹¹ et que la direction de la Comptabilité publique se trouve submergée par l’arriéré comptable issu de la guerre, la conférence des présidents de chambre de la Cour des comptes se concerte sur la réponse à apporter à la proposition de loi déposée en 1921 par le député Fleury-Ravarin, tendant à la réforme du fonctionnement et du recrutement de la Cour des comptes et prévoyant à la fois une auxiliarisation de la Cour par le Parlement et un rapprochement du contrôle administratif et du contrôle judiciaire¹². Très attachée à la séparation des pouvoirs et à son indépendance juridictionnelle, la Conférence charge le conseiller maître Féret du Longbois d’élaborer un contre-projet plus en harmonie avec la conception que cette dernière se fait de ses missions. Le premier président rappelle d’entrée de jeu la « doctrine » : « la Cour ne saurait être juge de l’utilité des dépenses autorisées par le Parlement ni être à la fois l’organe du contrôle administratif et du contrôle judiciaire » ; le contrôle administratif doit être assuré par le ministre (et non par la Cour elle-même), assisté collégialement d’un Comité de fonctionnaires supérieurs, chargé du contrôle à la fois technique et financier des engagements de dépenses¹³. C’est la doctrine Courtin qui s’oppose aux innovations avancées par Caillaux.

11S’inspirant du projet de loi Caillaux de 1914 et des propositions de la commission Selves de 1917, Féret du Longbois souhaite cependant renforcer le contrôle de la Cour sur l’exécution du budget, mais il récuse le modèle anglais de l’Audit Office proposé en modèle par le député Fleury-Ravarin et ne souhaite pas voir la Cour s’engager dans une discussion contradictoire avec les administrations sous le contrôle des commissions des finances du Parlement. Il réclame cependant la transmission à la Cour de tous les rapports de corps de contrôle, qu’ils soient particuliers ou d’ensemble, ainsi qu’un droit d’initiative pour la prescription de toutes les enquêtes et investigations que la Cour jugera utile à Paris et en province ; ce droit d’enquête serait octroyé à une commission spéciale qui sera « l’organe d’instruction et d’approvisionnement du rapport public ». De façon alambiquée, il suggère la création au ministère des Finances « d’un organisme plus mobile et plus étroitement mêlé aux pratiques quotidiennes des administrations, une commission qui serait présidée par un président de chambre de la Cour » et qui siégerait rue de Rivoli. Ce « Comité permanent de contrôle » serait l’auxiliaire de la Cour et communiquerait avec elle sans intermédiaire ; il comprendrait quatre magistrats désignés par le premier président, trois inspecteurs des Finances choisis par le ministre des Finances, le directeur du Budget et du Contrôle financier, le directeur de la Comptabilité publique et les directeurs ou chefs de service de qui relèvent les corps de contrôle des ministères.

12Ainsi donc, Féret du Longbois a-t-il fini par se rallier à la proposition Courtin de la commission Selves ! Sans doute espère-t-il qu’en logeant ce « Comité permanent » rue de Rivoli et qu’en ménageant une composition paritaire avec l’Inspection, ce dernier obtiendra plus facilement la communication des rapports des inspecteurs des Finances et des contrôleurs des dépenses engagées¹⁴. L’idée d’une commission de discipline financière a quant à elle disparu, Féret du Longbois ne voyant pas quelles sanctions crédibles cette commission pourrait appliquer aux ordonnateurs et aux administrateurs défaillants ! Au projet Fleury-Ravarin qui confiait au Parlement le contrôle financier supérieur, au projet Caillaux qui introduisait le contrôle budgétaire au sein de la juridiction, Courtin et Féret du Longbois, en magistrats respectueux de la séparation des pouvoirs, préfèrent celui d’un Comité permanent de contrôle rattaché au ministre des Finances, mais auquel la Cour prendrait une part active. Le projet Féret du Longbois, adopté à l’unanimité par la conférence des présidents, reste sans suites politico-administratives, privé de son principal initiateur qui meurt prématurément en juin 1921.

D. Le projet Lasteyrie de 1922

13Poursuivant l’œuvre de Klotz et de Doumer, Charles de Lasteyrie, inspecteur des Finances et ministre des Finances de Poincaré (1922-1924), poursuit la rénovation et la rationalisation du système financier public mis à mal par quatre années de conflit et débordé par les nouvelles interventions économiques et sociales de l’État. Il achève la réorganisation de l’administration centrale des Finances (décret du 28 juin 1923) et s’attaque à la liquidation des dépenses de guerre en créant le Service d’apurement des comptes spéciaux du Trésor (loi du 1^er décembre 1922) que Denoix, directeur du Budget de 1920 à 1925, qualifie de véritables budgets « occultes¹⁵ ». C’est sous son ministère que les travaux et les réflexions conjointes du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif sur le contrôle des dépenses engagées aboutissent, avec la loi Marin du 10 août 1922 et le règlement d’administration publique du 15 juin 1923, et que la loi relative à l’apurement des comptes des exercices de guerre et des exercices arriérés est votée¹⁶. En dépit de tous ces efforts, le ministre des Finances voit son attention appelée par les difficultés persistantes de la direction de la Comptabilité publique, de la caisse centrale du Trésor et du Mouvement général des fonds en matière d’écritures comptables et de suivi de la Trésorerie¹⁷. Au-delà des difficultés conjoncturelles qui affectent la comptabilité aux lendemains du conflit, se fait jour chez les responsables des finances publiques l’idée selon laquelle nulle réforme du contrôle des dépenses et des recettes ne peut être réalisée sans une réforme préalable ou parallèle de la comptabilité publique.

14En novembre 1922, Lasteyrie transmet à la Cour des comptes un projet qui propose à la fois une réforme de la comptabilité publique et une réforme du contrôle judiciaire¹⁸. D’après le rapport effectué par Brin, conseiller référendaire promis à un grand avenir à la Cour¹⁹, les auteurs du projet ministériel proposent dans une première partie une refonte totale du système comptable public : la responsabilité des ordonnateurs se substituerait à celle des comptables ; ce seraient les ordonnateurs qui présenteraient à la Cour leurs comptes de gestion avec toutes les pièces justificatives et qui assumeraient la responsabilité financière jusqu’alors assurée par les comptables ; en conséquence, le contrôle des comptables sur les ordonnateurs (article 91 du décret du 31 mai 1862) serait supprimé. Le contrôle judiciaire des comptables du Trésor quant à lui serait partagé entre la Cour des comptes et les Conseils de préfecture institués juges de premier ressort.

15Devant ce projet révolutionnaire, la réaction de la Cour des comptes ne se fait pas attendre ; sous le phrasé administratif et lisse du compte-rendu de la conférence des présidents perce l’indignation des magistrats, ainsi que leur opposition frontale à la philosophie administrative, financière et comptable du projet : réduction des comptables à la fonction de caissiers, perte du contrôle des dépenses des ordonnateurs, affaiblissement du ministre des Finances contrôleur général de l’exécution du budget, absence de garantie pour le Trésor public, risque de demande de hausse des traitements ou d’indemnités spéciales des ordonnateurs, sanctions difficiles ou inapplicables. Les présidents sont unanimes « pour que la responsabilité des comptables soit intégralement maintenue » au nom de « la sauvegarde de l’ordre comptable », du respect de[s] « principe[s] de la loi organique de 1807 » et du décret de 1862. La Cour des comptes partage néanmoins avec le ministre une préoccupation centrale : comment « mettre en cause les ordonnateurs devant la Cour pour des cas limités et précis », d’autant plus que dans de nombreux cas les comptables ne sont au final pas sanctionnés ?

16Dans une deuxième partie, le projet Lasteyrie prévoit une réforme du contrôle judiciaire, qui confierait à la Cour le soin de juger l’engagement et l’utilité de la dépense. On notera avec intérêt la préoccupation nouvelle du ministre pour les résultats de l’action administrative et son idée d’y associer la Cour des comptes, même si le rapporteur la récuse aussitôt : selon Brin, le contrôle de l’engagement échappe à la Cour, comme « le contrôle de l’utilité échappe à la compétence de la Cour qui ne procède pas à des enquêtes sur place et n’a pas de lumière technique²⁰ ». Par ailleurs, Brin proteste contre la décentralisation du jugement des comptes, s’insurge contre le fait de le confier aux conseils de préfecture qu’il trouve trop peu compétents et offrant trop peu de garanties, et dénonce le « fractionnement du contrôle judiciaire » qui constitue un « retour aux anciennes chambres des comptes » ; il craint aussi le recrutement d’agents supplémentaires dans les préfectures… Le rapporteur se prononce donc pour le « maintien purement et simplement d’un corps unique de contrôle judiciaire ».

17Enfin, dans la troisième partie de son rapport, Brin se prononce contre la modification des règles d’imputation (date d’ordonnancement et non plus du service fait), contre la suppression de la comptabilité des exercices clos et redit son attachement au système de l’exercice, qui offre selon lui de meilleures garanties de bonne gestion et de contrôle pour établir la situation financière des budgets successifs. Au final, la conclusion de Brin est sans appel : « Il n’y a à retenir du projet ministériel que quelques dispositions accessoires » ; le projet ministériel est « inutile et dangereux²¹ ». Certes, le projet poursuit un but honorable : soulager la direction de la Comptabilité publique, dégager des locaux pour le ministère des Finances et pour la Cour des comptes ; certes, « les cadres actuels de la Comptabilité publique sont insuffisants en quantité et en qualité »… Mais il existe, selon le rapporteur, « d’autres moyens que le bouleversement total de la comptabilité publique et la dispersion de la Cour des comptes ». Et Brin de lister les voies à explorer : répartir les attributions du TPG entre plusieurs types de comptables (par spécialité), constituer la comptabilité publique en régie, inciter les corps de contrôle à modifier leurs méthodes de travail et leur trouver des débouchés dans la maîtrise, et surtout, reprendre le rapport Féret du Longbois, approuvé par la Cour en 1921 et transmis à Doumer, ministre des Finances à l’époque, qui propose un contrôle accru des ordonnateurs et dont les conclusions répondent aux préoccupations des commissions financières du Parlement. Selon le rapporteur, l’intérêt principal du projet Féret du Longbois consiste en la création d’un « comité permanent de contrôle et d’instruction présidé par un président de chambre et dont la mission serait de procéder à l’examen des rapports des corps de contrôle, d’y relever pour les porter à la connaissance de la Cour des comptes les irrégularités, les fautes et les malfaçons imputables aux administrateurs et aux ordonnateurs, et de procéder avec les pouvoirs les plus étendus à toutes recherches, constatations, enquêtes sur pièces et sur place qui paraîtraient utiles ou seraient demandées par la Cour, en vue de la préparation du rapport public²² ».

18En 1922, le projet Féret du Longbois fait donc l’unanimité des présidents de chambre, il constitue une voie moyenne pour la rénovation de la Cour des comptes, entre une conception strictement juridictionnelle qui apparaît désormais comme dépassée et la solution hétérodoxe et aventureuse proposée par le ministre des Finances Lasteyrie. Trop radical, trop étranger à la tradition française et au droit budgétaire et comptable sédimenté depuis les monarchies censitaires, le projet Lasteyrie est récusé ! Néanmoins, de Caillaux à Brin, en passant par Courtin et Féret du Longbois, l’idée d’un organe supérieur de contrôle budgétaire, placé dans la main de la Cour des comptes, alimentant un rapport public rénové, fait son chemin, s’attachant les esprits les plus ouverts et les plus entreprenants…

19Sous le cabinet Poincaré, alors que la réforme de l’État est pourtant l’une des priorités de l’agenda gouvernemental²³, une seule réforme, à la veille de la chute du Gouvernement, concerne la Cour des comptes, et elle est bien modeste : le décret du 13 mars 1924 oblige les ministres à répondre aux référés dans un délai de quatre mois pour la métropole et de huit mois pour les colonies, directement à la Cour, avec copie à la direction du Budget et du Contrôle financier. La montagne accouche d’une souris ! Sous le cartel des gauches, en 1925, en dépit du retour prometteur mais trop éphémère aux Finances de Caillaux réhabilité, la réforme structurelle du contrôle budgétaire et de la comptabilité publique s’efface derrière les urgences monétaires et financières du moment²⁴. À la fin des années 1920, en dépit des efforts de ministres et de magistrats réformateurs, le volet Cour des comptes des projets de réforme du système de gestion des finances publiques, qui conjuguent une réflexion ancienne sur le contrôle de la gestion des administrations et la volonté plus conjoncturelle aux lendemains de la guerre de mettre en place un dispositif de contrôle budgétaire permettant de réduire ou de réguler les dépenses²⁵, n’a pas abouti ; la Cour des comptes, après cette brève séquence d’effervescence réformatrice, retourne sagement à sa mission séculaire : le jugement des comptes. Pourtant, sous la pression de l’opinion, la Cour se voit contrainte de se mettre en mouvement.

E. Premières mobilisations de la Cour des comptes

20À l’instar de la direction de la Comptabilité publique²⁶, la Cour subit dans la seconde moitié des années 1920 de graves difficultés dans la reddition des comptes, l’arriéré s’accumulant en même temps que les liasses de pièces justificatives dans les arrière-cours de la rue Cambon. Dès 1926 et jusqu’au milieu des années 1930, les désordres et les retards français en matière d’apurement des comptes publics font l’objet de critiques récurrentes de la part de l’administration des Finances et de la Cour des comptes « en interne », ainsi que de la part des parlementaires et des experts financiers internationaux qui, au sein des diverses commissions internationales de la SDN, se livrent à des études comparées des systèmes budgétaires et comptables d’une soixantaine de pays (cf. le rôle éminent du contrôleur général Robert Jacomet²⁷).

21Les procès-verbaux des conférences des présidents de chambre, très répétitifs et routiniers de 1923 à 1925, attestent à partir de 1926 de la montée de la pression au sein de (sur ?) la Cour des comptes²⁸. À défaut de connaître une réforme refondatrice impulsée d’en haut, prenant conscience de l’impérieuse nécessité qu’il y a à résoudre l’arriéré comptable qui la discrédite, c’est sur sa réorganisation interne que la Cour se penche. À partir de mars 1926 et tout au long de l’année 1927²⁹, puis de façon plus espacée jusqu’en 1931, de nombreuses séances de la conférence des présidents, sous l’impulsion décisive du procureur général Bloch³⁰, sont consacrées à la redéfinition des méthodes de travail des magistrats, à la simplification des méthodes et à la recherche d’une hausse des rendements : révision du barème des vacations des rapporteurs pour accroître la qualité et le nombre des rapports ; adoption de la vérification « par épreuves » et simplification des méthodes d’examen des pièces justificatives ; recherche d’un meilleur roulement des rapporteurs entre les Chambres ; recherche d’un contrôle et d’une mesure des travaux effectués dans chaque chambre ; recherche d’une répartition méthodique et rationnelle des comptabilités par chambre ; débat sur l’idée d’une spécialisation par chambre³¹ ou d’une spécialisation des magistrats en fonction de leurs capacités ; fixation des semestres de travail et diminution de la durée des vacances ; renforcement de la discipline des magistrats et des rapporteurs concernant les retards, les absences injustifiées et les négligences ; mise au point d’un « registre de charge » par chambre et d’un registre particulier de charges par rapporteur ; établissement d’une liste des commissions auxquelles participent les magistrats… Fin 1929, les efforts commencent à porter leurs fruits et le 20 novembre 1929, le premier président Payelle se félicite du fait que les comptes de l’année 1918 vont enfin pouvoir être examinés et que le Comité spécial d’apurement a réussi par son plan de réduction de l’arriéré et par des « méthodes de célérité inédites » à couvrir les années 1917-1920 ; il est alors décidé que les exercices 1926-1929 seront apurés de la même façon « expéditive ».

22Outre ces efforts d’accroissement de la productivité, suite aux plaintes des parlementaires qui déplorent la non-publication annuelle du rapport public et les difficultés à se le procurer, le 1^er mai 1929, la conférence des présidents rouvre le dossier du rapport public³² ; ce dernier a été suspendu pendant les années de guerre et n’est plus publié que tous les deux ans depuis 1918. Contre l’avis du président Chotard qui s’inquiète de la capacité de la Cour à alimenter un rapport public annuel (sic), sur l’insistance de Bloch qui propose le renforcement du nombre de conseillers maîtres siégeant au Comité du rapport public et la comparution directe du rapporteur auteur du renvoi devant ce même Comité, la Cour des comptes décide le retour au principe d’un rapport public annuel et demande au ministère des Finances de distribuer le rapport au Parlement six mois après sa transmission au président de la République, comme avant 1914³³. Sans succès. Finalement, le décret du 5 décembre 1929 fixe le délai de réponse des administrations à sept mois après les observations de la Cour, progrès bien mince dans un calendrier auquel son étirement retire toute efficacité. Ces perfectionnements internes apparaissent fort timides par rapport aux projets des années 1914-1921, et ce n’est qu’avec le ministère Tardieu début 1930 que la réforme du système de gestion des finances publiques et donc de la Cour des comptes est remise véritablement à l’agenda.

II. Le temps de la maturation, 1929-1934

A. La commission Chéron pour la réforme de la Comptabilité publique et du Contrôle (1930)

23Le gouvernement Tardieu, qui bénéficie des fruits durables de la stabilisation monétaire et du redressement budgétaire opérés par le gouvernement Poincaré en 1926, entreprend un ambitieux programme de modernisation économique et sociale (plan d’équipement national, assurances sociales, etc.) et met en avant sa volonté de réformer l’État, qu’il veut rendre moins aveugle et plus efficace, notamment par l’appel aux « techniciens »³⁴.

24L’une des premières réformes administratives du cabinet Tardieu a trait au système budgétaire et comptable. Le 27 décembre 1929, à l’issue de seize années de débats mettant aux prises d’un côté les juristes et les experts de finances publiques, de l’autre les directeurs de la Comptabilité publique, les magistrats de la Cour des comptes et les parlementaires de la commission des finances, la loi fixant la date de l’ouverture de l’année financière au 1^er avril au lieu du 1^er janvier est votée ; par ce changement de date, ses auteurs espèrent mettre fin au système des douzièmes provisoires et voter le budget en temps et en heure³⁵. Dans la foulée, Chéron, ministre des Finances de Poincaré puis de Tardieu, crée le 21 janvier 1930 la commission de réforme de la Comptabilité publique et du Contrôle³⁶, qu’il charge, en application de la nouvelle loi, de mettre à jour les règles de la comptabilité publique et du décret de 1862, d’étudier si le changement de date doit être étendu aux collectivités locales et, subsidiairement, si le système de la gestion doit être substitué à celui de l’exercice. Rassemblant la quasi-totalité des experts de la comptabilité publique de l’époque, divisée en trois sous-commissions d’inégale importance, la commission, de simple commission d’application qu’elle était à l’origine, se mue en commission réformatrice et travaille pendant plus de quatre années sur l’aggiornamento de la comptabilité publique et du contrôle de l’exécution du budget³⁷.

25La première sous-commission, présidée par Chotard, premier président, devait étudier l’extension de la loi du 27 décembre 1929 aux budgets des collectivités locales et la question de la substitution du système de la gestion à celui de l’exercice ; à ces deux questions, après études comparatives à l’étranger, la commission répond par la négative. Elle fait des propositions en revanche pour réduire les délais d’exécution du budget, pour perfectionner la procédure des exercices clos et pour raccourcir les délais de production des pièces comptables destinées à la Cour et à leur centralisation. Définitivement sceptique sur l’efficacité de la loi du 27 décembre 1929, quelques semaines à peine après le vote de la loi, elle émet la possibilité de revenir à la date du 1^er janvier³⁸.

26La deuxième sous-commission, présidée par Drouineau, inspecteur des Finances, se consacre à la mise à jour des règles de la comptabilité publique et à la réécriture du décret de 1862³⁹. De février 1930 à mai 1934, elle effectue au fil de ses quarante et quelques séances un travail considérable de regroupement, de rationalisation et de simplification de la présentation des écritures centrales, des comptes des ministères et du compte général du ministère des Finances⁴⁰, de réécriture des circulaires, des instructions et des articles du décret de 1862 : 4 000 articles sont étudiés et discutés⁴¹, un avant-projet de loi rédigé, le décret de 1862 intégralement remis à jour… À partir des 1 200 comptes qu’elle a examinés, la sous-commission propose aussi l’élaboration d’un « projet type de classement » uniforme et l’adoption d’une nouvelle classification des comptes par nature des opérations et non selon les besoins des services. À terme, l’objectif est de « faire apparaître séparément et de façon très apparente la situation du budget et de la trésorerie », ainsi que d’« établir et de publier chaque mois une situation comptable complète et claire fournissant au Parlement les éléments de contrôle qui lui font défaut », afin de suivre « comme en Angleterre avec précision et à intervalles rapprochés les résultats de l’exécution du budget et les mouvements de trésorerie ». Il s’agit d’« apporter à l’avenir dans la présentation des comptes l’ordre et la clarté qui sont pour le Parlement la condition même d’une exacte information et d’un contrôle efficace ». Le rapport général de la sous-commission est approuvé le 19 octobre 1932 par la commission plénière et le ministre, pour une entrée en vigueur du nouveau régime comptable au 1^er janvier 1934⁴². Ces travaux vont trouver une issue partielle dans les décrets-lois de 1934 sur la comptabilité, mais la refonte exhaustive du décret de 1862 ne verra jamais le jour. Dans ce travail de rationalisation⁴³, les hauts fonctionnaires du ministère des Finances et de la Cour des comptes, font davantage œuvre de mise à jour, de simplification et de perfectionnement que de refondation, au grand dam de Labeyrie jeune conseiller maître que ses ambitions poussent à vouloir réformer le « système financier » tout entier (voir infra)⁴⁴. De fait, dans les travaux de la sous-commission, à aucun moment, il n’est fait allusion aux projets réformistes de Labeyrie et les articles concernant la Cour des comptes dans le projet de décret n’organisent qu’un toilettage timide des dispositions anciennes⁴⁵.

27La troisième sous-commission, présidée par le conseiller d’État Tardit, se consacre quant à elle à la réforme du contrôle juridictionnel. Elle propose de retirer aux conseils de préfecture et aux conseils privés des colonies, jugés inefficaces, leurs attributions en matière d’apurement des comptes de gestion et de confier à la Cour le soin de juger les comptes des receveurs spéciaux, tout en chargeant les TPG d’arrêter les comptes des communes et des établissements publics dont la comptabilité n’est pas confiée à un receveur spécial. Elle propose surtout, dans la filiation directe du projet de loi Caillaux de 1914 qui est à cette occasion rediffusé au sein de la commission Chéron par Labeyrie⁴⁶, de modifier l’organisation et la compétence de la Cour, en instituant un comité de contrôle financier chargé d’exercer une surveillance sur l’ensemble des actes de la gestion financière de l’État, logé à la Cour. Ces travaux donnent lieu à deux avant-projets de loi, le premier sur l’apurement des comptabilités locales, et le second en décembre 1930 de Maurice Petsche, sous-secrétaire d’État aux Finances, sur la réforme de la Cour des comptes.

B. Le premier rapport Labeyrie (26 juillet 1930)

28C’est dans le cadre de cette sous-commission du contrôle juridictionnel que s’inscrit la contribution de Labeyrie, conseiller maître à la Cour des comptes⁴⁷. Sa note technique, d’une cinquantaine de pages, présente neuf propositions de réforme quasiment exclusivement centrées sur la réforme de la comptabilité publique⁴⁸. L’auteur propose que soit instaurée, en parallèle à la comptabilité de la Trésorerie tenue par les comptables du Trésor et vérifiée sur place, une « comptabilité générale du budget et des services autonomes de l’État » distincte de la précédente, « tenue localement par des contrôleurs généraux, chargés pour le compte du ministre des Finances de vérifier la régulière justification des actes financiers des administrateurs dont ils auront préalablement suivi l’engagement ». Dans cette nouvelle organisation, la Cour des comptes se contente de vérifier succinctement la comptabilité de la trésorerie, elle centralise et contrôle de façon détaillée les comptabilités des contrôleurs généraux, puis elle en rapproche les résultats de la comptabilité centrale du budget tenue aux Finances. Exerçant « seule pour le compte du Parlement le contrôle supérieur de l’emploi des deniers publics », elle rend public dans son rapport annuel le résultat de son contrôle et certifie les résultats des deux comptes indépendants présentés par le ministre des Finances, celui du Trésor et celui du Budget.

29Cette première note de Labeyrie reprend certaines des propositions de Caillaux concernant le contrôle supérieur effectué par la Cour des comptes sur la gestion des administrations (centralisation de tous les rapports des corps de contrôle, publication en direct du rapport annuel, procédure contradictoire d’examen et de discussion avec les représentants des administrations, rapports publics spéciaux en cas d’irrégularités graves ou de préjudices causés à l’État). Il emprunte une voie tout à fait nouvelle en s’attaquant à la réorganisation du ministère des Finances, en instituant une nouvelle comptabilité budgétaire sans laquelle il ne saurait y avoir de connaissance des résultats de l’action administrative, en créant un nouveau corps de contrôleurs généraux rattachés à la direction du Budget et en confiant à la Cour des comptes le soin d’établir de véritables déclarations de conformité. En revanche, dans ce schéma, plus n’est besoin comme en 1914 de créer une section supérieure de contrôle budgétaire au sein de la Cour des comptes, puisque c’est la Cour tout entière qui devient l’organe supérieur du contrôle budgétaire des administrations. Autour de la réforme comptable, qui mobilise tous les acteurs du système financier entre 1930 et 1934, s’affrontent en réalité deux conceptions antagoniques du pilotage financier de l’État, portées d’un côté par le couple historique que forment le Mouvement général des fonds et son auxiliaire, la Comptabilité publique, centré sur la trésorerie et adossé au réseau des comptables, et de l’autre, par un couple institutionnel alternatif que pourraient constituer la Cour des comptes et la nouvelle direction du Budget, centré sur le contrôle des ordonnateurs et appuyé sur un puissant dispositif de contrôle budgétaire.

30Labeyrie, en même temps qu’il communique sa note à la commission Chéron et à Petsche, sous-secrétaire d’État aux Finances, la transmet sans doute également à Caillaux, son mentor, qui a retrouvé son siège de sénateur depuis 1927. De fait, quelques jours tard, le 21 août 1930, le journal Le Capital, édition économique publie une tribune de l’ancien ministre des Finances, « La comptabilité budgétaire, nécessité d’une réforme », dans laquelle Caillaux dénonce à nouveau le retard français dans l’apurement des comptes⁴⁹, met en cause les capacités de l’administration des Finances, invoque son ancien projet de réforme de janvier 1914 et se fait l’écho des projets de son ancien collaborateur : « Une refonte, qui prendra pour point de départ le projet de 1914, du système de comptabilité organisé sous la Restauration est indispensable. Si on ne l’entreprend pas, si on ne la réalise pas très vite, avec l’accroissement des dépenses, avec surtout les charges singulières qu’on a tendance à infliger à l’État […], on sera bientôt perdu dans les chiffres, noyé dans des comptabilités inextricables ». Il s’agit de mettre fin à « l’embrouillamini général de comptabilités ». Les réactions de l’administration des Finances à la note de Labeyrie puis à l’article de Caillaux se bornent à une réserve prudente dans le premier cas et à une note de justification dans le second, expliquant au ministre le travail en cours mené par la direction de la Comptabilité publique pour remédier à l’arriéré et au désordre des comptes⁵⁰.

31De façon générale, au tournant des années 1930, la réforme de la comptabilité publique suscite un véritable intérêt chez les réformateurs de la gestion des finances publiques. Suite aux travaux de la commission Chéron, une commission de réforme de la comptabilité au ministère de la Guerre est créée en 1932 ; c’est Brin, conseiller maître, qui en prend la présidence et qui y mène à bien la réorganisation de la comptabilité-matières⁵¹. Aux initiatives ministérielles, il faut ajouter les réflexions d’individualités anticonformistes ; c’est ainsi que la revue L’État moderne ouvre ses colonnes aux travaux de Marcel Soquet, directeur financier d’une chambre de commerce et d’industrie. Pas moins de quatre numéros en 1930 et 1931 explorent sous la plume de ce dernier les avantages comparés de la comptabilité commerciale, de la comptabilité des entreprises industrielles et de la comptabilité publique et réfléchissent à la façon dont les responsables publics pourraient s’inspirer de la comptabilité des entreprises. Les propositions de réforme de Soquet seront réunies dans un ouvrage, La réforme de la comptabilité publique, publié en 1934.

C. L’avant-projet de loi Petsche, novembre-décembre 1930⁵²

32Quatre mois après la note Labeyrie de l’été 1930, la commission Chéron examine fin novembre 1930 l’avant-projet de loi Petsche émanant de la sous-commission du contrôle juridictionnel et proposant une réforme importante de la Cour des comptes. Dans le gouvernement Tardieu, Petsche, conseiller référendaire à la Cour des comptes, qui a commencé sa carrière ministérielle en 1921 auprès de Loucheur, ministre des Régions libérées, en s’occupant de négociations financières internationales, est sous-secrétaire d’État aux Finances ; il est chargé de faire la liaison entre Paul Reynaud, ministre des Finances, et Louis Germain-Martin, ministre du Budget. La tendance du moment est encore et toujours au renforcement du contrôle des finances publiques ; le budget 1930 que Reynaud fait voter avec la loi du 16 avril 1930 est marqué par le renforcement du contrôle parlementaire sur la trésorerie et prévoit que le ministère des Finances communiquera tous les six mois aux Chambres un état des encaisses du Trésor et de la dette publique.

33Petsche, qui fait partie de ces jeunes ministres intéressés par la réforme de l’État⁵³, reprend à son compte une partie des conclusions de la commission Chéron et présente un « projet de loi tendant à modifier l’organisation et la compétence de la Cour des comptes ainsi que les attributions des conseils de Préfecture interdépartementaux et des conseils privés des Colonies ». Discuté et approuvé en commission plénière le 24 novembre 1930 ainsi qu’en conférence des présidents à la Cour des comptes le 28 novembre 1930⁵⁴, le projet de loi Petsche suscite un rare consensus⁵⁵. Rappelant dans l’exposé des motifs la nécessité d’un meilleur contrôle budgétaire et celle d’un contrôle accru sur les administrateurs, citant en référence le projet Caillaux de 1914, il propose, à côté des trois chambres existantes, la création d’un comité de contrôle financier, logé à la Cour des comptes et placé sous la présidence du premier président. Chargé de la centralisation des rapports des corps de contrôle et des observations de la Cour lors de son jugement des comptabilités, doté d’un droit d’initiative pour toute enquête ou investigation dans les ministères, le comité de contrôle financier s’appuiera sur une procédure contradictoire et bénéficiera de la présence des commissaires du Gouvernement représentant les services intéressés, dotés d’une voix délibérative. Les erreurs ou les abus seront signalés par le comité au président du Conseil des ministres en même temps qu’au ministre intéressé et au ministre du Budget. Le rapport annuel de la Cour des comptes sera rédigé par le comité de contrôle financier et publié huit jours après avoir été remis au président de la République par le premier président. Afin d’acquérir la formation adéquate à leurs nouvelles tâches, les auditeurs seront chargés pendant un an de missions d’étude dans les corps de contrôle des divers ministères et devront s’initier au contrôle sur place⁵⁶. Et Petsche de conclure : si le projet était voté, il « permettrait d’obtenir une liaison logique, une coordination utile entre les divers contrôles. La Cour verrait se développer son rôle normal d’auxiliaire du Parlement. Le Comité de contrôle financier deviendrait un organe de liaison entre le contrôle parlementaire d’une part et les contrôles administratifs et judiciaires d’autre part » (p. 6).

34Dans une deuxième partie, conformément à la loi du 16 avril 1930 (art. 133) qui vient d’être votée, le projet de loi Petsche prévoit une réforme de l’apurement des comptes des collectivités locales et un contrôle des dépenses engagées local : d’une part « les attributions des conseils de préfecture et des conseils privés des Colonies en matière d’apurement des comptes seront transférés aux trésoriers payeurs généraux ou coloniaux, avec procédure d’appel devant la Cour des comptes », de l’autre, « les TPG dresseront chaque année des rapports d’ensemble où ils exposeront les observations que la vérification des comptes leur auront inspirées » et ils les transmettront à la Cour des comptes. Enfin, l’exposé des motifs annonce la mise en place d’une comptabilité pour les ordonnancements budgétaires, distincte de la comptabilité de caisse, tant pour les ordonnateurs centraux que secondaires, et rappelle la création décidée par l’article 133 de la loi du 16 avril 1930 d’un contrôle des dépenses engagées local. Le projet Petsche vise ainsi à l’intégration et à l’articulation des deux systèmes de contrôle financier, central et local.

35Le projet de loi est transmis au premier président et discuté en conférence des présidents lors de la séance du 28 novembre 1930, où il suscite la plus grande satisfaction⁵⁷. Le premier président Payelle s’autocongratule en indiquant que les dispositions du projet « ont été élaborées au sein d’une commission où figuraient des membres et d’anciens membres de la Cour particulièrement autorisés ». Dix ans après la commission Selves et le projet Féret du Longbois, la Cour s’est ralliée au schéma Caillaux de 1914. La chute du gouvernement Tardieu le 13 décembre 1930 handicape sérieusement le projet de loi, qui est transmis aux ministres en juin 1931, mais qui se heurte à la résistance de ces derniers, hostiles à tout contrôle de leurs pouvoirs « dépensiers »⁵⁸.

D. Le rapport Labeyrie du 24 novembre 1933

36C’est dans un contexte historique profondément différent que prend place le (second) rapport Labeyrie. Prenant conscience à partir de l’été 1932 de la gravité de la crise économique et confrontés à la montée du déficit budgétaire, les gouvernements du néo-cartel des gauches adoptent une politique d’économies et mettent leurs espoirs dans la réforme administrative et dans la réduction du train de vie de l’État⁵⁹. Il devient urgent que les travaux de la commission Chéron aboutissent dans les meilleurs délais, car dans l’esprit des dirigeants, la réforme de la comptabilité est désormais la réforme préalable à toute politique de maîtrise des dépenses publiques. Les deux ministres des Finances et du Budget, Bonnet et Lamoureux, décident par décret du 8 avril 1933 que dans un délai de 6 mois devra leur être soumis « un projet de réorganisation complète de la comptabilité publique, comportant toutes améliorations et simplifications susceptibles d’être apportées aux règles de la comptabilité publique et au contrôle des finances publiques » et que ce projet devra s’appliquer aux établissements annexes de l’État. C’est à Labeyrie, qui vient de quitter le poste de secrétaire général du ministère des Finances auquel l’avait nommé le 21 décembre 1932 Palmade, ministre du Budget⁶⁰, qu’est confiée à titre personnel par G. Bonnet la rédaction du rapport⁶¹. Nommé procureur général le 16 mai 1933, il est installé dans ces fonctions le 2 juin et succède à Bloch, nommé premier président, qui lui cède parallèlement la présidence du Comité supérieur d’économies créé en octobre 1932. À cette occasion, Labeyrie prend connaissance des résultats de la grande enquête lancée par le Comité d’économies et la direction du Budget sur les indemnités des fonctionnaires et découvre ou affecte de découvrir le sort très avantageux réservé aux comptables du Trésor et aux trésoriers payeurs généraux⁶² ; il complète ainsi sa connaissance des services du ministère des Finances jusque-là limitée à la seule administration centrale. Le 24 novembre 1933, il remet à G. Bonnet son rapport⁶³.

37Se glissant dans les habits du marquis d’Audiffret, fondateur du « système financier » au XIX^e siècle, Labeyrie développe en priorité une ambitieuse réforme de la comptabilité publique qui passe par la restauration de la comptabilité administrative, abandonnée selon lui depuis la seconde moitié du XIX^e siècle. Subsidiairement, le magistrat en profite pour régler ses comptes avec le ministère des Finances et pour proposer la refonte de ses structures et de ses personnels. Car sous couvert de réformer la comptabilité de l’État, c’est aussi la réforme du ministère des Finances que vise l’éphémère secrétaire général du ministère, son organisation, la répartition des tâches entre les directions, la pertinence des liaisons et des transmissions, le recrutement des cadres, le rôle et la responsabilisation des « chefs ». Laissant de côté la réorganisation des régies financières, chasse gardée de ses amis syndicalistes G. Mer et J. Patouillet, c’est à une attaque en règle de l’administration centrale des Finances que l’auteur se livre, sans précaution oratoire aucune⁶⁴ : la direction de la Comptabilité publique, ses désordres et sa lenteur, l’inefficace direction du Budget, le Mouvement général des fonds et ses comptes de trésorerie non orthodoxes, les privilèges indus des TPG⁶⁵, les percepteurs non contrôlés, les impuissants contrôleurs des dépenses engagées, les coûteux contrôleurs financiers proposés par la direction du Budget, l’inutile Inspection générale des finances qui n’accomplit pas les missions de vérification qui lui ont été confiées. En proposant l’institution d’un large corps unique et rationalisé de « contrôleurs comptables » qui absorberait les contrôleurs des dépenses engagées des administrations centrales, les futurs contrôleurs financiers des offices, et s’enrichirait de contrôleurs à l’échelon local, en rattachant ce corps à la direction du Budget rebaptisée direction de la Comptabilité générale et du Contrôle financier, en cantonnant les trésoriers payeurs généraux dans le rôle de simples caissiers pour le compte du Mouvement général des fonds, Labeyrie bouleverse l’organisation historique du ministère et ses situations acquises ! Au bénéfice de la Cour des comptes.

38En effet, en troisième partie, Labeyrie dresse un bilan très sévère du rôle de la Cour des comptes au sein du « système financier ». Selon lui, la Cour n’a pas les moyens d’exercer son contrôle sur les finances de l’État, pour six raisons principales : limitées au seul jugement des comptes, ses attributions sont trop restreintes ; elle ne dispose pas des documents comptables nécessaires ; les comptes des TPG qui lui sont soumis sont partiels, incomplets voire faux ; la Cour n’a aucune vue d’ensemble de la gestion des administrations ; sa productivité est faible ; ses observations sont formulées trop tardivement pour être utiles au Parlement. Sa proposition phare pour remédier à cette déréliction de la Cour des comptes consiste dans l’instauration d’un contrôle budgétaire de la Cour sur la gestion des ministères grâce à l’examen des pièces de comptabilité administrative transmises mensuellement ou trimestriellement à la Cour des comptes. Pour le reste, comme en 1930, Labeyrie se contente de reprendre les propositions de Caillaux de 1914 : la transmission à la Cour des rapports de tous les corps de contrôle, l’obtention d’un droit d’enquête dans les administrations, l’adoption d’une instruction contradictoire et orale qui permettra aux commissaires du Gouvernement de faire-valoir le point de vue des administrations contrôlées⁶⁶ ; la publication accélérée du rapport public annuel effectuée directement par la Cour. Enfin, il conclut sur la nécessité de revoir les méthodes de travail en interne de la Cour. Élément nouveau et original par rapport à sa note de 1930, lorsqu’il réfléchit à la place de la Cour des comptes dans le contrôle de la dépense publique, c’est au modèle italien que Labeyrie fait référence ; ce dernier impose une séparation absolue entre la caisse qui effectue les opérations matérielles et la comptabilité qui enregistre les actes après les avoir contrôlés ; dans ce schéma, et plus encore depuis une loi récente de 1933, la Cour des comptes italienne prend une part active à l’établissement de la comptabilité de l’État et au contrôle préventif de la dépense⁶⁷.

39Labeyrie, dans un contexte de crise budgétaire et financière aiguë, soutenu par ses amis politiques tant ministres que parlementaires⁶⁸, se fait le héraut d’une grande ambition pour « le système financier » français et pour l’institution qu’il sert depuis plus de trente ans, la Cour des comptes, qu’il veut rajeunir et redynamiser. Nouvel Audiffret, il signe le premier et le dernier rapport du XX^e siècle sur le « système financier » dans son ensemble, englobant dans une même réflexion la réforme de la comptabilité publique et du contrôle budgétaire, celle de l’administration centrale des Finances, celle des services financiers dits « extérieurs » et celle de la Cour des comptes dont il fait la clef de voûte de l’ensemble. Dans cette construction, il applique certes une « méthode cartésienne⁶⁹ », mais assoit cette rénovation sur le bouleversement complet du ministère des Finances et du réseau du Trésor public, sur l’abaissement des trésoriers payeurs généraux, sur la transformation de la direction du Budget et sur la création d’un nouveau corps de contrôleurs comptables centraux et locaux⁷⁰.

40Remis à la veille d’une crise politique et institutionnelle majeure, son rapport reste sans suites⁷¹; étonnamment, il n’est même pas évoqué en conférence des présidents, alors que Labeyrie, procureur général, y siège de droit⁷². Au printemps 1934, le Gouvernement préfère retenir pour sa réforme de la comptabilité publique les propositions moins subversives de la commission Chéron.

E. Le rapport Maulion, décembre 1934

41La crise politique de février 1934 a ébranlé la République et écarté du pouvoir les ministres du néo-cartel des Gauches ; avec l’arrivée des ministres conservateurs, Piétri et Germain-Martin, Labeyrie perd ses appuis politiques gouvernementaux, mais ses fonctions de procureur général près la Cour des comptes lui procurent dorénavant une indépendance et une position de poids dans le monde très étroit des finances publiques. En outre, la réforme de l’État demeure plus que jamais d’actualité et le gouvernement Doumergue qui a reçu les pouvoirs de légiférer par décrets-lois doit préparer pour la rentrée de septembre 1934 un vaste plan de réforme administrative.

42Parmi les décrets-lois du printemps 1934, celui du 28 avril donne au premier président de la Cour des comptes le pouvoir de procéder aux réformes nécessaires du décret de 1807, notamment « pour améliorer son rendement » (art. 5). Lors de la séance solennelle du 3 juillet 1934, tandis que le premier président Chotard proteste contre les décrets-lois du 28 avril et des 7 et 8 mai 1934 qui instaurent la limite d’âge et contraignent à la retraite les magistrats âgés⁷³, en réponse à la diminution des effectifs de personnel, Labeyrie annonce son intention de changer les méthodes de travail de la Cour⁷⁴ : moins de paperasserie, moins de formalisme, moins de contrôles tatillons, plus de suggestions positives de perfectionnement. Il préconise un contrôle plus rapproché de la Cour sur les collectivités locales, sur les offices et les établissements autonomes de l’État et souhaite utiliser le rapport public comme réservoir à idées pour la réforme administrative ; il conclut sur la nécessité urgente de faire de la Cour des comptes l’organe « de contrôle supérieur » pour toutes les comptabilités publiques.

43Les décrets-lois de juin et juillet 1934 réalisent la réforme de la comptabilité publique selon la commission Chéron, c’est à dire selon les vues des Finances⁷⁵, mais Labeyrie refuse de s’en contenter et, pendant l’été 1934, il tente avec l’aide de ses alliés de la commission des Finances du Sénat une contre-offensive. Dans le cadre des travaux parlementaires des Chambres sur la réforme de l’État, le sénateur Maulion⁷⁶ présente au nom de la commission de réforme de l’État du Sénat un rapport tout à fait révolutionnaire sur la Cour des comptes⁷⁷. Le rapporteur se montre à son tour critique sur la comptabilité publique et reprend l’argumentaire désormais classique de Labeyrie sur sa nécessaire réorganisation⁷⁸; mais l’essentiel n’est pas là, il propose que la Cour des comptes soit désormais soustraite à la tutelle du ministère des Finances et placée sous l’autorité du président du Conseil. Tout en continuant à recevoir trimestriellement les opérations du service de la Trésorerie accompagnées de leurs pièces justificatives, la Cour des comptes, qui serait désormais chargée du contrôle et de la comptabilité des recettes et dépenses publiques, disposerait de représentants délégués auprès des départements ministériels et des ordonnateurs secondaires dans les départements et les territoires outre-mer, qui exerceraient les attributions des contrôleurs des dépenses engagées actuels et des comptables publics⁷⁹. Un comité supérieur de contrôle financier créé à la Cour serait chargé d’examiner les comptes transmis par les délégués ainsi que les rapports des corps de contrôle des divers ministères, « de surveiller l’observation des lois, décrets, arrêtés, ordonnances et décisions diverses, de signaler les erreurs, fautes, abus commis dans l’engagement des dépenses, le maniement des deniers, la consommation, la conservation des matières, la gestion des biens de l’État ainsi que diverses collectivités publiques, de proposer des réformes tendant à perfectionner le fonctionnement des services publics, à procurer des ressources, à réaliser des économies ».

44Des contrôles sur place seraient prévus ; en cas d’irrégularités ou de faits de nature à porter préjudice aux finances de l’État, le Comité supérieur de contrôle en ferait rapport au président du Conseil, au ministre intéressé et au ministre du Budget. Le Comité serait chargé du rapport public qui serait diffusé simultanément au président de la République et aux Chambres. Les départements ministériels seraient représentés au Comité supérieur de contrôle financier par des commissaires du Gouvernement dotés d’une voix délibérative et pourraient faire intervenir des « fonctionnaires susceptibles de fournir des éclaircissements ». La Cour des comptes établirait le compte des recettes et des dépenses de l’État, qu’elle accompagnerait d’un rapport contenant ses observations et ses vues en matière de réforme et d’une déclaration de conformité avec les comptes de trésorerie établis par le ministère des Finances. Ces documents seraient remis par le premier président de la Cour des comptes au président du Conseil qui les transmettrait au Parlement, pendant que les comptes de trésorerie seraient publiés par les soins du ministère des Finances.

45Dans ce schéma qui confie le contrôle budgétaire des ordonnateurs et des administrateurs à la Cour, cette dernière perd son caractère de juridiction, considéré comme incompatible avec les attributions qui lui sont dévolues, et devient, selon l’expression de Maulion, « une grande administration indépendante assimilable en tout point à l’Audit Office de la Grande-Bretagne⁸⁰ ». Reprenant les grandes lignes des projets Caillaux et Petsche, le rapport Maulion s’inspire à la fois du modèle italien (contrôle préventif des dépenses) et du modèle britannique (contrôle de la gestion des administrations par l’Audit Office) ; il pousse jusqu’à leur extrémité les idées de Labeyrie en rattachant les contrôleurs comptables de 1933, rebaptisés délégués, à la Cour des comptes et non plus au ministère des Finances et recrée de toutes pièces une nouvelle administration comptable et budgétaire rattachée à la Cour et au président du Conseil ; ce faisant, il rompt totalement avec les fondements napoléoniens de la « haute juridiction » et avec toute la tradition juridique et administrative française. Qui pouvait soutenir politiquement et administrativement un tel projet ? Le ministère des Finances ? On peut sérieusement en douter. Le président du Conseil, Gaston Doumergue ? Caillaux lui-même ? Le Parlement et ses commissions des finances ? En l’état actuel des archives, il nous est impossible de répondre. Ce texte, qui fait une synthèse audacieuse des propositions Caillaux, Petsche et Labeyrie et emprunte autant au modèle de la Cour des comptes italienne qu’à l’Audit Office britannique, ne sera pas retenu par les pouvoirs publics. Il n’en révèle pas moins l’intérêt passionné que cette question du contrôle de la gestion des administrations soulève alors dans les milieux parlementaires, et notamment à la commission des Finances du Sénat. Quelques mois plus tard, lors du banquet du 6 décembre 1934 de L’État moderne, Labeyrie expose les réformes en cours en matière de comptabilité et redit son ambition de faire de la Cour des comptes le chef de file d’un plan de réforme général du système financier français.

III. Le temps des décisions : la réforme de la Cour des comptes et du Contrôle financier, 1935-1936

46Le nombre de mesures comptables, budgétaires et de contrôle financier prises entre 1934 et 1936 trahit l’effort que l’État entreprend pour rationaliser, clarifier, simplifier et réorganiser son système de gestion des finances publiques, alors même qu’il affronte une crise budgétaire et économique sans précédent et qu’il cherche à maîtriser les conséquences financières de ses interventions économiques et sociales en augmentation constante depuis 1918. Les réformes se succèdent, selon des temporalités et des sources d’inspiration différentes. Certaines mesures résultent des travaux de la commission Chéron de 1930, certaines du rapport Labeyrie de 1933, d’autres remontent au projet de loi Caillaux de 1914 ou à la commission Selves de 1918 ; d’autres proviennent des rapports publics de la Cour des comptes ou des commissions d’économies et de réforme administrative des années 1930 (le comité supérieur d’économies de 1932-1933, la commission des offices de 1933) ; d’autres enfin sont prises sous l’emprise de la crise budgétaire des années 1930 (les décrets-lois de 1934 et 1935⁸¹) ou des réformes du Front populaire. Trois fils s’entrecroisent, fortement intriqués : d’un côté, la réforme de la comptabilité publique⁸² et du contrôle des dépenses engagées (1934-1935)⁸³, de l’autre, celle du contrôle financier en 1934, 1935 et 1936, construction pyramidale sans précédent à laquelle nous allons nous attacher.

A. Le contrôle financier des offices

47Plusieurs sources alimentent la mise en place des nouveaux dispositifs de contrôle sur les offices. Outre la pression constante depuis les années 1920 du Parlement et des commissions des finances, les initiatives en matière de renforcement des contrôles proviennent de l’Inspection, de la Cour des comptes, du contrôle des dépenses engagées et de la direction du Budget et du Contrôle financier elle-même, dont les deux directeurs entre 1930 et 1935 sont successivement Erik Haguenin⁸⁴ et Yves Bouthillier, tous deux inspecteurs des Finances et tous deux artisans de la politique de déflation budgétaire. Le dernier pôle d’impulsion est la commission des offices créée par la loi du 28 février 1933 dans le cadre de la politique d’économies budgétaires de Bonnet et de Lamoureux⁸⁵, dont le rapport final, établi par Brin en 1935, ne sera publié au Journal officiel que le 4 juin 1936⁸⁶, mais dont les premiers résultats aboutissent sous Germain-Martin avec les décrets du 28 février, du 4 avril, du 17 avril, du 25 juillet et du 15 décembre 1934⁸⁷. Ces décrets notamment codifient les règles de gestion et de contrôle applicables aux offices et étendent le contrôle de la Cour des comptes aux organismes para-étatiques et « autonomes » qui se sont multipliés depuis la guerre. Ils obligent les offices à présenter au ministre des Finances, deux mois avant l’ouverture de l’exercice, leur projet de budget et attribuent à un agent chargé du contrôle financier représentant du ministère des Finances le rôle de contrôleur des dépenses engagées ; ils organisent par ailleurs un système complexe d’approbation des comptes qui s’apparente à une certification des comptes par la Cour⁸⁸ ; enfin, ils suppriment les offices faisant double emploi ou devenus inutiles.

48Les décrets-lois du 25 octobre 1935 rendent ces premiers dispositifs opérationnels en créant pour les « établissements autonomes » des postes supplémentaires de contrôleurs financiers, recrutés parmi les corps d’inspection et de contrôle⁸⁹, nommés par le ministre des Finances et placés sous l’autorité de la direction du Budget⁹⁰ ; cette dernière, qui mérite plus que jamais sa seconde titulature (« et du Contrôle financier »), connaît sans doute avec ce contrôle des offices son apogée sous la III^e République. Ce dispositif du contrôle financier est étendu par le décret du 30 octobre 1935 aux sociétés ayant fait appel au concours financier de l’État⁹¹ et connaîtra un ultime prolongement par le décret-loi du 20 mars 1939 aux associations, ainsi qu’aux fondations reconnues d’utilité publique dont plus de la moitié des ressources est fournie par l’État⁹².

B. Le contrôle financier des administrations centrales

49À l’échelon ministériel central, le décret-loi du 30 octobre 1935 portant réforme de la comptabilité et du contrôle financier (art. 8 à 18) institue des comités de contrôle financier dans chaque ministère en leur attribuant les missions de contrôle définies par les articles 150 et 151 de la loi du 13 juillet 1911⁹³. Les comités ministériels de contrôle financier ont qualité pour examiner tous les projets et toutes les mesures de caractère financier émanant du département ministériel auquel ils sont attachés ; ils ont pour mission de veiller à l’observation des lois, des décrets et des décisions ministérielles qui régissent le fonctionnement des différents services ; ils contrôlent l’exécution du budget et signalent les abus, les erreurs et les fautes, recherchent les économies à réaliser et proposent les réformes qui leur paraissent opportunes touchant l’organisation administrative du département ministériel auprès desquels ils exercent leur mission. Leur contrôle peut s’exercer sur tous les établissements autonomes et collectivités, dépendant dudit département et leur compétence s’étend sur toutes les opérations administratives tant de l’administration centrale que des services extérieurs. Les comités de contrôle financier disposent d’un droit d’enquête sur pièces et sur place et peuvent faire appel aux compétences des inspections ministérielles et de la Cour des comptes. Les remarques et constatations des différents comités ministériels de contrôle sont reprises dans un rapport général annuel, adressé au ministère des Finances et communiqué au président du Conseil, à la Cour et au Parlement. Enfin chaque comité de contrôle financier ministériel est chargé de surveiller la suite donnée aux observations formulées par la Cour.

50Les comités de contrôle financiers, qui comptent quatre ou cinq membres⁹⁴, sont présidés soit par des magistrats de la Cour des comptes soit par des inspecteurs généraux des Finances (sauf aux Armées et à la Marine) ; ils sont composés pour moitié par des magistrats ou des inspecteurs des Finances ; le contrôleur des dépenses engagées est membre de droit avec une voix consultative. Ils sont réunis trimestriellement en conférence par le ministre des Finances. Le nouveau dispositif collégial de contrôle budgétaire, qui coiffe désormais le contrôleur des dépenses engagées, associe pour la première fois dans l’histoire des magistrats de la Cour non seulement au contrôle de la gestion des départements ministériels mais à leur gestion tout court, notamment à la préparation du budget ministériel. En revanche, alors que cette proposition a été récurrente entre 1914 et 1934, le décret-loi ne prévoit pas d’échelon supérieur de contrôle budgétaire à la Cour des comptes ; on peut supposer que le ministre des Finances Germain-Martin et le directeur du Budget Y. Bouthillier s’y sont directement opposés, afin de conserver au ministre des Finances les fonctions de contrôleur général des Finances.

51La victoire du Front populaire et les règlements de comptes politiques internes qui s’ensuivent au ministère des Finances, le souhait de limiter la puissance de la direction du Budget, la volonté de rationaliser l’organisation centrale des Finances et de parachever la mise en place d’un système de contrôle financier efficace et spécialisé par type d’organisme, conduisent le nouveau ministre des Finances socialiste, Vincent Auriol, à scinder en deux la direction du Budget et du Contrôle financier⁹⁵ et à créer le 14 novembre 1936 une direction distincte pour le Contrôle financier et les Participations publiques⁹⁶. Cette dernière emporte avec elle le contrôle financier des offices administratifs, industriels et commerciaux, celui des collectivités locales et des colonies… et les postes de contrôleurs financiers ; elle fonctionne comme le bras armé de la commission des offices dont elle met en œuvre les conclusions. La direction du Budget, amputée, recentrée sur la préparation du budget de l’État et les écritures budgétaires, ne conserve plus que le contrôle des dépenses engagées des administrations centrales⁹⁷.

52Par ailleurs, à peine installé, jugeant l’organisation du contrôle financier incomplète ou inachevée, Auriol, remet l’ouvrage sur le métier⁹⁸ : conseillé par Labeyrie qui vient d’être nommé le 6 mai 1936 gouverneur de la Banque de France mais qui garde ses fonctions de procureur général à la Cour et qui préside la commission préparatoire à la réforme de la comptabilité administrative, il dépose le 18 juin 1936 sur le bureau de l’Assemblée un nouveau projet de loi tendant à la réforme de la comptabilité et des contrôles, inspiré du projet Labeyrie de 1933⁹⁹.

C. La réforme de la Cour des comptes et la création du Comité supérieur de contrôle financier

53Alors que le nouveau projet de loi est adopté par la Chambre des députés le 26 juin 1936¹⁰⁰, Labeyrie peut enfin croire toucher au but, mais la commission des finances du Sénat refuse la création de postes des contrôleurs comptables, qui constitue pourtant la proposition pivot du système labeyrien. Les raisons de ce refus sont sans doute à la fois budgétaires¹⁰¹, techniques, doctrinales, organisationnelles et administratives¹⁰², voire politiques, car il ne faut pas sous-estimer la rivalité et les divergences qui peuvent opposer Caillaux, président de la commission des Finances du Sénat, et Auriol ministre socialiste du gouvernement Blum, dont Labeyrie s’est rapproché depuis la constitution du Front populaire. En définitive, les sénateurs, jugeant que les cadres de la comptabilité publique définis en 1930 et mis en place en 1934-1935 sont suffisants, estiment que la priorité consiste dans l’achèvement de l’édifice pyramidal du contrôle financier et surtout dans la réforme de la Cour des comptes¹⁰³.

54Se ralliant au point de vue du Sénat, de Petsche et de Caillaux¹⁰⁴, Auriol abandonne les contrôleurs comptables de Labeyrie¹⁰⁵, scinde en deux son projet de loi, avec d’un côté les décrets du 1^er septembre 1936 sur la comptabilité administrative et le contrôle des dépenses engagées local, et, de l’autre, la loi du 13 août 1936 sur le contrôle financier supérieur. Dans son étude, C. Descheemaeker montre comment la réforme de la comptabilité administrative de 1936, en dépit de l’échec quasi immédiat du contrôle des dépenses engagées local, a fini au terme d’un cheminement long et sinueux par atteindre ses objectifs et par renouveler profondément le contrôle de la gestion des administrations par la Cour des comptes. À l’inverse, la loi de finances du 13 août 1936 (art. 21 et 22) sur le contrôle supérieur financier qui a pourtant connu un succès immédiat n’a pas perduré au-delà de 1940.

55La loi du 13 août 1936, voulue expressément par les parlementaires, institue donc à la Cour des comptes un comité supérieur de contrôle financier, qui « a pour mission de coordonner l’action des comités de contrôle financier institués par l’article 8 du décret du 25 octobre 1935¹⁰⁶ et de préparer le rapport annuel¹⁰⁷ ». Très inspiré du projet Petsche de 1930, ce Comité supérieur de contrôle financier, présidé par le premier président, comprend le procureur général, un président de chambre¹⁰⁸ et six conseillers maîtres. Des conseillers référendaires et des auditeurs sont adjoints audit comité en qualité de rapporteurs ; suite à leur nomination, ces derniers doivent effectuer un stage d’un an dans les services de contrôle des différents ministères. L’article 21 précise que les présidents des comités de contrôle financier institués dans chaque ministère par le décret du 25 octobre 1935 assistent aux séances du comité supérieur de contrôle avec voix consultative pour les affaires ressortissant à leur département.

56Le comité supérieur de contrôle se confond donc désormais avec le comité du rapport public lui-même rénové par la mise en place de la réforme de la comptabilité administrative et par la création d’une IV^e chambre chargée d’instruire le rapport annuel¹⁰⁹. Dans une note aux rapporteurs, le premier président Guinand précise :

« La IV^e chambre est chargée essentiellement de réunir les éléments du rapport public ; elle ne rend pas d’arrêt ; elle est dotée non pas d’un greffe mais d’un secrétariat ; elle est en quelque sorte l’organe d’instruction du comité supérieur de contrôle lequel, présidé par le premier président, comprend le procureur général, les membres de la IV^e chambre, et, en outre, avec voix consultative, les présidents des Comités de contrôle financier et les commissaires de gouvernement. Des conseillers référendaires et des auditeurs sont désignés pour participer aux travaux de la IV^e chambre ; en principe, ils assureront les fonctions de rapporteurs auprès du comité supérieur. Les membres de la IV^e chambre ainsi que les conseillers référendaires et les auditeurs attachés à celle-ci seront, sous réserve d’un roulement ultérieur, spécialisés dans l’étude des questions ressortissant à un ministère déterminé¹¹⁰ ».

57Ainsi donc, du gouvernement Laval au gouvernement Blum, le renforcement du contrôle de la gestion des administrations est un sujet qui a fait consensus à droite comme à gauche, au ministère des Finances, à la Cour des comptes comme au sein des commissions des finances, et qui a mobilisé de 1930 à 1936, dans un effort de persévérance, de cohérence et de rationalisation, toutes les énergies des réformateurs des finances publiques¹¹¹. Au terme d’un processus de réforme qui a duré plus de vingt ans, ce que Caillaux, ministre des Finances, n’a pu obtenir en 1914, la triple alliance de Caillaux, président de la commission des finances du Sénat, de Petsche, membre de la commission des finances de l’Assemblée, et de Vincent Auriol ministre des Finances, a fini par l’obtenir¹¹².

D. La Cour des comptes et le contrôle de la gestion des administrations

58Les archives du ministère des Finances et de la Cour des comptes montrent que l’échafaudage pyramidal de 1935-1936 destiné au contrôle financier de la gestion des administrations publiques a fonctionné réellement dès 1936¹¹³.

59Les comités de contrôle se mettent en place progressivement dans les ministères tout au long de l’année 1936 et 1937¹¹⁴, rencontrant ici ou là quelques résistances corporatistes ou administratives ; c’est dans les ministères militaires que la nouvelle organisation a le plus de difficultés à s’imposer, du fait des réticences des contrôleurs généraux de l’Armée ou de la Marine à se laisser coiffer par des membres de la Cour ou par des inspecteurs des Finances. Les magistrats de la Cour eux-mêmes ne sont pas exempts de cette attitude corporatiste ; Brin, nommé par décret du 7 décembre 1935 membre du comité de contrôle du ministère de la Guerre, proteste auprès du premier président et demande à ne plus être placé dans la dépendance ou sous la tutelle de la direction du Contrôle financier du ministère de la Guerre¹¹⁵; autrement dit, il n’accepterait de siéger dans le comité de contrôle qu’à la condition d’en être le président ! Certains établissements autonomes, certaines collectivités publiques comme la Ville de Paris ou le département de la Seine rechignent à appliquer les nouvelles dispositions du contrôle financier et du contrôle des dépenses engagées, de même que le ministère de l’Intérieur s’obstine à nommer un contrôleur des dépenses engagées issu des préfectures et non du ministère des Finances.

60Le nouveau Comité supérieur de contrôle, qui vient couronner tout l’édifice financier et qui se confond avec la nouvelle IV^e chambre tout en faisant office de comité du rapport public, est mis en place le 5 novembre 1936¹¹⁶. Son organisation s’achève en avril 1937 par la nomination des commissaires du Gouvernement chargés de représenter les services et d’assister aux séances du comité supérieur de contrôle, auxquelles par ailleurs participent les présidents des comités ministériels de contrôle financier et les contrôleurs des dépenses engagées. Enfin, par une lettre du 16 août 1938, Labeyrie, qui a succédé à Guinand en septembre 1937, invite les contrôleurs financiers des offices à participer aux séances du comité supérieur, en attendant la mise à jour du décret-loi du 30 octobre 1935¹¹⁷. De nombreuses séances entre présidents de chambre ont lieu à partir de 1937 pour répartir la charge de travail et pour permettre à la Cour d’assumer sa nouvelle mission de contrôle financier sans pour autant délaisser ses anciennes attributions juridictionnelles¹¹⁸.

61Les archives de la Cour montrent que les rapports annuels des comités de contrôle financier ministériels et les rapports des contrôleurs des dépenses engagées parviennent à la Cour dès la fin de l’année 1936¹¹⁹, qu’ils sont communiqués aux magistrats chargés des rapports sur la comptabilité administrative et que ces derniers les utilisent effectivement, notamment pour préparer les insertions au rapport public. Le 14 janvier 1937, il est décidé que les observations émanant des comités de contrôle financier ministériel seront présentées, afin d’être mieux mises en valeur, dans une partie distincte du rapport public¹²⁰. La IV^e chambre, en tant que comité chargé du rapport public reçoit également les rapports des contrôleurs des dépenses engagées et, sur demande spéciale, ceux de l’Inspection générale des finances¹²¹. Enfin, elle est également en relations étroites avec la direction du Budget¹²². En vue d’une insertion au rapport public ou d’une séance à venir du comité supérieur de contrôle, la IV^e chambre peut commander des enquêtes générales et transversales et utiliser, outre ses propres rapporteurs¹²³, les corps d’inspection des ministères, ce qui est une innovation considérable. Les sujets étudiés par la IV^e chambre sont extrêmement variés¹²⁴: les subventions ; la comptabilité industrielle et la comptabilité permettant d’établir un prix de revient ; les coûts des procès et de la justice ; les marchés de fournitures ou de construction, les opérations immobilières, l’achat des terrains, les HBM ; la présentation et la nomenclature budgétaire, avec un « classement rationnel des dépenses » ; les dépenses de personnel et de régies ; l’établissement d’une comptabilité des avances consenties par l’État ; les régies d’avances ; la réglementation des heures supplémentaires dans l’enseignement ; la standardisation du mobilier ; les dépenses d’électricité et de chauffage ; la tutelle financière, budgétaire et comptable des collectivités locales et le contrôle des subventions ; le sauvetage ou le renflouement d’établissements bancaires privés et plus généralement les interventions de l’État en faveur d’organismes privés ; les conséquences que pourrait avoir la nationalisation des industries de guerre sur les dépenses de matériel et de personnel ; la réorganisation et le contrôle de la Caisse des dépôts et de ses activités¹²⁵ ; le contrôle des participations de l’État et le rôle de l’État actionnaire ou commanditaire ; le contrôle des offices ; les pratiques de détachement et de mise en disponibilité ; la réglementation des indemnités ; la réorganisation de départements ou de services ministériels¹²⁶…

62Les archives de Charra, commissaire du Gouvernement et secrétaire général du ministère des Finances en 1938, successeur de G. Mer et prédécesseur de Bouthillier, ancien directeur adjoint du Budget, conservées pour les mois de mai et juin 1938¹²⁷, confirment l’intense activité du Comité supérieur de contrôle présidé par Labeyrie. Convoqué une fois par semaine, Charra vient répondre devant le comité de la gestion du ministère des Finances et de ses services, mais aussi des recettes et des offices placés sous sa tutelle¹²⁸. La procédure d’examen, dans la continuité des préconisations de Caillaux en 1914, de Bloch en 1917, de Labeyrie en 1933 et de Maulion en 1934, est contradictoire et elle n’est plus exclusivement écrite, contrairement aux traditions de la Cour. Avant la séance, le premier président envoie au commissaire du Gouvernement la série de questions qui vont être abordées en séance ; chaque sujet donne lieu préalablement à une note ou à un rapport établi par les chambres concernées, communiqué aux services correspondants ainsi qu’au président du comité de contrôle financier ministériel. Coordonnés par le commissaire du Gouvernement, les services répondent et justifient leur action par écrit en présentant un tableau contradictoire des réponses, examiné en séance. En séance, le commissaire du Gouvernement, assisté du contrôleur des dépenses engagées, du président du comité de contrôle financier ou des directeurs techniques concernés répond aux observations du comité. Le comité établit ensuite ses conclusions et ses préconisations en vue d’une éventuelle insertion dans le rapport public¹²⁹.

63La Cour des comptes, déjà fortement associée à la gestion ministérielle des services dans le cadre des comités d’économies budgétaires et de réforme administrative, dans les comités de contrôle financier et dans les nouvelles fonctions de contrôleurs financiers des offices, étend grâce à la réforme de 1936 son contrôle et son expertise en direction des nouveaux organismes économiques et sociaux de l’État¹³⁰. L’ambition de s’ériger en instance supérieure du contrôle administratif, l’extension des attributions de la Cour dans le domaine de la préparation et de l’exécution budgétaire, la rénovation des méthodes comptables et la création de nouveaux outils de contrôle et de gestion achèvent de dessiner une nouvelle Cour des comptes, bien éloignée de sa stricte et traditionnelle fonction juridictionnelle. Conçue dans l’espoir de mieux connaître et de mieux contrôler la dépense publique¹³¹, la réforme de 1936, en combinant les deux volets de la comptabilité administrative et du contrôle supérieur financier, bascule la Cour des comptes du côté de la gestion des administrations et des ordonnateurs, ouvre à la rue Cambon de larges perspectives en matière de réforme administrative¹³² et érige la Cour en pôle concurrent de la rue de Rivoli, alors qu’à la même époque la direction du Budget et la direction du Contrôle et des Participations publiques forgent leurs propres outils de suivi et de contrôle. À cet égard, ne peut-on considérer le Comité de réforme administrative créé par P. Reynaud en 1938 après la chute du Front populaire, présidé par G. Pichat, membre du Conseil d’État mais logé rue de Rivoli, animé par A. Boissard, inspecteur général des Finances et rattaché directement à Y. Bouthillier, secrétaire général du ministère des Finances, comme un comité rival, destiné à faire pièce au comité supérieur du contrôle financier maîtrisé par la Cour des comptes, mis en place par le gouvernement Blum et présidé par Labeyrie, éternel compétiteur et adversaire de Bouthillier depuis 1930¹³³ ?

64Quoi qu’il en soit, les travaux de la IV^e chambre et du Comité supérieur de contrôle financier, tant par leurs sujets que par leurs méthodes de travail, préparent et annoncent ceux du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics de 1946 et ceux de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques de 1948. À la croisée de ces innovations et de ces apprentissages, émerge la figure du conseiller maître Brin, qui se fera le passeur sous la IV^e République de plusieurs expérimentations de l’entre-deux-guerres : le contrôle des offices, les enquêtes, le contrôle sur place, les rapports de comptabilité administrative, la procédure contradictoire et orale, l’évaluation de la gestion d’un département ministériel, le prix de revient…

65Point d’aboutissement de plus de 25 ans de réflexion et de débats sur le « système financier », l’échafaudage pyramidal du contrôle financier construit en 1934-1936 constitue la réponse principale apportée dans l’entre-deux-guerres à la question de la gestion et plus particulièrement à la maîtrise de la dépense publique. Le dispositif prend plusieurs visages : le premier, coercitif, celui d’un empilement des contrôles et d’un véritable carcan pour les ordonnateurs¹³⁴, qui ne résistera d’ailleurs pas à l’épreuve de la guerre ; l’autre, plus novateur, celui d’une modernisation du rôle de la Cour des comptes par son association au contrôle de la gestion des administrations. Ainsi, en 1938, le procureur général Godin, dans son discours lors de l’audience de rentrée de la Cour des comptes du 4 octobre, peut-il se féliciter de l’alliance objective nouée entre la Cour, le Comité de contrôle supérieur, les comités de contrôle financier ministériels et les commissaires du Gouvernement. Parlant du ministère des Finances et de la Cour¹³⁵, il les qualifie ainsi : « non point deux adversaires en présence, mais des alliés, attachés à la réalisation d’un même idéal de rectitude financière ; ainsi, la main dans la main, le juge et l’autorité exécutive chercheront ensemble les erreurs toujours possibles et les abus même inconscients ».

66Enfin, l’instauration de ce dispositif qui réunit sous une même tête contrôle a priori et contrôle a posteriori peut également s’entendre comme l’étape préalable et nécessaire à l’appréciation des résultats de l’action de l’administration et à l’évaluation de la gestion d’un département ministériel. Cette ambition, qui ne prendra corps que sous la IV^e République, voire sous la V^e République, perce dans les propos du ministre des Finances et de Labeyrie le 16 octobre 1936, lors de l’installation du premier président Guinand, en présence de Daladier, ministre de la Défense nationale, de Gardey, rapporteur général de la commission des Finances du Sénat, et de Mauger, président de la commission des comptes définitifs du Sénat. Se référant à Mollien, Auriol, conclut en s’adressant aux magistrats : « Nous avons voulu faire de la Cour des comptes le grand organe de contrôle financier que possèdent la plupart des nations étrangères. Nous avons voulu que l’action de la Cour fût prompte, efficace et éclatante […] C’est à ce dessein que répondent l’établissement des nouvelles règles de la comptabilité publique et la création du comité supérieur de contrôle financier. Désormais, suivant pas à pas l’exécution financière des différents services de l’État, vous serez mieux à même d’en apprécier la gestion. Par les contacts permanents que vous aurez avec les représentants de l’administration, vous connaîtrez mieux les difficultés auxquelles ceux-ci se heurtent sans cesse […] ».

67Et le procureur Labeyrie de préciser : « Hier, votre action principale consistait à rechercher les fautes commises par les comptables et à arrêter leurs comptes ; ce n’est qu’incidemment que vos regards se portaient sur la gestion administrative que vous pouviez seulement apercevoir à travers la responsabilité des comptables. Demain, ce dont vous vous trouverez chargés, c’est principalement de l’examen direct des actes des administrateurs. […] Vous n’aurez plus à vous attacher presque uniquement à l’application étroite de dispositions réglementaires de détail, mais surtout à rechercher non seulement si les administrateurs ont bien suivi les instructions reçues, dans leur esprit plutôt que dans leur lettre, mais également si la volonté du législateur a été respectée et si leur gestion a été conforme à l’intérêt public. Votre contrôle devra s’élever au-dessus du formalisme qui le dirigeait jusqu’ici ».

68Il ne s’agit donc plus de partir en chasse des erreurs factuelles, des fautes, des irrégularités ou des abus, mais « d’apprécier la gestion » des administrations, et ce grâce aux nouveaux outils mis à disposition de la Cour : la comptabilité administrative des ministères, les séances du Comité supérieur de contrôle financier, le rapport public… Le cap est donné et, même si la Cour mettra quelques années à se conformer effectivement à ses nouvelles missions, elle ne le modifiera plus !

69Face aux exigences du réarmement et pendant la durée de la guerre, le dispositif de contrôle financier, soumis à de très fortes tensions¹³⁶, est partiellement suspendu et le Comité supérieur de contrôle financier ne se réunit plus. Lors de l’instauration du régime de Vichy, le « système financier » est profondément bouleversé : avec la suppression du Parlement et des commissions des finances, c’est en effet l’un des piliers du système financiaro-budgétaire qui disparaît. Par le décret du 24 août 1940, le nouveau ministre des Finances Bouthillier, qui en vertu de la loi du 17 juillet 1940 a relevé de ses fonctions le premier président Labeyrie, demande à Drouineau, chef du Service de l’inspection des finances, faisant office de premier président de la Cour des comptes, de préparer un « projet de réforme des contrôles juridictionnels et administratifs s’exerçant sur les comptables et les ordonnateurs ». Après de nombreuses consultations au sein de la Cour, le contrôle juridictionnel est finalement maintenu et modifié par les lois du 4 avril, du 16 mai et du 29 octobre 1941 ; les méthodes de travail, en partie inspirées par celles de l’Inspection avec qui les liens sont resserrés, sont renouvelées, notamment par l’introduction du contrôle sur place maintes fois évoqué dans les années 1930, tandis que la mise en œuvre des contrôles de comptabilité administrative introduits par la réforme Labeyrie de 1936 se poursuit résolument. Le rapport public en revanche concentre les critiques du nouveau premier président, qui veut lui substituer une nouvelle procédure, « logique et expéditive dans un régime d’autorité », celle qui consiste à signaler par voie de référé les fautes de gestion « directement et immédiatement au secrétaire d’État et au chef de l’État¹³⁷ » ; il lui est finalement substitué un simple « compte-rendu d’activités » annuel remis au chef de l’État français, dont on dispose de 1942 à 1944.

70C’est en réalité du côté du comité budgétaire, créé par décret le 16 novembre 1940 et installé le 30 novembre, présidé par Drouineau et censé remplacer les commissions des finances dans la discussion du budget, que le rôle de la Cour des comptes connaît ses plus grands changements. La Cour assure à partir du printemps 1941 le secrétariat général du comité budgétaire (Bresson)¹³⁸; elle lui fournit, outre son président et son rapporteur général (Rosset, assisté de Chalandon et de Sarget), une vingtaine de rapporteurs enquêteurs de tous grades¹³⁹, chargés de l’examen des budgets présentés par les différents départements ministériels¹⁴⁰. Drouineau met dans ce nouveau dispositif budgétaire voulu par Bouthillier tout son espoir¹⁴¹ :

« Dans notre organisation financière, seule la Cour, où viennent se centraliser toutes les pièces de dépenses, est en mesure d’établir un tableau complet et exact de l’emploi des crédits. Et cependant, par une lacune incroyable, aucun usage n’était fait de ce merveilleux instrument¹⁴². En constituant à la Cour le secrétariat général du Comité budgétaire, en faisant examiner par les conseillers, aussitôt l’arrivée des pièces à la Cour, les pièces justificatives de dépenses pour les chapitres de budget qui sont les plus intéressants à surveiller, en établissant une liaison constante entre les rapporteurs et le secrétariat général du Comité, j’espère pouvoir donner à celui-ci, au moment de l’élaboration du budget de 1942, des renseignements précis et utiles pour la détermination des dotations budgétaires. Et quelle que soit la forme que la constitution future donnera à l’autorité budgétaire, j’ai la conviction que l’expérience en cours deviendra la base d’une institution durable et féconde ».

71Et Bouthillier de répondre en détaillant ses attentes à l’égard des magistrats de la Cour :

« Le régime que nous voulons construire est fondé sur les deux principes d’autorité et de responsabilité ; mais l’autorité n’est légitime qu’avec la garantie du contrôle et la responsabilité n’est assurée que par la rigueur des sanctions […] C’est dans [le] contrôle sur les administrateurs que je vois pour l’avenir le développement le plus remarquable de votre rôle. […] C’est sur vous et sur vous seuls que peut compter le Gouvernement pour être exactement renseigné […] Désormais, il ne dépendra que de la haute valeur de vos travaux que vos conseils soient considérés comme des arrêts […] Informateurs du chef de l’État pour les fautes individuelles, informateurs de l’autorité budgétaire et du secrétaire d’État aux finances pour les fautes de l’administration, votre tâche est immense ».

72Les contrôles de comptabilité administrative menés par la Cour sont donc mis à contribution pour alimenter le comité budgétaire en informations et en argumentaires contre les demandes de crédits des ministères « dépensiers¹⁴³ ». Cet espoir sera en grande partie déçu et le comité budgétaire, privé de l’appui que constituait la puissante commission des Finances du Sénat, ne remplira aucunement l’office que le ministre des Finances et le premier président de la Cour des comptes voulaient lui voir jouer¹⁴⁴. Quoi qu’il en soit, avec le comité budgétaire, construction financière ultra-centralisée qui cumule les missions des commissions des finances de l’ancien Parlement, celles du Comité supérieur de contrôle financier¹⁴⁵ et doublonne en partie le travail de la direction du Budget, la Cour des comptes se voit basculer du côté du pouvoir budgétaire ; devenue non plus l’auxiliaire du Parlement, comme le voulait la tradition républicaine, mais l’auxiliaire de l’exécutif, elle se trouve de facto associée à la préparation et à la discussion du budget autant qu’au contrôle de son exécution.

73C’est aussi dans le cadre du comité budgétaire que Drouineau relance les travaux effectués à la Cour en 1939 sur la définition de la responsabilité des administrateurs et sur « l’organisation d’une procédure capable de mettre en jeu des sanctions effectives de cette responsabilité¹⁴⁶ ». Ne croyant pas à l’empilement des contrôles financiers, c’est dans un régime nouveau de responsabilité et de sanctions pour les administrateurs qu’il met en réalité ses espoirs : « Le jour où une faute grave sera punie immédiatement, sévèrement et avec publicité, le contrôle financier deviendra un rouage efficace et bienfaisant dans la vie publique¹⁴⁷ ». Vingt-cinq ans après la commission Selves consacrée à la réforme du « système financier » (1918), alors que le Comité supérieur de contrôle financier vient d’être abandonné, c’est la proposition du président Courtin en 1918 qui se trouve désormais inscrite à l’agenda de la réforme des finances publiques, celle d’une « chambre de discipline budgétaire¹⁴⁸ ».

74À la Libération, l’ancien échafaudage à trois étages du contrôle financier mis en place en 1935-1936, carcan rigide et inadapté aux exigences des décideurs et des gestionnaires de la Reconstruction¹⁴⁹, n’est pas rétabli, même s’il n’a jamais été abrogé ; il tombe dans l’oubli. Le dispositif de 1922 reste seul en place pour les administrations centrales, amendé et perfectionné en 1953, complété par le contrôle d’État en 1944 pour les entreprises publiques puis par le contrôle financier local en 1971. La préoccupation du contrôle qui a tant marqué l’entre-deux-guerres s’efface au second plan devant d’autres priorités plus économiques et plus économistes : la valorisation de l’intervention de l’État, le rôle positif de la dépense publique, la planification, la modernisation de l’économie et de l’État, la mystique de l’investissement, la productivité, la prévision, la croissance, l’expansion… Pour la Cour des comptes, parmi les réformes des années 1930 et 1940 subsiste essentiellement la réforme de la comptabilité administrative, définitivement acquise mais rapidement occultée par les réformes de la toute jeune IV^e République au parfum d’innovations¹⁵⁰: la constitutionnalisation du rôle budgétaire de la Cour auprès des commissions des finances du Parlement (art. 18 de la Constitution du 27 octobre 1946¹⁵¹), le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics en 1946, la V^e chambre pour les organismes de Sécurité sociale (loi du 31 décembre 1949), la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (loi du 6 janvier 1948) et la Cour de discipline budgétaire et financière (loi du 29 janvier 1948). Ces initiatives institutionnelles recueillent les fruits des efforts de l’entre-deux-guerres pour renforcer le contrôle sur les administrations et les ordonnateurs et manifestent l’intérêt que les responsables publics portent désormais à la gestion des services publics. Vaccinée contre la tentation vichyste de devenir l’auxiliaire du seul pouvoir exécutif, la Cour des comptes réoriente ses regards vers le Parlement et entame la longue marche soixantenaire qui la mènera à « l’équidistance » entre l’exécutif et le Parlement…

Conclusion

75Entre 1914 et 1948, la Cour des comptes connaît un moment réformiste particulièrement dense, qui n’a pas d’équivalent selon nous au XX^e siècle, jusqu’à la séquence de la LOLF votée en 2001. Cette séquence s’explique par une configuration exceptionnelle : un contexte de crise budgétaire qui place la gestion des finances publiques au premier plan des préoccupations gouvernementales, des hommes politiques intéressés par la rénovation du « système financier » et plus particulièrement par le rôle de la Cour au sein de ce système, (Caillaux, Chéron, Petsche, Maulion, Gardey, Mauger, Auriol, Bouthillier), des hauts fonctionnaires entrepreneurs de réformes, convergents, persévérants et appuyés politiquement (Courtin, Féret du Longbois, Bloch, Labeyrie, Drouineau, Bouthillier), des objectifs clairs (mettre en place un contrôle de la gestion des administrations), des réformes « gestionnaires » discrètes, en apparence modestes mais réellement mises en œuvre (la réforme comptable, la réforme du contrôle financier, la réforme de la Cour des comptes), l’apprentissage de méthodes de travail nouvelles et l’acquisition de métiers nouveaux (conseil, enquête, contrôle sur place…). La Cour prend dans ces années-là des initiatives administratives et politiques de premier plan et se voit soutenue à partir des années 1930 tant par le pouvoir exécutif que par les commissions des finances qui se préoccupent de sa place dans le système financier ; elle renforce son contrôle en matière de comptabilité et de gestion pour les administrations centrales, étend ses interventions vers le secteur économique (les offices) et social (les associations), prend pied dans la réforme administrative et la réorganisation des services et déborde à l’extrême fin de la période sur le pouvoir budgétaire… Cette dynamique l’autorise à faire jeu égal dans la période avec un ministère des Finances qui ne connaît pas encore l’expansion quantitative et qualitative qui sera la sienne dans l’après 1948 et lui permet de disputer à ce dernier, voire de prendre, momentanément, le leadership dans la réforme du système de gestion des finances publiques et de l’État.