Introduction

1Dans le champ de la « réforme de l’État », la question des réorganisations administratives est devenue, en quelques années, un enjeu central, touchant tous les secteurs d’action gouvernementale et affectant les politiques publiques. Qu’il s’agisse du ministère de l’Intérieur (avec notamment la création d’une « direction unifiée du Renseignement intérieur » à partir de la direction centrale des Renseignements généraux (DCRG), de la direction de la Surveillance du territoire (DST) et de la sous-direction antiterroriste (SDAT) de la Police judiciaire), de l’Environnement, des Affaires étrangères (intégration de l’ancien ministère de la Coopération en 1999, avant une nouvelle restructuration imminente de la direction générale de la Coopération internationale et du Développement à l’heure où nous écrivons ces lignes), de l’Agriculture, ou encore de l’Économie et des Finances (création tout récemment de la direction des Finances publiques par fusion de la direction générale de la Comptabilité publique et de la direction générale des Impôts), pour ne prendre que quelques exemples, peu de secteurs de l’État semblent échapper à cette logique. À l’échelle d’un ministère, d’une direction ou d’un simple service, ces réorganisations modifient régulièrement l’architecture administrative et politique française. Et la toute récente Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), en 2008, contribue à renforcer cet enjeu, comme peut en témoigner l’actualité récente.

2Or ce phénomène de création, suppression, fusion de ministères ou de directions, et, pour partie, d’externalisation des tâches via la création d’agences, soulève de multiples interrogations, concernant en particulier l’efficacité accrue attendue de ce type de réformes, les économies de gestion qu’elles permettent de réaliser, et plus généralement leur effet en termes de rationalisation de l’appareil d’État. Il soulève aussi des questions relatives à la légitimité des choix présidant à ces réorganisations, au risque de les voir remises en cause ou abandonnées dans un futur proche, à l’« identité administrative » de telle ou telle institution (ministère, direction de ministère) dès lors condamnée à « disparaître »…

3Et l’enjeu s’impose, aux décideurs publics comme aux chercheurs, de comprendre la logique des réorganisations administratives, dans leurs modalités concrètes comme dans leurs effets symboliques et politiques : comment « naît » l’idée d’une réorganisation administrative et selon quel schéma décisionnel s’impose-t-elle ? Quels en sont les acteurs principaux (agents des entités concernées, responsables politiques, hauts fonctionnaires, directeurs d’administration centrale, experts et consultants, syndicats, etc.) ? Le modèle d’une décision imposée « d’en haut » n’est-il pas obsolète ? En quels termes, ou sur quel registre (politique, corporatiste, rationaliste, économique, etc.) une réorganisation administrative est-elle défendue ou combattue ? Existe-t-il des contextes historiques ou des configurations favorisant ce type de réforme de l’État ? D’autres États, notamment en Europe, connaissent-ils des expériences similaires en la matière ? La transformation de certains services en agence est-elle un mode privilégié de réorganisation administrative ? Des réformes telles que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), en inscrivant de nouvelles règles dans les pratiques budgétaires françaises, ont-elles amplifié cette dynamique en jouant sur les périmètres ministériels ?

4À y regarder au cas par cas, c’est l’ensemble de ces questions qui s’entrelacent dans l’étude d’une réorganisation administrative, et le regard franco-français ne permet pas d’en saisir les multiples facettes. C’est en ce sens que le thème des réorganisations administratives, nourri du quotidien des décideurs et s’inscrivant dans l’actualité administrative et politique de la France, est ici abordé sous forme de bilan et de prospective, dans une optique pluridisciplinaire et européenne¹. Trois brèves considérations permettront d’insister sur le sens de cette démarche et, partant, sur la manière dont a été conçu cet ouvrage.

5D’abord, c’est un fait, ce que les Anglo-Saxons appellent le « design institutionnel » n’est pas un phénomène nouveau. Dans son acception large, il est même une constante de la vie politico-administrative française. La V^e République en fournit une nette illustration, tout particulièrement lorsque se produit une alternance politique ou une prise de pouvoir marquée par une forte charge symbolique. Fleurissent alors, de manière plus ou moins éphémère, de nouveaux intitulés ministériels. La nouvelle république présidentielle, sous l’impulsion du tandem Charles de Gaulle-Michel Debré, « invente » par exemple en 1959 un ministère des Affaires culturelles confié à Malraux, et un ministère de la Coopération et de l’Aide aux pays en voie de développement. Le premier gouvernement Raymond Barre imagine le ministère de la Qualité de la vie en 1976, et François Mitterrand celui du Temps libre en 1981. La cohabitation, en 1986, adjoint « la privatisation » au secteur de l’Économie et des Finances, quand 1995 crée un « ministre de la Solidarité entre les générations » et 2007 celui « de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Codéveloppement ».

6Ces quelques exemples, d’autant plus fortement médiatisés qu’ils participent d’une « alternance », rappellent en creux que l’essentiel des « petites » réorganisations administratives demeure méconnu. Car l’administration française, bien que régulièrement soumise à ces questions, ne semble pas disposer d’une mémoire collective en la matière. En dehors de quelques rapports publics ou « livres blancs » internes préfigurant des restructurations, et des nombreux articles journalistiques entourant toute réorganisation majeure de l’administration française, ce type de réformes laisse en somme peu de traces².

7Ainsi se trouvent soulignées, en d’autres termes, l’importance d’un regard historique et intersectoriel, pour comprendre comment ces réorganisations s’inscrivent dans un mouvement plus vaste de réforme de l’État, depuis l’entre-deux-guerres jusqu’à la Ve République3, et, plus généralement, l’« historicité de l’action publique »4. On retiendra à ce titre le « poids du passé » sur les choix contemporains et, singulièrement, que « l’échec » d’une réforme peut tout à fait, a posteriori, se comprendre comme une étape vers la réorganisation intervenue quelques années ou décennies plus tard…⁵ Enfin, peut-être surtout, s’affirme l’utilité de distinguer ce qu’on enserre souvent un peu rapidement sous le vocable des « réorganisations administratives », dont les pays ne sont pas tous comptables de la même manière⁶, et qui, dans le cas français, renvoie à des réalités variées : créations/disparitions d’entités administratives, transferts de compétences et de rapports hiérarchiques entre administrations centrales et services territoriaux de l’État⁷, apparente externalisation des tâches de l’État à travers la création d’agences contribuant finalement à une reprise en main d’activités dévolues au secteur privé⁸…

8Dès lors, c’est dans une optique dynamique que l’on peut comprendre les réorganisations administratives, en les analysant comme des processus plutôt que comme le résultat d’une simple décision, et en s’attachant à en reconstituer le cheminement complexe, de leur genèse jusqu’aux derniers arbitrages.

9Ensuite, on conçoit aisément que les réorganisations ministérielles ne se résument pas à des enjeux purement administratifs, ni à des considérations exclusivement symboliques et politiques. Car les directions et ministères sujets à une réorganisation ne sont pas seulement des portefeuilles ministériels, des lignes budgétaires et des décrets d’organisation. Ce sont d’abord et avant tout des agents, généralement porteurs d’une identité professionnelle singulière, dont les conditions de travail vont évoluer (changement de lieu de travail, d’institution de rattachement, parfois de statut). Pour ces raisons, les évolutions de la plastique institutionnelle, les jeux de « meccano administratif », et plus généralement les politiques de réforme de l’État sont le fruit de multiples tensions d’ordre politique, administratif, corporatiste et économique. Elles n’existent pas indépendamment du discours de légitimation qui les entoure (souvent sous l’angle d’une « rationalisation » du dispositif), et sont généralement portées – parfois aussi contrées – par des ministres et des hauts fonctionnaires intéressés, pour des raisons différentes, à leur réalisation effective. Dans le cas français, les logiques de corps y sont rarement étrangères et remettent en avant l’enjeu des cultures institutionnelles, comme on a pu le voir dans le cas de la fusion Coopération/Affaires étrangères ou DGI/DGCP par exemple. On peut même faire l’hypothèse qu’une culture institutionnelle ressurgit avec d’autant plus de force que l’administration qui la porte est menacée… En d’autres termes, concevoir les services promis à une réorganisation comme des institutions, qu’il s’agisse de ministères, de directions ou de services, revient à utiliser alternativement deux focales : au niveau micro-sociologique, en s’attachant à la singularité de l’institution, à ses règles de fonctionnement, ses codes, ses routines, et aux propriétés sociales et professionnelles des agents qui l’incarnent. On comprend mieux ici la difficulté à comparer deux réorganisations telles que la fusion DGI/DGCP (porteuses de cultures institutionnelles fortes et concernant au total 130 000 agents) et de nombreuses autres fusions touchant quelques centaines d’agents tout au plus. Et plus largement, au niveau « macro », en appréhendant la structure administrative et politique d’un pays comme variable majeure en matière de réorganisation administrative⁹. La comparaison à l’échelle européenne fournit ici des pistes stimulantes lorsqu’on distingue les États selon leur structure juridique (État fédéral, autonomique ou unitaire décentralisé), leur régime de gouvernement (démocraties dites de dissensus comme la France ou régimes fonctionnant sur le mode de la coalition gouvernementale), et l’architecture de leur service public, afin de comprendre leur « perméabilité » plus ou moins grande à certaines réformes¹⁰.

10Aussi le croisement des différentes variables qui président aux réorganisations administratives permet-il non seulement de mieux les comprendre mais encore de dessiner les conditions de leur réussite, dans une articulation entre la politique et ses instruments, l’implication des agents de l’administration concernée et ce que N. Tenzer nomme le « volontarisme des gouvernants »¹¹.

11Enfin, la question des réorganisations administratives a longtemps été délaissée dans la recherche française, contrastant avec l’activité de nos collègues anglo-saxons¹², même si diverses disciplines ont depuis quelques années renouvelé la compréhension de la machine étatique. La science politique de l’administration¹³, la sociologie politique et l’histoire contemporaine se sont tout particulièrement investies dans cette perspective : sous forme de monographies de ministères ou de directions générales, généralement avec l’appui des comités d’histoire des institutions concernées¹⁴ ; au moyen d’enquêtes sur les personnels des ministères, leurs trajectoires et leur ethos administratif, en montrant notamment les effets de cette socialisation sur le fonctionnement ou les règles de l’institution¹⁵ ; à travers des études sur les logiques ou doctrines qui sous-tendent la réforme de l’État et leurs voies de diffusion¹⁶ ; et dans le cadre d’analyses de politiques publiques ou de catégories d’intervention étatique¹⁷, généralement en optant pour une analyse pluridisciplinaire empruntant tout autant à la sociologie qu’à l’histoire¹⁸. De la grande diversité des approches et terrains d’enquête dont on n’entend pas dresser ici un inventaire exhaustif, on retiendra néanmoins que la question des réorganisations administratives ou des « restructurations bureaucratiques » n’est pas envisagée en tant que telle dans l’immense majorité des travaux de sciences sociales sur la réforme de l’État.

12Aussi peut-on espérer que le présent ouvrage, qui rassemble un panel assez éclectique de chercheurs appartenant à l’économie, la sociologie, au droit, à l’histoire, la philosophie et la science politique, enrichira notre compréhension des réorganisations. Car cette première éditoriale, qui ouvre la nouvelle collection « Recherche, Études, Veille », est d’abord destinée à établir des ponts entre le monde de la recherche et celui des praticiens de l’administration¹⁹. Les auteurs qui nous ont fait l’honneur de rédiger les prochaines contributions livrent ici des analyses inédites, dans une perspective critique.

13Dans la première contribution, Florence Descamps, historienne à l’École pratique des hautes études, donne quelques perspectives historiques à la réforme des ministères, prenant pour objet le cas du secteur des Finances en France, entre 1918 et 1974. Elle montre, essentiellement à partir de trois moments-clés, – les réformes Poincaré de 1926, la fusion du ministère des Finances et du ministère des Affaires économiques ainsi que la création de la DGI en 1948, et la fusion des régies financières en 1968 – comment l’administration des Finances est conduite à dépasser le cadre des finances publiques en « annexant » progressivement d’autres administrations. On comprend mieux, en suivant le cheminement complexe des réorganisations successives du secteur, selon quelles modalités ces réformes sont engagées, et comment elles sont légitimées. Ce regard réflexif sur l’« expansion » du ministère des Finances rencontre alors opportunément l’actualité très récente, puisque la dernière réorganisation du secteur, en mars 2008, confie désormais l’emploi à la ministre de l’Économie et de l’Industrie (secteur intégré au portefeuille en 1997).

14La deuxième contribution, confiée à Alexandre Siné, spécialiste des pratiques budgétaires et politiste, prend pour cadre d’analyse la période contemporaine et s’intéresse aux effets de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) sur les réorganisations ministérielles. Car cette réforme, introduite en 2001, façonne, on le sait, une nouvelle « grammaire budgétaire » qui prend ses distances avec les découpages ministériels. Supprimant la notion de « budget ministériel » que l’on connaissait depuis les débuts de la V^e République, la LOLF organise le budget de l’État en politiques publiques ou « missions ». Et ces « missions », tantôt infraministérielles (par exemple les transports), ministérielles (justice) ou interministérielles (la mission recherche et enseignement supérieur par exemple), se déclinent en programmes qui sont, eux, ministériels. L’auteur pointe ici, exemples à l’appui, les effets de cette nouvelle grammaire budgétaire sur ce qu’est un « ministère », en suggérant que chaque recomposition de l’architecture gouvernementale introduit un problème de cohérence entre les choix politiques et le cadre administratif et budgétaire. C’est dire combien la nouvelle « constitution financière » de la France est un angle d’analyse singulier pour entrevoir les tensions d’ordre administratif, politique et budgétaire qui se jouent à l’occasion de chaque réorganisation administrative.

15Dans la troisième contribution, Nicolas Tenzer, président du Centre d’étude et de réflexion pour l’action publique, ouvre de nouvelles perspectives concernant la réforme de l’État et les stratégies qu’elle suppose. Proposant une meilleure articulation entre la décision et l’exécution de tels changements, il revient également sur les jeux d’interaction complexes entre « nouvelles politiques » et « nouvelles structures » publiques, en insistant sur trois clés indissociables pour la réussite d’une réforme : le volontarisme politique des gouvernants, l’implication des agents de l’administration et l’élaboration d’une réflexion en même temps sur les politiques et les instruments.

16Si elle n’en constitue pas nécessairement le seul modèle, la transformation de certains services de l’État en agence constitue une forme particulière de réorganisation administrative. Dans la quatrième contribution, Daniel Benamouzig, sociologue à l’École des hautes études en sciences sociales, détaille en ce sens, à travers l’exemple des agences dans le secteur de la Santé, ce que recouvre l’« agencification », qui n’est pas une simple réforme technique mais le produit de transformations sociales et politiques plus profondes dans les domaines de l’administration, de l’expertise scientifique et de la médecine. Inspiré d’expériences menées dans les pays anglo-saxons et scandinaves notamment, le modèle des agences remonte en réalité aux années 1960 même s’il a connu un essor particulier depuis les années 1990. On comprend mieux à cet égard combien le contexte européen et l’influence des théories du New Public Management (NPM) ont pu favoriser ce type de réorganisation administrative. Pour autant, le recul historique et l’analyse permettent de se défaire d’une idée relativement répandue concernant l’agencification : loin de désagréger les administrations centrales, les nouvelles agences donnent naissance à de nouvelles bureaucraties, dont le pilotage est complexe. Et, dans le cas particulier des agences sanitaires, c’est bien une « reprise en main par l’administration d’activités jusqu’alors déléguées à des acteurs privés » qui se dessine.

17À la suite de ces développements centrés sur le cas français, Edward Page, professeur à la London School of Economics, tire dans la cinquième contribution un bilan nuancé de la politique d’agencification britannique. Comme on le sait, ce type de réforme apparaît outre-Manche à la fin des années 1980, essentiellement à travers le programme Next Steps (1988) qui attribue un rôle de premier plan aux agences et se présente comme « révolutionnaire » en matière d’action publique. On comprend dès lors, en suivant pas à pas les modalités concrètes de ce programme, la variété des changements induits par cette promotion des agences, en particulier dans le mode de gouvernement du pays. Bien que, comme il l’explique lui-même, « la révolution n’a[it] pas eu lieu ». Faisant le parallèle avec les récentes évolutions en France, l’auteur propose enfin quelques pistes de réflexion sur la manière dont ce type de réformes pourrait affecter l’organisation politico administrative hexagonale.

18Enfin, Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur de science politique à l’Institut d’études politiques de Toulouse, élargit notre point de vue en guise de conclusion, et se livre dans la sixième et dernière contribution à une évaluation comparative des stratégies de réforme en Europe. L’auteur entreprend cet exercice de deux manières : à la fois en resituant la question des réorganisations administratives dans le thème plus large de la « réforme de l’État », et en portant un regard comparatif à travers l’expérience de plusieurs États européens. Tout conduit à penser que les réorganisations administratives sont, à l’échelle européenne, une pièce majeure des agendas gouvernementaux et l’auteur décortique en particulier la logique néo-managérialiste qui sous-tend ce type de réformes. Se trouvent alors entrecroisées deux dimensions centrales de l’action publique contemporaine : la nécessité de faire face à ce qui se présente comme une « crise des finances publiques » et l’obligation faite aux gouvernants d’habiller les réformes de l’administration d’un discours de légitimation efficace.

19On trouvera également, en fin d’ouvrage, une bibliographie générale faisant un point sur divers travaux contribuant à une meilleure compréhension de la mécanique des réorganisations administratives.

20Ces six contributions nous donneront, on l’espère, une vision plus nette de ce que recouvre le vocable de « réorganisation administrative », dans une perspective nationale et européenne. Envisagées sous forme de bilan et de prospective, elles condensent et unifient diverses approches des sciences sociales et marquent un désir commun de comprendre, au concret, les principaux enjeux du « design institutionnel ». Elles permettent alors, à partir de plusieurs cas pratiques, d’entrevoir les multiples tensions qui caractérisent cette dimension particulière de la réforme de l’État. Souhaitons que les hypothèses ici présentées puissent être discutées, critiquées, amendées par les agents de l’État qui conçoivent ces réformes, les mettent en œuvre et les « vivent », et par les citoyens auxquelles elles sont destinées. Cette première publication au sein de la nouvelle collection « Recherche, Études, Veille » y trouvera alors sans doute, plus qu’une finalité analytique, sa raison d’être.