1La loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 a conféré à la loi de règlement un rôle tout à fait déterminant au regard des logiques d’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans l’exécution budgétaire. À l’heure où, dans cette optique, la Cour des comptes est en train de se préparer à la certification des comptes à partir de 2007, il ne semble pas totalement inutile aujourd’hui de revenir sur les conditions à l’origine du « déclin de la loi de règlement » au milieu du xix^e siècle. Il est important en effet de préciser que l’ordonnance du 14 septembre 1822, dans son article 22, chargeait originellement déjà la Cour de « certifier » l’exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des Finances et par chaque ministre ordonnateur. Le déclin de la loi de règlement a été parfaitement bien établi par M. le doyen Luc Saidj dans une remarquable étude intitulée « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restauration à nos jours », parue il y a maintenant dix ans1. Cette étude présente la particularité d’être agrémentée d’un tableau très intéressant qui lui est annexée, précisant le décalage temporel existant entre l’achèvement d’un exercice et l’adoption de la loi venant précisément le « régler ». L’intérêt de la loi de règlement, « une loi particulière qui sera présentée aux Chambres avant la loi annuelle de finances2 », réside naturellement dans la célérité avec laquelle intervient la reddition des comptes, au regard du contrôle que le Parlement est ainsi à même d’effectuer vis-à-vis des responsables de l’exécution du budget souvent toujours en place. Or ce tableau met particulièrement en exergue la rupture caractérisée qui s’opère avec la guerre de 1870.

2Jusqu’alors, la loi de règlement était adoptée très rapidement après la clôture de l’exercice : « jusqu’en 1848 [et même, on le verra, pendant la majeure partie du Second Empire], le budget était réglé dans l’année [essentiellement sous la Restauration] ou dans la seconde année [essentiellement sous la monarchie de Juillet] suivant la clôture de l’exercice3 ». Cette mécanique remarquablement bien ordonnancée se dérègle à compter de l’exercice 1867 : « pour les budgets de 1867 à 1958, le délai de règlement est une fois supérieur à vingt ans (budget de 1915 réglé en 1936), une quarantaine de fois supérieur à dix ans et, pour le reste, supérieur à cinq ans, sauf cas rare tenant essentiellement au règlement par voie gouvernementale [on rappellera que cinq budgets ont été réglés par acte dit loi en 1942 et cinq budgets ont été réglés par ordonnance en 1958]4 ».

3La guerre est déclarée à la Prusse le 16 juillet 1870 : l’exercice 1866 est réglé par une loi du 28 juillet et le dernier à pouvoir l’être avant l’enchaînement des événements catastrophiques pour la France. Les exercices 1867, 1868 et 1869 ne pourront l’être que plusieurs années après la guerre5 ; quant à l’exercice 1870, il conviendra d’attendre une loi du 5 août 18826 pour voir opérer son règlement, soit douze années après sa clôture ! Par la suite, quatorze années seront nécessaires pour régler le budget 1871, treize années pour le budget 1872, douze années pour le budget 1873, onze années pour le budget 1874, douze années pour le budget 1875, quatorze années pour le budget 1876, treize années pour le budget 1877, douze années pour le budget 1878, onze années pour le budget 1879 et dix années pour les budgets 1880 et 18817…

4La guerre de 1870 est donc directement à l’origine de l’altération profonde que subit la loi de règlement. Il s’agit là d’une donnée essentielle qui n’est absolument pas mise en avant. L’étude du doyen Saïdj ne stigmatise paradoxalement à aucun moment une telle rupture, et, dès lors, ne peut rechercher d’explications à celle-ci. Les explications à donner sont a priori fort simples : elles doivent normalement résider dans les contingences matérielles dues à la guerre, de ses suites révolutionnaires et de la situation de chaos généralisé qui en résulta. On ne saurait pourtant se satisfaire de cette seule approche : si un retard dans l’adoption des lois de règlement des trois derniers exercices de la décennie 1860-1870 et des exercices 1870 et 1871 peut être directement imputé aux aléas de la guerre, il apparaît beaucoup plus compliqué de continuer à s’y référer pour expliquer le retard structurel et systématique de toutes les lois de règlement relatives aux exercices ultérieurs. Au-delà de cette situation de chaos généralisé engendrée par la guerre impliquant tout à fait logiquement d’importants retards, il existe aussi d’autres raisons qui viennent expliquer pourquoi la mécanique normalement bien huilée de la loi de règlement ne parvient pas à se réenclencher à l’avènement de la III^e République. Ces raisons, moins évidentes de prime abord, sont à rechercher dans la nature même du contrôle a posteriori qu’entend pratiquer le Parlement vis-à-vis de l’exécution budgétaire du Gouvernement : le règlement de l’exercice 1870 a donné lieu à une discussion qui s’est faite systématiquement en référence à une certaine conception d’un contrôle qui apparaît alors comme appartenant déjà à une époque révolue. Les débats parlementaires qui entourèrent l’adoption de la loi en 1882 expriment parfaitement une forme de nostalgie à l’égard des lois de règlement considérées comme des textes majeurs cinquante ans auparavant et qui, par la force des circonstances, ne peuvent à l’évidence plus l’être.

I. LA LOI DE RÈGLEMENT VICTIME DE LA SITUATION DE CHAOS GÉNÉRÉE PAR LA GUERRE

5L’exécution du budget de 1870 fut bien évidemment très gravement perturbée du fait d’une entrée en guerre nullement anticipée et d’une dégradation très rapide de la situation militaire. « Le budget de 1870 avait été voté en vue d’une situation normale ; les allocations des divers services, et notamment des services militaires, avaient été calculées pour la paix, lorsque la guerre vint subitement éclater au mois de juillet. Aux premiers désastres de nos armées, s’ajouta bientôt une révolution. Le 4 septembre, un gouvernement improvisé s’installa dans Paris ; peu de jours après, la capitale de la France était investie et le nouveau gouvernement, forcé de se diviser, s’enfermait avec une partie de ses membres dans la ville assiégée, pendant que l’autre allait organiser la défense nationale en province. » La Cour des comptes, dès les premières lignes d’introduction de son rapport au président de la République « sur les comptes de l’année et de l’exercice 18708 », souligne le désordre financier consécutif à ces événements dramatiques. Ce rapport, accompagné des déclarations générales de conformité, intervient en 1876, soit donc six années après la clôture de l’exercice. Il s’agit là d’un retard parfaitement légitime, à considérer les difficultés matérielles rencontrées par la Cour dans l’accomplissement de ses travaux. Six nouvelles années seront cependant encore nécessaires pour que le règlement de l’exercice soit effectif. En n’adoptant qu’à l’été 1882 la loi de règlement, le Parlement doubla purement et simplement le retard initialement pris, et ceci de manière beaucoup moins normale.

A. LA LÉGITIMITÉ DU RETARD PRIS PAR LA COUR DES COMPTES EN VUE DU RÈGLEMENT DE L’EXERCICE

« Monsieur le Président, Il n’a pas dépendu de la Cour de vous présenter plus tôt son rapport sur les comptes de l’exercice 1870 ».

6« L’observation préliminaire » de la Cour des comptes en ouverture de son rapport se veut directe et sans détour : « les circonstances dans lesquelles s’est réalisé l’exercice 1870 » en sont naturellement la cause. La Cour s’efforce avant toute autre chose de souligner les difficultés de la tâche qu’elle a eu à assumer :

« Il convient de rappeler ces circonstances et d’indiquer avec quelque détail ces difficultés, non seulement pour expliquer les retards que le contrôle n’a pu éviter, mais aussi pour montrer dans quelles limites et sous quelles réserves ce contrôle a pu s’exercer9 ».

7La Cour n’a, à la vérité, guère besoin de prendre autant de précautions de langage pour nous convaincre du caractère nécessairement « extraordinaire » de l’exercice 1870 en terme de règlement, à considérer l’ordonnancement budgétaire et comptable habituellement appréhendé. La perspective se fait obligatoirement en dehors du cadre légalement défini. La Cour l’exprime parfaitement au travers la nécessité qu’elle a eu de devoir sortir des limites temporelles traditionnellement déterminées : si « l’on veut retracer avec clarté les faits de recette et de dépense dont l’origine remonte à l’année 1870, il est indispensable de franchir les limites où se renfermerait l’examen d’un exercice accompli dans des conditions régulières10 ». Cette obligation pour la Cour de se référer ainsi aux exercices suivants exprime le degré de désorganisation et de désordre de la comptabilité publique au sortir de la guerre. Il ne pouvait guère en être autrement, tant les prévisions initiales inscrites dans la loi de finances pour 1870 avaient été altérées. « Pour mettre les prévisions budgétaires en rapport avec le nouvel ordre de choses et avec les nécessités publiques, il fallut non seulement remanier les crédits, mais encore autoriser d’urgence d’énormes dépenses et trouver les ressources destinées à y faire face. On fut donc obligé de constituer à côté du premier budget, voté dans des circonstances régulières, un second budget non moins considérable, qui porte à chacune de ses pages, la trace des malheurs et des efforts de la patrie11. » Le résultat en la matière fut édifiant : les crédits du budget extraordinaire ne furent jamais consommés et furent annulés dans des propensions jamais atteintes jusqu’alors, ni d’ailleurs par la suite12. En revanche et à l’inverse, autorisation était donnée aux comptables, dès le 17 août, de payer les dépenses urgentes, même en l’absence de crédits ; ce régime dérogatoire ne prenait fin que le 20 décembre. La Cour indique qu’elle a été confrontée à deux catégories de dépenses bien distinctes : « les unes payées en vertu de crédits réguliers » ; « les autres acquittées en l’absence de crédits, sur réquisitions appuyées de pièces incomplètes ou quelquefois dénuées de toute espèce de justification13 ». La résultante pour la Cour en était dès lors évidente : « La faculté de payer sans crédit et sans pièces justificatives sur une simple réquisition de l’ordonnateur était une source de confusion et d’abus. Elle paralysait le fonctionnement de notre comptabilité, rendait impossible la formation des comptes budgétaires, atteignait sur ce point la responsabilité ministérielle et détruisait en partie la responsabilité du comptable lui-même. Elle retirait enfin au contrôle judiciaire les moyens d’apprécier plus tard la légitimité des dépenses et d’en attester sûrement la régularité devant le pouvoir législatif14. »

8Qui plus est, la Cour n’était guère aidée dans ses investigations par les événements ultérieurs du mois de mai 1871 qui virent les incendies consécutifs au soulèvement de la Commune de Paris détruire « non seulement les écritures centrales du Trésor, celles de la Caisse des dépôts et consignations et de la Légion d’honneur, ainsi que celles de l’agent responsable des virements… La caisse centrale n’avait guère pu sauver pour l’année 1870 que les documents relatifs aux dépenses budgétaires et le procès-verbal de caisse du 31 décembre. Pour l’année 1871, un grand nombre de pièces justificatives avait été la proie des flammes. Il fallait cependant recomposer tous ces éléments pour dresser le compte général de l’administration de l’année 1870, pour préparer le projet de loi de règlement définitif de l’exercice et permettre à la Cour de prononcer ses déclarations générales15. »

9Une première « déclaration générale sur les comptes de l’année 1870 » est intervenue en date du 26 août 187416. Elle n’était appelée à exercer « qu’un contrôle provisoire sur les faits de l’exercice 1870 » ; il y était précisé que « ce contrôle ne pourra devenir définitif qu’après la production et la vérification complètes des pièces successivement fournies à l’appui des comptes des deux années 1870 et 1871 pour servir d’éléments et de preuves à la déclaration générale qui sera ultérieurement rendue sur tous les faits de recette et dépense de l’exercice 187017 ». Une seconde « déclaration générale sur la situation définitive de l’exercice 1870 » suivit en date du 28 août 187518. C’est seulement vers le milieu de l’année 1874 que fut publié le compte général de l’administration des finances. Dans les premiers mois de 1875, le ministre des Finances produisit le compte des recettes et les autres ministres leurs comptes de dépenses : ceux de l’Intérieur et de la Guerre furent arrêtés les derniers, les 14 et 26 juillet. Le bilan de ses investigations dressé par la Cour des comptes elle-même se veut très réaliste et sans illusion : « elle s’est trouvée souvent réduite à l’impuissance. Privée par les incendies du mois de mai 1871, des justifications originales d’une masse considérable de recettes et de dépenses, elle n’a pu accomplir sa tâche qu’au moyen de dossiers reconstitués d’une façon plus ou moins imparfaite. Les pièces réglementaires lui ont fait défaut non seulement dans les comptabilités incendiées, mais encore dans celles où les événements n’ont pas permis d’établir l’ordre accoutumé19. » Comme elle le signifie, la Cour a par conséquent entendu « tracer les limites précises dans lesquelles s’est exercé son contrôle et dans lesquelles sa responsabilité doit nécessairement se circonscrire ». Elle pouvait simplement indiquer préalablement, qu’en exposant ainsi « les diverses phases de l’exécution et de l’apurement des opérations financières de la guerre, la Cour a eu pour objet de déterminer la loi sous laquelle ont été faites les recettes et les dépenses de cette période exceptionnelle, les règles dont il a fallu suspendre l’application, les dispositions provisoires qui les ont remplacées, les précautions prises contre le désordre, les garanties enfin qu’on est parvenu à donner au règlement d’un exercice dont les résultats sont actuellement soumis à la sanction législative20 ». Ce que les magistrats ignoraient en rédigeant ces lignes en 1876, c’est que six années supplémentaires seront encore nécessaires pour que cette sanction législative intervienne enfin.

B. L’ANORMALITÉ DU RETARD PRIS PAR LE PARLEMENT DANS L’ADOPTION DE LA LOI DE RÈGLEMENT

« Messieurs,
Le Parlement a bien souvent exprimé le vœu que le règlement définitif de chaque budget fût rapproché autant que possible de la clôture de l’exercice correspondant, pensant, avec raison, que ce rapprochement était indispensable pour donner au contrôle législatif son efficacité réelle. Mais cette règle tutélaire des intérêts généraux du pays, de la surveillance utile du bon emploi des finances de l’État, ne saurait recevoir son application que dans des temps réguliers, et n’est point faite pour les périodes douloureuses et troublées au milieu desquelles s’est accompli l’exercice de l’année 1870. Si l’on peut regretter le retard apporté au règlement définitif du budget de l’exercice 1870, aucun esprit juste et réfléchi ne peut s’en étonner. »

10Ces quelques lignes constituent l’introduction du rapport parlementaire rédigé en 1882 par le sénateur C. Fournier au nom de la commission des finances chargée d’examiner le projet de loi portant règlement définitif du budget de l’exercice 187021. Ce projet de loi avait été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 3 août 1875, soit dans l’intervalle laissé par la Cour des comptes entre sa première déclaration provisoire en date du 27 août 1874 et sa seconde déclaration définitive rendue le 25 août 1875. Son rapport au président de la République, comprenant les éclaircissements fournis par les ministres en réponse à ses observations, porte la signature du 18 août 1876. Quels motifs peuvent donc bien être raisonnablement avancés pour expliquer un tel retard dans le règlement de l’exercice intervenu par la loi du 5 août 1882, alors même que tous les éléments autorisant un tel règlement semblaient réunis six ans auparavant ?

11Une première explication est indéniablement à rechercher du côté des circonstances politiques pour le moins tumultueuses qui ont animé la période. Le projet de loi n’ayant pu être adopté par l’Assemblée nationale avant sa séparation en 1875, fut déposé une deuxième fois le 14 mars 1876. Une commission de vingt-deux membres fut constituée au sein de la Chambre des députés qui rendit au mois de juin 1877 un premier rapport rédigé par le député Ernest Deusy et spécifiquement consacré au ministère de la Guerre22. La dissolution de 1877 survint alors, et il fut nécessaire de procéder pour la troisième fois à un nouveau dépôt sur le bureau de la Chambre le 16 novembre. Une nouvelle commission de trente-trois membres fut désignée qui se remit au travail pour rendre un second rapport, déposé le 17 février 1879 sous la plume de M. Baïhaut23.

12« Il est vrai que, depuis cette époque, trois années se sont écoulées. Pourquoi ces nouveaux délais ? ». Cette question est précisément posée par le rapporteur du projet de loi, M. Baïhaut lui-même, lors de la discussion de celui-ci le 20 mai 1882 par la Chambre des députés24. Si, dans sa formulation, elle se veut sans détour, la réponse qu’elle suscite n’emporte pas nécessairement les mêmes certitudes, sauf à rechercher entre les lignes les explications essentielles qui président à ce retard.

13À écouter le rapporteur, une deuxième explication semble résulter de l’attitude adoptée par l’autorité exécutive à l’égard de la mission de contrôle des comptes de l’exercice en vue de son règlement. La discussion a figuré plusieurs fois à l’ordre du jour :

« elle a été successivement entravée par les recherches nouvelles auxquelles la commission était conduite à se livrer à chaque changement de ministre de la Guerre. M. le général Farre, en particulier, a mis entre nos mains les moyens nécessaires pour étendre et compléter nos investigations. C’est ainsi que nous sommes parvenus à la fin de la précédente législature sans qu’ait pu intervenir le vote définitif du Parlement25. »

14Il apparaît à l’évidence, au travers du propos, que le Parlement n’a disposé aucunement des moyens (ou alors trop tardivement) lui permettant d’assurer un contrôle a posteriori efficace, soumis en l’espèce au bon vouloir du pouvoir exécutif. La nouvelle Chambre a été dans l’obligation de nommer encore une fois une autre commission composée de trente-trois membres aussi et chargée cette fois d’examiner le règlement définitif des comptes non seulement de l’exercice 1870 mais aussi des exercices suivants. Décision a été prise alors de détacher le rapport relatif à l’exercice 1870 du « rapport concernant les années comprises entre 1871 et 1878, lequel n’entraînera pas de discussion », le rapporteur Baïhaut recevant « mission d’exposer tout d’abord à cette tribune sur quel terrain, accessible à tous, sans distinction de parti, nous entendions placer le débat. La question militaire, messieurs, est la seule dont nous vous proposons de vous entretenir26. »

15À bien comprendre le rapporteur, une troisième explication semble procéder de l’attitude adoptée par l’autorité législative elle-même dans sa mission de contrôle des comptes de l’exercice en vue de son règlement. À l’égard de la question militaire,

« les retards constatés n’ont pas été perdus ; ils auront un double avantage : d’une part, ils nous ont permis de compléter notre travail, d’étudier plus à fond l’état de notre armée vers la fin de l’Empire, de rechercher si quelques-uns des abus dont nous avons tant souffert, ne se seraient pas perpétués depuis 1870 ; d’autre part, ces retards donneront à la discussion le calme et la sérénité. Rapprochée de l’époque de nos désastres, elle n’eût pas manqué d’être violente ; la passion politique eût plané sur un débat auquel il importe de maintenir le caractère modéré, grave, impartial d’un débat d’ordre financier27. »

16Il y a ici une certaine forme de renoncement : renoncement à exercer pleinement le contrôle a posteriori habituellement pratiqué par la représentation nationale dans le cadre de l’adoption d’une loi de règlement. À l’évidence, les objectifs traditionnellement dévolus à ce type de texte s’avèrent très sérieusement minorés par le rapporteur du projet de loi lui-même.

II. LA LOI DE RÈGLEMENT VICTIME D’UNE CONCEPTION PASSÉISTE DU CONTRÔLE A POSTERIORI

17Il est ici assez remarquable de constater que la discussion du projet de loi de règlement de l’exercice 1870 par la Chambre des députés – circonscrite par conséquent à la seule « question militaire » –, s’est systématiquement opérée par rapport aux techniques de contrôle mises en œuvre dans les lois de règlement adoptées dans les années 1830. « Il s’agit de rechercher dans le passé un enseignement pour le présent et pour l’avenir28. » Cette donnée se veut tout à fait essentielle, et est à tel point affirmée, en 1882, que les députés adoptèrent un article additionnel, l’article 25 de la loi, ainsi rédigé :

« Les revues d’effectif seront régulièrement passées, conformément à la loi et aux ordonnances. Les rapports en seront adressés au ministre de la Guerre, et seront mis à la disposition de la commission du budget et des commissions des comptes. Lors des comptes définitifs rendus par le ministre de la Guerre, l’effectif sera établi dans un tableau d’après le compte des journées présenté par régiment et par grade ou position dans chaque régiment, ainsi qu’il a été procédé aux comptes définitifs depuis l’exercice 1831 jusqu’à l’exercice 1833 inclusivement. »

18La résurrection en 1882 d’un tel dispositif marque en soi l’impossibilité matérielle qu’il y avait à opérer un contrôle sur pièces en la matière et consacre ainsi la régression d’un système au regard de ce qui existait « dans le passé ».

19L’année 1833, dont il vient d’être question, se veut, par ailleurs, particulièrement importante à considérer l’histoire des lois de règlement, puisque « la discussion et le vote de la loi des comptes sont une occasion privilégiée de discuter de l’action gouvernementale et d’en mettre si possible en cause les auteurs : […] on sait qu’en 1833 le Parlement alla même – cas unique dans les annales pendant près de cent cinquante ans – jusqu’à refuser de ratifier les dépenses engagées en 1830 par le baron de Montbel pour inciter les troupes à combattre les insurgés des Trois Glorieuses29. » Autrement dit, la finalité du contrôle opéré par les parlementaires à l’occasion de la discussion d’une loi de règlement est fondamentalement de nature à les conduire à engager la responsabilité d’un ministre ordonnateur. L’examen par le Parlement de l’exercice 1870 vient consacrer, explicitement, l’impossible mise en jeu de cette responsabilité ministérielle, et plus uniquement pour de seules considérations de nature temporelle.

A. UN CONTRÔLE SUR PIÈCES MATÉRIELLEMENT IMPOSSIBLE À RÉALISER

« La force militaire d’une nation, messieurs, réside aujourd’hui plus que jamais, au moins en très grande partie, dans le nombre d’hommes entretenus sous les drapeaux. L’un des devoirs les plus impérieux d’un Parlement consiste donc à s’assurer à toute époque de la présence effective, de l’existence réelle de ces défenseurs30. »

20La défaite de 1870 trouve, entre autres raisons, sa première explication dans le déséquilibre des forces en défaveur de nos armées, qui plus est mal préparées, et dont il fut dit que les effectifs n’étaient pas au complet. Aussi est-il légitime d’entendre ainsi M. Baïhaut, en tant que rapporteur du projet de loi, centrer son intervention sur ce seul point : « Telle est, au point de vue du contrôle parlementaire, cette question des effectifs, la seule que nous désirions vous soumettre31 ».

21Les premières investigations de la commission des comptes devraient constater, sur la base du rapprochement des documents officiels que le ministère de la Guerre avait bien voulu communiquer, des divergences sensiblement importantes : si l’effectif de l’armée active aurait dû s’élever à 434 356 hommes, ce sont en fait seulement 380 529 hommes qui étaient comptabilisés au 1^er juillet 1870. Il apparaissait, qui plus est, qu’à cette période de l’année, les effectifs auraient dû normalement être au complet. À l’époque, en effet, ces effectifs se modifient en fonction des saisons : ils diminuent en hiver par suite d’un grand nombre de congés accordés, pour augmenter en été au moment des manœuvres, de manière à atteindre une moyenne correspondant aux inscriptions de crédits prévus au budget32.

« En présence de pareilles divergences, la commission des comptes s’est tout d’abord demandée quelle confiance on pouvait accorder aux chiffres inscrits dans le compte. Ce compte est précédé d’une note préliminaire, où nous lisons : "l’absence des feuilles de journées n’a pas permis d’établir, même pour le semestre qui a précédé la déclaration de guerre, les relevés généraux des effectifs réalisés"… Nous avons été surpris de ce fait, alors qu’il s’agissait des six premiers mois de l’année 1870, c’est-à dire d’une période absolument normale et régulière33. »

22La communication de ces feuilles de journées est seule de nature à pouvoir assurer le contrôle a posteriori des Chambres. Ces feuilles de journée constatant la matérialité de la dépense sont établies au regard des procès-verbaux de revues d’effectifs normalement opérées dans les unités afin d’autoriser le paiement des soldes. La commission des comptes s’est à l’évidence heurtée ici à la mauvaise volonté du ministère de la Guerre. Celui-ci a déjà mis un certain temps avant de reconnaître l’existence de ces feuilles de journées34. Puis il a opposé une fin de non-recevoir à leur communication à la commission des comptes35.

« Pendant cinq ans, messieurs, de 1877 à 1881, nous n’avons pu obtenir que des réponses évasives. On objectait que ces documents avaient dû être détruits pendant le siège de Paris ou pendant la Commune36. »

23À son arrivée au ministère de la Guerre, le général Farre devait constituer une commission extraparlementaire chargée d’étudier le problème. La destruction des documents fut écartée.

« Voici maintenant que les divers bureaux se renvoient la question de l’un à l’autre ; nul ne peut répondre nettement si oui ou non les revues ont été passées, si oui ou non les procès-verbaux existent et peuvent être communiqués au Parlement… La vérité, messieurs, c’est que, durant les dernières années de l’Empire, ces revues d’effectifs ne se passaient pas ou se passaient fort mal, et que, privée des procès-verbaux de ces revues, votre commission est bien obligée de se déclarer impuissante à vérifier la réalité des effectifs37. »

24Les revues d’effectifs avaient bien lieu sous la monarchie de Juillet. L’origine du dispositif est à rechercher dans un vœu exprimé par la commission en charge du règlement du budget de 1825. Le compte de l’exercice 1826 contenait un état indiquant, d’après les revues d’effectifs, le nombre de journées par corps et par trimestre donnant droit à une allocation de solde. Ce dispositif demeura jusqu’en 1830. Pour l’exercice suivant, on adopta un système plus précis, en indiquant, par régiment, le nombre de journées par grades d’officiers, de sous-officiers et par soldats. Et puis, assez rapidement, le compte a cessé d’être présenté par régiment ; il l’était seulement par arme distincte ; à compter de 1850, le compte sera rendu en bloc pour chaque arme. Il ne faut dès lors pas s’étonner de voir la pratique des revues d’effectifs tombée en désuétude sous l’Empire. Ce qui était vrai pour l’exercice 1870 l’était également pour les exercices ultérieurs : le ministère de la Guerre ne possédait non plus aucun procès-verbal de revues d’effectifs jusqu’en 1880. Le ministre de la Guerre prescrivit cette année-là par circulaire l’établissement de tels documents. La commission des comptes constata une mauvaise mise en œuvre des prescriptions ministérielles38 ; elle souhaita aller plus loin en présentant cet additionnel au projet de loi de règlement dont il a été fait état précédemment : « Voilà pourquoi nous demandons qu’on revienne au système de 1831, qui nous paraît le plus clair et de tous points le meilleur39. »

25Le rapporteur devait dès lors tirer toutes les conclusions s’imposant d’un tel constat de faillite généralisée. La Cour des comptes avait tant bien que mal remplie sa tâche :

« Elle a examiné les écritures des comptables et elle les déclare aussi régulières que possible. La Chambre ne doit donc pas hésiter à voter le règlement qui lui est présenté. Mais une partie de sa mission, la plus importante peut-être, celle qui pourrait mettre en jeu la responsabilité des ordonnateurs, celle qui a trait à l’affectation même, à la sincérité de la dépense, ne saurait être accomplie par elle en l’absence des pièces justificatives dont nous venons de parler40. »

B. UNE RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE IMPOSSIBLE À METTRE EN JEU

« Il ne m’en coûte pas de rendre justice à l’exposé des comptes de l’année 1870 sur lequel est basé le projet de loi que l’on vous propose d’adopter. C’est un trompe-l’œil…, mais c’est un trompe-l’œil exécuté avec un soin infini et qui pourra prendre la place d’une réalité impossible à fournir dans nos annales financières et dans la collection des règlements définitifs des différents budgets. Il ne faudrait pas cependant, par l’adoption de ce règlement définitif, décharger les intéressés de la responsabilité qui leur incombe ; car vous ne pourrez faire disparaître et rentrer dans le néant les irrégularités innombrables et les actes d’arbitraires qui ont eu lieu. »

26La discussion du projet de loi de règlement de l’exercice 1870 devant le Sénat ne présente d’autre intérêt que cette réaction véhémente dirigée par M. le vicomte de Lorgeril à l’encontre d’un texte ayant, au regard de la désignation de responsables, « l’effet d’une amnistie » et vis-à-vis duquel l’impétrant annonça fort logiquement qu’il voterait « contre41 ».

27Les responsabilités sont potentiellement multiples, et, qui plus est, appréciées à une époque où les parlementaires n’hésitent pas à engager facilement la responsabilité des autorités exécutives et à renverser un gouvernement ! C’est vraisemblablement d’ailleurs parce que d’autres situations plus appropriées à l’engagement d’une telle responsabilité sont susceptibles d’exister alors, que les règlements des budgets se voient aussi mis hors-jeu. L’époque n’est plus celle d’une discussion et d’un vote de la loi des comptes dans une logique d’équilibre au regard de la loi de finances initiale, qui permettaient, à l’instar de Benjamin Constant dans les années 1820, « aux orateurs les plus célèbres (Villèle, Royer-Collard, Mollien, Casimir-Perrier, Daru, Barbé-Marbois…) d’évoquer la plupart des affaires de l’époque (affaire Ouvrard, déficit Mathéo, emprunts de libération du territoire lancés à l’étranger par Corvetto, comptes de la guerre d’Espagne engagée par le duc de Richelieu, intervention ministérielle en bourse et placements des fonds libres du Trésor, etc.)42 ». Le retard dans l’adoption des projets de loi est, certes, en soi déjà perçu comme devant avoir des conséquences irréversibles sur le contrôle par M. Baïhaut. Mais, il va aussi plus loin :

« Les élus de la nation votent l’impôt ; ils discutent le prochain budget ; mais ils n’ont pas les moyens de contrôler la dépense, c’est-à-dire l’affectation même que reçoit l’impôt. Le compte n’est examiné que plusieurs années après la clôture de l’exercice, et le plus souvent par une autre législature. Quant à la responsabilité ministérielle, un incident récent a fait ressortir combien il était difficile de la mettre en jeu43. »

28La personne à l’origine de l’incident dont il est fait état ici est « l’honorable M. Brisson [qui], l’an dernier, s’est préoccupé de cette lacune et nul n’a oublié le rapport qu’il a déposé, au nom de la commission du budget, à propos de l’enquête sur les actes du ministère de Cissey44 ». Ce rapport s’inscrivait dans le prolongement des travaux de la commission d’enquête parlementaire mise en place pour apprécier la teneur des abus pratiqués au sein du ministère de la Guerre dirigé alors par le général de Cissey :

« Dépenses engagées sans autorisation du Parlement, sans autorisation de la commission du budget ; possibilités d’entrées et de sorties sans contrôle : manque de concordance entre les deniers et les matières ; aucune espèce de vérification, pas d’inventaires, et le jour où l’on fait un inventaire, – il y a neuf ans qu’on n’en a pas fait –, on constate un déficit de 136 000 francs et le caissier se brûle la cervelle45 ! »

29Le rapport Brisson allait conclure « à l’établissement par la Chambre d’un Bureau de comptabilité, fonctionnant à côté de la Cour des comptes, et exerçant particulièrement son contrôle sur la gestion des ordonnateurs. Ce serait là une création imitée de 179146. » Étaient clairement posées les questions de la nécessité de voir ce Bureau être doté d’un personnel suffisamment nombreux pour pouvoir fonctionner utilement ainsi que de la délicate séparation de ses attributions avec celles de la Cour des comptes.

« Ce sont là des questions à examiner de très près. Votre commission des comptes n’a point à prendre parti ; ce qu’elle tenait à dire avec une entière sincérité, c’est qu’il y a quelque chose à faire, c’est que malgré son désir de remplir son mandat complètement et consciencieusement, elle s’est sentie impuissante, et cela en dehors même des circonstances exceptionnelles au milieu desquelles s’est déroulé l’exercice 187047. »

30La discussion relative à l’adoption du règlement du budget de l’exercice 1870 s’achève sur ce sentiment d’impuissance, après avoir essayé de combler « cette lacune » qu’une discussion antérieure relative, celle-là, à l’adoption du règlement de l’exercice de 1830, avait précisément laissée en suspend une certaine année… 1833. Chambre des députés et Chambre des pairs n’entendaient pas accepter la dépense réalisée par M. de Montbel, ministre des Finances, en paiement de l’intervention des troupes les 28 et 29 juillet 1830. Étant données les incertitudes résultant d’un tel rejet – pour les tiers créanciers de l’État notamment –, la Chambre des députés adopta en première lecture un article additionnel au projet de règlement ainsi conçu :

« Dans tous les cas où les Chambres auront rejeté des dépenses portées au budget de l’État, il sera pris immédiatement, à la diligence de l’agent judiciaire du Trésor, toutes mesures conservatrices, par voie de contrainte administrative contre les ministres ordonnateurs, sauf leurs recours contre les parties présentes ».

31M. le comte Roy, rapporteur du projet auprès de la Chambre des pairs, obtint de cette dernière qu’elle n’en fasse pas de même dans la mesure où la proposition législative constituait en tant que telle « une loi toute entière sur la responsabilité qui ne pouvait être improvisée48. » Il reconnaissait dans son rapport « que les Chambres, en procédant au règlement du budget, ont le droit de rejeter une dépense qu’elles ne pourraient ou ne voudraient pas approuver ; c’est même la conséquence de leur droit d’accepter ou de refuser ou modifier tout projet de loi qui leur est présenté ». Les conséquences d’un tel rejet pour le ministre risquaient aussi d’être désastreuses aux termes de l’article additionnel proposé. M. Roy estimait cependant qu’ » il est possible que la législation admette ultérieurement d’autres voies que celle de l’accusation pour l’exercice de la responsabilité imposée aux ministres ; mais il est hors de doute que, dans son état actuel, il n’en existe pas d’autres ; et il est certain aussi, que la loi qui aurait pour objet d’introduire, pour ce cas, d’autres moyens de poursuite, serait une des plus importantes et des plus graves lois qui puissent être soumises à la délibération des Chambres49 ».

32La problématique laissée en l’état en 1833 resurgit donc en 1882, dans une période où, cependant, la loi de règlement ne présente absolument plus la même dimension dans le système budgétaire et comptable. Les questions posées initialement n’ont pas trouvé de réponse cinquante ans plus tard et il n’est pas certain que la situation ait beaucoup évolué depuis. La réforme du texte organique relatif aux lois de finances en 2001 n’apporte curieusement aucun élément nouveau de ce point de vue. Pourtant, aux termes de l’exposé des motifs de la proposition de loi organique déposée par M. Didier Migaud, il était bien précisé qu’ » en contrepartie de la souplesse offerte au Gouvernement pour l’exécution budgétaire, le contrôle a posteriori serait renforcé, le dépôt du projet de loi de règlement devant être assorti de la présentation de rapports de performance, de la justification de l’utilisation des crédits et des mouvements ayant affecté en cours d’exercice les dotations ouvertes par les lois de finances ainsi que d’informations précises sur la gestion des emplois publics ; la portée de l’intervention de la Cour des comptes en vue de l’établissement du projet de loi de règlement serait également renforcée, la simple déclaration de conformité devant, à terme, devenir une véritable certification50 ». La responsabilité ministérielle ne s’avère pas pour autant mieux appréhendée dans le cadre de l’adoption de la loi de règlement aujourd’hui aux termes de la loi organique du 1^er août 2001 qu’elle ne l’était au xix^e siècle. La définition d’une autre approche devient pourtant impérieuse dès lors que le système financier public aspire à s’inscrire dans une culture de contrôle a posteriori. La discussion relative au règlement du budget de l’exercice 1870 est celle d’un renoncement : le renoncement du Parlement à exercer un contrôle a posteriori par l’intermédiaire de la loi de règlement, préférant consacrer l’essentiel de son énergie à l’adoption du projet de loi de finances initiale tellement plus propice au contrôle ministériel. « Les études auxquelles nous nous sommes livrées, messieurs, nous conduisent à une dernière observation d’un ordre général. C’est qu’en réalité, il faut bien le dire, le contrôle de la Chambre, en ce qui concerne les comptes, est à peu près illusoire. » Le bilan final effectué par le rapporteur Baïhaut51 est tout simplement accablant et permet d’apprécier pourquoi l’adoption des lois de règlement n’a plus guère suscité l’intérêt des parlementaires. Nul doute que la démarche contemporaine, qui consiste à renverser les termes du contrôle au profit de la logique a posteriori, connaîtra quelques difficultés à s’imposer, et ce, en dépit des efforts entrepris par le texte organique pour revaloriser cette loi de règlement.