La planification

1Après les deux leçons d’introduction, je crois utile de vous indiquer maintenant quel sera notre programme de travail, le plan ultérieur de ce cours.

2Ainsi que vous le savez, ce cours doit se prolonger pendant le mois de mai ; il sera ensuite interrompu, et s’achèvera après la rentrée¹.

3La leçon d’aujourd’hui sera en quelque sorte une transition entre les deux leçons d’introduction qui ont précédé et les leçons plus précises qui suivront. Elle sera consacrée aux principes du plan, celui-ci étant intimement lié, comme vous le savez, à la notion d’investissement.

4Les explications qui suivront auront trait aux sources du financement des investissements et aux diverses formes d’épargne susceptibles de financer une politique d’investissement.

5Ensuite, une leçon sera consacrée plus particulièrement aux investissements publics. Jusqu’à maintenant, et encore au cours des prochaines leçons, je parle des investissements sans distinguer les investissements privés et les investissements publics. Mais nous aurons une leçon particulièrement consacrée aux investissements publics.

6Ensuite, nous entrerons dans une deuxième série d’explications destinées à examiner la politique d’investissement faite en France entre 1945 et 1950, ce qui nous amènera à faire apparaître de manière précise le parallélisme entre l’évolution de la politique financière générale et de la politique d’investissement qui a été réalisée en France depuis la Libération. Cela nous conduira ensuite à étudier le Plan Monnet et à rappeler ses objectifs, à décrire ses réalisations, et à rechercher les raisons pour lesquelles apparaissent ou apparaîtront des différences entre les objectifs poursuivis et les résultats obtenus. Dans le cadre de cette deuxième série de leçons, une ou deux d’entre elles seront consacrées de manière plus précise au problème de la Reconstruction.

7Enfin, il y aura lieu de tirer des conclusions d’ensemble, en plaçant la politique d’investissement dans le cadre de la conjoncture économique et en examinant le rôle qu’une politique d’investissement peut jouer dans l’ensemble de l’évolution des affaires économiques d’un pays ou même du monde – en particulier en France.

8Tel est notre plan de travail. Dans l’intervalle, ainsi qu’il est d’usage à l’École, nous aurons deux ou trois fois – selon le désir que vous en manifesterez ou l’intérêt que vous y prendrez – des débats, des discussions, des échanges de vues qui vous donneront l’occasion de poser des questions sur les points qui vous paraîtraient obscurs, de présenter des critiques, ou même de développer des opinions différentes de celles du professeur. La première de ces discussions pourrait avoir lieu soit le 5 mai, soit le 11 mai ; nous verrons cela d’ici là.

9Je vous demande de noter, à l’issue de chacune des leçons, un résumé des questions qui vous paraîtront devoir être relevées, qui auraient pu comporter des obscurités ou mériteraient, à votre avis, des discussions plus approfondies, et de préparer des notes sur chacun de ces points, notes que vous pourrez me remettre soit au début, soit à la fin de notre prochaine séance. Vous pourrez les libeller soit en deux lignes sous forme de questions pures et simples, soit, si vous le préférez, en 10 ou 20 lignes, c’est-à-dire sous forme d’un commencement de développement.

Le plan

10Et maintenant, j’aborde l’objet de notre conversation d’aujourd’hui qui, je le répète, constitue une transition entre les deux leçons d’introduction et les explications qui suivront ; la leçon d’aujourd’hui sera consacrée au plan.

11J’ai déjà, à plusieurs reprises, employé le mot de « plan ». J’ai aussi parlé de choix, d’arbitrages ou d’options ; notamment, j’ai mentionné à plusieurs reprises l’option nécessaire entre la consommation et les investissements. Eh bien le plan, c’est le choix, et le choix conscient par une autorité publique responsable.

12D’abord, c’est le choix ; un pays ne peut pas échapper à l’obligation :

• d’abord, de faire une répartition de ses ressources entre celles qui seront consacrées à la consommation et celles qui seront consacrées à l’investissement ;

• ensuite, compte tenu de diverses circonstances techniques ou politiques, de faire un second choix entre les investissements privés et les investissements qui seront réalisés par l’État ; c’est en quelque sorte une sous‑répartition ;

• en troisième lieu, d’opérer une sélection à l’intérieur des précédentes catégories entre les divers investissements et consommations qui sont possibles à un moment donné.

13Une série de décisions de répartition puis de sous-répartition s’imposent donc, et le document synthétique qui répond à ces questions successives est le plan.

14S’il n’y a pas de plan, si un pays ou un gouvernement n’a pas adopté un plan, les options dont je viens de parler se feront tout de même parce que ces options, résultant de la vie même de la situation de fait, ne peuvent être évitées. Mais au lieu qu’elles se fassent alors volontairement et après une délibération consciente, ces options se feront insensiblement par approximations successives et résulteront d’initiatives individuelles. Elles se feront de toute manière : au lieu d’être consciemment et volontairement déterminées, elles s’opéreront sous l’influence, je le répète, des initiatives individuelles.

15La notion de plan a été étudiée notamment dans l’introduction du livre de M. Bettelheim² intitulé Les problèmes théoriques et pratiques de la planification, dans laquelle l’auteur a précisé la notion de plan par voie de comparaison ou de contraste avec d’autres notions économiques : programmes, directives, conjonctures, etc.

16Selon M. Bettelheim, le plan se définit par deux éléments : tout d’abord un projet, c’est-à-dire un but déterminé que l’on se propose d’atteindre ; ensuite les dispositions arrêtées en vue d’atteindre ce but, c’est-à-dire les moyens nécessaires à sa réalisation. La détermination de ces moyens ne pose pas seulement des problèmes techniques, car il y a de nombreux cas dans lesquels il est possible d’atteindre le même but par des voies différentes. Le choix entre ces voies différentes soulève des problèmes qui dépassent souvent le domaine de la technique, qui impliquent des préférences sociales (par exemple des éléments subjectifs), en quelque sorte des choix politiques.

17Il peut exister des plans – et dans la langue courante, il arrive que ce mot soit ainsi employé – qui intéressent seulement un secteur particulier de l’économie (par exemple la production ou la répartition) ou seulement un secteur spécial (par exemple l’agriculture, la sidérurgie ou l’automobile). Vous entendez parler du plan d’investissement de l’électricité, ou du plan de grands travaux contre le chômage. Ce sont des plans parties [sic], et à vrai dire il serait préférable, lorsque l’on vise des projets de ce genre, d’employer seulement le mot de « programme ». En effet, le Plan exige la convergence dans l’action de toute une série d’éléments qui, au premier abord, peuvent apparaître comme distincts ; l’œuvre projetée ne peut pas être menée à bien par des initiatives isolées si elles s’ignorent les unes les autres. Toutes les activités essentielles doivent collaborer et se partager au mieux les ressources limitées dont on dispose : ressources en énergie, en acier, en devises étrangères, en main-d’œuvre. L’action doit être entreprise avec une vue commune afin que chacun soit assuré d’être épaulé par les autres, et que les insuffisances de telle ou telle activité retardent le moins possible les progrès de l’ensemble. Le Plan doit donc s’appliquer à tous les domaines et non à quelques-uns seulement. Il doit aussi concerner tous les maîtres d’œuvre, aussi bien les services de l’État que les entreprises des particuliers. Cela crée déjà un ajustement délicat à opérer parce qu’il est aisé – ou il devrait être aisé – d’établir un véritable plan de direction pour les services de l’État ; par contre, dans un régime libéral ou semi-libéral, on se contente généralement d’un plan d’orientation et de persuasion lorsqu’il s’agit des entreprises privées.

18D’autre part, le Plan ne se contente pas de déterminer les catégories de besoins considérées comme très importantes, essentielles ou prioritaires. Le Plan doit aussi prévoir les procédés par lesquels seront mis à la disposition de ces besoins ou de ces activités prioritaires les moyens nécessaires : transports, crédits, main-d’œuvre, énergie, etc. Dans la mesure où ces moyens seront attribués ou affectés aux secteurs que l’on veut encourager, les autres secteurs en seront privés. Ainsi, apparaît immédiatement – et j’y insiste – une interdépendance entre :

1. Les productions que l’on veut stimuler ;

2. Les autres productions qui servent les premières, et qui doivent être stimulées également ;

3. Les autres productions moins utiles, qui seront provisoirement restreintes, sacrifiées ou éliminées.

19L’interdépendance entre les domaines économiques les plus divers – les uns qui seront aidés, les autres qui seront plus ou moins comprimés – constitue l’une des caractéristiques fondamentales du Plan.

20La détermination d’une série d’objectifs indépendants, proposés seulement pour des industries données, ne constitue donc pas un plan. Pour qu’il y ait plan, il faut qu’il y ait une liaison organique entre les décisions prises dans des domaines que l’on aurait pu croire au premier abord entièrement indépendants les uns des autres, mais dont je viens de montrer en réalité l’interdépendance profonde. Cette considération est essentielle : l’insuffisance de la liaison entre les divers domaines aboutit à l’insuffisance de la sélection, et elle entraîne l’impossibilité d’assurer l’exécution des investissements considérés comme les plus utiles, c’est-à-dire l’impossibilité de réaliser l’ensemble du Plan.

21C’est bien ce qui est apparu en France en 1947, 1948 et 1949, lorsque les programmes primitivement prévus ont été l’objet d’abattements forfaitaires globaux et empiriques. À un moment donné – et je reviendrai sur cette décision –, en 1948, l’ensemble des crédits d’investissement a subi un abattement forfaitaire de 40 %. On pourrait croire, au premier abord, que cette décision générale ne modifiait pas la structure d’ensemble du Plan. Ce serait une grande erreur, car un abattement global de 40 % a pour effet de réduire en même temps, et dans la même proportion, ce qui est primordial, ce qui est important et ce qui est secondaire, et ce qui est inutile. Cette procédure d’abattement général, global et proportionnel, est incompatible avec la notion même de Plan.

22Lorsque des révisions apparaissent nécessaires en cours d’exécution du Plan (et bien entendu, de telles corrections peuvent toujours apparaître nécessaires parce qu’un plan, comme toutes les choses humaines, est une création continue), les décisions à prendre doivent toujours faire respecter les hiérarchies fixées d’avance. Des investissements doivent être réalisés coûte que coûte ; quelles que soient les péripéties économiques, les décisions successives ne doivent jamais avoir d’autre objet que de garantir la suprématie des priorités essentielles. Ces priorités concernent les ressources clés ou les secteurs de base, par exemple l’énergie. L’énergie est une ressource clé, car aucun progrès effectif, dans aucun domaine, ne peut être escompté tant qu’un déficit ­énergétique subsiste.

23En résumé, quand on parle de plan sans autre précision, on vise un ensemble de fins et de moyens qui intéressent toute la vie économique d’un pays (et parfois même, comme on l’a vu récemment, la vie économique de plusieurs pays).

24Si telle est la notion large et extensive du Plan, on peut se demander si le « Plan français de 1946 » a effectivement droit à ce nom. Il peut y avoir une discussion sur ce point ; ce qui est certain, c’est que l’évolution qu’a subie le Plan français, le Plan Monnet³, ces dernières années, a eu pour effet d’en altérer grandement le caractère général, ainsi que je le démontrerai lorsque je l’examinerai devant vous en détail. À l’heure actuelle, ce que l’on appelle le « Plan Monnet » ne correspond plus qu’à une série de programmes particulière, concernant un certain nombre de domaines importants, et il semble que le nom de « plan » ne lui convient pas, ou ne lui convient plus. Il m’arrivera, pour sacrifier à l’usage établi, de continuer à utiliser le mot de « Plan » pour viser les travaux orientés par le commissariat général au Plan. Mais dès maintenant, je vous demande de conserver présent à l’esprit que la notion précise – et en quelque sorte scientifique – de « plan » ne doit plus s’appliquer à partir du moment où un programme de travaux ne comporte plus que des définitions ou des déterminations d’objectifs dans un certain nombre de domaines particuliers, sans qu’une liaison précise et organique soit constamment respectée entre eux.

25Enfin, il faut comprendre la différence qui sépare ce que l’on appelle le « plan » et ce que l’on appelle la « conjoncture ». La conjoncture consiste essentiellement en une prévision : elle suppose que l’économie se développe librement et elle tend à prévoir ce que sera son évolution ultérieure ; elle vise, sans plus, à éclairer les pouvoirs publics et les producteurs. En ce sens, on peut dire que la conjoncture ressemble à la météorologie : elle prétend prévoir les faits économiques comme la météorologie prétend prévoir le temps qu’il fera. Mais la conjoncture ne prétend pas agir sur l’évolution économique, de même que la météorologie ne prétend pas agir sur le temps. Il en est tout autrement de la planification, car celle-ci se propose de modifier l’évolution spontanée du mouvement économique, d’agir sur cette évolution.

« Les plans, comme l’écrit Staline dans son rapport au 5^e Congrès communiste de l’URSS, ne sont pas des plans de prévision, des plans de conjoncture. Ce sont des plans de directives qui ont un caractère obligatoire pour les organes dirigeants, et qui déterminent l’orientation du développement économique dans l’avenir, et à l’échelle de tout le pays. »

26M. Bettelheim précise, et va aussi un peu plus loin, que les plans contiennent, à la différence de la conjoncture et de la prévision, des tâches économiques concrètes assignées aux autorités responsables publiques ou privées, dans le but de réaliser une adaptation de la production aux besoins sociaux.

27Il est évident que toute planification suppose un travail préalable de conjoncture, c’est-à-dire de prévision. Seulement, ce travail préalable est accompagné de directives plus ou moins autoritaires, et c’est bien pour cela que le Plan implique l’existence d’une autorité économique et ne peut reposer sur la seule efficacité des initiatives individuelles et de l’intérêt privé. Je vais m’arrêter un instant sur cette idée.

28J’ai dit tout à l’heure que le plan, c’est le choix ; mais j’ai ajouté aussitôt : c’est le choix par une autorité publique responsable. Et j’ai dit aussi que s’il n’y a pas de Plan, les options inévitables se feront néanmoins, car elles ne peuvent être éludées ; mais au lieu d’être volontaires et conscientes, elles se feront alors sous l’influence des initiatives individuelles et des seuls intérêts particuliers.

29En réalité, quel que soit le régime social et économique, on ne peut pas abandonner totalement – je dis bien « totalement » – à la seule initiative privée le soin de faire les choix les plus importants, et de se substituer au Plan. Il y a certes des tenants de l’initiative privée, de la libre entreprise, mais aujourd’hui, personne ne défend plus le principe total et sans aucune réserve de l’initiative privée ; personne ne pense qu’il est possible de s’en remettre sans limitation aucune à la seule initiative privée du soin de réaliser les choix les plus importants.

30En effet, l’initiative privée donnera toujours la préférence aux travaux qu’elle considère comme les plus rentables ; or, les travaux qu’elle considère comme tels ne sont pas forcément ceux qui importent le plus à la collectivité. Par exemple, dans un régime où subsiste l’inégalité des fortunes (et cela est, plus ou moins, le fait de tous les régimes que nous connaissons), des articles de luxe seront toujours demandés par une fraction de la population disposée à les payer à un prix avantageux pour le producteur. En l’absence de tout contrôle et de toute action des pouvoirs publics, la liberté totale des placements et des investissements entraînerait donc souvent un développement plus ou moins inopportun des productions de luxe, tandis que des besoins vitaux resteraient peut-être insatisfaits.

31D’ailleurs, la question ne se pose même pas pour les investissements les plus essentiels, ceux qui concernent les secteurs de base dans un pays comme la France : l’électricité, les chemins de fer, les charbonnages. Dans ces domaines, les investissements nécessitent des sommes considérables qui se chiffrent par dizaines et centaines de milliards ; les particuliers sont, de toute manière, hors d’état de mobiliser les ressources qui seules permettront à ces travaux d’équipement d’être réalisés. Nous en avons fait l’expérience récemment lorsque, dans le secteur privé, il a été décidé de créer les deux grands trains de laminoirs dont je reparlerai : Usinor et Sollac⁴. L’investissement s’élève à 35 milliards ; aucune source privée n’est en état de fournir à l’heure actuelle 35 milliards pour un investissement de ce genre, cependant essentiel. Il faut bien que, par un moyen ou un autre, ce soit l’État qui finance ces travaux ; ils ne sont plus à l’échelle du secteur privé. Or, l’État, en présence de demandes nombreuses, ne pourra pas exécuter à la fois toutes les tâches souhaitées ; il devra dresser un tableau des urgences et des hiérarchies, c’est-à-dire un Plan.

32Certains croient que le marché privé des capitaux pourrait se charger de tous les investissements, même les plus lourds, si les industries en question, la plupart actuellement nationalisées, étaient restituées au secteur privé. Il semble bien qu’il y ait là une illusion. Déjà, au xix^e siècle, l’initiative privée seule aurait été impuissante à créer et à développer les réseaux ferrés ; il a fallu, pour créer les réseaux ferrés en France, que l’État donne sa garantie aux émissions faites sur le marché. Plus tard, les sociétés d’électricité, abandonnées à elles-mêmes, n’ont jamais pu réaliser le programme d’électrification qui aurait répondu aux besoins. Et tout à l’heure, je vous rappelais que les deux grands trains de laminoirs qui sont actuellement en voie de construction ou d’achèvement n’ont pu être réalisés par le secteur privé que moyennant des financements qui sont des financements étatiques.

33Aujourd’hui, malheureusement, l’épargne privée est devenue très faible, beaucoup plus faible qu’elle n’était au siècle dernier. Elle est insuffisante déjà pour les seuls besoins des entreprises privées, lesquelles doivent, pour leur modernisation et leur équipement, recourir à l’aide de l’État. Et là, l’État – qui, je le répète, ne peut pas satisfaire toutes les demandes – doit respecter des critères, respecter des hiérarchies, suivre les directives d’un plan. Ainsi, tout nous ramène à la notion de tri, de priorité, de hiérarchie des besoins et des urgences, à la nécessité de l’intervention de l’État dans le cadre d’un plan général.

34Le Plan comporte deux échelons successifs de problèmes et, par conséquent, de solutions. Il y a d’abord le problème qui a trait à l’ajustement de l’offre globale et de la demande globale, et que l’on peut appeler le problème global du revenu national ; c’est le problème synthétique du Plan, le problème global du Plan. Puis, dans le cadre du revenu national, viennent les problèmes de priorité : tous les besoins ne pouvant être satisfaits à la fois, lesquels seront retenus par priorité ? Là, il y a de nouveau deux sortes de choix à faire : d’abord, le premier problème dont j’ai déjà parlé bien souvent, à savoir le choix entre consommation et investissement ; puis, en second lieu, les sous-répartitions dans chacun de ces deux domaines : quelles consommations plutôt que d’autres ? Quels investissements plutôt que d’autres ?

L’ajustement global de l’offre et de la demande

35Voyons d’abord le premier problème de base du revenu national, le problème que j’ai appelé synthétique, qui a trait à l’ajustement de l’offre globale et de la demande globale.

36À un niveau donné de la production correspond, d’évidence – comme je l’ai dit au cours de la première leçon, je crois –, un volume donné de consommation et d’investissements. En conséquence, faute de pouvoir relever sans délai la production, on ne peut pas, en même temps, améliorer le niveau de vie (c’est-à-dire accroître la consommation) et augmenter le volume des investissements et de la reconstruction. C’est bien ce qu’explique le rapport du commissariat général au Plan de décembre 1949 dans une formule qui peut apparaître comme une lapalissade, mais dont je vous demande, au contraire, de comprendre tout le contenu : « Toutes les possibilités d’un pays reposent sur sa production, et sont limitées par elle ». Encore une fois, cela peut apparaître comme une lapalissade, mais si vous y réfléchissez, vous verrez que des conclusions précises en découlent : toutes les possibilités d’un pays, consommation ou investissement, reposent sur sa production et sont limitées par elle.

37Il est donc toujours indispensable de replacer le problème de la reconstruction comme le problème de la modernisation et de l’équipement de l’économie française dans le cadre d’ensemble, celui qui est constitué par le volume des ressources effectivement disponibles, seul repaire concret susceptible de déterminer les chances de réalisation d’un programme d’action gouvernemental. Chaque fois qu’une demande de consommation ou d’investissement est présentée, chaque fois qu’une question de ce genre se pose aux pouvoirs publics, elle doit être ramenée au problème fondamental, au problème unique qui domine tous les autres : celui de l’équilibre entre les besoins solvables, d’une part, et les ressources matérielles disponibles, d’autre part.

38Les besoins solvables, c’est-à-dire la demande, à savoir le total de tous les revenus privés appelés à être dépensés, quelles qu’en soient la nature et l’origine, et de toutes les dépenses de l’État (investissements, reconstruction, dépenses militaires, etc.). L’ensemble de la demande sur le marché est donc l’ensemble des besoins solvables ; c’est l’une des colonnes dont l’équilibre doit être assuré par rapport à l’autre.

39L’autre colonne, ce sont les ressources matérielles disponibles (production agricole, production industrielle, services) plus les importations, moins les exportations ; c’est l’offre, le total des disponibilités nationales telles que je les ai définies au cours de la première leçon.

40La commission du Bilan national, qui fonctionne auprès du commissariat général au Plan, a suivi ce problème de l’équilibre global ; elle a publié depuis 1947 une série de rapports semestriels auxquels je vous ai déjà renvoyés. Ces rapports constituent un effort du plus haut intérêt qui n’avait jamais été réalisé en France dans le passé. Pour chaque semestre qui s’est écoulé depuis 1947, la commission du Bilan a estimé :

• d’une part, la masse des produits et des services qui seront offerts au public, qui seront mis à la disposition du public et de l’État, c’est-à-dire la masse des disponibilités nationales ;

• d’autre part, en contrepartie, le total des revenus monétaires, c’est-à-dire les sommes appelées à être dépensées.

41On a critiqué les chiffres de la commission du Bilan national, et certainement ces chiffres constituaient-ils des approximations quelquefois discutables. La commission elle-même a toujours précisé que ces chiffres devaient être considérés non pas comme des évaluations précises, mais comme des approximations. Néanmoins, l’expérience a prouvé que, dans leur ensemble, les approximations de la commission du Bilan national ont toujours été assez correctes et que, de semestre en semestre, elles ont toujours permis de pressentir l’évolution des événements économiques. D’ailleurs, l’intérêt principal de ces rapports semestriels réside beaucoup plus dans la méthode suivie, qui paraît bien correcte pour caractériser le danger d’inflation ou de déflation, que dans l’exactitude minutieuse – à quelques centaines de millions près – de tel ou tel chiffre proposé.

42Cette méthode d’interprétation du revenu national et de prévision de la masse des biens et des services offerts ainsi que des revenus appelés à être dépensés par les particuliers ou par l’État est couramment utilisée, aujourd’hui, dans la plupart des pays du monde, aussi bien dans les pays de libre entreprise comme les États-Unis ou le Canada, que dans des pays dirigistes comme la Grande-Bretagne ou la Hollande, ou des pays d’économie planifiée comme la Tchécoslovaquie ou l’Union soviétique. Si cette méthode est employée dans un si grand nombre de pays du monde, quelles que soient les doctrines fondamentales auxquelles se rattachent leurs gouvernants et les préférences doctrinales des uns et des autres, il semble bien qu’il y ait là un enseignement pour nous. En tout cas, il s’agit d’une base de travail qui, si elle est adoptée par un si grand nombre de gouvernements, s’impose au nôtre si nous voulons bénéficier des progrès dans les méthodes qui ont été réalisés à l’étranger dans les domaines de l’action économique et de l’économie appliquée.

43La commission du Bilan national a travaillé depuis 1947 dans cette direction ; pour chacun des semestres successifs, la commission a constaté au départ un excédent de demandes probables sur les offres probables, un excédent de l’ensemble des revenus dépensables par rapport à la masse des disponibilités appelées à être offertes sur le marché. Chaque semestre, la commission conclut que toutes les demandes ne pourront pas être satisfaites parce que l’on ne peut pas consommer plus de produits qu’il n’en existe et qu’on ne peut pas acheter plus de produits qu’il n’en est offert. Comment donc s’est fait l’équilibre ? Eh bien chaque semestre, la commission a annoncé qu’à défaut d’une action appropriée et énergique tendant à comprimer la demande, l’équilibre ne pourrait se faire que par le moyen d’une forte hausse des prix. Et c’est en effet ce qui s’est passé dans l’ensemble, réserve faite toutefois de la période la plus récente.

44Ce qui est important, c’est que vous compreniez bien que si, au début d’une période donnée (par exemple un an ou un semestre, disons, la période qui s’écoule entre deux récoltes), il peut bien apparaître que le volume global des demandes dépassera le volume global des disponibilités : mais à la fin de la période, lorsqu’au lieu de faire une prévision, on fait au contraire une observation rétrospective, l’équilibre forcément s’est toujours fait entre l’offre et la demande, parce que les biens offerts ont été achetés et ont été répartis, d’une manière ou d’une autre, l’équilibre s’est toujours fait. Cet équilibre ne peut se faire que selon trois moyens, trois processus – que l’on pourrait d’ailleurs ramener à deux.

45Supposons, si vous voulez, que pour une période d’un an, les revenus dépensables tels qu’on peut les prévoir s’élèvent, disons, à 9 000 milliards (c’est un chiffre purement arbitraire que je donne ici uniquement pour faciliter l’exposé), tandis que la production telle qu’on peut également la prévoir n’est que de 8 500 milliards de marchandises. Que va-t-il se passer ? Il n’y a que trois possibilités :

• soit les particuliers, qui ont gagné 9 000 milliards, n’ont dépensé à la fin de l’année que 8 500 milliards et ont acheté la totalité de la production pour 8 500 milliards. Dans ce cas, ils ont utilisé 8 500 milliards de leur revenu et ont épargné 500 milliards, lesquels n’ont pas été dépensés. Alors, l’équilibre entre les demandes et les offres s’est réalisé : il y a eu 8 500 milliards de production et 8 500 milliards de demandes satisfaites sur le marché. L’équilibre s’est fait : il n’y a pas eu de pression inflationniste, les prix sont restés stables et il y a eu 500 milliards d’épargne ;

• soit, deuxième hypothèse, les particuliers ou l’État, qui avaient disposé de 9 000 milliards de revenus dépensables, ont dépensé effectivement ces 9 000 milliards. Avec ces 9 000 milliards, ils se sont partagé l’ensemble de la production qui était évaluée, au début de la période, à 8 500 milliards. Ainsi, ils ont décaissé 9 000 milliards pour acheter des marchandises qui, au début de la période, étaient évaluées à 8 500 milliards. Par conséquent, il y a eu une hausse des prix : on a acheté 9 000 milliards des marchandises qui n’en valaient que 8 500. L’équilibre, dans ce cas, s’est fait par la hausse des prix des marchandises, qui est passée de 8 500 milliards au début de la période à 9 000 milliards. Il n’y a pas eu d’épargne supplémentaire, contrairement à ce qui s’était passé dans la première hypothèse ;

• soit, troisième hypothèse, c’est un équilibre intermédiaire qui s’est produit à un niveau quelconque entre 8 500 et 9 000 milliards, cet équilibre comportant tout à la fois une certaine quantité d’épargne et une certaine dose d’augmentation du prix.

46En tout cas, quel que soit le processus réalisé, les marchandises offertes ont été partagées, et d’évidence elles seules, parce qu’il n’y en avait pas d’autres.

47En présence de ces trois possibilités, quels sont pour les pouvoirs publics les moyens d’assurer l’ajustement entre la demande et l’offre globale ? Le moyen qui vient tout de suite à l’esprit consiste à accroître la production. Si l’on augmente la production, donc l’offre, l’équilibre peut se faire. Dès lors, si seulement 8 500 milliards de marchandises sont disponibles au début de la période que j’ai prise à titre d’exemple et si, par l’action des pouvoirs publics, on arrive à augmenter rapidement la production et à la porter à un niveau supérieur, on approche évidemment de l’équilibre. En réalité, si la production passe de 8 500 à 9 000, il y a tout lieu de supposer qu’il y aura plus de salaires distribués, plus de profits réalisés par les producteurs et par les intermédiaires ; dans ce cas, le revenu, qui était de 9 000 milliards au début de la période, va s’accroître. Pourtant, les choses ne sont donc pas si simples : en effet, ceux qui gagneront davantage vont probablement épargner une plus forte partie de leur revenu. Néanmoins, l’augmentation de la production est une bonne méthode si on peut l’obtenir pour tendre vers l’équilibre, surtout si une partie des nouveaux revenus est reprise par l’impôt, pour l’accroissement de l’épargne spontanée ou autrement.

48Seulement, le relèvement de la production ne peut souvent être que lent et progressif. En période de plein-emploi, il est freiné par un ou plusieurs goulets d’étranglement. Faute de pouvoir agir suffisamment vite sur l’offre pour l’accroître, les pouvoirs publics sont amenés à agir sur la demande pour la restreindre ; à défaut de pouvoir porter le volume global des marchandises offertes de 8 500 à 9 000 ou à 9 500, ils vont donc être amenés à agir sur les revenus réalisés, qui sont de 9 000 milliards dans mon hypothèse, pour les comprimer et les rapprocher autant que possible de 8 500 milliards, c’est-à-dire du niveau de l’offre. Les pouvoirs publics vont ainsi tenter d’augmenter l’épargne en amenant les particuliers qui touchent 9 000 milliards à ne pas les dépenser et à en épargner une fraction afin de rapprocher le total de la demande (9 000 milliards) du total de l’offre (8 500 milliards).

49Pour restreindre la demande – de 9 000 milliards à 8 500 (chiffres arbitraires, je le répète) –, on peut soit diminuer la consommation, soit diminuer les investissements. L’action sur les investissements a toujours été considérée comme une technique anti-inflationniste. Seulement, si l’on ne veut pas y recourir, ou si l’on n’y recourt que dans une mesure insuffisante, c’est alors la consommation qui doit être réduite par un procédé ou par un autre. On ne peut pas échapper à cette alternative : dans le cadre d’un volume de production donné, la restriction des investissements ou celle de la consommation, ou des deux, sont inévitables en période de plein-emploi, car on ne peut pas employer, en consommation ou en investissement, plus que le revenu national ne fournit de ressources réelles.

50Pour terminer sur ce point, je voudrais revenir sur une objection à laquelle j’ai déjà fait allusion ; contre les méthodes d’exposition et de raisonnement que je viens de résumer, et contre les conclusions constructives que l’on en tire, on a souvent fait valoir l’insuffisance et l’inexactitude de nos statistiques⁵. Nous disposons en France, sans aucun doute, d’un appareil statistique rudimentaire, très inférieur à celui dont disposent des pays mieux outillés à ce point de vue, tels que la Grande-Bretagne ou les États-Unis ; notre documentation statistique est médiocre, encore qu’il faille reconnaître qu’elle a fait de gros progrès depuis la guerre.

51Depuis fin 1947, le commissariat général au Plan a publié les études semestrielles déjà mentionnées qui, malgré des imperfections indiscutables dont les auteurs eux-mêmes ont convenu, ont fourni toujours des perspectives assez exactes et ont permis, je le répète, de pressentir assez bien – au moins dans ses grandes lignes – l’évolution économique postérieure. Aussi, la faiblesse et le manque de précision de nos statistiques officielles ne doivent pas faire obstacle à l’adoption d’une politique économique basée sur l’interprétation correcte des éléments du revenu national et de son équilibre.

52L’imperfection et le manque de précision qui existent confirment seulement la nécessité d’améliorer, dans toute la mesure du possible et au plus vite, les éléments d’information dont nous disposons. À ce sujet, je tiens à signaler le décret du 31 mars 1950 relatif à l’organisation d’une comptabilité nationale⁶. Ce décret a constitué un petit Comité d’experts nommés par arrêté du président du Conseil et du ministre des Finances ; ce Comité est chargé de remplir les trois missions suivantes :

« 1. Proposer toutes modifications dans l’établissement des comptes publics et des statistiques susceptibles de faciliter l’établissement des comptes et budgets économiques de la Nation ».

Par conséquent, obtenir des administrations et des services publics qu’ils se plient à une discipline meilleure, susceptible de faciliter la collecte, la centralisation et, si j’ose dire, la comparabilité des informations chiffrées qu’ils fournissent.

« 2. Établir pour les 15 octobre de chaque année et dès 1950 :
   a. Les comptes économiques de la Nation pour l’exercice clos,
   b. Les comptes provisoires pour l’exercice en cours,
   c. Les comptes prévisionnels pour l’exercice suivant.

3. Présenter un rapport sur la nature et le sens des résultats obtenus. »

53Nous ne pouvons pas encore savoir ce que donnera ce Comité d’experts⁷, mais son programme de travail, dont je viens de vous donner connaissance, est prometteur. Il est à souhaiter que ce Comité permette d’améliorer, dans l’avenir, les conditions de l’information économique, et surtout son exploitation. En effet, c’est bien le manque de connaissance et d’éducation économiques de l’opinion et de la presse qui constitue le plus grand obstacle à la conception du choix, ou plutôt, puisque le choix est inévitable – ainsi que je l’ai déjà dit à plusieurs reprises –, à la conception du choix conscient, délibéré, voulu, à la conception du Plan.

54Beaucoup de nos concitoyens ne comprennent pas encore que tout n’est pas possible à la fois, qu’à un niveau donné de production correspond un niveau limité de consommation et d’investissement, qu’on peut réduire l’une au profit de l’autre – ou réciproquement –, mais que l’on ne peut pas accroître en même temps – comme la démagogie le propose trop souvent – la consommation (c’est-à-dire le niveau de vie présent) et les investissements (c’est-à-dire la préparation du niveau de vie futur).

Le partage des ressources entre l’investissement et la consommation

55Je voudrais maintenant – et je développerai ce point au cours de la prochaine leçon – revenir de manière moins théorique, mais plus précise, sur la première grande option, celle dont j’ai parlé déjà si souvent : l’option entre consommation et investissement. Je vous ai montré qu’elle est inévitable, mais aussi qu’elle s’est produite plus ou moins consciemment à toutes les périodes de l’histoire, et enfin qu’elle se produit aussi inévitablement quel que soit le régime social et économique dans lequel une civilisation ou un État se développe.

56Cette option entre consommation et investissement, avec des termes divers, vous la trouverez évoquée chez les auteurs les plus divers. Vous la trouverez chez Marx, vous la trouverez chez Lénine, et vous la trouverez également – sous une forme différente, bien entendu – en lisant les œuvres de M. Charles Rist ou de M. Henri Truchy. C’est, par conséquent, une question fondamentale, une question que les pouvoirs publics ne peuvent pas ne pas se poser. Mais c’est aussi, comme je l’ai déjà dit, une question politique, parce qu’en réalité ce n’est pas sur des critères scientifiques ou objectifs seuls que l’on peut y répondre. Il existe de pareils critères, des limites obligatoires aux désirs ou aux vues doctrinales, mais il y a aussi un grand élément d’appréciation.

57C’est une question politique de savoir si l’on veut – et jusqu’à quel niveau – soit développer les satisfactions immédiates, le niveau de vie, c’est-à-dire l’expansion de la consommation et sacrifier en conséquence l’avenir (au moins en partie), soit, au contraire, œuvrer en faveur d’avantages futurs, ceux qui résultent à terme d’un accroissement présent des investissements et sacrifier (au moins en partie) le présent.

58Il ne faut donc pas s’étonner que se soit développée ces dernières années une grande controverse entre les partisans et les adversaires d’une politique d’investissements. Cependant, il serait imprudent d’adopter ici, et sans réserve, une thèse extrême. Il faut mesurer les avantages et les inconvénients respectifs, dans une situation financière et économique donnée, d’un freinage relatif des travaux d’investissement ou, au contraire, d’un effort accentué en faveur des programmes d’investissement. Mais il y a, dans un sens ou dans l’autre, des limites qui ne peuvent pas être dépassées, des données de fait qui limitent la liberté des pouvoirs publics.

59La première donnée de fait qui limite la liberté des gouvernements, et que j’ai déjà évoquée, résulte de l’existence d’un minimum en dessous duquel on ne peut faire descendre ou laisser descendre la consommation durablement ; si l’on veut comprimer la consommation de manière excessive, c’est-à-dire développer les investissements de manière excessive, on provoque alors des résistances et des réactions qu’il est quelquefois difficile ou impossible de surmonter du point de vue social. Il y a aussi un autre aspect à ne pas négliger, toute question sociale ou humanitaire mise à part : en se plaçant du seul point de vue de l’intérêt de la production, il est nécessaire de sauvegarder le capital humain. Un niveau d’existence trop déprimé, une compression trop violente de la consommation entraîne une baisse du rendement. Par conséquent, il existe une limite en dessous de laquelle, dans une civilisation donnée, avec des mœurs données et une psychologie donnée, on ne peut pas faire descendre le niveau de la consommation.

60À l’opposé, il existe également un minimum d’investissements en dessous duquel on ne peut pas descendre durablement. Si l’on franchissait cette limite, l’usure de l’outillage non renouvelé entraînerait en effet des pertes de production et, par conséquent, de nouveau une baisse du niveau de vie ainsi qu’une hausse des prix de revient, laquelle ferait bientôt sentir ses effets, par exemple sur le plan de la concurrence internationale. Par conséquent, il y a là encore un seuil que l’on ne peut dépasser, en dessous duquel on ne peut faire tomber les investissements.

61L’arbitrage des pouvoirs publics entre le quantum d’investissement et le quantum de consommation doit se situer entre les deux limites inférieures et supérieures que je viens de préciser.

62C’est un fait qu’entre ces deux limites extrêmes, la proportion de l’investissement global par rapport au revenu national est aujourd’hui plus élevée qu’avant la guerre dans presque tous les pays du monde, en tout cas en Europe. Au début de la prochaine leçon, je décrirai devant vous l’évolution que nous constatons dans ces dernières décades, et tout spécialement ces dernières années, et je vous montrerai qu’il y a en effet une tendance générale, surtout en Europe, vers le développement des investissements, et cela dans une proportion très supérieure à celle que l’on constatait avant la guerre.

63Mais avant d’en arriver à ces observations de fait, je voudrais tirer des indications qui précèdent quelques conséquences importantes.

64Pour réaliser un volume donné d’investissements, il ne suffit pas, dans les circonstances actuelles – ainsi que vous l’avez maintenant compris –, d’y affecter des ressources, et il importe peu que ces ressources soient mobilisées par emprunts, par crédits bancaires, par émission monétaire ou de toute manière. Le pouvoir d’achat ainsi mis à la disposition des investissements risque en effet, si l’on n’y prend garde, de venir concurrencer sur le marché le pouvoir d’achat préexistant des particuliers et des collectivités publiques. Si l’on se contente de mettre à la disposition de tel ou tel investissement des ressources supplémentaires, il en résulte alors une compétition entre les diverses catégories de la demande (celles qui préexistaient et celles que l’on vient d’accroître) et cette compétition déclenche la hausse des prix en vertu d’un processus connu. La monnaie perd alors une partie de sa valeur et, de ce fait, les crédits accordés à l’investissement perdent une fraction de leur pouvoir d’achat. Dès lors, les investissements projetés, bien qu’on leur ait fourni apparemment les moyens de financement nécessaires, ne se réalisent que partiellement.

65C’est ce qui s’est produit en France de 1945 à 1949 : les crédits votés pour l’exécution du Plan Monnet n’ont jamais permis de réaliser totalement les programmes qui avaient été élaborés.

66Pour être efficaces, les crédits accordés à l’investissement doivent avoir une contrepartie, c’est-à-dire que doit y correspondre une réduction corrélative des autres éléments de la demande : besoins publics ou consommation publique. Si, toutes choses égales par ailleurs, on accorde à un moment donné 50 milliards de plus, par exemple, pour des programmes d’investissement, et si l’on réduit par ailleurs de 50 milliards la demande privée ou publique, l’équilibre n’est pas altéré. Il n’y aura pas de compétition nouvelle entre diverses demandes concurrentes puisque le volume global de la demande n’aura pas changé, et que l’on aura pris d’un côté ce que l’on aura donné de l’autre. L’équilibre sera donc respecté ; il n’y aura pas de hausse des prix. 50 milliards de plus affectés aux investissements permettront d’exécuter le programme envisagé au début de la période considérée, et cela se réalisera par le moyen de la réduction de la demande – seul procédé, j’y insiste, qui permette de doter effectivement l’investissement.

67S’il est facile d’exprimer cette idée, qui est simple, claire et presque élémentaire, il est beaucoup plus difficile, dans la pratique courante, dans l’administration de la chose publique, de calculer le volume effectif de la compression réalisée dans la demande antérieure (consommation et investissement) et, par voie de conséquence, le volume des investissements qui est ainsi devenu réalisable.

68Il existe cependant un signe indirect, caractéristique, qui permet toujours – au moins après coup – de se rendre compte de ce qui s’est passé : c’est l’évolution des prix au fur et à mesure de l’exécution d’un programme d’investissement. Si l’exécution d’un programme d’investissement n’entraîne pas de hausse des prix, on peut être assuré qu’il s’est produit dans la période considérée une quantité équivalente d’épargne. Si, dans la même période, les prix baissent au contraire, cela signifie que la restriction de la consommation et le développement de l’épargne ont dépassé en importance le volume de l’investissement réalisé ; et si les prix montent, c’est alors que l’épargne a été insuffisante. Dans ce cas, le programme d’investissement ne sera pas réalisé totalement car l’épargne a été insuffisante, la consommation est restée trop élevée, et n’ont pas été dégagés en fait les moyens d’exécution qui auraient seuls permis de réaliser le programme projeté.

69De 1945 à 1949, nous n’avons pas su répartir efficacement le revenu national, notamment entre l’investissement et la consommation. Le total de ces deux éléments a toujours tendu, sauf dans la dernière période, à dépasser les ressources disponibles, et à cause de cela, les prix dans l’ensemble ont monté. L’épargne a été insuffisante pour que puissent se réaliser les programmes d’investissement qui avaient été annoncés.

70Ainsi, nous revenons toujours à la même idée : c’est la compression de la consommation (ou la compression de certains autres investissements considérés comme moins importants) qui permet d’exécuter un programme d’investissements lorsqu’il a été décidé. Réduire la consommation ou réduire d’autres investissements non prioritaires, c’est le moyen inévitable. Nous allons maintenant l’examiner en détail, ce qui nous mettra en présence du second aspect des problèmes du Plan.

71Le premier aspect est la nécessité de faire cadrer le volume global de la demande par rapport au volume global de l’offre. Le second aspect est celui de la sous-répartition : au sein de la consommation et au sein des investissements, il faut réaliser des sous-répartitions, déterminer les consommations qui seront effectivement réalisées, considérées comme prioritaires, ainsi que les investissements qui seront effectivement exécutés parce qu’on les considère comme essentiels.

72Sur ce point, je résumerai rapidement deux principes simples permettant de choisir, parmi les consommations et les investissements, quels sont ceux qui doivent avoir le pas sur les autres.

73La première idée est la suivante : l’action entreprise dans le cadre du Plan – c’est une évidence – doit tirer le parti maximum du potentiel de production existant. La première tâche du Plan est en effet de parvenir, dans les plus brefs délais, à une utilisation maximum du potentiel de production ; pour cela, il faut évidemment prendre d’abord appui sur ce qui existe pour construire l’avenir.

74Malgré ses faiblesses et ses insuffisances, l’héritage du passé constitue un actif auquel on ne peut ajouter que lentement. De plus, les conditions naturelles, la structure du capital existant (par exemple ce qui reste après des destructions de guerre), les qualifications de la main-d’œuvre sont des données qui s’imposent plus ou moins pendant un temps. La sélection qui s’est opérée dans le passé ne s’est pas faite sans raison, sans motifs profonds. Il y a beaucoup de chances pour que les activités qui se sont maintenues ou développées en France autrefois soient, sauf cas exceptionnels, bien adaptées aux conditions naturelles et humaines du pays. Elles doivent pouvoir être placées sur une base de concurrence internationale après l’effort de modernisation qui est projeté. L’agriculture, par exemple, doit rester l’une des plus importantes activités françaises. En effet, la France jouit de tous les avantages nécessaires pour produire à des cours comparables à ceux des pays agricoles les mieux outillés. La rénovation de la production agricole prend d’ailleurs d’autant plus de valeur qu’il paraît superflu de graver la balance des comptes d’importations massives de produits alimentaires dont la production est possible en France.

75Quant à notre industrie, sa vocation sur la base de l’expérience du passé semble orientée vers l’élaboration de produits finis et demi-finis. Cette fabrication, obtenue à partir de matières premières et d’énergie partiellement importées, doit être suffisante pour couvrir les besoins de la consommation française et permettre, par l’exportation, de rembourser les devises décaissées lorsque nous avons acheté à l’extérieur les matières premières et les sources d’énergie nécessaires. Ceci concerne surtout la construction mécanique, l’industrie textile et l’industrie chimique.

76En résumé, tirer tout le parti possible du potentiel existant est la première condition à réaliser pour produire davantage, pour produire plus vite, et pour produire mieux.

77En second lieu, le succès du Plan dépend de l’accroissement des ressources clés qu’il réalisera. L’utilisation maximum du potentiel de production économique existant constituait en 1945 et 1946 un premier objectif ; et une fois celui-ci atteint, de nouveaux progrès restent liés à l’accroissement des ressources clés. Cette considération, loin de perdre de son importance avec le temps, restera primordiale. L’expansion de la production augmentera, dans l’avenir, les besoins en charbon, en électricité, en acier, en ciment, en engins mécaniques, en transports. On sait, par exemple, qu’il sera possible d’importer certains outillages, mais on prévoit que leur importance ne dépassera pas, disons, 10 % du total des équipements indispensables ; par conséquent, il faut fabriquer en France le surplus, soit 90 %, et il faut faire face à cette tâche en développant les activités qui sont à la base de toutes les autres : les industries clés.

78C’est bien pourquoi les besoins en énergie et en matières premières se trouvaient à la base même du Plan français de 1946. Il existe en effet une sorte de hiérarchie qui a été observée dans tous les pays qui ont fait, à des degrés divers, de la planification. Si vous étudiez, par exemple, la perspective de l’œuvre de planification de la Russie soviétique, vous constatez que le premier plan quinquennal a été consacré à peu près exclusivement à la création des éléments de base, des sources d’énergie ; c’est l’époque à laquelle on a construit le Dnieprostroï⁸, où l’on a développé la production de pétrole et lancé les grands programmes d’électrification. Le deuxième plan quinquennal a été consacré à l’industrie lourde et à certaines industries de transformation. Puis, dans une troisième période, on s’est consacré à l’industrie mécanique, à l’industrie légère et on a commencé à se préoccuper du logement. Enfin, dans la dernière période, celle qui a précédé la guerre, on s’est préoccupé essentiellement du logement et d’un certain nombre d’industries légères : le textile, les industries alimentaires, etc. Par conséquent, on est parti des industries clés et petit à petit, sur les fondations ainsi construites, on a abouti à la satisfaction des besoins individuels.

79Voici ce que je voulais vous dire de la question du Plan, et les explications que je viens de vous donner complètent ce qui avait été indiqué primitivement.