I. L’impact politique du Plan Marshall

1A son retour de la Conférence des ministres des Affaires Etrangères de Moscou en avril 1947, le secrétaire d’État George C. Marshall était déterminé à faire de l’économie allemande, alors ruinée, le moteur de la croissance de l’Europe. Dans son discours radiophonique du 28 avril 1947, il affirmait que la réhabilitation économique de l’Allemagne et de l’Autriche constituait la condition sine qua non de la reconstruction économique de l’Europe1. L’équipe du département d’État chargée de la planification proposa d’intégrer la reconstruction de l’économie allemande à un programme global et équilibré de réhabilitation embrassant l’économie allemande et les économies des autres pays européens2. Cette suggestion fut à l’origine du plan de reconstruction de l’Europe proposé par le secrétaire d’État George Marshall en juin 19473.

2Le Plan Marshall eut des répercussions politiques très importantes en Allemagne, en cette époque de la guerre froide qui divisait le pays en deux et où l’Allemagne de l’Ouest était en train de passer du statut de territoire occupé à celui d’État souverain4. En juin 1947, le plan de reconstruction de l’Europe proposé par le Secrétaire d’État Marshall fut largement acclamé par les allemands. Ils voyaient en lui le signe précurseur d’un changement de tendance qui se traduirait par une accélération de la reconstruction économique. Mais, très vite, à ces anticipations économiques vinrent se mêler des craintes politiques. Après l’échec de la Conférence des Trois Grands à Paris au début de juin 1947, il devint clair que le Plan Marshall aggravait encore la division entre Allemagne de l’Ouest et Allemagne de l’Est5. C’est en des termes sans équivoque que l’ambassadeur des États-Unis à Moscou envisageait alors la situation : « Le désistement de l’URSS à la Conférence de Paris rend la situation tout à fait claire et fait de la ligne Lubeck-Trieste une réalité inévitable6. » Pour les Allemands, cette réalité inéluctable de leur pays divisé en deux était difficilement acceptable. De même, la gauche craignait de voir le Plan Marshall mettre fin aux réformes économiques7. Malgré tout, les avantages économiques eurent finalement raison des hésitations d’ordre politique. Le 22 juillet 1948, le « Conseil Économique » de la Bizone (zone d’occupation anglo-américaine) approuva le Plan Marshall à une large majorité. Seuls les communistes y restèrent opposés. Selon Hermann Pünder, chef de l’administration allemande de la Bizone, le Plan Marshall constituait « un tournant décisif de notre histoire8 ».

3Le Plan Marshall mit fin à l’isolement de l’économie ouest-allemande et marqua le début de son intégration au système international. Grâce au Postdam Agreement d’août 1945 et à la directive émise par le Conseil de Contrôle des Alliés en septembre 1945, en Allemagne, les quatre zones d’occupation furent autorisées à gérer leur propre commerce extérieur, y compris le commerce interzone. A partir de janvier 1947, les zones britannique et américaine n’en formèrent plus qu’une, alors que les zones française et soviétique restaient séparées9.

4La reconstruction économique ne fut pas un processus continu mais connut plusieurs phases. La première débuta juste après la guerre, et fut interrompue au cours du rude hiver 1946-47. Durant le premier trimestre de l’année 1947, la production industrielle atteignait 33 % du niveau de production de 1936 dans la Bizone et 36 % dans la zone d’occupation française10. Comparé aux autres pays européens, ce niveau était extrêmement faible, et le niveau de vie était à peine supérieur au minimum vital11.

5L’importance alors accordée à la reconstruction politique et économique de l’Allemagne de l’Ouest permit la mise en route d’une seconde phase de reconstruction économique après la crise de l’hiver 1946-4712. La situation économique connut alors une amélioration et, au premier trimestre de 1948, la production industrielle atteignait 48 % du niveau d’avant-guerre dans la Bizone et 47 % dans la zone d’occupation française13. L’Allemagne de l’Ouest possédait une main-d’œuvre qualifiée, à laquelle venait s’ajouter celle des réfugiés de l’Est. Le niveau d’investissement était très faible, mais les réserves en capital étaient encore supérieures de 10 % en 1948 à celles de 1936. Le problème majeur était celui de la sous-utilisation de la main-d’œuvre et du capital14. Début 1948, dans la Bizone la productivité du travail atteignait seulement 40 à 50 % du niveau de productivité d’avant-guerre. Si on augmentait la productivité, il faudrait également améliorer l’approvisionnement en produits alimentaires et en matières premières15. Cependant il ne s’agissait pas seulement d’un problème de ressources matérielles : si on voulait soutenir et accélérer la fragile reconstruction des années d’après-guerre, il faudrait modifier les institutions économiques. Il faudrait alors que l’économie ouest-allemande rompe avec le système existant de contrôles stricts, de rationnement et d’isolement, pour adopter un système plus dynamique comprenant une répartition rationnelle des ressources, des incitations à l’investissement et l’accès aux marchés internationaux.

6Le Plan Marshall mit fin à l’isolement de la petite zone d’occupation française, qui représentait 15 % du territoire et 11 % de la population ouest-allemande en 1948, et permit de préparer sa fusion avec la zone d’occupation anglo-américaine (Bizone). Le Département d’État espérait que le gouvernement français accepterait la fusion des économies de la Bizone et de la zone d’occupation française lorsque serait lancé le Plan Marshall. L’Allemagne de l’Ouest deviendrait ainsi une unité économique16. Mais le gouvernement français souligna qu’il désirait que la zone d’occupation française soit considérée comme un territoire à part à l’intérieur du Plan de Reconstruction de l’Europe. Les États-Unis accédèrent à la demande française et conclurent des accords bilatéraux avec la zone d’occupation française d’une part, le 9 juillet 1948 et avec la Bizone le 14 juillet 194817. Malgré ces accords séparés et des institutions propres, les trois zones d’occupation occidentales se développèrent de façon plus solidaire sous l’effet du Plan Marshall. Une réforme de la monnaie fut mise en place dans les trois zones d’occupation en 1948, l’autorité de la Banque des Länder fut étendue à la zone d’occupation française, et, en octobre 1948, le contrôle du commerce extérieur de la zone d’occupation française fut transféré de l’Office du Commerce Extérieur (OFFICOMEX) à la Joint Export-Import Agency (JEIA)18. La participation au Plan de Reconstruction de l’Europe fut le premier pas de l’Allemagne de l’Ouest sur la scène internationale, bien qu’elle soit toujours représentée par des gouvernants militaires dans ses relations extérieures19.

II Les politiques d’intégration

7L’idée d’une coopération et d’une intégration économique était inhérente au Plan de Reconstruction de l’Europe. Dans son discours d’Harvard, Marshall dressait un bien sombre panorama de la situation économique en Europe. Le retard dans la reconstruction n’était pas seulement dû aux dégâts apparents faits par la guerre, mais surtout à l’interruption des échanges et des paiements. Il suggéra que les nations européennes, avec « l’aide amicale » du gouvernement américain, élaborassent un plan global de reconstruction ; les États-Unis, eux, soutiendraient ce programme financièrement. Selon les organisateurs américains du Plan Marshall, la libre circulation des biens et services, du capital et de la main-d’œuvre était la condition sine qua non de la reconstruction économique de l’Europe. L’extension du marché permettrait d’accroître la compétitivité des producteurs européens, d’obtenir des économies d’échelle et conduirait à une utilisation plus rationnelle des ressources locales20. Cette condition liminaire prenait plus certainement sa source dans une rapide analogie entre l’Europe et une Amérique prospère que dans une véritable analyse économique. Elle était par ailleurs difficile à accepter pour des gouvernements européens dont la politique reposait plus sur des plans de reconstruction nationaux et le contrôle des échanges que sur une dynamique de libéralisme économique.

8De juin 1947 à avril 1948, hommes politiques, diplomates et experts américains tentèrent de s’assurer le concours des européens pour le Plan de Reconstruction de l’Europe proposé par Marshall. Cela ne fut pas chose aisée, même après que l’URSS et les autres pays communistes d’Europe orientale ont refusé de participer à ce projet et laissé le soin aux pays capitalistes de donner une réponse à la proposition de Marshall. Parmi les seize pays qui s’associèrent au sein du Comité Européen de Coopération Économique en juillet 1947, certains avaient une économie fondée sur une planification capitaliste tandis que d’autres suivaient une politique de libéralisme économique. Cependant, en septembre 1947, sous la forte pression des États-Unis, les États participants au CECE se mirent d’accord sur un Programme de Reconstruction de l’Europe reposant sur quatre points essentiels : un gros effort de production, l’obtention et le maintien d’une stabilité financière interne, le développement d’une coopération économique entre les États concernés et une solution à la pénurie de dollars21.

9Cette approche multilatérale, qui constitue le fondement même du Plan de Reconstruction de l’Europe, était particulièrement importante pour l’Allemagne. Elle permettait d’atténuer l’opposition politique de la France et de ses voisins à une rapide remise sur pieds de l’économie allemande et substituait également l’aide étrangère américaine à des réparations, officielles ou déguisées22. Elle favorisait aussi l’intégration politique et économique de l’Allemagne de l’Ouest dans le concert des nations. Dans une note jointe au rapport du CECE, les pays qui avaient été en guerre contre l’Allemagne admettaient la nécéssité d’intégrer l’économie allemande au sein de l’économie européenne : « Il ne faut pas laisser à l’Allemagne la possibilité de développer son économie aux dépens des autres pays européens comme elle l’a déjà fait par le passé. Cependant, si on veut que la coopération européenne soit efficace, il est indispensable que l’économie allemande s’adapte à l’économie européenne, de façon à ce qu’elle contribue à l’amélioration générale du niveau de vie23. »

10Sept mois plus tard, l’Acte de Coopération Économique d’avril 1948 était adopté, faisant passer le Plan de Reconstruction de l’Europe de la théorie à la pratique. Les objectifs économiques étaient les suivants : promotion de la production industrielle et agricole, obtention et maintien d’une stabilité monétaire et budgétaire, croissance des échanges internationaux entre les pays concernés, en particulier grâce à la réduction des barrières commerciales. On créa l’Administration de Coopération Économique, chargée de mettre en œuvre le programme24.

11Cependant, le message du Plan de Reconstruction de l’Europe était ambigu. Mettant l’accent sur la libre entreprise, la liberté des marchés et la stabilité monétaire et budgétaire, sa doctrine économique, orthodoxe, restait tout à fait dans la ligne des recommandations classiques du ÉMI. Selon le Fonds, la pénurie de dollars était la preuve de l’insuffisance de la production par rapport à la forte demande de biens survenue après la guerre. Pour trouver une solution aux problèmes de la balance des paiements, il fallait accroître la production et le commerce. Et, à cette fin, le gouvernement et les autorités monétaires devaient prendre les mesures appropriées pour contrôler l’inflation. Il fallait équilibrer les budgets, et faire en sorte que les coûts salariaux n’augmentassent pas plus rapidement que la productivité25. Si l’augmentation de la production et du commerce faisait l’objet d’un consensus, la volonté d’obtenir une stabilité budgétaire et monétaire, au contraire, allait implicitement à l’encontre des stratégies keynésiennes de reconstruction, très appréciées dans de nombreux pays européens. D’autre part, la politique de l’Administration de Coopération Économique, avec sa structure bureaucratique, son autorité très étendue et des contrôles tous azimuts défendrait une politique interventionniste dans la tradition du New Deal. Lorsque Paul Hoffman recruta des maîtres d’œuvre du New Deal pour gérer son Administration de Coopération Économique, un député conservateur, au Congrès, exprima son regret de constater que « les socialistes du New Deal, qui ont été évincés des ministères sont maintenant récupérés par Paul G. Hoffman pour administrer un socialisme à l’échelle mondiale avec l’argent des contribuables américains26 ». L’Administration de Coopération Économique utilisa l’aide aux pays étrangers et le contrôle des fonds qui y furent affectés pour jouer de son influence sur les politiques économique, monétaire et budgétaire des pays européens. Ainsi, le siège de l’ACE à Washington, le Bureau du Représentant mandaté à Paris ainsi que la mission, gardaient un œil sur la politique et le développement économique de l’Europe27.

12L’Acte de Coopération Économique de 1948 était un programme américain pour l’Europe, et non un programme européen, même si le CECE y avait apporté quelques formulations et quelques évaluations. L’énorme travail que les organisateurs américains du Plan Marshall s’étaient proposés de mener à bien, et qui consistait à faire entrer tous les États d’Europe dans un système multilatéral de coopération et d’intégration ne faisait que commencer. Les diplomates américains attendaient beaucoup de l’organisation européenne qui devait être mise en place parallèlement à l’Administration de Coopération Économique. Ils désiraient établir une organisation solide, capable d’élaborer et de mettre en œuvre par elle-même une politique européenne indépendante des gouvernements nationaux. Cependant, les Nations concernées étaient déterminées à tenir l’influence des États-Unis en échec. Ainsi, l’Organisation Européenne de Coopération Économique devint un organe de coordination sous le contrôle d’États souverains, et non l’organisation supranationale que les organisateurs américains du Plan Marshall avaient espéré mettre en place28.

13Dans la Convention pour la Coopération Économique Européenne du 16 avril 1948, qui établissait l’OECE, les pays européens définissaient leur propre vision de la coopération économique. Ils se mirent d’accord pour élaborer et mettre en œuvre un Programme global de Reconstruction de l’Europe qui permettrait de parvenir à un niveau de production adéquat et à une économie viable au plan international. Ce programme reposerait sur six principes essentiels : un niveau de production accru et une utilisation rationelle des ressources, la coopération économique, la création d’un système multilatéral de paiements et la levée des restrictions artificielles sur le commerce et les paiements, l’examen de projets d’unions douanières et autres projets du même ordre, la réduction des tarifs et autres barrières douanières, la stabilité monétaire et budgétaire ainsi que l’établissement de taux de change adéquats, et une utilisation rationelle de la main-d’œuvre29. Du point de vue des organisateurs du Plan Marshall, la Convention était décevante : l’OECE n’était pas devenu un puissant instrument de multilatéralisme, mais au contraire, les gouvernements européens avaient réussi à en faire un moyen de protéger leurs États souverains de l’ingérence des États-Unis. Le vague espoir de Plan de Reconstruction de l’Europe et le principe de non-ingérence de la Convention ne pouvaient en aucun cas être constituer les prémices d’une politique économique commune. Dans un monde constitué d’États souverains, le succès du Plan de Reconstruction de l’Europe dépendait de la coopération des pays intéressés.

III. L’aide étrangère : instrument de l’intégration

14La politique d’intégration économique connut des modifications à mesure que les organisateurs américains du Plan Marshall étaient confrontés aux problèmes ponctuels de ces seize pays, très différents aussi bien par leur taille que par leur niveau de richesse et leur structure économique. Ils distribuaient des aides financières, contrôlaient les investissements et conseillaient aussi bien qu’ils le pouvaient, dans les domaines de politique économique, monétaire et budgétaire, des pays qu’ils voyaient bien souvent pour la première fois de leur vie. Ainsi le Programme de Reconstruction de l’Europe ne fut jamais le plan global proposé par le secrétaire d’État Marshall en 1947, et que l’Acte de Coopération Économique de 1948 posait comme principe de base.

15Au cours des deux premières années du Plan de Reconstruction de l’Europe, l’Administration de Coopération Économique concentra ses efforts sur la planification en vue d’encourager l’intégration économique. La distribution des aides financières américaines devait se faire sur la base de prévisions économiques précises. Les organisateurs américains du Plan Marshall s’attendaient à ce que la mise en la place et la distribution de ces aides financières entraînassent l’extension de la coopération économique entre les nations intéressées.

16Le Plan Marshall débuta par un programme temporaire de « 90 jours de reconstruction » que le Département d’État avait prévu pour la période d’avril à juin 1948, avec un budget de 1,3 milliard de dollars. Dans ce programme, l’Allemagne se plaçait au quatrième rang avec une dotation de 109 millions de dollars pour la Bizone et de 20 millions pour la zone d’occupation française30. Une fois créée, l’OECE reçut la responsabilité de la programmation des aides financières et son rôle consistait également à soumettre un programme trimestriel, couvrant la période de juillet à septembre 1948, et un programme annuel pour la période juillet 1948 à juin 194931. En juin 1948, un programme fut élaboré pour les mois de juillet, août et septembre 1949, après quoi la programmation trimestrielle fut abandonnée, de façon à permettre à l’OECE de concentrer ses efforts sur l’élaboration du programme annuel32.

17Le programme annuel était fondé sur des plans nationaux de reconstruction établis pour chaque pays concerné. Pour le plan de reconstruction de la Bizone, on prévoyait la nécessité d’une aide américaine de 1083 millions de dollars pour 1948-49 ; cette somme serait allouée pour un montant de 637 millions au titre du programme GARIOA (dotation budgétaire pour l’aide aux territoires occupés) ; l’autre partie, soit 446 millions de dollars, l’était au titre du Plan Marshall33. Pour la zone d’occupation française, le plan de reconstruction estimait nécessaire une aide de 111 millions de dollars accordée au titre du Plan Marshall pour la période 1948-49. Et cette aide ne comprenait pas la Sarre, qui était considérée, en matière d’économie, comme un territoire indépendant34. De juillet à septembre 1948, l’OECE examina ces programmes nationaux. Le total des demandes de tous les pays atteignait la somme de 5,9 milliards de dollars. C’était beaucoup plus que l’on pouvait espérer des États-Unis. Le Congrès avait débloqué 5 milliards de dollars pour la première année du Plan Marshall, d’avril 1948 à juin 1949, prévoyant également la possibilité d’aides financières complémentaires qui pourraient être accordées pour les mois d’avril et juin 1949. Les organisateurs américains du Plan Marshall informèrent l’OECE qu’ils prévoyaient pour la mise en œuvre du programme, 4,9 milliards de dollars, pour la période de juillet 1948 à juin 1949. La délégation de Paris eut bien du mal à opérer des coupes sombres – devenues inévitables – dans les programmes nationaux. La dotation de la Bizone fut réduite à 364 millions de dollars, celle de la zone d’occupation française à 100 millions de dollars35. Grâce aux protestations véhémentes du Gouverneur Clay, la dotation de la Bizone fut réévaluée, remontant à 414 millions de dollars. En octobre 1948, l’OECE présenta à l’Administration de Coopération Économique un programme de 4,9 milliards de dollars36. La décision définitive concernant la distribution d’aides financières américaines dépendait de Washington. Richard Bissel suggéra à l’ACE d’accepter la structure de base du programme de l’OECE mais, pour une question de principe, de modifier quelque peu les dotations des divers pays, dans le seul but d’affirmer son autorité. Cette façon de faire devint la procédure habituelle. L’ACE réduisit les dotations de la plupart des pays. Le total de l’aide américaine était alors estimé à 4,8 milliards de dollars. La somme accordée à la Bizone était de 411 millions, celle de la zone d’occupation française, de 99 millions37. Ces chiffres n’étaient que des estimations, car il était encore impossible de connaître avec exactitude la somme totale qui serait distribuée au titre d’aide à la reconstruction. Début 1949, le budget de l’aide aux pays d’Europe fut fixé, pour les quinze mois allant d’avril 1948 à juin 1949, à 6 milliards de dollars, comprenant le programme des « 90 jours de reconstruction » et le programme annuel élaboré par l’OECE et l’ACE. L’Allemagne de l’Ouest obtint, pour la Bizone et la zone d’occupation française, un montant total de 614 millions de dollars, soit 10 pour cent du total38.

18En plus des programmes trimestriel et annuel, l’Administrateur Paul Hoffman, en juillet 1948, suggéra que les seize pays concernés par le Plan élaborassent eux-mêmes des Plans nationaux et un Plan européen global à long terme prévoyant la réhabilitation complète de l’économie de l’Europe occidentale pour 1952, date à laquelle prendrait fin l’aide américaine. Le Plan fut décidé de façon formelle par le Conseil en août 1948, et les gouvernements furent invités à présenter leurs plans nationaux39. L’administration de Coopération Économique espérait que la diversité des activités à planifier, pour lesquelles il était indispensable de s’informer et de communiquer amplement, pourrait conduire à une coopération économique plus étroite entre les pays intéressés. En octobre 1948, après avoir effectué le tour des pays d’Europe, Paul Hoffman, enthousiaste, rapportait qu’une transition séculaire, du nationalisme à la coopération, était en train de se réaliser en Europe : « Il semble qu’une tendance, vieille d’un siècle, vers un nationalisme de plus en plus fort, soit en train de se renverser. A partir de maintenant, la tendance ira vers une coopération croissante40 ». Le résultat, cependant, ne fut pas celui attendu. En effet, les prévisions quantitatives furent plus de nature à raviver les différences qu’à favoriser une entente entre les pays de l’OECE.

19Le Plan à Long Terme de la Bizone prévoyait que, pour 1952-53, son produit national brut réel augmenterait jusqu’à atteindre 105 % de celui de 1936. Etant donné que la population de la zone était beaucoup plus importante qu’avant-guerre, le revenu per capita devrait atteindre 81 % de son niveau d’avant-guerre. Selon les estimations, l’objectif de production nécessiterait des importations de 2,8 milliards de dollars, soit une augmentation de 75 % par rapport au niveau d’importation prévu pour 1948-49. L’administration allemande avait préparé un plan provisoire prévoyant un excédent d’importations de 500 millions de dollars, mais le gouvernement militaire insista sur le fait que le Plan à Long Terme devait présenter un équilibre de la balance commerciale, avec des exportations de 2,8 milliards, ce qui signifiait une augmentation considérable de 300 % par rapport au niveau de 1948-49. Nul ne croyait que la Bizone serait capable de pallier sa pénurie de dollars en quatre ans, et on prévoyait que le déficit qu’elle avait vis-à-vis de la zone d’influence du dollar serait compensé par un excédent commercial vers les pays de l’OECE. Le message du Plan à Long Terme était sans équivoque : si l’économie ouest-allemande réussissait à retrouver sa viabilité d’ici à 1952-53, elle redeviendrait alors une grande puissance industrielle et un sérieux concurrent sur le marché mondial41.

20Le Plan à Long Terme de la zone d’occupation française prévoyait que son produit national brut réel atteindrait 100 % de son niveau de 1936 en 1952-53. En tenant compte de l’augmentation de la population dans la zone, le revenu per capita devrait approcher 90 % de son niveau de 1936. Les organisateurs prévoyaient que des importations de 290 millions seraient nécessaires et qu’il faudrait que les exportations atteignent 251 millions de dollars, ce qui signifiait un déficit commercial de 39 millions de dollars. Comme dans le cas de la Bizone, on prévoyait que la zone d’occupation française comblerait par un excédent commercial avec les pays de l’OECE son déficit vis-à-vis de la zone d’influence du dollar42.

21A Paris, à l’OECE, on fut pour le moins surpris du Plan à Long Terme présenté par la Bizone. Les autres délégations, au contraire, jugèrent raisonnables les objectifs de production et trouvèrent peu ambitieux les objectifs de production agricole et de revenu per capita. Si on acceptait les objectifs de production, le niveau des importations n’était pas déraisonnables. Les pays voisins de l’Allemagne de l’Ouest furent cependant très surpris par le volume d’exportations jugé nécessaire à l’équilibre de la balance des paiements. Il y eut de très vives critiques à l’encontre de la suggestion d’une augmentation des ventes de la Bizone en Europe dans le dessein de compenser son déficit commercial avec les États-Unis. Et tous ces gouvernements qui, jusque-là, avaient soutenu la réhabilitation économique de l’Allemagne craignaient à présent la possibilité d’une nouvelle politique allemande d’exportations offensive43.

22L’Allemagne de l’Ouest ne constituait en rien une exception. Presque chaque pays voyait en son Plan à Long Terme un moyen facile de résoudre son problème de pénurie de dollars et prévoyait, pour 1952-53, d’avoir un excédent commercial avec l’Europe occidentale qui lui permettrait de pallier son manque de dollars. Ceci était évidemment impossible. Si quelques pays pouvaient espérer réaliser un excédent commercial avec l’Europe, les membres de l’OECE pris dans leur ensemble ne pouvaient pas se vendre entre eux plus de biens et services qu’ils n’étaient disposés à acheter44. Le Conseil de l’OECE ne fut pas en mesure de résoudre ce problème, les délégations n’ayant pu se mettre d’accord sur un plan multilatéral cohérent. Au lieu d’un Plan à Long Terme européen, l’OECE publia une série quelque peu incohérente de Plans nationaux à Long Terme. Ensemble, les pays de l’OECE convinrent qu’en 1952-53, la pénurie de dollars s’élèverait encore à 1,3 milliards de dollars. Ils espéraient pouvoir combler ce déficit en prévoyant un excédent commercial de 800 millions de dollars vers les pays de l’OECE et de 500 millions de dollars vers les autres pays. Selon l’OECE ceci était apparemment impossible. Pour combler le manque de dollars d’ici à 1952-53, il faudrait que les économies européennes augmentent leur flux d’exportation vers les États-Unis. Ce Plan à Long Terme ambitieux finit par se transformer en un simple exercice statistique, sans aucune répercussion sur les politiques économiques des pays de l’OECE45.

23Comme substitut au Plan à Long Terme quantitatif, l’OECE proposa en mars 1949 un « Plan d’Action », comportant sept objectifs : stabilité monétaire et budgétaire, accroissement rapide du volume des exportations, nouvel examen des besoins d’importation, extension du commerce entre les pays membres de l’OECE, étude approfondie des projets d’investissement et de modernisation, dans le but d’éviter la surcapacité, coordination des projets d’investissement des pays membres de l’OECE, étude des problèmes de population. Encore une fois, le plan était tellement vague qu’il n’eut aucune répercussion concrète46.

24En 1949, l’enthousiasme initial des américains vis-à-vis du Plan de Reconstruction de l’Europe s’était de toute évidence quelque peu refroidi. Le Congrès réduisit considérablement le volume de l’aide accordée, qui n’était plus que de 3,5 milliards en 1949-50. Il fut difficile de répondre aux demandes des membres de l’OECE avec si peu de moyens. Après de longues discussions et des négociations extrêmement pénibles, on réussit, en septembre 1949, à se mettre d’accord sur ce qu’on appela le compromis Snoy-Marjolin. L’aide financière accordée à l’Allemagne de l’Ouest fut réduite à 285 millions de dollars. C’était une réduction importante, par rapport à la réduction totale, mais l’Allemagne Occidentale reçut du GARIOA (dotation budgétaire pour l’aide aux territoires occupés) 370 millions de dollars, qui permirent de poursuivre le programme jusqu’en mars 1950. Sur cette aide, 172 millions de dollars furent transférés à l’Administration de Coopération Économique. A l’issue d’une discussion particulièrement tendue concernant le second plan annuel de 1949, les membres de l’OECE, désabusés, renoncèrent à toute prétention de planification économique et proposèrent que, jusqu’à la fin du Plan Marshall, la distribution des aides se fasse de façon proportionnelle aux quotas établis par le compromis Snoy-Marjolin. En réalité, cependant, l’Administration de Coopération Économique, pendant la seconde moitié du Plan de Reconstruction de l’Europe, appliqua ses propres critères pour l’attribution de ses aides47.

25Pendant la période de reconstruction, l’aide financière américaine joua un rôle essentiel quant à la balance des paiements ouest-allemande. Le GARIOA finança les importations de l’Allemagne occidentale, de 1946 à 1950, à hauteur de 1,6 milliard de dollars. Sur la période de 1948 à 1952, les importations financées par le Plan de Reconstruction de l’Europe s’élevaient également à 1,6 milliard de dollars, comprenant les 172 millions de dollars versés par le GARIOA qui furent transférés à l’ACE en 1950. Tandis que l’économie ouest-allemande commençait à retrouver sa viabilité, la part des aides à l’importation, elle, diminuait, et au cours de la quatrième année du Programme européen de Reconstruction, l’Allemagne de l’Ouest réalisait un excédent commercial48.

Tableau 1 Le Plan Marshall en Allemagne (1948-1952)

26L’Allemagne de l’Ouest utilisa l’aide du GARIOA et du Plan Marshall en particulier pour pallier le déficit en produits alimentaires et en matières premières et pour stimuler la production industrielle. Elle importa quelques biens d’investissement et autres produits manufacturés. 79 % des biens et services obtenus grâce à l’aide du GARIOA, de 1946 à 1950, consistait en produits alimentaires, semences et engrais. Les produits alimentaires représentaient 44 % des biens d’importation financés par le plan Marshall de 1948 à 1952 et les matières premières pour 39 %. Les produits primaires supplémentaires obtenus grâce aux aides financières permirent à l’Allemagne de concentrer ses efforts sur la reconstruction de sa capacité industrielle49.

27Dans l’Accord de Londres sur la Dette en 1953, l’aide américaine totalisait, après déductions, 3 milliards de dollars, dont l’Allemagne devrait rembourser le tiers. Le gouvernement britannique revendiquait une aide financière de 563 millions de dollars, dont 420 millions devraient lui être remboursés, et le gouvernement français revendiquait une petite contribution de 16 millions de dollars, quelque peu controversée, dont 12 millions devraient lui être remboursés50.

IV. Réforme monétaire et aide étrangère (1948-1949)

28Le Plan Marshall avait une double dimension : d’une part il fournissait une aide financière, et d’autre part c’était un instrument permettant d’exercer une influence sur les politiques et les activités économiques des pays d’Europe. En juin 1948, Richard Bissel, un des principaux organisateurs du Plan Marshall, souligna que l’ACE ne devait pas se contenter de gérer l’aide étrangère mais que son devoir était de « diriger la reconstruction » de l’Europe51. Cet objectif ambitieux conduisit à une politique économique supranationale globale, mise au point par les organisateurs du Plan Marshall pour encourager la croissance économique, la stabilité monétaire et budgétaire et l’expansion du commerce extérieur en Europe occidentale. Ainsi, en plus de sa contribution financière visant à équilibrer la balance des paiements en Allemagne de l’Ouest, le Plan Marshall eut un impact considérable sur la politique économique ouest-allemande.

29A la réforme monétaire de 1948 succéda une période de forte reprise économique en Allemagne de l’Ouest. De juin à décembre 1948 la production industrielle augmenta de 55 % dans la Bizone et de 37 % dans la zone d’occupation française. Dans une certaine mesure les indices officiels de production sous-estimaient probablement le niveau de production avant la réforme et par conséquent surestimaient sans doute l’augmentation de la production au second semestre 1948 ; malgré tout il est certain qu’il y eut une forte reprise. Au premier trimestre de 1948, la production industrielle atteignait 84 % du niveau d’avant-guerre de 1936 dans la Bizone, et 73 % dans la zone d’occupation française52. Cette période d’expansion fut accompagnée d’une inflation galopante de courte durée, due au fait que l’offre n’était pas assez élastique pour pouvoir répondre à une rapide augmentation de la demande53. Les experts américains du gouvernement militaire et de l’ACE examinèrent la situation économique de la zone anglo-américaine, la Bizone, avec grand intérêt. En 1948, Wesley Haraldson, conseiller économique du gouvernement militaire, disait : « la lune de miel du nouveau Deutsche Mark en Allemagne de l’Ouest est terminée. L’hydre inflationniste pointe sa tête. Aujourd’hui la situation est critique et elle deviendra désespérée d’ici quelques mois si on ne prend pas les mesures d’urgence nécessaires. » Haraldson préconisa tout un choix de mesures permettant de contrôler l’inflation. On pourrait augmenter les importations, en particulier de biens de consommation tels que les chaussures et le textile, la Banque des Länder pourrait faire des restrictions monétaires, on pourrait également augmenter le niveau d’imposition, bloquer les fonds accordés aux pays de l’OECE comme mesure déflationniste et remettre à plus tard la libéralisation des comptes conditionnels, mesure dérivant de la réforme monétaire, pour toutes les demandes d’aide à partir de 5000 DM54. Le contrôle des salaires ayant été maintenu jusqu’en novembre 1948, l’inflation entraina une baisse du pouvoir d’achat. En novembre 1948 les syndicats de la Bizone lancèrent un appel à la grève générale pour contester la politique économique de l’administration de la Bizone. Ils réclamaient un bouleversement complet de cette politique : la réintroduction des contrôles des prix, la planification de l’économie, et la nationalisation du système bancaire et des industries de base55.

30Fin 1948 la banque des Länder mit en application des restrictions monétaires pour réduire l’inflation. Le boom inflationniste prit fin au début de 1949. Les restrictions monétaires furent efficaces, on parvint à réduire le volume d’actifs monétaires, accru par la réforme monétaire et la population dut ajuster ses dépenses de consommation au maigre revenu disponible à l’époque56. De début 1949 jusqu’au milieu de l’année 1950, les prix ne cessèrent de baisser. L’index du coût de la vie atteignit, en juin 1950, le niveau de l’index de 1948, c’est-à-dire d’avant la période d’inflation. Un nouveau problème se dessinait, celui du chômage. Le nombre des sans-emploi était passé de 450.000 en juin 1948 à 1,3 million en juin 194957.

31En mars 1949, la Banque des Länder commença à assouplir sa politique de restriction. En mai de la même année, le Conseil Économique de l’administration allemande de la Bizone préconisa une politique monétaire plus active ayant pour but de soutenir la demande et de combattre le chômage58. Cependant la Banque Centrale demeura prudente, ses principales préoccupations étant de parvenir à stabiliser les prix et à réduire le fort déficit de la balance des paiements ouest-allemande59. En juin 1949, le Comité exécutif de l’OECE se penchait sur la situation économique des zones d’occupation anglo-américaine et française. Toutes deux étaient confrontées au sérieux problème de la déflation et le Comité suggérait que soit entrepris un programme d’investissement et d’autres mesures visant à réduire le taux de chômage. Selon les experts de l’administration de la Bizone, le chômage était un problème structurel impossible à résoudre par des politiques de court terme. D’autre part, les représentants de l’Administration de Coopération Économique les encourageait à poursuivre dans cette voie déflationniste60.

32L’administration allemande de la Bizone attendait du Plan Marshall une aide importante qui contribuerait à la mise en place de la réforme monétaire et de la réforme économique. L’aide financière permettrait des importations complémentaires et les fonds de contrepartie pourraient servir au financement d’investissements à long terme. Après l’enthousiasme suscité par le Plan Marshall début 1948, la mise en route du programme fut lente, ce qui amena un certain désenchantement61. Les premières importations au titre du Plan de Reconstruction de l’Europe furent réalisées dans la Bizone en juin 1948, mais les quantités étaient relativement faibles. Au même moment arrivèrent les premières importations dans la zone d’occupation française, demeurant désespérément réduites le mois suivant62. En août 1948, de très nombreuses réunions eurent lieu à Frankfort, au cours desquelles les représentants du gouvernement militaire, l’administration allemande, l’ACE et le Ministère de la Guerre tentèrent d’activer le déroulement des opérations du Plan Marshall63. Malgré cela la situation ne connut aucune amélioration. En août, Clay avait mis en garde contre la réduction de da somme allouée à la Bizone à 367 millions de dollars qui, selon lui, risquait de faire échouer la réhabilitation de l’économie allemande. En réalité, les biens et services reçus par la Bizone en 1948, soit un total de 99 millions de dollars, n’épuisèrent même pas le budget alloué au programme des « 90 jours de reconstruction64 ». La zone d’occupation française, elle, reçut pour 43 millions de dollars d’importations en 1948. Contrairement aux espoirs du début 1948, la contribution du Plan Marshall à la réforme monétaire fut minime. Le déficit extérieur était comblé principalement par les importations du GARIOA. La lente mise en route du Plan Marshall se doit en particulier à une procédure complexe, réclamant le concours de nombreuses institutions pour les opérations de planification, de financement, d’achat, de fret et de contrôle des importations65. En 1949, ces différentes institutions ayant acquis une certaine expérience, les opérations se déroulèrent plus rapidement66.

33A l’issue de la réforme monétaire de juin 1948, le commerce extérieur connut un essor considérable. Le nouveau Deutsche Mark, qui s’échangeait à 3,30 DM le dollar, était accepté sur le marché international, la réforme économique donnait aux exportateurs des chances de profit, et les accords commerciaux faisaient s’ouvrir les frontières67. Cependant l’aide étrangère demeurait un élément essentiel pour la balance des paiements en Allemagne de l’Ouest, car d’avril 1948 à juin 1949, pendant la première année du Plan Marshall, il y avait toujours un énorme déficit commercial, les importations atteignant 2 milliards de dollars tandis que les exportations, elles, ne dépassaient pas le milliard de dollars. Le GARIOA finançait 579 millions des importations, le Plan Marshall, 388 millions de dollars68.

34Une partie de l’aide attribuée à l’Allemagne de l’Ouest était une « aide conditionelle », qui devait être transférée à d’autres pays de l’OECE. En novembre 1947 la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas avaient conclu un « Accord de Compensation Monétaire Multilatérals » visant à établir un système de compensation au sein de l’Europe, auquel la Bizone se joignit plus tard. Mais ce système n’était pas assez étendu pour être efficace et permettait seulement le financement d’une petite fraction des accords commerciaux passés entre ses membres. En octobre 1948, un nouveau régime de paiement fut établi qui réunissait la totalité des pays de l’OECE. Le premier Accord de Paiement intra-européen intervint sur la période allant de juillet 1948 à juin 1949. En vertu de cet accord les pays ayant une balance des paiements excédentaires renonceraient à une partie de leurs recettes à l’exportation au profit des pays déficitaires. En théorie les pays excédentaires recevraient, en guise en compensation, une somme supplémentaire à titre d’« aide conditionnelle », qu’ils transmettraient aux pays déficitaires sous forme de « droits de tirage ». Mais on peut se demander si le conseil de l’OECE tenait compte du Système Intra-européen de Paiement en fixant l’attribution de ces aides à chaque pays. Les termes d’« aide conditionnelle » signifiaient sans doute que le pays dont la balance était en excédent avaient le devoir de renoncer à une partie de l’aide officielle qu’ils recevaient du Plan Marshall au profit des pays déficitaires. La Bizone était censée devenir un pays exportateur sur le marché européen ; par conséquent, elle devait verser 109 millions de dollars et recevait 99 millions de dollars en droits de tirage. La zone d’occupation française versait 15 millions de dollars et en recevait 16 millions en droits de tirage. Etant donné que les importateurs allemands utilisaient moins de la moitié de leurs droits de tirage, la contribution de l’Allemagne de l’Ouest en « aide conditionnelle » atteignait 48 millions en 1948-4969. Les experts critiquaient à la fois l’importance donnée par le Système intra-européen de paiement à la maigre performance du commerce extérieur et le fait que ce système obligeât l’Allemagne de l’Ouest à céder une partie de l’aide reçue du Plan Marshall à d’autres pays, où la reconstruction était plus difficile70. Mais, à long terme, l’avantage à l’exportation sur le marché européen compensa le manque temporaire de ressources.

35Les investissements réalisés grâce aux aides étaient un instrument de planification économique sous le contrôle commun de l’administration allemande, des gouvernants militaires et de l’Administration de Coopération Économique. Les fonds de contrepartie étaient accumulés sous forme de dépôts en monnaie nationale auprès des banques centrales pour financer les importations du programme GARIOA et du Plan Marshall. L’Administration de Coopération Économique suivait délibérément une politique de déflation et par conséquent bloqua les programmes d’investissement présentés par la Bizone et la zone d’occupation française. D’avril 1948 à juin 1949, c’est-à-dire pendant la première année du programme, aucun fond de contrepartie ne fut attribué aux investissements. Ainsi, l’influence que le programme d’importation aurait dû avoir sur l’économie fut en grande partie annulée71.

V. La relance des exportations (1949-1950)

36Malgré les hésitations des européens, l’intégration économique était un objectif de plus en plus convoité par l’ACE qui, commençait d’ailleurs à le considérer comme l’objectif prioritaire du Plan de Reconstruction de l’Europe72. Dans un discours optimiste prononcé au Conseil des Ministres de l’OECE en octobre 1949, Hoffman proposait « ... la formation d’un marché unique au sein duquel serait supprimé toute restriction quantitative dans les échanges de biens, toute barrière monétaire entravant les paiements et même éventuellement toutes les barrières douanières73 ». A cette époque, l’intégration économique était une proposition ambiguë. Les propos d’Hoffman suggéraient aussi bien une intégration économique qu’une unification politique. Au cours des discussions qui eurent lieu à propos du troisième Plan Annuel de Reconstruction de l’Europe, Hoffman déclara que le Plan Marshall devait avoir pour objectif « l’unification de l’Europe74 ». Le secrétaire d’État Dean Acheson mit en garde contre l’utilisation, sans en préciser le sens, d’un terme tel que celui d’unification. Les gouvernements européens ne renonceraient jamais à leur souveraineté75. Dans la pratique, au début des années 1950, l’intégration économique se traduisit par la libéralisation du commerce et le démantèlement du contrôle des changes. C’était une normalisation visant à remettre sur pieds le système international de commerce et de paiements tel qu’il existait à la fin des années 1920 et avant 1914, et, en tant que tel était fort différent de l’engouement pour le marché commun européen du milieu des années 1950. Dans ce champ d’action restreint, l’intégration économique fonctionnait relativement bien. Le Plan de Reconstruction de l’Europe fournit le cadre institutionnel de la libéralisation des échanges et des paiements en Europe occidentale. En octobre 1949 fut lançé un programme de libéralisation des échanges entre les pays d’Europe. Le système intra-européen de paiement fut renouvelé en juillet 1949, et en septembre 1950 fut fondé l’Union Européenne de Paiements76. La mise en place de cette dernière marqua le point culminant de l’intégration. Par la suite la politique américaine passa d’une assistance économique à une assistance militaire et le Plan Marshall perdit rapidement de son importance. Paul Hoffman, leader charismatique de l’ACE démissiona de son poste en septembre 195077. En 1951 PAGE fut d’ailleurs remplacée par la Mutual Security Agency.

37Dans l’esprit de l’ACE, l’intégration économique faisait partie d’une vaste politique visant à restructurer le commerce des pays d’Europe occidentale. La coopération économique en Europe occidentale réduirait la dépendance vis-à-vis des États-Unis pour les importations, mais ne pourrait apporter une solution à la pénurie de dollars. Cependant l’accès au marché américain demeurait essentiel78. En 1949, le programme de « flux de dollars » fut initié dans le but de favoriser les exportations vers les États-Unis. En Allemagne fut instituée en juin 1950 la « Gesellschaft zur Förderung des deutsch-amerikanischen Handels » (Société de Promotion du Commerce Germano-américain)79. En même temps que l’on incitait à augmenter les échanges entre les pays européens avec ceux de la zone d’influence du dollar et les autres marchés, le commerce avec les pays d’Europe orientale était sérieusement réduit. L’ACE fut chargée de mettre en place des politiques d’embargo des États-Unis vis-à-vis des pays de l’Est80. Cette politique d’embargo était une question très sensible en Allemagne, pays qui traditionnellement avait des liens économiques très étroits avec l’Europe orientale81.

38La fondation de la République Fédérale Allemande permit à l’Allemagne de l’Ouest de commencer à gérer sa propre politique économique vis-à-vis de l’extérieur, même si les Alliés gardaient certaines prérogatives au nom de leur statut d’occupant. Fn octobre 1949, le contrôle des exportations passa de l’Allied Joint Export Import Agency (Agence d’Import-Export des Forces Alliées) au gouvernement allemand. La République Fédérale conclut un nouvel accord bilatéral avec les États-Unis pour remplacer les accords signés par les gouvernants militaires et devint membre de plein droit de l’Organisation Européene de Coopération Économique82. L’enthousiasme initial avec lequel avait été accueilli le Plan Marshall en 1947 et 1948 avait laissé la place à un certain scepticisme en janvier 1950 lorsque le parlement ouest-allemand avait examiné la possibilité d’un accord bilatéral. Des critiques soulignaient que le programme d’importations se déroulait lentement et dans un esprit bureaucratique, que la participation allemande était insuffisante et que la coopération européenne était un échec. Et cependant le traité fut adopté avec une large majorité83. Apparemment les allemands de l’ouest de la ligne Lubeck-Trieste acceptaient la division de leur pays en deux à condition qu’elle aille de pair avec une réhabilitation politique, une reprise de l’économie et une intégration de leur espace vital tronqué au système international.

39Les alliés, et en particulier les États-Unis, avaient préparé la voie à une politique de commerce extérieur libérale en Allemagne, sortant le pays, de manière radicale, de sa longue tradition de protectionnisme. Cette nouvelle politique fut adoptée sans hésiter par le gouvernement ouest-allemand84. En septembre 1949, le Chancellier Konrad Adenauer affirmait que l’Allemagne de l’Ouest allait désormais suivre une politique extérieure libérale en vue d’obtenir une économie allemande compétitive et bien intégrée à l’économie mondiale85. Quelques mois plus tard, le gouvernement affirmait son soutien aux objectifs du Plan Marshall : une économie libérale, la suppression des barrières douanières et la création d’une « Communauté Économique Européenne86 ». Selon les experts du gouvernement, la libéralisation des échanges et des paiements était, à long terme, très important pour l’industrie allemande87. Avec un décalage le monde des affaires et la main-d’œuvre furent convertis à cette doctrine, celle-ci s’étant révélée fructueuse.

40Avant de libéraliser le commerce et les paiements, il était indispensable de dévaluer les monnaies européennes par rapport au dollar de façon à obtenir des taux de changes réalistes88. Après la dévaluation de la livre sterling, le Deutsche Mark fut dévalué de 20,6 % en septembre 1949, s’échangeant ainsi à 4,20 DM le dollar. En octobre 1949, le gouvernement commença à préparer une nouvelle tarification douanière qui fut introduite en 1951 lorsque l’Allemagne de l’Ouest rejoignit l’Accord Général sur les tarifs et le commerce89.

41Après plusieurs mois de stagnation et d’incertitude de l’économie ouest-allemande commença une nouvelle tendance à la hausse en août 1949, qui se poursuivit dans la première partie de 195090. Le produit national brut connut une augmentation substantielle de 16 %, de 1948-49 à 1949-5091. Malgré la croissance économique, le chômage continua d’augmenter, jusqu’à atteindre 2,3 millions de sans-emploi en février 1950 en Allemagne de l’Ouest et dans les secteurs ouest de Berlin, soit 12 % de la population active. Le chômage était particulièrement préoccupant à Berlin et dans les États abritant une forte proportion de réfugiés92. L’augmentation du chômage créa une controverse sur la politique économique. La Banque des Länder soutenait la reconstruction, mais surtout restait prudente, insistant sur la nécessité de résoudre le problème de la balance des paiements, car dans le futur l’aide extérieure serait considérablement réduite93. La mission de l’ACE, qui depuis longtemps soutenait la politique de déflation, voyant que le chômage ne cessait d’augmenter, changea d’attitude. En décembre 1949, l’ACE décrivait le chômage comme étant le problème économique majeur du moment et blâmait les autorités politique et monétaire de leur inertie94. En février 1950, la Haute Commission des Alliés protesta formellement contre la politique nomique du gouvernement fédéral, arguant qu’aucun effort sérieux n’avait été réalisé pour réduire le chômage endémique, que les niveaux d’investissement et de production étaient trop faibles, et que la balance commerciale présentait un déficit chronique. Les conseillers économiques soutenaient qu’il était possible d’accroître la production et de réduire le déficit de la balance commerciale95. A l’inverse, le gouvernement allemand considérait que l’équilibre de la balance commerciale et la réduction du chômage étaient deux objectifs inconciliables. Il défendait sa politique de libéralisme et insistait sur la nécessité d’une politique déflationniste pour réduire le déficit commercial96. Sous l’influence des partis d’opposition et de l’ACE le gouvernement fédéral, en février 1950, lança un programme pour l’emploi et le logement avec un budget total de 3,5 milliards de DM. La Banque des Länder offrait des facilités de réescompte de deux milliards de DM dans le cadre du programme sur l’emploi97.

42Lorsqu’en octobre 1949 fut signé un nouvel accord bilatéral d’aide américaine à la République Fédérale Allemande, la responsabilité des programmes d’investissement des pays européens passa des gouvernants militaires au gouvernement allemand, tandis que l’Administration de Coopération Économique gardait son droit de regard. L’ACE donna son accord sur le premier programme d’investissement de grande envergure, d’un budget de 1 milliard de dollars, en décembre 1949. Ce fut le début d’un recyclage régulier des fonds de contrepartie dans l’économie allemande. En 1950 fut lancé un deuxième programme d’investissement, avec un budget de 1,2 milliard de DM, et un troisième en 1951 avec un budget de 1,5 milliard. Le total de ces trois programmes d’investissement, entre 1949 et 1952, atteignait 3,8 milliards de DM accordés au titre du Plan de Reconstruction de l’Europe, tandis que 1,6 milliard provenait du programme GARIOA et que 253 millions provenaient d’intérêts et de remboursements. Les investissements étaient concentrés sur les secteurs clé tels que le charbon, l’électricité et les transports, les programmes de reconstruction de Berlin-ouest ainsi que d’autres régions en difficulté, le financement des exportations et des programmes de crédit spéciaux accordés aux petites entreprises. En général les fonds de contrepartie étaient utilisés pour mettre en route des projets qui recevraient ensuite un appui financier sous forme d’autres sources, publiques ou privées. La contribution de ces investissements à la formation de capital de l’Allemagne de l’Ouest atteint son apogée au premier semestre 1950, atteignant alors 17,5 % de la formation nette de capital fixe. Par la suite l’importance de ces investissements tendit à la baisse, le rythme de la formation nationale de capital augmentant rapidement. En moyenne, les fonds de contrepartie contribuèrent pour 11,6 % à la formation nette de capital fixe en Allemagne de 1948 à 1952. De cette aide, 8,2 % venait des fonds accordés au titre du Plan de Reconstruction de l’Europe et 3,4 % provenait des fonds accordés par le GARIOA98.

VI. Crise et stabilisation (1950-1952)

43Lorsqu’éclata la guerre de Corée en juin 1950, l’Administration de Coopération Économique était toujours convaincue que la politique économique suivie par l’Allemagne de l’Ouest était trop restrictive. Les experts du Bureau du Représentant mandaté à Paris et la mission en Allemagne suggérèrent une nouvelle extension du crédit par la Banque des Länder et le lancement d’un second programme pour l’emploi par le gouvernement fédéral. Très vite, cependant, le boom coréen amena des changements radicaux dans la politique. Én septembre 1950, la mission de l’ACE en Allemagne suggéra un changement de tendance de l’expansion à la restriction. Elle espérait une flambée des exportations qui permettrait de résoudre à la fois le problème du chômage et le déficit de la balance commerciale. La mise en route des programmes d’investissement et d’emploi ne s’imposerait donc pas. Il faudrait réduire la consommation au profit du réarmement, et on serait obligé d’orienter les investissements vers des secteurs clé pour soutenir l’effort de défense occidentale. Les organisateurs du Plan Marshall avaient prévu que les dirigeants allemands, partisans de l’« économie de marché », réserveraient un accueil plutôt froid à leur proposition99. Le changement de politique de l’ACE survint au début de la crise de la balance des paiements de 1950-51, ce qui mit à rude épreuve la politique de libéralisme économique de l’Allemagne de l’ouest. Durant la seconde moitié de 1950, la reprise économique s’accéléra, prit l’allure d’un véritable boom économique. Le revenu national brut en prix constants, augmenta de 21 % de l’année 1949-50 du Plan à l’année 1950-51. La croissance économique permit une augmentation de l’emploi, dont le chiffre passait de 21,1 millions en juin 1950 à 22,1 millions en juin 1951, tandis que le nombre des sans emplois diminuait, passant de 1,6 million à 1,3 million100. Le boom renversa la tendance des prix. L’indice du coût de la vie augmenta de 11 % entre juin 1950 et juin 1951101. Cependant, le Ministre de l’Économie Ludwig Erhard, en août 1950, mettait en garde contre une nouvelle période d’inflation102. La période d’expansion du second semestre de 1950 correspond au début du programme de libéralisation des importations, et par l’effet combiné de ces deux facteurs, le déficit de la balance commerciale ouest-allemande, qui, en 1949 et début 1950, tendait à la baisse, recommença à augmenter au second semestre de 1950103. La détérioration rapide de la balance commerciale vis-à-vis des pays de l’OECE était particulièrement alarmante, car l’Allemagne de l’Ouest s’endettait de plus en plus vis-à-vis des autres membres de la nouvelle Union européenne de Paiements et épuisait ses possibilités de crédit104. En septembre 1950 la Banque des Lânder, dans le but de ralentir l’augmentation des prix et d’améliorer la situation de la balance des paiements, augmenta le ratio officiel des réserves minimum, et en octobre le taux d’escompte fut rehaussé de 4 à 6 %. Le gouvernement annula certains permis d’importer qui avait déjà été délivrés, et les importateurs qui demandaient des permis devaient déposer sur un compte de la banque centrale une garantie représentant la moitié de la valeur de leur contrat d’importation105. Après l’échec de ces mesures, le gouvernement allemand chercha de l’aide à l’étranger car, selon lui, le problème était en partie dû à la rapide libéralisation du commerce qui lui avait été conseillé par l’Administration de Coopération Économique. L’ACE nia catégoriquement toute responsabilité et refusa d’accorder une quelconque aide. Selon Milton Katz du Bureau du Représentant, l’Allemagne de l’Ouest reprenait les honteuses politiques de Schacht des années 1930 pour financer ces importations, au frais de ses voisins. Il recommanda des politiques monétaires plus strictes. Si celles-ci échouaient, il faudrait alors introduire le contrôle des importations. L’Allemagne, selon lui, ne devait recevoir aucune aide financière, car elle ne la méritait pas, ayant mené une politique imprudente106. Cependant l’Union Européenne de Paiements choisit une attitude différente. Si on laissait la crise prendre de l’ampleur, elle aurait également des répercussions sur les pays avoisinants, et le prestige de la nouvelle Union Européenne de Paiements s’en ressentirait grandement. En décembre 1950, l’UEP accorda un crédit supplémentaire de 120 millions de dollars à l’Allemagne de l’Ouest. Mais ce crédit permit seulement un bref répit. En février 1951, les réserves de change étaient épuisées. Le gouvernement fédéral suspendit la libéralisation du commerce et réintroduisit le contrôle des échanges commerciaux, géré en collaboration avec l’OECE107.

44La suspension du libre-échange, le contrôle des exportations et les restrictions monétaires permirent une amélioration de la situation de la balance commerciale. En avril 1951, le volume des exportations commençait à dépasser celui des importations et l’Allemagne de l’Ouest pouvait améliorer sa position de débiteur vis-à-vis des pays de l’UEP108. Le libre-échange fut réintroduit en janvier 1952. et fut étendu de 57 % de tous les biens importés en janvier 1952 à 75 % en avril 1952109. Le Haut-Commissaire McCloy continua de réclamer des contrôles de l’économie de façon à ajuster l’économie ouest-allemande au programme de réarmement américain, et même, menaça de suspendre l’aide attribuée au titre du Plan de Reconstruction de l’Europe110. En réaction à la pression des américains, le gouvernement allemand essaya de trouver un juste milieu entre le libéralisme économique et l’intervention de l’État et introduisit des contrôles gérés non pas par les agences gouvernementales mais par les organismes corporatifs111.

45La politique de stabilisation menée par la Banque des Länder et le gouvernement pendant la crise de la balance des paiements conduisit à un ralentissement de la reprise économique. Après les taux de croissance à deux chiffres des années précédentes, le revenu national brut à prix constants augmenta relativement lentement, prenant 7 % de 1950-51 à 1951-52. Malgré la baisse du rythme de la croissance économique, le chômage continua à diminuer. Le taux moyen de chômage en 1951-52 était de 6 % de la population active. La reprise économique en Allemagne de l’Ouest, pendant la période couverte par le Plan Marshall, soit de 1948 à 1952, avait été rapide mais inégale, et ce qui, vu de manière rétrospective, fut le prélude à un âge d’or de croissance économique, fut perçu, à l’époque, comme une progression par à-coups. La reprise se transforma progressivement en une croissance économique soutenue lorsque le revenu réel per capita atteignit à nouveau en 1953 le niveau d’avant-guerre de 1938112.

46Après la crise de la balance des paiements de 1950-51 l’économie ouest-allemande fit de rapides progrès. En 1951-52, la dernière année du Plan Marshall, la balance commerciale montrait un petit excédent commercial, avec un volume d’exportations de 3,8 milliards et des importations de 3,7 milliards. Dans l’équilibre général du commerce extérieur persistait un déséquilibre régional, dû au fait que le très large déficit vis-à-vis de la zone d’influence du dollar était compensé par l’excédent commercial vers les pays d’Europe occidentale et vers les marchés tiers. De sévères contrôles réduisirent le commerce avec les pays socialistes à des échanges au compte-gouttes113.

Tableau 3 La structure du commerce ouest-allemand par régions (1950-1952)

47Avec la reprise économique l’Allemagne fut capable d’offrir sur les marchés étrangers beaucoup plus que du charbon, de la feraille et du bois de construction, les produits de première nécessité de l’immédiat après-guerre. L’Allemagne de l’Ouest reprit vite son rôle traditionnel dans l’économie mondiale en tant qu’importateur de biens alimentaires et de matières premières et comme exportateur de produits industriels. La part des produits industriels dans les exportations ouest-allemandes augmenta de 17 % en 1948 à 75 % en 1952114.