François Louis Auguste Terrier (1777-1861)

François Louis Auguste Ferrier

1Né à Paris le 13 avril 1777, François Louis Auguste Ferrier a perdu ses parents dans son tout jeune âge et a été élevé dans la capitale par son oncle, le docteur Jacques Agathange Leroi, médecin du comte de Provence, frère du roi et futur Louis XVIII.

2La Révolution amène le docteur et son neveu à quitter Paris pour Lille, puis Dunkerque. Il y retrouve un ami du docteur, Valois, haut fonctionnaire à la régie des douanes. Celui-ci, ayant apprécié les goûts studieux et la valeur du jeune Ferrier, le place le 20 janvier 1797 en qualité de premier commis de direction dans ses bureaux. Il est obligatoire que celui-ci ait d’abord à faire un temps de surnumérariat avant d’arriver à cet emploi d’une certaine importance hiérarchique.

3Duverger précise : « Doué d’une puissante intelligence, d’un esprit vif et surtout logique, il avait eu le bonheur d’être distingué par M. Valois qui l’aida à franchir promptement les premiers grades ».1

4Le docteur Leroi étant rentré à Paris après le 18 Brumaire, Ferrier, resté à Dunkerque, décide de compléter son instruction : « Âpre à la besogne, laborieux par instinct autant que par besoin, il ne tarda pas à acquérir une telle somme de connaissances que peu d’administrateurs contemporains en possédaient d’aussi complètes, d’aussi solides surtout. [...] Une lecture assidue de nos principaux auteurs devait développer encore son esprit ».2

5Ferrier a participé à la fondation du « Salon littéraire » qui réunit la plupart des hommes intelligents et instruits de Dunkerque, une ville qu’il aime mais qu’il est amené à quitter. En effet, il monte à Paris, pour y être nommé sous-chef de bureau à la direction générale avec un traitement de 2 800 francs. Il quitte Paris le 23 septembre 1802, pour le poste de sous-inspecteur à Bayonne.

6Le livre de Ferrier, publié alors qu’il a vingt-sept ans et qu’il est à Bayonne – sous le titre Du gouvernement dans ses rapports avec le commerce, ou de l’administration commerciale opposée à l’économie politique – fait quelque bruit dans les milieux économiques. Il y réfute les théories d’Adam Smith, l’économiste anglais particulièrement prisé par les « idéologues » français séparés de Bonaparte.

7 Le 20 janvier 1805, il est promu inspecteur à Worms, dans la direction de Mayence (Palatinat), puis est muté en 1808 à Cortono, en Toscane.

8Il est nommé d’emblée directeur de première classe à Rome, le 15 mars 1810, où il est chargé d’implanter le service des douanes. C’est en effet le premier directeur à Rome, l’une des vingt-deux directions situées en territoire étranger. Il n’a eu, à ce poste, qu’un seul successeur : Duboullaye.

9C’est de Rome que, deux ans plus tard, il part chercher, à l’étonnement général, le poste de directeur général, où il succède à Collin de Sussy, devenu, dans le même temps, ministre du Commerce.3 Il a alors moins de trente-cinq ans.

10Jean Clinquart constate que, comme le montrent une note autographe de Collin et un rapport adressé à l’Empereur par le ministre des Finances, c’est Collin lui-même qui a proposé les noms de trois directeurs des douanes de province (et non ceux des administrateurs) : Ferrier, Faurie et Brack, en poste à Rome, Besançon et Gênes. Le ministre précise que « Ferrier est celui que [Collin] préférerait sous tous les rapports. [...] Il ne place les autres qu’à quelque distance du sieur Ferrier ». Collin et le ministre mentionnent, l’un et l’autre, que leur « poulain » est l’auteur d’un ouvrage très estimé sur le commerce et les douanes. Il est vrai que la carrière de Ferrier a été heureusement influencée par la publication de son livre Du Gouvernement. Il faut noter aussi que Fiévée a contribué à son élévation sociale, en l’aidant à améliorer et à publier son ouvrage.4

11Amé, pour sa part, le présente effectivement comme adversaire des thèses d’Adam Smith, Rossi et Michel Chevalier, opposés aux restrictions douanières, et le désigne comme un des tout premiers champions du système économique connu sous le nom de « balance du commerce ». « M. Ferrier, écrit-il, homme d’esprit et de verve, a su présenter habilement des idées qu’il ne défendrait plus s’il écrivait aujourd’hui. Encore fort jeune au moment où ilpublia son ouvrage, il ne s’était pas bien rendu compte de phénomènes qu’on a mieux étudiés depuis. Dans sa pensée, le commerce extérieur devait avoir pour but principal d’attirer l’argent du dehors, et devenait ruineux pour un pays quand il faisait sortir plus de numéraire qu’il n’en faisait entrer.

12« Il voulait donc que les gouvernements s’attachassent à en surveiller les tendances afin de le détourner des voies où pouvaient s’engloutir les métaux précieux. Quelle différence y a-t-il pour la France, disait-il à ce sujet, entre 12millions jetés au fond de la mer, et 12 millions employés à acheter du thé ? Que reste-t-il de ce thé, dans le pays, au bout d’un an ?

13« L’échange de marchandises contre de l’argent était le seul genre de négoce qui lui parût toujours avantageux, et comme l’Angleterre était en mesure de nous livrer beaucoup plus de produits fabriqués que de l’or ou de l’argent, M. Ferrier engageait le Pouvoir à se défendre soigneusement de tout rapprochement commercial avec le cabinet de Saint-James ».5

14Cette position fut celle de beaucoup d’économistes pendant près d’un demi-siècle. Cependant, en 1859, parlant de la question des denrées coloniales, Amé constate : « L’Administration, les libre-échangistes et les protectionnistes, renversant d’un commun accord la proposition formulée par M. Ferrier, admettent tous, depuis longtemps, que l’impôt sur les denrées coloniales, exclusivement fiscal, doit être abaissé jusqu’à la limite extrême où le Trésor cesserait d’être dédommagé, par l’accroissement des quantités imposables, de la diminution du droit. »

15Il est vrai que le jeune âge du nouveau directeur général peut sembler pour le moins inhabituel, mais il faut se rappeler que Napoléon Bonaparte a été coutumier de ces ascensions rapides. Lui-même doit être surpris de sa fulgurante ascension. Il est contraint de composer avec les Chaslon, Saint-Cricq et autres vieux briscards des bureaux parisiens. Il est, et il fait, ce que Collin a voulu qu’il soit et qu’il fasse.

16Si Ferrier est nommé à un moment important pour l’application du Blocus continental, c’est Collin de Sussy qui, dans l’opinion de l’Empereur, doit en être l’organisateur. Ministre des Manufactures, il aura notamment les douanes dans son département.6

17Le nouveau ministre prend un arrêté modifiant celui du 10 septembre 1801, fixant les attributions du directeur général des douanes. Désormais, le conseil d’administration doit être consulté sur les présentations au ministre des suggestions de nomination dans le cadre des agents du cadre supérieur, et même sur les nominations rentrant dans les attributions propres du directeur général. Sur les quatre administrateurs, deux au moins sont des fidèles de Collin de Sussy : son fils Louis et Saint-Cricq, son ancien secrétaire général à la préfecture de Seine-et-Marne, qu’il a fait nommer administrateur, le 9 septembre 1911. La marge de manœuvre du nouveau directeur général risque d’être très étroite. Il ne peut faire cesser la répartition territoriale entre les divisions, confirmée par cet arrêté.7

18 Il s’emploie à renverser la situation à son profit en matière de gestion du personnel et à renforcer son ascendant sur ses collaborateurs à la Centrale et en province. Il a constaté, lors des séances du conseil d’administration consacrées aux nominations, promotions ou mutations, la propension des administrateurs à « pousser », et dans certains cas, à desservir des fonctionnaires de leur zone de compétence parce qu’ils les connaissaient mieux que ceux d’autres secteurs.

19Le secrétariat général, censé gérer le personnel, avait trop souvent des dossiers incomplets et donc insuffisants, pour une bonne appréciation des mérites de chacun. Rappelons-nous qu’il y avait alors quarante directions et que l’effectif des brigades dépassait 35 000 hommes. C’était le règne du népotisme et du favoritisme contre lequel la Centrale se trouvait désarmée.

20Ferrier s’applique à avoir une connaissance personnelle des qualités et des défauts de tous les employés en astreignant les chefs de service à lui fournir une feuille de signalement moral pour chacun de leurs subordonnés.

21Chaque employé aura dorénavant un dossier individuel présentant sur une simple feuille les notes successives de ses divers chefs (à partir du grade de sous-inspecteur ou de capitaine). Y figureront également les circonstances importantes de sa carrière administrative. C’est le 21 avril 1812 que cette importante novation est signifiée au service.

22Elle a des répercussions considérables sur le moral des agents des douanes qui ont subi, jusque-là, le pouvoir omnipotent des directeurs.

23Ferrier précise dans ses instructions : « Le signalement proprement dit portera sur le zèle, l’activité, l’aptitude au travail, la subordination, le degré d’instruction et la conduite de chaque employé. Quand il s’agira d’un chef ou d’un employé destiné à le devenir, il faudra indiquer, en outre, s’il a reçu une éducation soignée, s’il a de la fermeté, de la mesure, s’il jouit de l’estime des autorités locales, s’il honore l’Administration par sa vie privée, s’il se fait aimer et respecter de ses subordonnés, enfin, s’il a pour ses chefs les égards qu’il leur doit. »

24Ces feuilles doivent lui être adressées directement par chacun des chefs placés aux divers échelons hiérarchiques : inspecteur, sous-inspecteur, receveur, contrôleur et capitaine. Il poursuit : « J’ai lieu d’attendre de vous, dans le travail délicat et important que je vous demande, l’impartialité la plus rigoureuse. Vous ne pourriez vous en écarter sans m’exposer à commettre des injustices dont la responsabilité pèserait ensuite sur vous. Les signalements que vous m’adresserez sont au reste, pour moi seul. Ainsi vous n’auriez aucune raison, même apparente, d’y déguiser votre opinion. [...] Ces signalements me fixeront souvent, autant sur les chefs qui les rédigent que sur les employés qui en sont l’objet, et l’importance que j’y attache doit être pour ceux-ci, une raison de n’en mériter que de favorables, et, pour ceux-là, de n’en fournir que d’impartiaux ».8

25Plus tard, il aura cette réflexion : « Tout chef d’administration qui en signalant ses subordonnés, n’est pas saisi d’une crainte religieuse, n’a pas le sentiment du devoir qu’il remplit. L’impression de jugemens hasardés peut poursuivre un employé pendant tout le cours de sa carrière, malheur déplorable, puisque celui qui l’a causé n’a que bien rarement la volonté de le réparer, et que, quand il en a la volonté, il n’en a pas toujours le pouvoir : c’est une suite de ce que l’effet de l’accusation peut survivre, même à son désaveu. »

26Il poursuit : « Je n’avais pas, jusqu’ici, transmis d’instructions sur les règles morales que les chefs doivent se prescrire pour le signalement de leurs subordonnés. La première est de ne se permettre aucune imputation, aucun reproche, de ne provoquer aucune punition contre un employé, avant de l’avoir averti, et plusieurs fois, soit pour qu’il détruise les préventions dont il est l’objet si elles ne sont pas fondées, soit pour qu’il réforme sa conduite si véritablement elle est répréhensible. Tout autre procédé serait faiblesse, injustice ou perfidie. Par la même raison, je réprouve les lettres confidentielles qu’on écrit quelquefois, soit aux administrateurs, soit à moi, sur le personnel des employés, lettres presque toujours nées du besoin de desservir en secret, joint à la crainte ou à l’impossibilité d’accuser en face ».9

27Terrier se montre dans ses actes de gestion aussi bon administrateur que gardien vigilant des intérêts du personnel. C’est à lui que doit être attribuée la décision de former un dossier par affaire (auparavant la correspondance reçue ou expédiée était classée par ordre chronologique).

28Il flétrit, en outre, la honteuse dilapidation dont la gestion locale des masses d’habillement a été la source et il formule un règlement détaillé et précis sur la masse, qui est resté en vigueur pendant plus de cent ans.10

29Depuis longtemps, le règlement de la masse d’habillement obligeait les agents à s’équiper eux-mêmes, en uniforme et en équipement, notamment en armes. Le paiement des sommes dues aux fournisseurs était effectué sur une caisse commune alimentée par des prélèvements sur le traitement des intéressés et échelonnés dans le temps. Cette gestion se faisait sur le plan local et avait engendré de nombreux abus.

30Pour être équipés, les préposés s’adressaient à leurs chefs, en sorte que les inspecteurs et les capitaines étaient devenus les intermédiaires rétribués des fournisseurs. Il arrivait même que certains se chargeassent de ces fournitures, dont ils se remboursaient au moyen de retenues plus ou moins arbitraires, sur les traitements et parts de saisie de leurs subordonnés.

31Les directeurs n’exerçaient aucun contrôle sur cette gestion et ne pouvaient remédier aux abus qui devenaient de plus en plus criants.

32Le règlement, instauré par Ferrier, place la gestion de la masse sous le contrôle des directeurs, désormais chargés de passer les marchés et de régler, seuls, l’emploi des fonds. Ils sont assistés d’un conseil d’administration pour l’examen des comptes.

33Autre avantage : l’uniformisation de l’équipement et de l’armement va pouvoir être réalisée dans toutes les circonscriptions. Par ailleurs, des dispositions sont prises en vue de faciliter les premiers versements et de porter plus rapidement au maximum l’actif individuel. Cette procédure a pour effet, secondaire mais non négligeable, de retenir les agents au sein de l’administration par la crainte d’abandonner à la masse une somme devenant de plus en plus importante.11

34Toujours en 1812, l’attention de Ferrier se porte sur l’état préoccupant de la caisse spéciale de retraite, créée par la loi du 2 floréal an V. Le fonds de retraite n’étant pas un fonds d’État, en cas de déficit, il n’y avait pas possibilité de dégager des ressources budgétaires pour le combler. Ferrier propose donc des mesures d’assainissement, et recommande notamment de porter à 3 % le taux des prélèvements sur les traitements, et à 20 % la retenue opérée sur le produit des amendes et confiscations.12 La situation se modifiera promptement et le service des pensions se trouvera assuré pour une longue période.

35Entreprise plus délicate : Ferrier doit lutter contre les empiétements des parquets de cours prévôtales et des tribunaux spéciaux des douanes instaurés par Napoléon en 1810. « Mais il [a] fini par réussir, grâce à l’énergie de son attitude et aux sages considérations invoquées dans ses rapports, à obtenir des départements du Commerce et de la Justice, le concours qu’il sollicit [e] en vue de maintenir l’autorité des décisions administratives et d’éviter une regrettable confusion des Pouvoirs. Les instructions adressées aux Directeurs ne [sont] pas moins remarquables par leur netteté et leur fermeté ».13

36Il attire l’attention des directeurs provinciaux sur les affaires au cours desquelles les procureurs se sont montrés « disposés à donner à leur ministère une extension qui pourrait avoir des conséquences fâcheuses ». Il récuse cette prétention qui risque d’amener la confusion entre le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire. Il informe le service que le ministre de la Justice « a fait sentir aux tribunaux des douanes que les magistrats doivent se renfermer dans les bornes de leurs attributions, et qu’ils n’ont point à s’immiscer dans l’exécution que je juge à propos de prescrire à mes subordonnés ».

37Il veut être informé de toute espèce d’empiétement de la part des autorités judiciaires et rappelle qu’il ne faut donner aucune extension à l’autorité administrative. Il recommande de veiller à ce que les attributions données par la loi aux tribunaux ne soient pas méconnues.14

38Si Ferrier s’est d’emblée intéressé à améliorer la vie des douaniers et leur carrière, s’il a facilité l’avancement des agents méritants et essayé de limiter les abus de pouvoir en matière de gestion des personnels, s’il a eu à cœur de maintenir les prérogatives de son administration, les difficultés engendrées par la situation générale ont fortement pesé sur lui dès son entrée en fonction.

39Il lui faut mettre en œuvre le Blocus continental dans toute sa rigueur, mais aussi dans toutes ses contradictions. Cette guerre a pris un caractère tellement aigu que l’Empereur s’est vu obligé d’en atténuer les effets par de détestables expédients, comme le smoglage et les licences. Ces dernières devaient théoriquement être signées de la main de l’Empereur mais, très souvent, trop souvent, elles ont fait l’objet de trafics éhontés, auxquels se sont livrées les autorités civiles et militaires implantées sur les marches de l’Empire. On comprend bien que Napoléon n’aurait pas voulu d’un libre-échangiste pour appliquer le blocus et qu’il lui fallait un homme énergique et de haute valeur pour surmonter les obstacles que la douane allait rencontrer pour continuer à appliquer un tel système. Ferrier a d’ailleurs, d’entrée de jeu, recommandé aux directeurs de correspondre directement avec lui pour les affaires qui « concernent le blocus, les licences, les prises, les produits extraordinaires, les grains et en général le système actuel ».15

40La gestion de Ferrier est ainsi jugée par Duverger : « En un mot, M. Ferrier se montra toujours administrateur, et s’il ne fit rien pour corriger les vices de la comptabilité, on voit qu’ils ne lui échappaient pas, non plus que les simplifications à introduire dans les écritures des bureaux de douanes. Il avait déjà commencé ces simplifications au bureau central, où sa courte gestion laissa des traces, encore visibles d’ordre et de lumière. C’est à lui, entre autres bonnes mesures, qu’on doit celle de former un dossier par affaire. Auparavant, la correspondance reçue ou expédiée était classée par ordre de date ».16

41L’Empereur avait depuis longtemps la pensée de donner une organisation militaire aux brigades des douanes. Rappelons qu’il voulait doter d’un uniforme l’ensemble de l’Administration.

42Jean Tulard écrit : « Le port d’un uniforme est source de prestige. Il est également contraignant et, comme son nom l’indique, uniformisé. Comme l’Armée, l’Administration est au service de l’Empereur ».17

43Depuis 1811, l’uniforme est imposé à tous les agents des douanes, service des bureaux et employés supérieurs inclus.

44Vint le moment de l’expédition contre la Russie. Napoléon distribua les forces qui allaient assurer ses arrières. Les 35 000 baïonnettes des douaniers devaient être, à ses yeux, forcément utilisées. Les discussions qui s’étaient peu à peu espacées, recommencèrent dès l’entrée en fonction de Ferrier. Il eut comme interlocuteur le général de division, comte Mathieu Dumas, conseiller d’Etat. Dans cette discussion, relatée a posteriori dans une lettre écrite le 31 mars 1839 à l’administration, il paraît avoir fait preuve d’une louable indépendance de caractère et avoir repoussé péremptoirement l’organisation militaire de la douane, au lieu de présenter les moyens de la concilier avec les nécessités administratives.18

45Le projet prévoyait une légion dans chaque direction, le directeur en étant le colonel et, en tant que tel, placé sous les ordres du général dans la division duquel se trouvaient les brigades douanières de la direction. Ferrier raconte qu’il a fait ressortir l’incompatibilité des divisions territoriales de l’armée et la répartition des brigades des douanes et de leurs chefs. Enfin il dit avoir rajouté que, puisque l’on faisait les directeurs colonels, lui devait être fait au moins général de division. Bien que présenté en riant cet argument mettait en lumière le côté du projet déplaisant pour l’armée : celui d’un état-major n’ayant pas gagné ses éperons. Ferrier termine sa lettre en affirmant qu’il ne fut plus question, alors, de l’organisation militaire des douaniers.

46La réalité semble quelque peu différente : Jean Clinquart a fait l’analyse de toutes les tentatives de création d’un corps militaire des douanes.19 Il rappelle qu’en 1810, Napoléon I^er a demandé à Davout « un projet d’organisation mettant sous ses ordres les brigades de douanes ».

47 Au cours des négociations, et après avoir tergiversé toute une année, Collin de Sussy, a présenté un texte consistant à donner un statut militaire aux agents des brigades sans toucher à l’organisation administrative et les plaçant sous l’autorité d’un état-major général, composé du directeur général des douanes, des inspecteurs généraux et des directeurs.

48Collin de Sussy a proposé une assimilation avec la gendarmerie, « organisation de surveillance, moitié militaire, moitié civile ». Ce projet suscita des réticences parmi les représentants de l’armée. Deux projets furent repoussés, un troisième, présenté par les deux sections du Conseil d’Etat concernées, armée et finances, reprenait « non la seule organisation militaire des douanes, mais l’ensemble des douanes impériales ».

49Le comte Dumas, rapporteur, confirmait que « les compagnies des gardes interviendraient seulement en cas d’attaque ou d’invasion du territoire ». Ce projet ne fut jamais signé par l’Empereur.

50Jean Clinquart rappelle qu’il date du 3 janvier 1812, au moment ou Collin de Sussy était titulaire du ministère du Commerce nouvellement créé. Comme les douanes ne dépendaient plus des Finances mais du nouveau ministre, le texte devait être modifié. C’est vraisemblablement à ce moment qu’est intervenue la discussion entre Ferrier et Dumas, ci-dessus rapportée.

51L’opération comportant un remaniement de presque tous les « contrôles » et portant sur le statut des personnes et sur leurs traitements, ne pouvait être menée à bien dans la période troublée qui venait de s’ouvrir. Jean Clinquart, citant Boucher de Perthes, indique : « Au mois de juin 1812, Ferrier faisait connaître aux directeurs que l’organisation militaire des brigades était remise à une époque très éloignée ».20

52Cependant, Ferrier est amené à prendre l’initiative en matière de concours apporté à l’armée en temps de guerre. En effet, un an à peine après sa prise de fonctions, les événements militaires prennent un tour alarmant. Les armées françaises battent en retraite et les frontières sont menacées.

53Ferrier, préoccupé du maintien de l’imperméabilité des lignes de douanes, rappelle que le premier devoir du douanier est de sauvegarder les intérêts du Trésor et qu’il ne doit prêter main forte à l’armée qu’en cas d’invasion. Il convient, même en ce cas, de veiller au rétablissement des lignes.

54Mais voici l’ennemi sur la frontière. Dès que les lignes se trouvent débordées, les légions de douaniers, surnommés les « chasseurs verts », se rallient aux commandements militaires locaux et se distinguent notamment par la défense héroïque de plusieurs places fortes et savent mériter les éloges des chefs militaires.21

55 À Dubois-Aymé, directeur en Italie, Ferrier écrit le 30 septembre 1813 : « Les préposés ne sont appelés à servir militairement que quand le pays, dont ils défendent la frontière, est momentanément exposé à quelque invasion ».22

56Quand les alliés franchissent le Rhin, Ferrier dépêche à Anvers l’inspecteur général Dumas Saint-Marcel, lui-même ancien général, avec pour mission d’assurer un repli en bon ordre des divers services douaniers.

57Malheureusement, la situation militaire empire. L’immense ligne des douanes s’étendant des bords de la Baltique à ceux de l’Adriatique est culbutée. Les douaniers, pour certains, ont la conduite héroïque que l’on sait.23 Mais Napoléon doit partir pour l’île d’Elbe, après avoir signé l’acte d’abdication le 11 avril 1814. Les Allemands sont entrés à Paris le 31 mars.

58À l’instar de Collin de Sussy quittant son éphémère ministère du Commerce, Ferrier, connu lui aussi pour son grand attachement à l’Empereur, doit s’effacer. Dès le 3 avril, sans attendre l’événement final, Ferrier remet le service des douanes au plus jeune des administrateurs, Pierre de Saint-Cricq. Le lendemain, les administrateurs font discrètement savoir aux directeurs que « le directeur étant momentanément absent, rien ne serait changé dans [leur] correspondance avec la Centrale ». Saint-Cricq ne sera que directeur au sein d’une direction générale qui regroupe les deux services des douanes et des droits réunis.

59Il est vraisemblable que Ferrier aurait aimé accéder à un poste plus honorifique que celui de directeur occupé auparavant, mais il apparaît que les nouvelles autorités ne se sont pas souciées de son destin. Il rejoint, le 15 mai, la direction de Dunkerque, l’une des plus grosses de France et aussi des plus recherchées, en raison de « l’importance des émoluments attribués à son chef en sus du traitement normal et qui atteignent près de 70 000 francs ».24 Bonvarlet met plutôt l’accent sur l’aspect culturel de cette préférence : « Selon une tradition de famille, M. Ferrier aurait préféré sa situation de Dunkerque, qui lui permettait de se livrer sans entraves aux études qu’il poursuivit toute sa vie, à d’autres fonctions plus élevées, mais plus soumises aux revirements de la politique. On ajoute et c’est de la bouche d’un ancien fonctionnaire de l’administration que j’ai recueilli cette tradition, qu’après l’admission à la retraite de M. Duverger, père de l’auteur de La douane française, M. Ferrier avait pris la précaution de se réserver la direction de Dunkerque ».25

60 Cette circonscription, au voisinage des côtes anglaises et de la Belgique, est en butte à une fraude intense ; la contrebande à cheval a pris une extension dangereuse. Il y a souvent des blessés parmi les douaniers qui tentent de s’opposer au passage en force de bandes nombreuses.

61Ferrier, redevenu simple directeur provincial, déploie le même dynamisme qu’à la tête de la douane. Il prescrit aux agents de sa direction « de faire feu chaque fois que, malgré leurs sommations réitérées, les cavaliers fonceraient au galop au risque de les fouler aux pieds. Dès sa première application, la mesure eut un tel effet d’intimidation que ce genre de contrebande diminua très sensiblement ». Ferrier, amené à se justifier, écrit dans son rapport : « Ce n’est apparemment pas pour faire la haie comme à la procession et voir paisiblement passer les fraudeurs que le Roi paie ses préposés et que la loi les arme ».26

62Par deux circulaires destinées aux agents de sa direction, il redéfinit la police du « rayon » des douanes et organise la surveillance des frontières. La première interdit d’une manière absolue la circulation de nuit pour toutes les marchandises visées par la police du rayon. La seconde tient compte des contingences locales et autorise la délivrance de passavants permettant la circulation nocturne pour de petites quantités de produits locaux, transportés sur de petites distances, et destinés à être vendus sur les marchés régionaux, les jours où ils se tiennent.27

63Napoléon, de retour de l’île d’Elbe, sépare les Douanes et les Droits indirects, et rétablissant le grade de directeur général des douanes, y rappelle Ferrier qui, d’entrée de jeu, entérine toutes les modifications que Saint-Cricq a apportées à la gestion du service. Pendant les Cent-Jours, il ne peut que se borner à expédier les affaires courantes. Il se refuse à toute épuration contre ceux qui auraient manifesté leur attachement aux Bourbons.28

64Instruit par l’expérience, et après réflexions menées aux cours de son séjour à Dunkerque, il décide que les circulaires administratives, jusque-là rédigées manuellement et à diffusion restreinte, seront dorénavant imprimées. Destinées à l’ensemble des directions, elles seront diffusées à tous les échelons hiérarchiques.29

65La première circulaire imprimée est datée du 27 mars 1815, deux jours après le rappel de Ferrier à la direction générale qu’il a quittée juste avant la première Restauration. Duverger lui rend justice : « C’est donc à lui que l’Administration est redevable de ces heureuses innovations qui comportent une si importante simplification des écritures. M. Ferrier a également décidé que la distribution des circulaires serait étendue à toutes les Directions et à tous les agents du cadre supérieur ».30

66Davout, ministre de la Guerre, et Ferrier concluent un accord, fruit de leurs expériences respectives. Ferrier donne aux directeurs, situés sur l’Océan et la Manche, l’ordre de « laisser à la disposition de l’autorité militaire environ la moitié des préposés ».

67Il réaffirme la priorité du service douanier et rappelle : « L’intention, souvent exprimée, du chef du gouvernement a toujours été que les préposés ne fussent, sous aucun prétexte, détournés de leurs fonctions ; qu’en temps de guerre, ils conservassent leurs lignes jusqu’au dernier moment et que, dans les circonstances véritablement urgentes, où leur concours pourrait être militairement utile, on ne les employât que par détachements pris sur tous les postes afin de n’en dégarnir complètement aucun. Telle est encore aujourd’hui la volonté du gouvernement ».31

68Il précise, bien sûr, que le principe n’est plus applicable, dès qu’il y a invasion et que « le devoir des préposés serait alors de déférer aux ordres des généraux qui pourraient les réunir, les enrégimenter et les employer militairement, soit en ligne, soit dans les places fortes, cette deuxième destination étant celle qui convenait le mieux ».

69Jean Clinquart indique : « Partout où ils furent requis, les douaniers garnirent les places fortes et il arriva qu’ils constituent une part importante de leurs garnisons. Ils formèrent aussi des " colonnes mobiles ", là où l’insurrection vendéenne rendit nécessaire une intervention militaire ».32

70François Ferrier quitte la direction générale des Douanes, début juillet 1815, après la chute de l’Empire et rejoint définitivement la direction de Dunkerque, laissée opportunément vacante.

71Redevenu, une fois de plus, directeur provincial, il rend alors un immense service à la douane en publiant, en 1818, la collection des lois et règlements dite Collection de Lille.

72Il décide, en effet, de réunir et de faire diffuser les lois et règlements douaniers auxquels, bientôt, il rajoute les circulaires d’application émises par la direction générale. Duverger souligne : « Avant cette collection, quelques compilations informes, quelques commentaires incomplets avaient été publiés ; mais en fait, le douanier studieux n’avait aucun guide, et l’administration centrale, elle-même, ne possédait pas la totalité de ses ordres et instructions ». Il serait hors de propos de chercher à démontrer l’utilité, l’opportunité d’une pareille publication : véritable monument administratif, elle suffirait à préserver de l’oubli la mémoire de M. Ferrier, et elle restera la gloire de sa carrière.33

73Les Annales des douanes rendent compte ainsi de sa sollicitude envers la région de ses débuts : « Les intérêts des populations du Nord le préoccupèrent aussi et sa vive intelligence leur fut si profitable qu’il devint très populaire dans cette région. On lui en donna la preuve lors de la création des Conseils généraux ; non seulement il fut toujours élu, mais ses collègues mirent la même constance à le choisir comme président et son souvenir était si vivace dans le département du Nord que sept ans après l’avoir quitté, c’est-à-dire en 1848, il aurait été élu député s’il ne s’était pas retiré en apprenant la candidature de Lamartine. Au sein du Conseil Général on n’a pas encore oublié cette élocution facile et nette, ce jugement droit et sur, cette impartialité inébranlable ».34

74Pendant vingt-six ans, il occupe les fonctions de directeur à Dunkerque. « Il les remplit avec une grande distinction, y apportant beaucoup d’indépendance de caractère, une extrême bienveillance pour ses principaux collaborateurs, comme pour ses subordonnés, et surtout avec un esprit d’équité et de conciliation dont le souvenir est encore vivace ».35

75Il refuse, sous le ministère de Polignac, la présidence du bureau du commerce. En 1830, il accepte de se présenter aux suffrages des Dunkerquois, mais il est battu par le représentant du parti libéral. Cette défaite ne lui nuit pas après la révolution de 1830, mais il renonce alors à jouer un rôle au plan national, tout en se ralliant au nouveau régime.

76Il fait un partage équitable de son temps entre ses devoirs administratifs et ses études qu’il poursuit tout au long de sa vie. On sait aussi qu’il donne des réceptions fastueuses dans son château, comme en ont rendu compte les Annales des douanes.

77En novembre 1833, il est élu au conseil général du Nord dont il devient le président en 1834. Son jugement fiable et droit, son habileté dans la direction des discussions amènent ses pairs à lui renouveler leur confiance au cours de sept réélections. Il est promu en 1839 au grade d’officier de la Légion d’honneur et début 1842, il est nommé à la Chambre des pairs, en même temps qu’il prend sa retraite. Il quitte à nouveau son cher Dunkerque pour aller siéger à Paris.

78Tout en continuant à assister de façon suivie aux sessions du conseil général, dont il demeure le président jusqu’à la révolution de Février, il prend une part active aux travaux de la Chambre haute. « Soit comme rapporteur de divers projets de loi, soit dans le sein des commissions dont il fit partie, ou même à la tribune, M. Ferrier se montra à la hauteur de sa nouvelle position et s’attira parmi les collègues de la Chambre des Pairs de nombreuses et vives sympathies. Les discours qu’il prononça à la tribune sont tous profondément empreints de ce ferme caractère, de cet esprit de suite et d’ensemble, de cette logique, de cette netteté de vues qui donnèrent tant de relief à sa physionomie d’homme public et qui en accusèrent si nettement les contours ».36

79La révolution de 1848 abolit la Chambre des pairs et réorganise les conseils généraux. Il quitte donc ses fonctions dans ces deux organismes et rentre dans la vie privée. Il peut consacrer encore plus de son temps à des études, et plus particulièrement à la politique économique et douanière de la France.

80Il a déjà publié plusieurs ouvrages économiques. Apprenant que la question des entrepôts intérieurs est étudiée par Saint-Cricq, qui envisage d’établir un entrepôt de denrées coloniales à Paris, Ferrier se demande si cela ferait de la capitale un marché européen et penche pour la négative. Il pense, en outre, qu’il y aurait un risque pour l’armement français. Dans un Mémoire sur la demande d’un entrepôt de denrées coloniales à Paris, il met en évidence ces deux aspects de la question et marque sa préférence pour le rejet de cette procédure. Cependant, ne voulant pas se montrer péremptoire, il termine ainsi son mémoire : « Je n’ai pas la prétention de résoudre ces questions. Je n’ai voulu que les poser et en préparer la discussion. D’autres feront mieux ; et peut-être aurais-je rendu leur tâche plus facile. C’est l’unique but que je me suis proposé ».37

81En 1828, la question de l’établissement d’entrepôts intérieurs se posant à nouveau, Ferrier récidive dans une brochure, De l’entrepôt de Paris, qui est particulièrement bien appréciée sur le plan local. Derechef, il montre son hostilité envers de telles créations.38

82En janvier 1829, il fait paraître son livre, De l’enquête commerciale, où il se montre opposé à un tel système. La même année, il complète cette étude par un ouvrage traitant Du système commercial et maritime de l’Angleterre au XIX^e siècle.

83En 1831, il rédige un mémoire ayant pour titre : Des administrations financières et de leur organisation, et un autre traitant De l’impôt.

84En 1832 il publie un document : De la responsabilité ministérielle relativement à l’administration des Finances. Il y défend la place du conseil d’administration des Douanes après avoir expliqué la nature des attributions de la direction générale des Douanes.

85En 1833, il écrit La rémunération des services publics, qui fait grand bruit dans le département. À ce propos, un journaliste économiste, Arthur Dinaux, pourtant entièrement opposé à la doctrine de l’auteur, donne cet avis : « Nous nous empressons de rendre hommage à la sagesse et à la profondeur de ses vues comme administrateur, et nous désirons vivement que la future commission du budget prenne en considération les idées saines et élevées, développées dans un écrit remarquable sous tous les rapports. [...] Les employés de toute catégorie doivent un tribut de reconnaissance à l’habile écrivain dont la sollicitude à leur égard contraste d’une façon si tranchée avec les dédains injurieux, la dureté systématique, ou la niaise facilité de ces hommes sans spécialité, sans antécédents, que les hasards de la faveur ou de l’intrigue installent trop souvent aux emplois supérieurs. Nous félicitons sincèrement M. Ferrier ; c’est quelque chose qu’un bon ouvrage ; une bonne action, c’est encore mieux ».39

86En 1838, il réunit dans la brochure Du port de Dunkerque et de son avenir commercial, une série d’articles parus dans le journal La Dunkerquoise, dans lesquels il prédit la prospérité de Dunkerque. En 1847, il rédige encore un mémoire sur L’Impôt du sel.

87Ferrier s’est marié en 1809 avec une Mademoiselle Schuler et n’a pas laissé de postérité. En 1823, il fait l’acquisition d’une propriété à Wez, située à Saint-Pierre-de-Broucq, dans le canton de Bourbourg (Nord). Cette circonstance l’attache encore plus à son pays d’adoption et prépare la carrière politique qui a été la sienne pendant une grande partie de sa vie. Cet homme d’action s’intéresse de près à certains aspects de la contrée où il vit. Il est ainsi nommé président de la Société d’agriculture de la région de Dunkerque et de la commission administrative du Wateringues, organisme s’employant à l’assèchement des marais et terrains inondés par suite de leur situation au-dessous du niveau de la mer.

88 Ferrier s’est retiré de la vie publique en 1848 à l’âge de 71 ans. Il s’éteint, le 11 janvier 1861, dans sa maison de la rue Richepanse à Paris, entouré des soins de son épouse.

89Le conseil municipal de Dunkerque « a rendu hommage envers l’homme distingué dont il déplorait la perte et qui s’était signalé par les plus importants services rendus à ce pays ».40

90Bonvarlet raconte la fin de sa vie : « Réduit à l’inaction et frappé bien plus par les commotions que par l’âge, l’homme éminent dont la carrière avait été arrêtée en 1815 et en 1830, ne put résister à cette nouvelle déception. Sans cependant arriver à s’atrophier complètement, puisqu’à ses derniers moments M. Ferrier put encore recevoir les sacrements, sa puissante intelligence s’affaiblit progressivement. Il vécut encore plusieurs années et ne s’éteignit que le 11 janvier 1861, à l’âge d’environ 84 ans dans son domicile de la rue Richepanse, à Paris ».41

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91Ferrier a grandi à l’ombre du système restrictif dont le Blocus continental a été la suprême manifestation. Voici relevé dans son livre, publié en 1804, son opinion en matière de politique douanière, opinion qu’il ne reniait point dans l’édition de 1821 : « L’institution du système commercial a pour objet la prospérité du commerce. Les douanes servent le commerce, le consommateur et l’État.

92« Les douanes servent le commerce :

1. En empêchant, par la prohibition à la sortie, que l’étranger ne s’empare de nos matières premières, soit pour nous les revendre telles qu’elles sont, soit pour nous obliger à les racheter manufacturées ;
2. En donnant aux manufacturiers français, par des droits sur les productions de l’industrie rivale, l’avantage de la concurrence dans le marché intérieur ;
3. En écartant absolument cette concurrence par des prohibitions à l’entrée, toutes les fois qu’il serait impossible de la soutenir.

93« Les douanes servent le consommateur en lui procurant, à moindre prix, les marchandises qui se fabriquent intérieurement avec les matières premières indigènes dont l’étranger s’emparerait sans la prohibition. Elles le servent aussi lorsqu’elles l’obligent à se pourvoir, dans l’intérieur, de marchandises qu’il aurait pu acheter de l’étranger à meilleur marché parce que ce léger sacrifice augmente le nombre des travailleurs nationaux, ce qui n’arrive jamais sans profit pour la société entière.

94« Les douanes servent l’État :

1. En lui faisant connaître l’étendue du commerce extérieur ;
2. En lui donnant la facilité de le diriger de la manière la plus utile au pays ;
3. En lui permettant de mettre des bornes à la prodigalité de la nation ;
4. En lui procurant des moyens de puissance extérieure fondée sur la marine ;
5. En lui fournissant accessoirement un revenu ».42

95Jean Clinquart affirme : « Il ne cessa d’être un protectionniste convaincu et il était lié avec les armateurs dunkerquois et les manufacturiers du Nord dont il défendit les thèses dans divers écrits ainsi qu’au Conseil général du Nord qu’il présida, puis à la Chambre des Pairs ».43

96Ferrier, nous venons de le voir, a eu une vie bien remplie. Administrateur et gestionnaire accompli, il doit sa carrière rapide en grande partie à son propre mérite auquel il faut ajouter la chance, notamment celle d’avoir eu l’aide de Fiévée et l’estime de Collin de Sussy qui lui ont valu d’être distingué par Napoléon.

97Pendant son court passage à la tête de la Douane, il a entrepris d’utiles réformes réalisées dans des circonstances des plus difficiles.

98On lit, dans une revue professionnelle de la direction générale des Douanes, ce jugement : « On peut dire de lui, qu’il réunissait toutes les qualités d’un administrateur parfait ; que sa sollicitude pour le personnel ne laissait échapper aucune occasion de se manifester ; que l’énergie de son caractère et la rectitude de son jugement lui permettaient de résoudre promptement et avec sûreté les questions les plus délicates et qu’aucun abus n’avait réussi à se dérober à son contrôle vigilant ».44

99Jean Clinquart n’est pas moins élogieux en rappelant il a un sens aigu de la justice et qu’il possède « les qualités d’un gestionnaire soucieux de perfectionner, en dépit des multiples difficultés dont sera marqué son passage à la tête de la douane, l’immense administration dont il a la charge. Il fera preuve également d’une capacité de travail à la mesure de celle de son prédécesseur et tout à fait comparable à celle des autres grands commis dont l’Empire eut le mérite de s’entourer. Peut-être manifesta-t-il une propension excessive à traiter personnellement les affaires. [...] Une telle tendance ne pouvait que condamner le chef de l’administration à un épuisant régime de travail ».45

100Boucher de Perthes, dont on connaît le sens très critique, marque une profonde estime à Ferrier mais rapporte à ce sujet : « Le directeur général se réserve à peu près toutes les nominations. Les administrateurs proposent mais sont rarement écoutés ». Et de conclure : « A quoi servent des administrateurs avec un directeur général qui fait tout » ?

101Ferrier a été un très grand directeur général et, n’aurait été la conjoncture, il eût pu être nommé ministre comme l’ont été Collin de Sussy avant lui et Saint-Cricq après. S’il n’a pu influer sur la politique douanière, lorsqu’il était à la tête de l’administration, ses écrits ont souvent fait grand bruit dans le cercle des économistes.

102Protectionniste à outrance et ami de Fiévée, avec qui il entretient une importante correspondance, il a heurté les opinions d’Adam Smith mais aussi celles de J.-B. Say qui n’hésite pas à écrire : « À de fausses doctrines, il ajoute des imputations odieuses ».46

103Cette dernière accusation laisse entendre que Ferrier aurait reproché à Adam Smith « d’avoir professé ce que lui-même ne pensait pas ». La violence de cette diatribe témoigne de l’importance que les champions du libéralisme attachaient aux doctrines de François Ferrier.

104Mais ce que l’on sait de lui, c’est que s’il était un adversaire résolu de cette théorie, il ne semble guère envisageable qu’il eut pu utiliser la calomnie pour la défense de ses thèses.