1Lorsque Roger Goetze est nommé directeur du Budget en 1949, Claude Gruson et son équipe embryonnaire qui bénéficient de la protection de la direction du Trésor à laquelle ils sont rattachés administrativement, élaborent depuis peu de temps les premiers travaux de comptabilité nationale. François Bloch-Lainé, directeur du Trésor, a donc pris l’initiative en matière d’informations chiffrées au sein du ministère des Finances. On peut se demander quelle a été l’attitude de Roger Goetze vis-à-vis des travaux novateurs qu’abritent la direction du Trésor ? A-t-il aidé et, pourquoi, ses camarades de l’Inspection des finances ? A-t-il soutenu les travaux novateurs de Claude Gruson ? Quelle a été l’influence des travaux du SEEF à la direction du Budget ? Quelle a été la collaboration entre la direction du Budget et le SEEF ? Quels sont les points susceptibles de dissension entre le SEEF et la direction du Budget ? Autant de questions qui sont en cours de recherches et qui sont ci-dessous exposées.

I. DÈS 1947, SOUS LA HOULETTE DE FRANÇOIS BLOCH-LAINÉ, LA DIRECTION DU TRÉSOR PREND L’INITIATIVE DANS LE DOMAINE DE L’INFORMATION CHIFFRÉE

A. La direction du Trésor s’adjoint les futurs acteurs de la Comptabilité nationale

1. Le Comité de statistiques et le rattachement du BSEF (1947)

2À sa nomination à la tête de la direction du Trésor en mai 1947, François Bloch-Lainé prend au sein du ministère des Finances l’initiative dans le domaine du perfectionnement de l’information chiffrée. François Bloch-Lainé qui bénéficie de la réputation d’être un haut fonctionnaire moderniste estime que le ministère des Finances doit se transformer en acteur économique de la reconstruction et qu’il ne doit plus se cantonner à son rôle de garant de l’orthodoxie budgétaire. Une conception qui l’amène à rénover dès son entrée en fonction à la direction du Trésor son organigramme et à accroître ses missions. Dans cet esprit, il lui adjoint notamment les deux futurs acteurs de la Comptabilité nationale : le Comité de statistiques du ministère des Finances et le Bureau de statistiques et d’études financières.

3Le 13 octobre 1947, François Bloch-Lainé crée le Comité de statistiques du ministère des Finances qu’il préside lui-même ; ce comité où siègent les représentants des directions du ministère des Finances a pour mission d’harmoniser et de centraliser les statistiques détenues par les différentes directions du ministère des Finances. Quelques mois plus tard, François Bloch-Lainé obtient le 24 mai 1948 le rattachement à la direction du Trésor du Bureau de statistiques et d’études financières qui est issu du Service de la coordination des administrations financières dissous lors de la création de la direction générale des Impôts. Ce bureau qui est composé de dix-huit cadres, dont seize rédacteurs et deux énarques d’une moyenne d’âge de trente et un ans, est chargé de centraliser les statistiques du ministère et d’assurer le secrétariat du Comité de statistiques ; il est également chargé d’étudier certains problèmes financiers à la demande du cabinet du ministre, de gérer la bibliothèque centrale du ministère qui comprend 100 000 ouvrages, d’assurer les fonctions de centre de documentation du ministère et de publier la revue du ministère Statistiques et Études financières.

4François Bloch-Lainé qui affirme dans ses entretiens « avoir été sur la piste d’un perfectionnement nécessaire des statistiques depuis l’avant-guerre et qu’il s’agissait d’une vieille démangeaison d’avoir tout de même un appareil de statistiques et de réflexion propres au ministère des Finances1 » destiné à diriger rationnellement et efficacement la politique économique prend donc en 1948 l’initiative avec le rattachement du BSEF et avec la direction du Comité de statistiques de centraliser et de réformer les sources statistiques du ministère des Finances.

2. La nomination de Claude Gruson (1948)

5Le lancement des travaux de comptabilité nationale au ministère des Finances, c’est aussi l’histoire d’une amitié entre deux hommes : François Bloch-Lainé et Claude Gruson. Né le 12 août 1910 dans une famille protestante, Claude Gruson entre à Polytechnique en 1929 et en sort dans la botte, ingénieur des Mines. Très marqué par la crise de 1929, et par l’incapacité des décideurs économiques et politiques à agir, il décide de se consacrer à la compréhension des phénomènes économiques. Déçu par l’enseignement économique dispensé à Polytechnique, il choisit de faire l’Inspection des finances en 1936 et se lie très vite avec un de ses camarades de promotion, François Bloch-Lainé. Début 1941, en sanatorium, il découvre la Théorie générale de Keynes, ce qui fût pour lui une révélation2 l’amenant à partir de 1944 à réécrire Keynes en rédigeant son premier livre L’Esquisse d’une théorie générale de la vie économique qui paraît en 1949 aux PUF, et dans lequel il établit le lien entre les mécanismes macro-économiques et la nécessité de leur donner une forme comptable. Claude Gruson est désormais convaincu qu’il est impératif de multiplier les informations économiques et de les organiser dans un système cohérent, afin de guider la prise de décision de politique économique. Rentré à Paris, il occupe des postes qui l’ennuient et qui selon François Bloch-Lainé ne sont pas à sa mesure. François Bloch-Lainé qui ne bénéficie pas de poste budgétaire met au point une pirouette administrative3 qui lui permet d’affecter Claude Gruson à la direction du Trésor en lui confiant le Comité de statistiques et le BSEF. Une remarque s’impose : il n’est pas encore question de comptabilité nationale, Claude Gruson ne définira ses objectifs de comptabilité nationale qu’à partir de 1949.

B. Le lancement des travaux de comptabilité nationale

1. L’objectif de Claude Gruson : élaborer des comptes prévisionnels

6À partir de 1949, les objectifs de Claude Gruson se précisent : ils sont fondés sur le constat de carences statistiques qui vise aussi bien l’INSEE que l’ensemble du complexe administratif français, et sur la critique des premiers travaux de comptabilité nationale qui ont été amorcés au Commissariat général du plan dans le cadre de la commission du bilan à partir de 1947. En 1949, Claude Gruson déclare à François Bloch-Lainé vouloir poursuivre et approfondir les travaux de comptabilité nationale du Plan en se fondant sur des bases méthodologiques rigoureuses et en exploitant les importances sources chiffrées du ministère des Finances centralisées en partie grâce et par le Comité de statistiques4. Claude Gruson a un objectif clair : la comptabilité nationale qui n’a pas pu se réaliser à l’extérieur du ministère des Finances doit être réalisée en son sein dans le but d’élaborer un budget économique national ; ce budget économique national qui doit servir de cadre au budget annuel de l’État est fondé sur une prévision des principaux éléments de l’activité générale5. Cette prévision est réalisée à partir d’un système d’équations qui retracent les relations entre les divers éléments du circuit économique.

2. Le Comité des experts

7C’est la création du Comité des experts le 31 mars 19506 ^et 7 fruit d’un accord entre François Bloch-Lainé, Claude Gruson et Jean Monnet qui marque un tournant décisif de l’histoire du BSEF en le légitimant et en lui transférant officiellement les premiers travaux de comptabilité nationale du Plan. Ce décret de création est très important pour Claude Gruson dans la mesure où il consacre les comptes économiques prévisionnels mais aussi parce qu’il légitime la réalisation exclusive de ces comptes prévisionnels par sa petite équipe. Par ailleurs, ce décret en destinant au Gouvernement et au Parlement les rapports élaborés par le BSEF donne aux travaux de l’équipe de Claude Gruson une dimension nationale qui dépasse le cadre de la rue de Rivoli. L’équipe de Claude Gruson collecte alors le maximum de données chiffrées en s’appuyant notamment sur le Comité de statistiques et applique pour la première fois les principes de comptabilité nationale qu’elle avait préalablement définis8 en rédigeant le premier rapport du Comité d’experts ; ce rapport qui est présenté au Parlement le 23 janvier 1951 par les ministres Maurice Petsche, Edgar Faure et Robert Buron présente les comptes de l’année 1950 et un budget économique prévisionnel pour 1951 ; il démontre que la France doit choisir entre le réarmement et l’investissement.

8En 1951, l’équipe de Claude Gruson et ses travaux sont donc officialisés et légitimés par le Comité des experts. Claude Gruson a su mobiliser une équipe et un ministère riche en informations chiffrées, il a su faire jouer son réseau de relations professionnelles au sein et à l’extérieur du ministère des Finances pour collecter des informations chiffrées ; il a su imposer sa vision de la comptabilité nationale qui doit servir à l’établissement des budgets économiques.

C. La direction du Budget est sollicitée par l’équipe de Claude Gruson

9La direction du Budget siège au Comité de statistiques créé par François Bloch-Lainé ; à ce titre, son concours est sollicité. Le Comité des experts qui légitime la collecte des sources statistiques du ministère des Finances renforce la position de Claude Gruson au sein du Comité de statistiques et, ce dernier, lors de deux réunions rappelle la mission d’amélioration des statistiques assignée au Comité des experts et formule des demandes directives aux directions. Celles-ci doivent non seulement fournir leurs données chiffrées mais aussi les améliorer en vue d’une meilleure exploitation pour la comptabilité nationale. François Bloch-Lainé n’hésite pas à s’adresser au directeur de la puissante direction du Budget afin qu’elle étudie une réforme de la nomenclature budgétaire [...] afin de l’adapter aux cadres de la Comptabilité nationale9. À en croire les témoins issus des deux directions, il faut attendre l’arrivée de Roger Goetze en 1949 pour qu’un travail de collaboration s’engage et que la direction du Budget accepte plus facilement de communiquer à l’équipe de Claude Gruson les informations chiffrées qu’elle détient et qui sont indispensables à l’élaboration de la comptabilité nationale. Dans le cadre de la préparation des travaux destinés au Comité des experts qui coïncide avec l’arrivée de Roger Goetze, la direction du Budget est régulièrement contactée soit par un simple coup de téléphone, soit à l’occasion de petites réunions informelles dont se souvient Jean Serisé qui s’est beaucoup occupé au SEEF de ces précieuses relations interdirectionnelles10.

II. COMMENT ET POURQUOI FRANÇOIS BLOCH-LAINÉ ET CLAUDE GRUSON OBTIENNENT-ILS L’AIDE DE ROGER GOETZE ?

A. Plusieurs hypothèses de recherches sont en cours d’études

10Peut-on réellement parler d’une génération de modernistes et de réformistes et, d’un front commun de ces directeurs au ministère des Finances en poste à partir de 1945 ? Dans l’état actuel de nos recherches, la question se pose pour les différents protagonistes de l’histoire de la comptabilité nationale, exemple même d’une innovation intellectuelle et administrative. Dans le cas de Roger Goetze, pourquoi a-t-il aidé Claude Gruson ? Est-ce par volonté de réforme, par souci de modernisme et par conviction de l’utilité des travaux novateurs lancés par Claude Gruson ? Est-ce par esprit de corps ? Est-ce par souci de diplomatie vis-à-vis d’une direction du Trésor conquérante ? Est-ce par volonté de s’associer à des travaux novateurs qui commencent à connaître un certain succès ? D’autre part, pourquoi et dans quel esprit Roger Goetze a-t-il créé au sein de sa direction un bureau des études budgétaires : voulait-il avoir son propre organe de conception et de réflexion économique, de contre-expertise, désirait-il compléter les travaux lancés par Claude Gruson ? Certaines hypothèses ou pistes de réflexion peuvent dans l’état actuel de notre recherche être exposées.

1. Une génération d’hommes aux caractéristiques communes

11Première piste, l’appartenance à une même génération et à un corps prestigieux, l’Inspection des finances, Claude Gruson, Roger Goetze et François Bloch-Lainé sont nés en 1910, 1912 et 1913 et sont donc issus de promotions voisines. Le sentiment d’être issus du sérail Finances d’une part, mais également le sentiment d’être responsables des deux plus prestigieuses directions du ministère des Finances dans un pays à reconstruire pèse d’un grand poids dans les relations entre les deux jeunes directeurs, François Bloch-Lainé qui soutient ardemment les travaux novateurs de Claude Gruson et Roger Goetze. Le réseau professionnel de François Bloch-Lainé et de Claude Gruson est un élément moteur, une condition indispensable pour rendre possible une novation intellectuelle qui en reposant sur l’obtention des informations chiffrées implique des relations de confiance. François Bloch-Lainé et Claude Gruson connaissent très bien les directeurs du ministère des Finances, ils bénéficient auprès d’eux d’un certain prestige et ils savent inspirer confiance et en tirer parti en respectant notamment une règle d’or que rappelle souvent François Bloch-Lainé : « Pas de réformisme péremptoire aux Finances. Pour être toléré, il faut exercer la dictature du service rendu. Il fallait être discret pour inspirer confiance et sympathie11. » Ces directeurs du ministère des finances dont Roger Goetze est un parfait exemple présentent donc des caractéristiques communes : ils sont inspecteurs des Finances de la même génération, anciens résistants et se déclarent réformistes, ils détiennent le pouvoir au ministère des Finances. Des caractéristiques communes qui constituent la base d’un réseau professionnel que savent exploiter François Bloch-Lainé et Claude Gruson.

2. Une nouvelle appréhension de l’économie

12On peut affirmer que cette nouvelle génération de directeurs est influencée par le renouvellement (pour Claude Gruson, il s’agit de la genèse) de la théorie économique, ce qui permet d’expliquer en partie que Claude Gruson ait pu lancer ses travaux de comptabilité nationale dans un contexte sinon favorable tout au moins non hostile. En effet, ces directeurs disent avoir été marqués par la crise de 1929, ils critiquent l’enseignement libéral qu’ils ont reçu, et ils sont influencés par la découverte des travaux de Keynes même si leur jugement et leur compréhension de Keynes est inégal et à nuancer. Une découverte inégale du keynésisme qui a néanmoins influencé de manière certaine cette génération de hauts fonctionnaires dans la mesure où il coïncide avec un récent accroissement du champ d’action de l’État et, que diffusé par quelques fervents partisans dont Claude Gruson qui s’en inspire ouvertement dans ses travaux de comptabilité nationale, il offre une nouvelle définition du rôle de l’État comme acteur et comme régulateur de l’économie. Sur ce point, Roger Goetze déclare avoir été séduit par les théories de Keynes même s’il ne les a pas appliquées à la direction du Budget12, théories avec lesquelles il s’est familiarisé à son ancien poste de directeur de cabinet de Pierre Mendès France, ministre de l’Économie nationale, qui ne cache pas son intérêt pour Keynes depuis les années trente.

13Un esprit de corps, l’appartenance à une même génération, une certaine communauté de pensée, la volonté de réformer, autant d’éléments décisifs qui favorisent des relations de confiance entre Roger Goetze d’une part, et d’autre part Claude Gruson et François Bloch-Lainé qui soutient ouvertement et efficacement les travaux de sa petite équipe de comptabilité nationale.

3. Les relations subtiles entre la direction du Trésor et la direction du Budget

14Une autre hypothèse mérite d’être relevée, il s’agit de l’aspect diplomatique des relations entre les deux grandes directions du ministère des Finances. Des relations qui se situent entre la complémentarité et la concurrence13. Roger Goetze est nommé à la tête de la direction du Budget alors même que François Bloch-Lainé a entrepris la rénovation de la direction du Trésor en élargissant son champ de missions ; une extension des missions dont la comptabilité nationale n’est qu’un aspect. Roger Goetze doit donc composer avec une direction du Trésor conquérante qui a à sa tête un jeune directeur réformiste qui bénéficie à l’époque d’un grand prestige. Du point de vue de la diplomatie interdirectionnelle, les deux directions ont intérêt à collaborer et, de la part de la direction du Budget on peut supposer que la comptabilité nationale est un sujet susceptible de l’agacer mais qui est peut-être moins crucial que d’autres dossiers qui peuvent l’opposer à la direction du Trésor14 . La direction du Budget peut donc faire bonne figure vis-à-vis de la direction du Trésor en aidant le BSEF puis le SEEF15 car les travaux de comptabilité nationale ne comportent peut-être pas à ses yeux à court terme trop d’enjeux.

4. Le prestige de Pierre Mendès France

15Autre élément de poids relaté spontanément par les témoins de l’époque, l’influence et le prestige de Pierre Mendès France qui est à son apogée chez les hauts fonctionnaires au début des années cinquante. Les hauts fonctionnaires voient en lui le ministre de l’Économie nationale qui prône la rigueur économique et financière en 1945. Pierre Mendès France ouvert aux idées keynésiennes, s’intéresse de près aux travaux de comptabilité nationale, et il est nommé à la tête de la Commission des comptes de la Nation qui est créée par Edgar Faure le 18 février 195216. Cette commission qui reprend les attributions du Comité des experts joue un rôle d’accélérateur pour l’équipe de Claude Gruson car le décret de sa création signe l’acte de naissance officielle du SEEF. Grâce au prestige de son président Pierre Mendès France, la Commission des comptes de la Nation va servir de diffuseur aux travaux du SEEF. Roger Goetze, ancien directeur de cabinet de Pierre Mendès France n’y est certainement pas indifférent. C’est d’ailleurs un argument qu’utilise sans réserve Claude Gruson lorsqu’il invite Roger Goetze aux réunions de préparation de la Commission des comptes de la Nation, il n’hésite en effet jamais à préciser que Pierre Mendès France souhaite vivement la présence du directeur du Budget en personne17 !

16Le début des années cinquante marque la consécration des idées de Pierre Mendès France diffusées notamment par l’hebdomadaire L’Express ; dans ses colonnes, Pierre Mendès France s’appuie ouvertement sur les travaux du SEEF et sur les rapports de la Commission des comptes de la Nation pour étayer ses prises de position, notamment pour justifier la fin de l’engagement militaire de la France en Indochine. Le SEEF, grâce à Pierre Mendès France, apparaît alors comme étant un outil de rationalisation et de modernisation de la politique économique. Une image forte que le SEEF sait utiliser et qui s’impose au sein et à l’extérieur du ministère des Finances.

B. L’apport de la direction du Budget

1. Le bureau d’études budgétaires

17Roger Goetze, nouvellement nommé, reprend à son tour en main sa Direction en créant notamment en 1950 le premier bureau de la première sous-direction appelée le bureau d’études animé par Jacques Delmas, inspecteur des Finances, Jean Gallois et Jean Rossard, administrateurs civils et Viala ingénieur des Ponts et Chaussées. Ce bureau d’études budgétaires est chargé de deux types de missions : faire des études sur des investissements ponctuels comme la création de l’usine marémotrice de la Rance, ou la construction du France d’une part, et d’autre part élaborer les évaluations des recettes fiscales en tenant compte de la conjoncture économique et non pas uniquement de la fiscalité proprement dite. Les missions de ce bureau répondent bien aux préoccupations novatrices de l’époque pour deux raisons : d’une part, les études de ce bureau doivent tenir compte du contexte économique dans son ensemble et du nouveau concept de l’équilibre économique et d’autre part les études de rentabilité de ce bureau en alliant technique et finance, peuvent être considérés comme les précurseurs de la RCB. Des préoccupations nouvelles en adéquation avec celles qui animent le SEEF et qui se traduisent comme au SEEF par la nécessité de recruter pour la première fois au sein de la direction du Budget un ingénieur des Ponts (le SEEF recrute de nombreux ingénieurs). Selon Roger Goetze, ce bureau n’est pas en situation de rivalité avec le SEEF, car il doit répondre avant tout à des préoccupations d’ordre budgétaire ou à des préoccupations de trésorerie alors que toujours selon Roger Goetze le SEEF se lançait dans des sujets d’études financières18 beaucoup plus générales et étendues. Un bureau d’ailleurs qui n’est pas ressenti comme un rival au SEEF, les témoins du SEEF interrogés sur leurs relations avec ce bureau restent évasifs et s’en tiennent à faire l’éloge de Jean Rossard19.

2. Le bureau d’études budgétaires à l’initiative d’une collaboration avec le SEEF

18Ce bureau d’études budgétaires est à en croire les témoignages oraux et les archives écrites l’interlocuteur privilégié du SEEF à la direction du Budget. Toutes les notes émanant du SEEF sont réceptionnées et centralisées au bureau d’études. À ce titre, Jean Rossard se souvient d’une mission dont il a pris l’initiative et qui semble marquer un tournant décisif dans les relations de collaboration entre le SEEF et la direction du Budget. Jean Rossard affirme au cours de ses entretiens avoir ressenti la nécessité d’insérer le budget dans une perspective d’économie nationale par le biais de la comptabilité nationale20. Jean Rossard se souvient avoir à sa demande travaillé sur ce sujet directement avec le SEEF et avec Claude Gruson en 1954. Une collaboration essentielle car, relate Jean Rossard, c’est la première fois que la direction du Budget se préoccupe dans le cadre de l’établissement du budget national du futur contexte économique global dans lequel il sera exécuté. Jean Rossard se souvient donc d’avoir consulté Claude Gruson en lui présentant l’esquisse du budget 1955 afin de la confronter aux esquisses des comptes prévisionnels élaborés par le SEEF. « Pour la première fois, nous avons eu une consultation du service de la Comptabilité nationale sur la compatibilité entre l’esquisse de projet de budget et l’esquisse des comptes économiques prévisionnels21. » Ce qui apparaît à la lecture de ce témoignage être un grand tournant de l’histoire de la collaboration entre la direction du Budget et le SEEF n’apparaît malheureusement pas dans les archives écrites du SEEF dépouillées à ce jour, ni dans les témoignages oraux recueillis auprès des responsables du SEEF.

19En ce qui concerne la réforme de la nomenclature du budget des dépenses, Jean Rossard se souvient des divergences de vues avec l’équipe de Claude Gruson : le SEEF se déclare partisan d’un véritable changement en prônant l’adoption du budget fonctionnel facilement exploitable pour les travaux de comptabilité nationale tandis que la direction du Budget opte pour une simplification et une rationalisation des chapitres et des articles, et pour la présentation d’un tableau à double entrée du budget. Une nouvelle nomenclature selon une annotation manuscrite de la direction du Budget « à laquelle il [M. Gruson] a opposé des critiques assez vives22 ». Une réforme qui selon Jean Rossard23 facilite grandement les travaux de comptabilité nationale davantage que si l’on avait opté pour un budget fonctionnel. On peut toutefois noter que cette nouvelle nomenclature a été influencée par les travaux du SEEF puisque les dépenses sont présentées avec un code relié aux grandes catégories d’opération de la comptabilité nationale24. Ces deux dossiers qui paraissent essentiels et révélateurs des relations entre le bureau d’études budgétaires et le SEEF à la lecture des témoignages des grands témoins du Budget nous autorisent à souligner deux points : les travaux du SEEF qui insistent sur le poids et les conséquences des interventions économiques et financières de l’État dont le budget n’est désormais plus qu’une composante parmi d’autres ont une certaine influence au sein de la direction du Budget qui se familiarise progressivement avec une conception macro-économique du rôle de l’État ; Roger Goetze, d’autre part, en créant le bureau d’études budgétaires et en y nommant des hommes compétents qui dépassent les cloisonnements classiques de l’Administration, fait preuve d’une volonté délibérée de réformisme.

C. Dans quelle mesure Roger Goetze aide-t-il Claude Gruson et son équipe ?

1. Une aide en personnel

20Premier besoin urgent du SEEF : le personnel. Le SEEF qui n’existe officiellement que depuis le décret de création de la Commission des comptes de la Nation, ne bénéficie d’aucun moyen administratif officiel. Pour contourner cet obstacle et obtenir davantage de personnels, Claude Gruson va se tourner vers son réseau professionnel. De la direction du Trésor, il obtient son équipe initiale issue du BSEF et l’affectation régulière d’un ou deux administrateurs civils volontaires. Par ailleurs, il s’adresse directement aux directeurs du ministère pour obtenir des agents mis gratuitement par leur direction d’origine à la disposition du SEEF. Claude Gruson bénéficie notamment du soutien de Maurice Lauré, inspecteur des Finances, directeur adjoint à la direction générale des Impôts qui lui fournit dix personnes affectées à l’exploitation des sources fiscales et de Gilbert Devaux, également inspecteur des Finances, directeur de la Comptabilité publique qui lui fournit cinq agents dont la formation comptable est utilisée pour transposer les comptes du Trésor et du Budget dans les termes de la comptabilité nationale. Roger Goetze, quant à lui, attribue quatre postes de contractuels au SEEF afin de lui permettre de recruter des éléments extérieurs au ministère des Finances, dont les compétences en économie et en mathématiques sont indispensables aux travaux de recherches. Le SEEF recrute ainsi grâce au directeur du Budget deux normaliens agrégés de mathématiques (André Nataf et René Mercier), un polytechnicien (Louis-Pierre Blanc) et un agrégé de sciences économiques (Jean Bénard). Cette aide qui paraît limitée en ne concernant que quatre postes est en réalité très importante car elle permet de recruter un personnel de très grande qualité, indispensable et très précieux.

2. Le rapport économique et financier

21Une grande novation qui consacre et légitime les travaux du SEEF est prise à l’initiative de Roger Goetze qui commande au SEEF la rédaction d’un rapport économique et financier destiné à introduire la loi de Finances. Ce rapport économique du SEEF est inséré pour la première fois dans l’exposé des motifs de la loi de Finances publié en octobre 1957. « C’est Roger Goetze qui a eu l’idée. Cela s’est passé au départ très facilement, mais dans l’exécution ce n’était pas tellement facile parce que la rédaction de ce texte soulevait toute une série de questions politiques et que les discussions au cabinet du ministre ne sont jamais faciles25 » se souvient Claude Gruson. Des travaux novateurs qui se situent dans la ligne de la collaboration impulsée par Jean Rossard quelques mois auparavant. Désormais, le budget de l’État s’élabore dans l’environnement économique retracé par la comptabilité nationale.

22Une initiative prise par Roger Goetze et que l’on peut tenter de comprendre. Il ne faut pas négliger que la décision de Roger Goetze se situe quelque temps après le passage de Pierre Mendès France à la présidence du Conseil, et que son retour est alors envisageable. Le SEEF a d’ailleurs incontestablement bénéficié du soutien affiché par Pierre Mendès France qui lui a notamment permis d’obtenir l’aide financière de Wilffid Baumgartner pour recruter 21 chercheurs et d’obtenir un poste de sous-directeur. Une aide que Claude Gruson se souvient avoir obtenu de Baumgartner non sans mal et qui selon lui est essentiellement motivée par l’influence de Pierre Mendès France. La décision de Roger Goetze intervient donc à une époque où le SEEF développe ses missions et accroît son personnel, ses travaux sont diffusés et reconnus notamment grâce à l’appui décisif de Pierre Mendès France, président du Conseil.

23Par ailleurs, Roger Goetze explique dans son entretien qu’il n’était pas question de demander à Jean Rossard de réaliser cet énorme travail qui devait s’appuyer sur les travaux de comptabilité nationale du SEEF. « Ce n’était pas la direction du Budget qui devait s’en charger (du rapport économique et financier), c’était la direction de la Prévision avec les éléments fondamentaux fournis par l’INSEE26. » L’élaboration de ce rapport économique et financier nécessite un énorme travail que le SEEF composé de 150 personnes, et rôdé à élaborer les rapports économiques de la commission des comptes de la Nation peut fournir.

24D’autre part, il faut souligner que cette aide apportée par Roger Goetze ne pouvait que bénéficier au bureau d’études budgétaires en lui permettant, sans alourdissement de ses tâches et de son personnel, d’accroître sa connaissance de la situation économique et des projections ; le développement des statistiques et de la comptabilité nationale est désormais considéré comme utile à la direction du Budget. La commande de ce rapport économique et financier au SEEF présente un autre avantage en permettant à la direction du Budget de s’associer à l’élaboration des comptes prévisionnels élaborés par le SEEF. Le travail en commun s’impose car la compatibilité entre le budget de l’État et les budgets économiques doit être clairement définie. En demandant au SEEF d’élaborer un rapport économique et financier destiné à introduire la loi de finances, Roger Goetze fait preuve de réformisme, mais également en sous-traitant cette lourde tâche au SEEF, il se donne les moyens d’intervenir aux différentes étapes nécessaires à l’élaboration et à l’interprétation des comptes prévisionnels réalisés par le SEEF. Le SEEF, quant à lui, y voit l’occasion d’engager une collaboration fructueuse avec la direction du Budget et également la reconnaissance et la légitimation de ses travaux.

III. DES RELATIONS PLUS AMBIGUËS QU’IL N’Y PARAÎT

A. La vision du SEEF

1. Budgets économiques et budget national

25Selon Claude Gruson quelques susceptibilités se sont alors manifestées dans les bureaux de la direction du Budget27. Il faut bien reconnaître que Claude Gruson a des objectifs ambitieux susceptibles d’agacer la direction du Budget ; dans une note du 23 janvier 195128, il définit au futur SEEF une stratégie ambitieuse. Il n’hésite pas à dénommer son futur service de service du budget national chargé d’élaborer les budgets économiques qui constituent le guide de toute politique cohérente29. Claude Gruson déclare explicitement dans cette note que ces budgets économiques sont destinés au Gouvernement et pas seulement au ministère des Finances dont il dépend. « Le modèle élaboré par Monsieur Claude Gruson doit permettre la prévision du système d’équilibre à des niveaux divers (...). Les options ouvertes au Gouvernement pourraient lui servir de guide pour la politique de dépenses publiques, du crédit, de la fiscalité, et éventuellement pour le contrôle des importations, des matières premières et des prix30. » Une politique très ambitieuse vis-à-vis de la direction du Budget car elle situe les budgets économiques en amont du budget national, l’élaboration du budget national doit selon Claude Gruson s’appuyer sur les budgets économiques. Une conception macro-économique et une ambition affichée qui peuvent agacer la direction du Budget qui se considère comme la gardienne de l’orthodoxie financière.

2. Le Plan

26Autre point fondamental susceptible d’opposer le SEEF à la direction du Budget : le Commissariat général au Plan. Claude Gruson affiche ses convictions planificatrices, et il souhaite que les techniques du SEEF s’appliquent pour le moyen terme et le long terme, « le SEEF peut être considéré comme fonctionnant en qualité de bureau d’études du Commissariat général au Plan. Celui-ci commande, en effet, au SEEF une série de travaux destinés à définir les objectifs du Plan et éprouver leur compatibilité31 » expose Claude Gruson dans une note pour le ministre. Les relations du SEEF avec le Plan se renforcent très nettement à partir de 1953, date à laquelle Claude Gruson est nommé président du groupe de l’équilibre du Plan chargé de fixer l’objectif de croissance puis, à partir de 1956 où le SEEF participe directement aux travaux préparatoires du III^e Plan en réalisant les projections des plans intérimaires. Les convictions affichées très planificatrices de Claude Gruson et, notamment sa volonté de réaliser des projections à moyen terme et à long terme sont loin de faire l’unanimité à l’époque ; elles contribuent à marginaliser Claude Gruson. Il faut relater à cet égard le débat qui oppose en 1954 Claude Gruson à Étienne Hirsch commissaire au Plan et à Gabriel Ardant, commissaire général à la Productivité qui, siégeant au sein du groupe de réflexion créé par Pierre Mendès France chargé d’élaborer un programme de redressement et d’expansion économique32, refusent de cautionner le rapport préparé par le SEEF et présenté par Claude Gruson, le jugeant dangereusement planificateur ; le rapport est finalement épuré de toute conception planificatrice. À propos du Plan, une vaste recherche s’impose, car quelle a été l’attitude pendant les années cinquante de la direction du Budget à l’égard du Plan ? Quelles ont été les évolutions ? Des conceptions différentes existaient-elles au sein de la direction du Budget ? On peut néanmoins suggérer que si le SEEF avec à sa tête Claude Gruson est jugé trop planificateur par le commissaire au Plan, Étienne Hirsch lui-même, il doit en être de même de la part de Roger Goetze. Claude Gruson porte d’ailleurs un jugement sévère sur la direction du Budget de l’époque qui selon lui refusait la réflexion à long terme. « Il y avait (à la direction du Budget) une routine terrible dont le premier principe est que l’on voyait à un an d’échéance et pas au-delà parce que le directeur du Budget craignait comme la peste le risque qu’il pouvait prendre de voir à long terme puisque quand on voit à long terme, on est prisonnier de certaines logiques et par conséquent on perd sa liberté33. » Et pourtant, Roger Goetze et Jacques Delmas à la lecture des archives orales et écrites se sont déclarés favorables en 1952 à la relance du Plan34, mais il faut bien signaler que quelques années plus tard lors de l’élaboration du projet de loi portant approbation du II^e Plan, la direction du Budget rédige une note de 44 pages à l’adresse du ministre des Finances critiquant vivement les options du II^e Plan35 (la direction du Trésor sur le même sujet n’envoie qu’une note de trois feuillets !). Ce qui oppose Claude Gruson à Roger Goetze, ce n’est pas tant l’existence du Plan mais le rôle qu’il doit jouer au sein du complexe étatique et la perspective temporelle dans laquelle doit s’inscrire ses options !

B. La vision de la direction du Budget

27La direction du Budget adopte une attitude réservée à l’égard du SEEF selon René Magniez jusqu’en 1958 : « La Prévision était très gênée car, dites-vous bien que lorsque nous faisions le budget, on peut dire qu’à partir du moment où il était fabriqué, même en partie fabriqué, mais dans sa partie substantielle, la Prévision ne savait pas ce que l’on faisait36. » René Magniez se souvient avoir volontairement favorisé un travail de collaboration en organisant des réunions par secteurs SEEF-Budget. Un rapprochement voulu par René Magniez qui s’inscrit dans le cadre du rapport économique et financier « à partir du moment où on avait monté un autre système de budget avec un rapport économique et financier, on ne pouvait pas continuer à ignorer ce que faisait la Prévision. Ou plus exactement, on n’ignorait pas mais on ne leur donnait pas nos éléments, et cela, je trouvais ça plutôt ridicule37 ». Des réticences difficiles à vaincre et qui sont propres à l’Administration : cloisonnement traditionnel de l’Administration, poids des coutumes et des habitudes et volonté délibérée de garder ses chiffres attributs d’un pouvoir.

28Une position ambiguë de la direction du Budget que quelques notes éparses révèlent. Par exemple, une note du 8 décembre 1950 adressée au directeur du Budget expose une requête formulée par Claude Gruson dont on rappelle avec insistance qu’il est membre du Comité des experts chargé d’établir une comptabilité économique nationale, cette requête concerne l’achat de machines comptables destinées à la direction de la Comptabilité publique afin de lui permettre de réaliser les travaux demandés par la comptabilité nationale sans heures supplémentaires. La réponse de la direction du Budget est négative, sèche et sans appel38. Autre exemple de réserve, une note de la direction du Budget de 17 pages qui critique ouvertement les travaux de comptabilité nationale réalisés par Claude Gruson en contestant la novation intellectuelle en rappelant les tentatives de physiocrates, puis celles plus récentes des Anglo-Saxons, en mettant en cause le système d’équations sur lequel repose l’établissement des comptes prévisionnels et en tentant de démontrer que la comptabilité nationale n’est pas en mesure d’interpréter les phénomènes monétaires39.

29Les années cinquante correspondent donc, pour la direction du Budget, à une reprise en main par Roger Goetze qui impulse des novations structurelles et qui saura s’intéresser aux travaux novateurs du SEEF. De leur côté, les chercheurs du SEEF sont demandeurs de chiffres, diffusent leurs premiers travaux et gagnent progressivement leur légitimité tout en bénéficiant de la protection de la direction du Trésor. Une collaboration s’engage très progressivement entre le SEEF et la direction du Budget de 1950 à 1958, marquée par un grand temps fort : la commande passée au SEEF par Roger Goetze du rapport économique et financier en 1956. La politique budgétaire est alors officiellement insérée dans une perspective macro-économique ; le virage est pris. Cependant, il faut attendre les années soixante pour qu’une collaboration s’engage grâce à l’arrivée à la direction du Budget d’une nouvelle génération d’hommes formés à l’ENA à la macro-économie comme Renaud de la Genière et Guy Vidal d’une part, et d’autre part grâce à la création de la direction de la Prévision en juillet 1965 qui renforce son intégration et accroît sa légitimité administrative. La véritable aventure commune peut alors démarrer : il s’agit de la RCB.