1L’invention de la rationalisation des choix budgétaires s’est construite au ministère des Finances à partir de deux inspirations différentes et selon deux entrées chronologiques, à la direction de la Prévision à partir de 1963-1965, puis à la direction du Budget à partir de 1967. Elle est ensuite promue au printemps 1968 au rang de réforme administrative par le ministre des Finances, puis après la crise de Mai 1968 portée à bout de bras en 1968-1969 par le cabinet et les directeurs du ministère, pour accéder en 1969 au rang de politique interministérielle de gestion publique. Au cours de ce processus de gestation non linéaire, marqué par l’aléa politique, apparaissent successivement les trois volets de la RCB, celui des « études analytiques » élaboré à la Prévision dès 1966, celui des budgets de programme défini par le Budget à l’automne 1968 et repris officiellement par le Premier ministre en septembre 1969, ainsi que celui des « techniques modernes de gestion »¹. Les ministères sectoriels sont invités à mettre en œuvre à leur échelle ce programme de réforme. Quel accueil le ministère des Finances, en tant que département ministériel récipiendaire et non plus en tant que pilote de la réforme, a-t-il réservé à la RCB ? Comment s’est-il approprié la RCB ? Quelle version de la RCB le ministère des Finances a-t-il déployée ?

Une expérience d’auto‑réformation

2À la fin des années 1960, le ministère de l’Économie et des Finances est un ministère très puissant, qui prétend à la fois à la conduite de la croissance et au contrôle des « grands équilibres ». Depuis 1959, il bénéficie de la cristallisation du « bloc » constitutionnel budgétaire et comptable, de la modernisation continue de son organisation tout au long de la décennie, de la centralisation accrue de son pouvoir, de la continuité des politiques économiques et financières de Valéry Giscard d’Estaing et de Michel Debré et de la croissance des Quinze Glorieuses. À la veille de 1968, il est cependant travaillé par deux préoccupations. La première concerne l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique et la redéfinition du rôle du ministère de l’Économie et des Finances dans le choix des politiques publiques. La seconde préoccupation touche au « souci de soi » défini comme le besoin de faire de l’administration un objet de connaissance² et se caractérise par une volonté d’auto-réformation stratégique et fonctionnelle. Le lancement de la RCB en 1968 constitue une réponse à ce double besoin. Les deux premiers volets historiques décrits dans la partie II du présent volume – les études micro-économiques au service de la décision et la rénovation de la procédure budgétaire –, répondent à la première préoccupation. La seconde préoccupation, plus interne, est dévolue à la Mission RCB confiée à Philippe Huet, inspecteur des Finances et ancien directeur général du Commerce intérieur et des Prix (1962‑1968).

La création de la Mission RCB février‑mai 1968

Une Mission au service de la réorganisation du MEF février‑mai 1968

3Dès les séminaires de réflexion d’Amboise et de Barbizon (17‑18 février, 28 mars 1968), germe l’idée de créer à l’échelle du ministère une structure ad hoc pour l’application de la RCB aux Finances, ne serait-ce qu’au nom du devoir d’exemplarité, avec à sa tête un haut responsable du ministère. Philippe Huet est nommé le 27 avril 1968 et la Mission RCB est instituée par arrêté ministériel le 13 mai 1968. Ses missions sont les suivantes : « faire toutes propositions relatives à la définition des missions du ministère » et « proposer les modifications à apporter à la compétence et à la structure des services du ministère de l’Économie et des Finances pour l’accomplissement de ces missions ». Un alinéa complémentaire vient pointer un second objet : les travaux de la Mission devront permettre « d’expérimenter une méthode tendant à la rationalisation des choix budgétaires et au contrôle des résultats de l’action administrative par des études d’analyse de système et de coût-efficacité »³. Il s’agit de prendre le ministère de l’Économie et des Finances comme terrain d’expérimentation pour tester des nouvelles méthodes de gestion permettant de contrôler ex ante et ex post les résultats de l’action publique.

4Le choix de Philippe Huet mérite qu’on s’y arrête un instant. Né en 1920, inspecteur des Finances non-énarque (promotion 1946), il appartient à la grande famille des hauts fonctionnaires rationalisateurs des Finances⁴. À la tête de la direction générale des Prix, il a mené plusieurs réorganisations administratives au sein de sa direction et absorbé en 1965 la direction du Commerce intérieur. Il a une bonne connaissance des entreprises françaises, qu’il a acquise notamment lors de la sortie du blocage des prix suite au plan de stabilisation de 1963, et il a réussi, en partenariat avec la direction générale des Impôts, l’extension de la TVA aux services et au commerce⁵. Enfin, depuis son poste à l’OTAN (1951-1953) et son séjour à Londres en tant que conseiller financier à l’ambassade de France (1958-1962), il a une rare familiarité avec le monde anglo-saxon. Lisant et parlant l’anglais, il s’est initié aux questions de programmation militaire et se montre d’emblée à l’aise avec les techniques du PPBS américain. Légèrement plus âgé que les autres directeurs du ministère, pour la plupart énarques fraîchement arrivés aux postes de direction, il fait figure de « sage » et entretient de bonnes relations avec les ministres Michel Debré et Robert Boulin. Philippe Huet, grand commis de l’État, respecté par ses pairs, est donc un homme doté de ressources multiples, placé à la croisée de différents mondes, rassurant pour la « Maison » mais susceptible de se faire le passeur d’idées nouvelles. Les événements de Mai 1968 viennent percuter cette construction debréienne.

Philippe Huet et le choc de Mai 1968 : un ministère en crise ?

5Notre hypothèse est que la crise de Mai 68 a eu un impact majeur sur ce haut fonctionnaire épris de service public, sur la conception de sa mission à la tête de la Mission RCB et sur ses idées en matière de réforme administrative. Rejoignant le diagnostic très critique du Club Jean Moulin en 1968⁶ et celui de Raymond Martinet, directeur du Budget quelques années auparavant⁷, il écrit au nouvel et éphémère ministre des Finances Maurice Couve de Murville le 21 juin 1968⁸ : « La Mission (…) n’est pas remise en cause par les événements du mois de mai, malgré les tâches prioritaires qui incombent actuellement aux services du Département. Au contraire, le ministère dont l’action récente et les méthodes traditionnelles ont été par certains mises en cause à l’occasion des troubles et des révoltes de ces jours et des malentendus, sinon du malaise plus profond, que ceux-ci ont manifesté, ne saurait rester à l’écart d’un mouvement de réforme, qui n’épargnera guère les institutions les mieux assises ». Selon Huet, Mai 68, révolte étudiante et ouvrière, a sa déclinaison dans l’ordre administratif et la contestation dont le ministère des Finances a fait les frais de la part des autres départements ministériels en est l’expression directe. Dans la suite de sa note, il propose au ministre un vaste programme de réforme, « en vue d’améliorer l’instrument administratif, son rendement effectif et surtout son visage à l’égard de l’extérieur (exécutants, autres administrations et administrés) ». On notera la préoccupation communicationnelle – très nouvelle – qu’a Huet pour l’image de son ministère.

6Le programme proposé par Huet comporte quatre niveaux. Le premier concerne les quatre directions générales dotées de services extérieurs (Trésor public, Impôts, Douanes, Prix), pour lesquelles Huet formule un diagnostic particulièrement sévère : moyens insuffisants ou inadaptés ; programmation insuffisante ; mutations mal maîtrisées ; formation inadaptée ; absence de coordination à l’échelon départemental et régional en dépit de l’instruction du 30 juin 1965 qui a suivi la réforme régionale et préfectorale de 1964 ; non organisation des échanges d’information et absence d’appréciation des coûts économiques des actions du ministère. Il annonce d’entrée de jeu que, selon lui, la solution se situe dans une structure horizontale et permanente de coordination, sorte de « service d’organisation qui serait saisi par principe de tous les problèmes d’adaptation des directions concernées à leurs missions et qui veillerait par la création et l’animation de groupes de travail inter-directionnels à l’évolution progressive et harmonieuse de leurs méthodes et de leurs structures »⁹.

7Le deuxième niveau concerne l’administration centrale des Finances, la coordination centrale de la prise de décision et l’élaboration de la synthèse économique. Selon lui, trop de décisions se prennent de façon unilatérale, précipitée et sans préparation suffisante. Pour lui, la solution se trouve dans l’organisation de la concertation entre directions techniques et dans la constitution d’états-majors d’étude dans chaque direction¹⁰. En attendant, la structure horizontale évoquée plus haut pourrait se charger du travail transversal d’organisation de la concertation et d’étude.

8Au troisième niveau, la discussion avec les autres départements ministériels reste le problème « le plus délicat en doctrine et en pratique, celui qui soulève le plus d’intérêt et le plus de passion ». Au cœur de ce problème, se situe la direction du Budget. « Il s’agit d’une révolution mentale à réaliser à la fois chez les administrateurs et les administrés. (…) Mais [la direction] en est parfaitement consciente, et qui plus est, elle s’y déclare consentante, car elle est de plus en plus accablée des décisions de tous niveaux qui remontent vers elle, et inquiète des responsabilités inacceptables que chacun se plaît ainsi à lui faire endosser. » Selon Huet, la direction du Budget serait écartelée entre le risque de gaspillage et celui de « la paralysie progressive » des services. « La sanction en est hier comme aujourd’hui la mise en accusation unanime du ministère, rendu souvent injustement responsable de tout ce qui ne va pas ». Pour Huet, la solution réside d’abord dans la programmation : « Il importe donc en priorité d’armer la direction du Budget en vue d’une discussion des programmes et de lui permettre en formant ses administrateurs à ces nouvelles techniques de les dégager parallèlement de la surveillance harassante de l’exécution budgétaire au jour le jour ». Ensuite, continue-t-il, il faut déconcentrer – « décongestionner les organes de commandement gouvernementaux et leurs relais administratifs parisiens » – et instituer un contrôle a posteriori¹¹.

9Quatrième et dernier niveau, celui des méthodes, il faut améliorer au ministère l’information de gestion, ainsi que sa circulation qui présente des lacunes, des incohérences, un manque de rigueur et de discipline et des incompatibilités. Il conclut : « Il est certain que l’exploitation systématique des sources d’information existantes ou potentielles au sein du ministère et dans ses services extérieurs ferait franchir un pas de géant à la connaissance ainsi qu’à la faculté d’apprécier et de choisir du ministre et de ses grandes directions de conception et d’action ». Le même effort serait à faire dans la communication du ministère concernant ses propres actions, en interne et en externe.

10Derrière toutes ces préconisations, il y a un véritable enjeu de gouvernance et de société que n’hésite pas à pointer Philippe Huet : « Sans aucun doute, si l’on veut dans le proche avenir faire accepter à chacun les contraintes de l’intérêt général et restituer à tous avec une liberté réelle de décision le sens de la responsabilité et le goût de l’initiative, bref convertir les administrés de plus en plus critiques en citoyens actifs, cet effort d’information et de coopération doit être étendu à tous les domaines de l’action administrative. (…) Il est surtout indispensable que par un vrai renversement d’attitude, l’administration et ses représentants qualifiés dépouillent l’autorité et le prestige de l’imperium, hérité de l’organisation napoléonienne, accueillent la critique et acceptent la discussion. La conversion exigée ainsi du ministère de l’Économie et des Finances sera particulièrement radicale [souligné par nous]. (…) La difficulté de fond réside ici bien plus qu’ailleurs dans l’insuffisance des effectifs, le manque de temps et de moyens. Elle devra être surmontée, car l’existence de l’État dans une de ses fonctions essentielles se joue bien là en vérité ».

11Enfin, convaincu de la nécessité d’organiser au ministère des Finances le dialogue social, Huet recommande la création d’une institution « dont les événements de Mai 68 auront montré la nécessité, celle d’un service de relations administratives, animé par une personnalité formée aux relations industrielles et capable de bons contacts avec les représentants, syndicalistes ou délégués de toutes sortes, des agents du ministère (…). Ce service restreint assisterait utilement le Chef de Mission dans sa tâche d’information, de sondage et de préparation des discussions formelles au sein des comités techniques paritaires (…) ; il pourrait aussi sur leur demande aider les directeurs généraux dans cette même fonction de relations administratives, dévoreuse de temps et souvent harassante ».

12Cette note du 21 juin 1968, au ton personnel et pressant, se donne à lire comme le témoignage à chaud d’un haut fonctionnaire des Finances sous le choc de Mai 68 ; Huet prend acte de la nouvelle donne idéologique et propose un nouveau corpus de principes à décliner à l’échelle du ministère : coordination, programmation, déconcentration et concertation.

13À partir de 1969¹², son diagnostic personnel s’enrichit des analyses « croziériennes », qui depuis la parution du Phénomène bureaucratique en 1963 connaissent une large diffusion dans la haute fonction publique, notamment par le biais du Club Jean Moulin dont Michel Crozier est un des responsables¹³, et qui atteignent un sommet médiatique avec le discours de la Nouvelle Société de Jacques Chaban-Delmas le 16 septembre 1969 et la parution de La société bloquée (Le Seuil, 1970). Dans ses notes et conférences¹⁴, Huet stigmatise « le déphasage » du ministère des Finances vis-à-vis du reste de la société : lenteur, irresponsabilité, bureaucratie, absence d’imagination et d’initiative, « adaptation au changement impossible », absence de prévision, « de cohérence dans l’action », de programmation et de stratégie, irrationalité, centralisme, militarisme et conservatisme, uniformité de la règle et rigidité. Il n’est pas certain que ce diagnostic peu flatteur ait résonné favorablement à l’oreille du ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing de retour Rue de Rivoli à l’été 1969, ni à celle de son cabinet (Jacques Calvet), surtout si ces analyses sont reprises au même moment par le Premier ministre, dont les principaux conseillers sont Simon Nora et Jacques Delors, tous deux membres du Club Jean Moulin et fort peu giscardiens.

14Quoiqu’il en soit, le diagnostic posé par Philippe Huet trahit son appétence personnelle pour la sociologie administrative et la psychologie sociale, pour la conduite du changement et pour ce qu’on commence à appeler le management¹⁵. C’est très perceptible dans la documentation personnelle qu’il accumule pendant toute la durée de sa mission, dans la bibliographie qu’il cite et dans ses notes préparatoires en vue de la rédaction du Rapport final de la Mission. De façon plus générale, chrétien progressiste, Huet s’intéresse à la psychosociologie et aux « études socio-économiques » menées à l’époque au Plan ou à la Prévision et s’interroge sur le mode de développement économique et social suivi par la France¹⁶. Comme François Bloch-Lainé au Trésor, Claude Gruson au SEEF, Jean Ripert à l’INSEE ou Raymond Martinet au Budget il appartient à ce groupe des hauts fonctionnaires des années 1960 convaincus que les sciences sociales et humaines peuvent contribuer à préparer et éclairer la prise de décision. Aussi se montre-t-il intéressé par tous les projets qui tournent autour de l’idée d’un Institut de formation et de recherche sur les sciences sociales appliquées¹⁷, qui verra finalement le jour en 1970 sous le nom d’Association pour le Développement des sciences sociales appliquées (ADSSA¹⁸).

La formation de son équipe

15Les premières esquisses pour le recrutement d’experts RCB aux Finances datent de la note du 30 mars 1968 signée par les trois directeurs concernés, Jean Sérisé, Renaud de La Genière et Philippe Huet ; il s’agit à l’époque de recruter une quarantaine de contractuels, à partager entre la Prévision, le Budget et la Mission RCB¹⁹. Huet envisage pour sa Mission une équipe d’une quinzaine de personnes, composée de contractuels spécialistes d’économie et de mathématiques, plus trois ou quatre « chefs de groupe ». Des ambitions que Mai 68 et le collectif budgétaire de l’été vont se charger de raboter. Début 1969, l’équipe est finalement constituée²⁰ : deux inspecteurs des Finances, Jean Gonot, son ancien adjoint à la direction des Prix, en attente d’autres horizons, et Bernard Auberger²¹, ancien élève de l’école des Mines de Paris, jeune inspecteur des Finances récupéré à sa sortie de la « tournée »²² ; un jeune ingénieur de l’Armement mis à disposition par le ministère des Armées, Geoffroy d’Aumale²³ ; trois cadres financiers en provenance des « services extérieurs », Pierre Brioudes, directeur départemental adjoint des Prix, Claude Perdriau, inspecteur principal du Trésor Public et Jean Vigouroux, directeur départemental des Impôts, plus une secrétaire, Melle Mathise. Sont également recrutés au cours de l’année 1969 cinq agents contractuels, deux ingénieurs-économistes, Daniel Salem²⁴ et Patrick Saintville²⁵, plus trois vacataires fraîchement diplômés de sciences économiques, un homme et deux jeunes femmes, M. Aussédat, mesdemoiselles Bonte et de Montgolfier, auxquels s’ajoutent trois secrétaires. Philippe Huet aurait voulu s’attacher un administrateur civil à son retour de mobilité, Georges Beisson, promis par la direction du Personnel, un directeur des Douanes et un magistrat de la Cour des comptes, mais il n’obtiendra aucune de ces mises à disposition²⁶. Il aurait aussi voulu recruter un sociologue, sans succès. Enfin la question des locaux est résolue fin 1968 : c’est rue Croix des Petits Champs que la Mission RCB élit domicile, tout près des bureaux de la Prévision, à deux pas du Palais du Louvre²⁷.

16Un premier programme d’étude à l’automne 68. Après le trou d’air de mai-juillet 1968, la continuité des X-Ponts au cabinet du ministre des Finances sauve la RCB et Jean-Paul Parayre conseiller technique de François-Xavier Ortoli soutient la coalition des trois directeurs. En septembre 1968, afin d’établir un programme de travail coordonné à l’échelle du ministère, Jean Sérisé et Philippe Huet demandent aux directions de leur faire parvenir une liste d’études coûts-efficacité qui les intéresseraient directement²⁸. Elles donnent lieu à un premier programme de travail, présenté au ministre François-Xavier Ortoli le 16 septembre 1968²⁹.

Un premier programme d’étude à l’automne 1968

17Dans cette note, Philippe Huet met au cœur de ses priorités la réforme des directions à services extérieurs ; il annonce son désir de s’attaquer à l’organisation du ministère, ainsi qu’à la rénovation de la tutelle des Finances sur les autres acteurs publics, car « c’est là que le ministère est le plus violemment attaqué et la réflexion constructive doit porter non seulement sur l’exercice du contrôle mais sur l’usage de l’autorité et du pouvoir réglementaire ». Il en appelle à la « conversion des esprits et des attitudes » et propose d’« améliorer sinon changer radicalement les rapports entre l’administration et les administrés » en entreprenant « une étude nouvelle et originale des rapports sociaux d’autorité, de plus en plus contestés et à transformer profondément ». Il exprime à nouveau sa préoccupation pour l’image du ministère et souhaite « redresser le courant d’opinion défavorable où convergent à l’encontre de la Rue de Rivoli les mécontentements de toutes origines ». Selon lui, « la création auprès du Ministre d’un organisme consultatif des usagers des services financiers pourrait également, avec d’utiles suggestions, offrir un exutoire à beaucoup de reproches informulés et améliorer de ce fait la renommée fâcheuse du Ministère ».

18Plus concrètement, Huet propose trois « études générales »³⁰. La première devra porter sur les missions et l’organisation prospective des directions générales à services extérieurs (Comptabilité publique, Douanes, Impôts, Prix et Concurrence), sous le nom de « Structures 85 ». La deuxième étude concernera les méthodes de travail et la coordination des services à l’administration centrale et la troisième, l’organisation de l’information au sein du ministère³¹. Il propose aussi une « étude fondamentale », qui « vise à une connaissance plus scientifique des relations établies entre l’administration et les administrés, de leur nature, de leurs formes, de leurs motivations, mais aussi de leurs défauts, de leurs lacunes, éventuellement de leur anachronisme ». Pour ce faire, il propose la conclusion d’un contrat de recherches avec un laboratoire en sciences sociales : « cette étude déborde les moyens du ministère et de la Mission. Aussi a-t-il été nécessaire de consulter à son sujet le spécialiste français le plus réputé de la sociologie et de la psychologie administratives, avec l’équipe duquel la méthode la plus économique et la plus efficace est certainement de passer un contrat d’étude, d’objectifs et de moyens bien définis. Michel Crozier avec lequel j’ai donc eu plusieurs entretiens a finalement accepté cette formule d’étude sur contrat, à réaliser dans le cadre des services extérieurs, en accord avec les directions concernées et avec l’aide de leurs échelons centraux. Le contenu et le coût d’une pré-étude exploratoire dans deux ou trois départements convenablement choisis ont été précisément définis, et le contrat établi à cette fin sera prochainement soumis à la signature du ministre ».

Des études-pilotes RCB en nombre restreint

19À partir des suggestions des directions, il propose une série d’études-pilotes mobilisant les techniques RCB³². Sont envisagés les sujets suivants : la refonte du réseau des perceptions, véritable serpent de mer de la réforme administrative aux Finances ; la rationalisation du traitement des dossiers économiques soumis au FDES (direction du Trésor) ; la politique immobilière du ministère ; la taxation de la viande et ses incidences économiques ; une étude coût-efficacité portant sur un investissement économique d’équipement collectif tel qu’un marché-abattoir³³ et une dernière étude sur l’organisation des laboratoires du ministère. À cette liste, viennent s’ajouter des travaux plus ponctuels, répartis sous quatre grandes rubriques (gestion, décision, tutelle, information et formation)³⁴. Cette liste d’études à mener frappe par sa modestie et témoigne du scepticisme des directions, il ne concerne que quelques directions (CP, DGCCIP, DPSG) et n’a aucun caractère transversal ni multidirectionnel.

20Ce programme est néanmoins approuvé lors d’un entretien accordé à Huet par le ministre Ortoli le 30 octobre 1968, puis par une note du 25 novembre 1968. Lors du retour de Valéry Giscard d’Estaing Rue de Rivoli en juin 1969, Huet présente à nouveau les inspirations et les objectifs de la RCB aux Finances et fait un premier bilan des actions RCB engagées³⁵.

Réformer le MEF par les sciences sociales

21Le programme de travail de la Mission RCB a, depuis l’arrêté originel de Michel Debré, deux axes principaux : définir les grandes missions du ministère et les moyens de leur réalisation ; lancer des études RCB appliquées au ministère en utilisant « les techniques modernes de gestion ». Sans négliger les études coûts-avantages listées plus haut, c’est à la première commande que Huet va consacrer l’essentiel de son énergie pendant trois ans. Il veut en effet réaliser une « photographie » du ministère³⁶, qui ne soit assimilable ni à un rapport de l’inspection des Finances ni à un manuel de finances publiques ou de droit administratif³⁷, qui prenne en compte autant les services extérieurs que l’administration centrale et surtout, qui ne soit pas centrée sur le passé ou l’existant mais qui comporte une forte dimension prospective³⁸. Pour cela, il rompt avec les méthodes traditionnelles des corps de contrôle et convoque les sciences sociales en plein essor³⁹.

Philippe Huet et les sciences sociales

Au cœur du « mal bureaucratique », les directions à services extérieurs

22La priorité de Huet, on l’a dit, va aux directions dotées de services extérieurs qu’il considère comme les plus atteintes par le mal bureaucratique. De fait, depuis 1960, ces directions constituent un chantier permanent de réorganisation, qu’il s’agisse de son ancienne direction des Enquêtes économiques et des Prix réorganisée plusieurs fois entre 1962 et 1965, de la direction générale des Impôts dont les services centraux ont été fusionnés en 1960 et dont les services extérieurs sont en cours de fusion depuis 1968, ou des services du Trésor public dont la rationalisation s’étire depuis le rapport de la Commission de réforme administrative installée en 1959 par Michel Debré alors Premier ministre⁴⁰. Nommé ministre des Finances, ce dernier a commandé à l’été 1967 un rapport à Claude Gruson sur les services financiers, puis en janvier 1968 une étude RCB à la direction de la Prévision sur la rationalisation du réseau des perceptions. Cette commande, favorisée par le passage de Jean Sérisé de la direction de la Comptabilité publique à la Prévision, entamée en avril 1968 et relancée en septembre 1968, constitue la première réalisation de la RCB aux Finances⁴¹. L’étude, sur la base d’un modèle mathématique, propose une méthode pour déterminer la meilleure localisation possible des postes de perception sur le territoire et vise à éclairer les décisions de fermeture de perceptions rurales au profit du renforcement des postes comptables urbains. À cet outil micro-économique, Huet veut opposer des approches plus « humanistes ».

« L’étude Crozier » dans les services financiers 1968‑1969

23Philippe Huet prend contact avec Michel Crozier à l’automne 1968, probablement par l’entremise de son beau-frère, Jean Ripert, membre du Club Jean Moulin. Le contrat avec le Centre de sociologie des organisations (CSO) est signé en décembre via l’Association Marc Bloch⁴² pour une durée de six mois (janvier-juin 1969) et s’insère dans le programme de recherches de Michel Crozier, L’administration face au changement. En 1968, Michel Crozier est sans doute le sociologue français le plus connu au ministère des Finances⁴³. Depuis ses premiers travaux dans les années 1950, il apparaît comme l’un des rares sociologues français à s’intéresser aux administrations publiques (Anciens combattants, Agence comptable des Chèques postaux). Pour son ouvrage Le Phénomène bureaucratique (Le Seuil, 1963), il a travaillé sur le SEITA, établissement industriel et commercial qui dépend du ministère des Finances et, en 1964-1965, il a lancé un vaste programme de recherche sur L’Administration face au changement. Il est aussi l’un des sociologues les mieux introduits aux Finances. Membre du Club Jean Moulin, il y rencontre des membres du Commissariat général au Plan (Jacques Delors, Yves Ullmo, Jean Ripert, futur directeur général de l’INSEE), mais aussi de nombreux hauts fonctionnaires issus des Finances comme François Bloch-Lainé, Claude Gruson, Simon Nora, Yves Bernard ou Jean Saint-Geours. En 1966, il a bénéficié de financements importants de la part de la direction du Budget via la MSH de Fernand Braudel dans le cadre du Groupe de recherche sur les administrations centrales⁴⁴. En mars 1968, son nom est retenu pour faire partie du Groupe central de RCB et il sera maintenu en 1971 dans la Commission interministérielle de RCB sous Valéry Giscard d’Estaing. Ses engagements politiques le positionnent au centre gauche, mais restent acceptables aux yeux du ministre des Finances de l’époque, qu’auraient sans doute rebuté les options marxisantes ou plus contestataires de certains de ses contemporains (Alain Touraine, Pierre Bourdieu). Michel Crozier est également auréolé de ses différents séjours aux États-Unis et de sa connaissance des universités américaines. Or, les membres du cabinet de Michel Debré ont les yeux rivés sur les États-Unis, que ce soit pour la gestion de l’État (le PPBS de Mac Namara), pour le système fiscal (les innovations de l’administration Kennedy) ou pour la gestion des entreprises ou l’enseignement de la gestion (les Business Schools, la création de la FNEGE et de l’université de Dauphine)⁴⁵.

24De cette « étude Crozier », comme il l’appelle familièrement, Huet escompte principalement « deux produits » : « la définition des difficultés et des tensions lors de l’établissement de nouvelles méthodes »⁴⁶ et « la compréhension des problèmes posés aux agents de l’administration par la transition menant à des structures mieux adaptées à un environnement évolutif »⁴⁷. De leur côté, reformulant la commande, les chercheurs du CSO veulent surtout « comprendre et analyser la dynamique sociale qui préside aux échanges et aux régulations entre l’organisation et son environnement », ainsi que « les rapports existant au niveau départemental entre les anciens segments territoriaux du ministère et l’environnement des “décideurs” locaux »⁴⁸. La recherche se situe d’emblée au plan théorique sur le terrain de l’articulation entre pouvoir central, (nouveau) pouvoir régional et pouvoir local et sur l’évaluation des capacités de décision et d’action dont disposent les agents au sein de ce « système d’action » complexe.

25Les deux chercheurs sollicités sont François d’Arcy⁴⁹ et Pierre Grémion, chargé de recherches au Groupe de sociologie des organisations, qui travaille à l’époque avec Jean-Pierre Worms sur le pouvoir régional⁵⁰. Ces sociologues ayant travaillé pour leurs propres enquêtes en Champagne et en Aquitaine, il est décidé que deux départements de ces régions, l’un urbanisé et proche de Paris, la Marne, l’autre rural et traditionnel, le Lot-et-Garonne, seront les deux départements-pilotes de la pré-enquête Finances. Les enquêtes de terrain démarrent respectivement en mars et en avril 1969 dans les trois administrations sélectionnées⁵¹ : Prix, Impôt et Trésor Public et s’achèvent en juin 1969⁵². Le projet donne lieu à un premier exposé d’étape le 18 avril 1969⁵³, à une première restitution orale le 30 septembre 1969 et à une première note de synthèse des deux chercheurs⁵⁴.

26Cette note d’étape, qui fait ressortir bien des traits du « phénomène bureaucratique », relève en préambule l’importance de la règle et l’absence d’accommodation locale dans les services financiers urbains. Si elle met en valeur le statut de notables des cadres des Finances en milieu rural, elle souligne aussi que le modèle notabiliaire (compétence, intégrité, conscience professionnelle, forte insertion sociale) est fortement déstabilisé par l’urbanisation et l’exode rural. Il s’ensuit en ville un nouveau mode de relations de plus en plus « anonyme », « bureaucratique et aveugle » avec les administrés, alors que les problèmes et les tâches s’alourdissent et se complexifient sans cesse (le centre est mis en cause, et en même temps, il est regardé comme le seul capable de prendre les décisions). Alors que la société française devient majoritairement urbaine et industrielle et que, dans cette configuration, le pôle préfectoral apparaît désormais comme le principal moteur de dynamisme et d’impulsion économique, les sociologues observent un isolement croissant des services des Finances qu’ils décrivent comme des services régis par la tradition, hiérarchisés, segmentés, cloisonnés, étanches, en retrait de la vie économique… Les deux chercheurs concluent à un système rigide et bureaucratique, fondé sur la défense de la règle, sans grand contact avec l’environnement social et sa modernisation, atteint par « les dysfonctions qu’entraîne le passage d’une société rurale à une société urbaine » et traversé par une contradiction forte entre ses attributions traditionnelles et ses nouvelles missions centrées sur l’action économique. Ils posent le problème du changement et de l’adaptation au rôle que le centre veut faire jouer aux acteurs financiers locaux, notamment en matière de développement économique. Pour que cette nouvelle mission ait des chances de réussir, il faudrait, selon eux, créer de nouveaux relais dans ce nouvel environnement urbain, tout en conservant l’ancien réseau de relais de la société rurale, avec le risque d’accroître l’isolement des services comptables et fiscaux et de rendre plus difficile leur adaptation. Ce diagnostic « photographie » une situation historique bien déterminée. Du côté du Trésor public, suite au décret du 14 mars 1964 relatif aux pouvoirs du préfet, la mise en place du rôle économique du trésorier-payeur général n’en est encore qu’à ses débuts⁵⁵. Et du côté des Impôts, la fusion des services extérieurs des trois régies financières vient tout juste d’entrer en vigueur (au 1^er janvier 1969).

27Le Rapport final est remis à la Mission RCB à la mi-octobre 1969⁵⁶, puis de façon fractionnée en décembre 1969 aux directions concernées, ainsi qu’au cabinet. Chaque direction ne reçoit que le chapitre qui la concerne. Les conclusions du rapport général confirment les « dysfonctionnements » du système financier local liés au « passage d’une société rurale à une société industrielle et urbaine »⁵⁷ : respect de la règle qui engendre le formalisme, l’irresponsabilité et l’impunité de l’ordonnateur ; perte du statut notabiliaire pour les cadres financiers et appauvrissement des rapports sociaux entre administration et administrés ; complexité croissante de la législation et apparition de contre-experts concurrents ; isolement et trop faible insertion des responsables financiers départementaux dans le tissu économique régional⁵⁸ ; faiblesse du rôle coordinateur du trésorier-payeur général auprès des services départementaux du ministère et cloisonnement vertical des administrations financières ; rôle pivot et dominant du préfet au niveau local. Revendiquant leur positionnement de chercheurs, les auteurs du rapport ne fournissent aucune mesure ni piste de réforme si ce n’est la création de nouveaux services, préconisation structurellement peu recevable par le ministère des Finances. « La conciliation des fonctions traditionnelles et des fonctions économiques élargies au sein des structures existantes ne semble pas possible. Introduire les exigences de la rationalité économique à l’échelon local exigerait donc la création de nouveaux supports institutionnels. (…) Sortir de cette contradiction est une tâche difficile et les résultats de la pré-enquête ne permettent pas de proposer les éléments d’une stratégie de changement ». Et les deux sociologues de préconiser de nouveaux travaux sociologiques sur « les transformations de l’environnement social » et sur la recherche prospective de « nouvelles régulations sociales en milieu urbain ».

28Quel accueil a-t-il été réservé à cette étude dont Huet attendait beaucoup ? Au sein de la Mission RCB, les réactions ont été mitigées, comme dans les directions concernées. Un accueil favorable à la direction générale des Impôts par Dominique de La Martinière⁵⁹, qui, selon Huet, se serait inspiré des conclusions pour « examiner de façon rationnelle les éléments et les conditions d’une politique à long terme du personnel et des effectifs »⁶⁰. Un bon accueil également à la direction générale du Commerce intérieur et des Prix avec Jean-Pierre Fourcade⁶¹, qui a pu lire dans les conclusions des auteurs la confirmation des changements introduits récemment dans sa direction par son prédécesseur et lui-même. En revanche, Jean Farge, directeur de la Comptabilité publique⁶², dont les services sont en réalité l’objet principal de l’étude Crozier, se serait montré plus réservé, niant toute difficulté de fonctionnement⁶³ : « la direction fonctionne comme une horloge », se souvient Pierre Grémion⁶⁴. Philippe Huet, commanditaire personnel de l’étude, parle dans le Rapport final de 1971 de « résultats contestables », sans en dire plus⁶⁵. Le rapport de pré-enquête n’est pas diffusé⁶⁶ et la seconde phase extensive de l’enquête, prévue au départ par la Mission RCB et le CSO, n’a jamais eu lieu. Dans son Rapport final, Huet, visiblement déçu, émet le regret de n’avoir pas pu faire plus d’études de sociologie. Le cabinet ou les directions se seraient-elles opposées à la poursuite de l’enquête ? Nulle source écrite ne nous permet pour l’instant de conclure sur ce point. Quoi qu’il en soit, selon Huet, cette étude a permis un regard « différent » et a donné aux directeurs concernés « un écho quelque peu inhabituel des problèmes d’insertion de leurs services de base, écho différent de celui qu’ils perçoivent à travers le système d’information hiérarchique »⁶⁷.

29Réalisée sur l’initiative personnelle de Philippe Huet et dans un contexte historique bien particulier (post Mai 1968), « l’enquête Crozier » ne connaît pas de suites Rue de Rivoli⁶⁸, contrairement à ce s’est produit dans d’autres ministères comme l’Équipement (Jean-Claude Thoenig), l’Intérieur (Catherine Grémion) ou l’Industrie (Erhard Friedberg) ; il faut attendre le tournant des années 1980 et 1990, dans un tout autre contexte, pour voir resurgir quelques enquêtes sur les services des Impôts et leurs usagers⁶⁹.

Structures 1985 ou l’impossible « attitude prévisionnelle »

30En parallèle de « l’étude Crozier », Huet propose un travail de réflexion prospective aux quatre directions à services extérieurs (Impôts, Comptabilité publique, Commerce intérieur et Prix, Douanes). Préparé par la Mission RCB au premier trimestre 1969, mené cette fois-ci en interne, ce projet dénommé Structures 1985 vise à réfléchir aux évolutions à long terme de ces directions et à l’adaptation de leurs moyens aux nouveaux objectifs fixés par les pouvoirs publics. Cet intitulé s’inspire du groupe Horizon 1985, lancé en 1962 au Commissariat général au Plan par Pierre Massé⁷⁰. Huet n’y a pas participé, mais les études statistiques et prospectives l’ont toujours intéressé⁷¹. Conformément à la méthode prospective, l’objectif du groupe de travail Structures 1985 consiste à se projeter dans l’avenir (20 ans), à élaborer des « structures d’objectifs » pour les services, en identifiant les principaux aléas et les principales contraintes externes qui s’imposent à l’action administrative, et à déterminer les indicateurs et les moyens qui seront nécessaires (structures, personnels, méthodes de travail, informatique, etc.)⁷². Selon Huet, la direction générale des Impôts et la direction générale du Commerce intérieur et des Prix auraient joué le jeu, pendant que la Comptabilité publique se serait moins impliquée⁷³. Dans sa note au ministre le 30 octobre 1969, le chef de la Mission avoue que l’étude Structures 1985 est au point mort. D’après Bernard Gheux, qui a fait son mémoire de DES sur la RCB au ministère des Finances en 1970 et fera par la suite carrière aux Impôts, l’étude n’aurait été effectuée qu’à moitié, à savoir imaginer la structure des services selon diverses hypothèses politico-économiques à quinze ans, mais la partie concernant les moyens n’aurait jamais été abordée⁷⁴. D’après les archives Auberger, l’échec de ce projet est assumé publiquement par Philippe Huet, notamment au cours des stages RCB⁷⁵. « L’attitude prospective » semble s’être heurtée à l’annualité budgétaire et à une impossible prévision à long terme, au désintérêt des cadres dirigeants du ministère, à la méfiance des directions et des syndicats…

Entrer dans la « boîte noire » de l’administration centrale des Finances : l’enquête‑questionnaire

31Mais c’est à l’administration centrale que Huet a finalement consacré la part la plus importante de son attention. Pour pénétrer cette « boite noire », mal connue⁷⁶ et jalousement gardée par la direction du Personnel et des services généraux, Huet a choisi d’avoir recours là encore aux méthodes des sciences sociales, et plus précisément à l’enquête par questionnaire, mais en prenant bien soin cette fois-ci de la mener entièrement en interne avec son équipe.

Les objectifs de l’enquête‑questionnaire⁷⁷

32Récusant le modèle de la mission de contrôle traditionnelle, Huet souhaite donner la parole aux acteurs administratifs eux-mêmes ; il s’agit d’obtenir « une description par les intéressés eux-mêmes de leurs objectifs, activités, moyens ». Dans cette idée, on peut discerner l’influence de Michel Crozier⁷⁸, notamment dans l’importance accordée aux représentations des acteurs, à leur participation et à leurs jugements de valeur. Mais le contexte historique joue lui aussi un rôle décisif : après les événements de Mai 68, dans certaines directions des Finances, un véritable besoin s’est fait sentir de remettre à plat l’organisation du travail en sollicitant la parole et la collaboration des agents. Cette demande est particulièrement forte dans les directions les plus touchées par la contestation politique et sociale, dans les directions les moins hiérarchiques et les moins conformistes, qui sont aussi celles pour lesquelles les problèmes de débouchés et d’évolution de carrière sont les plus difficiles, comme la Prévision⁷⁹ ou l’INSEE⁸⁰ ; de fait, ces dernières se sont livrées, par voie de questionnaires, à un auto-examen de leurs missions et de leur fonctionnement. Philippe Huet, proche de Jean Sérisé directeur de la Prévision et de Jean Ripert directeur général de l’INSEE, a pu avoir l’idée d’étendre cette interrogation à l’ensemble de l’administration centrale. Quoiqu’il en soit, l’air du temps est à l’enquête par questionnaire, dans les sciences sociales comme dans les cabinets de consultants français ou américains⁸¹.

33Mais l’enquête-questionnaire voulue par Huet ne poursuit pas au premier chef un objectif sociologique, elle a avant tout un caractère managérial et organisationnel. Les buts officiels définis par Huet sont de deux ordres : d’un côté, à l’échelon individuel, la « sensibilisation de chacun à la notion d’objectifs »⁸² et de l’autre, à l’échelon du ministère, l’« élaboration ultérieure par la Mission d’une structure cohérente et hiérarchisée des objectifs poursuivis par le ministère dans l’exécution de ses grandes missions » susceptible de servir de base à l’élaboration d’un budget de programme (cf. la notice générale accompagnant le questionnaire). Il s’agit aussi de clarifier les organigrammes des directions, de faire apparaître les doubles emplois et les défauts d’organisation ou de structure. L’originalité tient sans doute à la volonté de Huet d’utiliser une méthode from the bottom up. « Il est vain de partir du haut pour ordonner une structure d’objectifs qui soit autre chose qu’un organigramme de justification plaqué sur une réalité assez éloignée de toute ordonnance et souvent tout à fait incohérente. Nous devons faire éclater cette incohérence et la rendre sensible à chacun et donc partir de la base. Mais il faut aussi donner le désir et le moyen de rétablir la cohérence c’est-à-dire indiquer ce que peut être une structure d’objectifs et demander à chaque échelon hiérarchique d’exprimer ses objectifs jusqu’aux buts rattachés à des missions générales au niveau du directeur »⁸³. Le « cheminement » doit donc partir de la base pour se terminer au sommet⁸⁴. Selon les notes de Bernard Auberger prises en 1969 lors d’une conférence de Huet⁸⁵, l’enquête-questionnaire a quatre buts : définir les objectifs collectifs et individuels des unités successives de la pyramide hiérarchique ; définir les attributions de chacun ; connaître les liaisons internes et externes entre les agents et les bureaux ; avoir l’avis de chacun sur son travail (moyens suffisants, définition précise des tâches, documentation, recyclage)⁸⁶.

34Mais il existe aussi des objectifs « officieux », non explicités dans la Notice générale, qui s’expriment dans les débats internes de la Mission. Selon le compte rendu de la réunion du 12 novembre 1968, par exemple, le but du questionnaire « c’est de faire un choc, d’amener chacun à réfléchir sur ce qu’il fait, la manière, en coopération avec qui, par quels canaux, allers et retours, comment son produit sort de sa cellule pour arriver où ? »⁸⁷. D’un point de vue de la gestion du ministère des Finances, il s’agit de construire un « organigramme réel » du ministère, de mesurer la productivité des services et les coûts de gestion interne, de re-répartir les personnels, d’établir des indicateurs du degré de réalisation des objectifs, de visualiser les liaisons et les circuits, d’identifier « les circuits aberrants », d’établir une hiérarchie des responsabilités, entre directions centrales et services extérieurs⁸⁸.

35Enfin, les considérations de compétitivité administrative internationale ne sont pas absentes des préoccupations du directeur de la Mission qui établit le benchmarking des systèmes d’allocation budgétaires dans les grands pays du monde occidental et souligne la concurrence accrue des systèmes financiers publics internationaux en termes de productivité administrative⁸⁹.

La réalisation de l’enquête : méthodes et outils

36La responsabilité de l’enquête-questionnaire est confiée dans un premier temps en septembre 1968 à Jean Gonot, inspecteur des Finances, ancien chef de service à la direction générale des Prix, puis à partir de 1969 à Geoffroy d’Aumale, polytechnicien, spécialiste de la programmation budgétaire. Pour la rédaction du questionnaire, ce dernier s’entoure d’un groupe de travail⁹⁰, composé d’Auberger, Brioudes, Vigouroux et Aussédat, et prévoit de demander conseil à l’INSEE⁹¹. Pour le dépouillement des questionnaires, en dépit du petit nombre d’agents de la Mission RCB, pour des raisons de confidentialité, il est décidé de fonctionner « en interne »⁹² ; une tentative est faite avec le SCOM, mais reste sans suite. Pour l’exploitation informatique, Geoffroy d’Aumale pense à l’INSEE, à HEC (en time-sharing) puis se tourne vers les directions du ministère équipées de moyens informatiques ; le partenaire informatique sera finalement la DGI.

37En ce qui concerne les méthodes d’enquête⁹³, l’interview orale (modèle Crozier) et le questionnaire anonyme (modèle Darbel) sont successivement discutés puis réfutés⁹⁴. Le questionnaire sera écrit et nominatif. Dans le cahier des charges, l’une des difficultés vient de ce que le questionnaire doit être appliqué à la totalité des 2 300 agents de l’administration centrale, ce qui conduit à demeurer dans les généralités, sans pouvoir descendre dans le détail technique d’une direction. Les concepts utilisés font l’objet de débats animés : « attributions », « objectifs », « fonctions », « activités ». Certains n’avaient jamais été définis rigoureusement, comme « attributions » par exemple, pas même au SCOM. Le choix est finalement fait d’« un questionnaire participant », où la « définition des objectifs est concertée à chaque niveau » et doit donner lieu à un dialogue entre l’agent et son supérieur hiérarchique. Suite aux remarques du groupe de test restreint⁹⁵, des questions sont supprimées concernant l’identification de l’enquêté (administration d’origine de l’agent, diplômes et formation, durée du poste, nom du supérieur hiérarchique⁹⁶). Lors du test général, la partie « Identification » est donc considérablement allégée et limitée aux indications suivantes (nom, groupe d’âge, appartenance au service, localisation géographique, appartenance au corps et grade), privant du coup l’enquête de corrélations importantes avec les origines administratives, les formations, le niveau de diplôme et les corps. La méthode choisie a donné lieu à de nombreux débats, en interne au sein de la Mission comme en externe, avec des cabinets spécialisés ou avec les sociologues de l’équipe Crozier⁹⁷.

38Le calendrier de l’enquête s’est étiré sur plus de deux ans⁹⁸. La phase préparatoire (élaboration du questionnaire, rédaction des notices explicatives, etc.) a duré jusqu’en février 1969⁹⁹. Par une note du 27 janvier 1969, Huet soumet l’enquête-questionnaire au ministre. Le même jour, François-Xavier Ortoli en autorise le lancement « immédiat », approuve le questionnaire et la notice d’utilisation mise en pièces jointes. Entre février et mai 1969, le questionnaire est testé sur dix administrateurs¹⁰⁰, puis sur un échantillon de cent personnes en mars-avril 1969¹⁰¹ (un bureau par direction¹⁰²). Suite aux réunions tenues avec les correspondants des directions¹⁰³, en juin 1969, le questionnaire est mis au point définitivement, ainsi que la notice générale explicative de treize pages¹⁰⁴. Au cours du mois d’août 1969, l’impression des documents est réalisée en août par l’Imprimerie nationale¹⁰⁵ tandis que sont envoyées aux directeurs les premières circulaires d’annonce du lancement de l’enquête, signées par Huet le 31 juillet 1969. Les questionnaires sont adressés le 15 septembre 1969 à tous les cadres A de l’Administration centrale des Finances, soit 18 services, 2 300 personnes (administrateurs civils et attachés d’administration), auxquels il faut ajouter une centaine d’agents du Centre français du Commerce extérieur qui réclame en janvier 1970 d’être associé à l’enquête¹⁰⁶. Un correspondant est désigné dans chaque direction. La distribution du questionnaire se fait « par la voie hiérarchique » et son retour doit être précédé d’une discussion et d’une concertation entre agents et responsables hiérarchiques, notamment sur la question des objectifs. La date-butoir de réponse est fixée au 1^er novembre 1969. En janvier 1970, 1 800 questionnaires sont revenus à la Mission RCB¹⁰⁷. Pour des raisons de coûts et de confidentialité, le dépouillement et la codification¹⁰⁸ des questionnaires se font au sein de la Mission RCB, sous la direction de Geoffroy d’Aumale, avec une répartition des directions par chargé de mission (par exemple, Auberger reçoit les questionnaires de la direction du Trésor). Le traitement statistique des questionnaires est effectué par l’INSEE (cartes perforées et mécanographie lourde¹⁰⁹) et la direction générale des Impôts fin 1969 qui met à disposition ses équipements informatiques (confection des tableaux statistiques¹¹⁰). L’exploitation qualitative des résultats se déroule tout au long du premier semestre 1970 au sein de la Mission.

39La notice d’utilisation du questionnaire est très instructive¹¹¹. Selon les responsables de la Mission RCB, elle se veut « un document en marge des documents administratifs traditionnels », un support de dialogue entre l’agent et son supérieur hiérarchique. Il faut rappeler qu’à l’époque l’entretien annuel d’évaluation n’existe pas et que la « direction par objectifs » (DPO) que Philippe Huet affectionne particulièrement vient à peine de faire son apparition dans les entreprises publiques (Air France). Le questionnaire et sa notice explicative, l’entretien entre le supérieur hiérarchique et son subordonné, constituent, sans que le terme en soit prononcé, les premiers outils de management expérimentés au MEF en matière de gestion des ressources humaines et de communication interne. « Le questionnaire n’est pas seulement un moyen de collecter les données nécessaires à la réalisation de l’étude. Il est aussi conçu comme un instrument visant à retenir au mieux l’intérêt et solliciter au plus haut point la contribution active de tous ceux auxquels il s’adresse. Chacune des “fiches” qui le composent devra parvenir aux responsables de l’étude dans l’état où son rédacteur l’aura établie. Les observations ou divergences de vues des fonctionnaires d’encadrement appartenant aux niveaux les plus élevés de responsabilité seront consignées, si le besoin s’en fait sentir après les réunions, sur des documents distincts de la fiche de base ».

40L’objectif majeur, selon la notice, consiste à « améliorer l’information sur les tâches qui incombent à l’administration du ministère de l’Économie et des Finances, sur l’organisation des “forces” mises en place pour y faire place et sur le degré d’adéquation de l’une et de l’autre. Chaque agent devra se demander : “à quoi servent” mes attributions ? Ce faisant, il sera conduit à préciser son rôle dans l’organisation de la cellule à laquelle il appartient, ainsi que sa part dans les résultats de l’activité de son service d’affectation et de l’ensemble du ministère ». La notice vise donc à répondre au besoin de dialogue et d’information, au désir de partage de responsabilité et de travail en équipe que P. Huet prête aux administrateurs de la Rue de Rivoli, mais aussi à l’ajustement des tâches dans chaque bureau. Enfin, le rapprochement des informations individuelles « permettra de savoir et de faire savoir le nombre de personnes des divers niveaux de compétence, la nature et l’importance des moyens, le temps enfin, qui sont consacrés à l’accomplissement de chacune des grandes missions du ministère ». Et ainsi de mesurer l’efficacité administrative par comparaison entre résultats et objectifs.

41Le questionnaire est présenté sous deux formes, le formulaire A pour les agents sans responsabilités hiérarchiques¹¹², en trois parties (vert, 19 pages) et le formulaire B¹¹³, en quatre parties (rose, 35 pages) pour les chefs de bureau et l’encadrement supérieur¹¹⁴. Le questionnaire, nominatif, est dans les deux cas très long et demande une demi-journée de travail. Les thèmes dominants du questionnaire portent sur la répartition des tâches entre les directions grâce à une cartographie des attributions, sur l’organisation du travail, les méthodes de travail et les « produits du travail » au sein des directions, sur les liaisons avec les autres directions centrales, sur les missions et les objectifs assignés à chacun et, pour finir, sur les moyens affectés à la réalisation de ces missions¹¹⁵. Plusieurs problématiques croziériennes affleurent entre les lignes du questionnaire : mesurer la connaissance des objectifs de l’organisation et la participation des agents à ces objectifs ; évaluer le poids des routines (la non-variabilité des objectifs) ; mesurer l’intégration des agents dans l’organisation ou au contraire leur isolement au sein du système administratif.

L’accueil de l’enquête-questionnaire par l’administration centrale des Finances

42Comme pour l’étude Crozier, l’accueil de l’enquête par les directeurs est mitigé¹¹⁶. Philippe de Montrémy¹¹⁷, pour les Douanes, exprime ses « réserves matérielles », mais s’exécute militairement¹¹⁸. Jean Farge, directeur de la Comptabilité publique répond méthodiquement¹¹⁹. Dominique de La Martinière, très intéressé par les questions de management et d’organisation, manifeste dès le départ sa motivation pour l’enquête-questionnaire, alors même qu’est entrée en vigueur au 1^er janvier 1969 la « fusion des régies », c’est-à-dire la fusion des services locaux de l’Enregistrement, des Contributions directes et des Contributions indirectes, réorganisés autour du centre départemental des Impôts. Il est le premier à se déclarer candidat pour l’enquête¹²⁰, demande l’introduction de questions spécifiques et fait imprimer un formulaire spécial pour sa direction générale (rouge et bleu)¹²¹. Enfin, il apporte son aide matérielle au dépouillement des questionnaires en donnant l’accès aux centres informatiques de la DGI. La direction générale de la Concurrence et de la Consommation, l’ancienne direction de Huet, moins ancienne, plus petite et plus souple du fait même de ses réorganisations continuelles depuis la Libération, serait, selon les dires des responsables de l’enquête, la direction qui aurait le plus rapidement tiré profit des résultats une fois communiqués et aurait mis la première sur pied un programme de travail pour la rénovation de son organisation et de sa gestion¹²². Le Conseil français du Commerce extérieur, qui fait binôme avec la DREE demande à participer au dispositif¹²³. Quant à la direction du Personnel et des services généraux, elle a été associée dès la phase de préparation de l’enquête notamment par le biais de son bureau Organisation, mais, en dépit du soutien officiellement affiché par son directeur Jean Mascard¹²⁴, elle considère sans aménité la Mission Huet, cet organe rival dirigé par un inspecteur des Finances, qui détient une compétence transversale sur la totalité de l’administration centrale et dispose de crédits consistants pour des travaux qui relèvent de ses attributions à elle : organisation, structures et missions de l’administration centrale, politique des personnels et des recrutements, communication externe, communication interne, formation et recyclage, informatique, gestion budgétaire, politique immobilière, relations avec les syndicats, etc. Enfin, alors que le Budget délègue avec bonne volonté dans les réunions de méthodologie « son » statisticien-sociologue, Alain Darbel, la direction du Trésor, tout à la fois condescendante, désireuse d’affirmer son particularisme et soucieuse de ne pas dévoiler ses « arrangements » internes, manifeste sa mauvaise grâce en retournant la dernière les questionnaires.

43Philippe Huet a par ailleurs dû déminer le terrain syndical. De fait, les syndicats (CGT, FO, CFDT, CFTC) s’opposent au principe du questionnaire nominatif¹²⁵. Suite à la distribution du questionnaire en octobre 1969, les syndicats demandent une audience au chef de la Mission. FO et la CFDT envisagent une action commune pour protester contre le principe de non-anonymat et contre le fait que certaines directions n’envisagent pas d’organiser les discussions participatives et contradictoires prévues par l’enquête, comme le Budget notamment. D’autres s’insurgent devant certaines questions d’ordre « privé » comme la question sur « le temps de travail à la maison ». La CFDT s’oppose au principe d’un deuxième exemplaire du questionnaire conservé au sein de la direction et veut qu’il n’y ait qu’un seul exemplaire rempli, archivé à la Mission RCB, puis versé aux Archives (ce qui sera fait). Ils insistent enfin pour que le dépouillement soit confidentiel et soumis au secret statistique. Après avoir été rassurés en novembre 1969, les syndicats demandent à connaître les retombées de l’enquête et à recevoir les premiers tableaux chiffrés. Entre-temps, les discussions de concertation au sein des directions ont lieu, non sans créer quelques « tensions entre les agents » (selon les syndicats), mais les réticences syndicales finissent par s’estomper. P. Huet propose alors au cabinet du ministre de leur communiquer les premiers tableaux sur la répartition des agents par immeuble, les pyramides d’âge, la répartition par catégorie d’âges à travers les corps et les réponses touchant l’installation matérielle et le recyclage¹²⁶. Ces tableaux seront communiqués aux syndicats le 18 décembre 1970, après accord du cabinet du ministre et de la direction du Personnel et des services généraux¹²⁷ ; en revanche, tous les documents d’analyse resteront confidentiels, communiqués par la Mission RCB seulement au cabinet et aux directeurs.

Exploitations de l’enquête‑questionnaire

44Le 29 décembre 1969¹²⁸, Geoffroy d’Aumale établit un premier bilan de l’enquête au sein des différentes directions. Certaines directions n’ont encore que partiellement répondu : la Prévision, l’INSEE, les Impôts, la direction du Budget. D’autres n’ont même pas commencé à répondre : la Comptabilité publique, le service d’Information, l’inspection des Finances, et la direction du Trésor, qui sera la dernière à répondre. Selon d’Aumale, il y a celles « qui ont joué le jeu de l’opération [et] en ont tiré profit » (la direction des Prix, les Relations économiques extérieures) et « celles qui ont refusé de s’y intéresser [et] l’ont considérée comme une perte de temps et n’ont pas tiré profit de la réflexion qu’imposaient beaucoup de questions ». Pour les premières, l’enquête a permis « une meilleure compréhension des objectifs poursuivis par les cellules hiérarchiques et la mise en évidence de certains problèmes de fonctionnement des services, problèmes souvent soupçonnés par la direction mais dont la preuve était difficile à établir ».

45Selon Huet, les « difficultés » de l’enquête ont été de trois ordres : celles tenant au questionnaire lui-même ; celles tenant à la procédure retenue et celles tenant à l’exploitation. Il y a eu en effet des problèmes de définition, de compréhension ou d’interprétation de certaines notions (attributions, objectifs) : certaines questions étaient mal posées, trop imprécises ou ambiguës. L’enquête a par ailleurs laissé de côté certains sujets centraux : par exemple, aucune information n’a été recueillie sur les travaux des services extérieurs ; d’autres thèmes, stratégiques, n’ont pas été abordés (rémunérations, carrière, commandement, qualité du management). Enfin, en raison du « biais hiérarchique » ou de « consignes trop directives », une « excessive prudence » a marqué les réponses : les « observations manuscrites » en parallèle du questionnaire, trop rares, en témoignent. En termes d’exploitation, la remontée des questionnaires par la voie hiérarchique s’est faite très lentement, jusqu’au 31 janvier 1970, voire mars 1970 pour le Trésor, entraînant un retard d’exploitation et de rendu. Le travail de codification pour le traitement automatique a été long et fastidieux (catalogue sur feuillets mobiles) et il a fallu un double traitement, automatique et manuel.

46À ces difficultés énoncées par Huet lui-même ou par ses collaborateurs, nous en ajouterons quatre autres : la position hors organigramme de la Mission RCB, dotée d’un simple statut consultatif, interdit toute ingérence ou contrainte sur les directions centrales ; son assimilation à l’inspection des Finances a pu provoquer de la part des directions centrales peu accoutumées à être contrôlées une forte réaction de défiance ; la succession des conseillers ministériels en charge de la RCB en un temps très restreint a également gêné la Mission Huet¹²⁹ ; enfin, les aléas du contexte politique et social en 1968-1969 ont affecté le positionnement de la Mission RCB.

47Quoi qu’il en soit, les exploitations de l’enquête font l’objet de multiples « produits ». En premier lieu sont élaborés par l’INSEE des tableaux statistiques de synthèse sur l’ensemble des questionnaires, par direction et à l’échelle du MEF, sur les attributions, les conditions de travail, les facteurs d’efficacité au travail, la répartition par origine administrative, la répartition géographique des agents par immeuble, les pyramides des âges, la répartition par catégorie d’âges à travers les corps, l’installation matérielle, le recyclage, les moyens matériels, etc. Entre avril et l’été 1970, chaque direction reçoit les tableaux qui la concernent, tandis que la direction du Personnel et des services généraux reçoit en plus les tableaux transversaux concernant l’ensemble de l’administration centrale¹³⁰. Dans un second temps, sont mises au point des études statistiques et qualitatives par direction (tableaux chiffrés, puis rapport de synthèse et liste de propositions de réforme pour chaque direction¹³¹). Le rapport de synthèse est diffusé au directeur concerné et donne lieu à une discussion contradictoire entre la Mission RCB et la direction intéressée¹³². Enfin, des études particulières, soit transversales à l’administration centrale des Finances, soit propres à certaines directions, sont réalisées. Par exemple, « Les problèmes du travail et du comportement des fonctionnaires du Département »¹³³ ou « Problèmes relatifs à la direction du Trésor ». À partir des tableaux statistiques de l’enquête, la Mission RCB tente de procéder à des calculs de coûts des personnels par direction, mais elle peine à obtenir des informations sur les rémunérations des cadres A, notamment sur les primes dont la direction du Personnel et des services généraux refuse de communiquer le montant. Elle essaie aussi de déterminer les effectifs réels de l’administration centrale, en recoupant plusieurs sources documentaires différentes, les documents budgétaires, les sources de la direction du Personnel et l’enquête-questionnaire.

48De son côté, la direction du Personnel, qui a reçu un jeu des tableaux statistiques, exploite, elle aussi, en juin 1970, les questionnaires, grâce à son bureau Organisation et Méthode¹³⁴, tandis que la direction générale des Impôts et la direction générale du Commerce intérieur et des Prix font de même pour leur propre compte. La DPSG commence par procéder au calcul de ratios par bureau et par direction, à partir des 1 748 questionnaires A collectés auprès des cadres de l’administration centrale. Dans sa note de synthèse, l’administrateur de la direction du Personnel indique que la notion d’objectif a été introduite « fort récemment au sein de l’administration » mais qu’elle est d’un maniement quotidien à la direction du Personnel. Il rappelle que la direction du Personnel s’associe aux objectifs de la Mission tels que l’élaboration « d’une structure d’objectifs », la « mesure des produits » de l’administration et des services, l’accroissement des responsabilités, l’amélioration du « climat et des conditions psychologiques du travail » et qu’elle espère « disposer d’un véritable organigramme détaillé du ministère (…) plus complet et éclairant que les organigrammes formels parus jusqu’à ce jour », « permettant de connaître avec précision les attributions des différentes unités administratives et plus utilement encore de retrouver l’unité compétente pour une attribution donnée ou la réalisation d’un objectif déterminé »¹³⁵. La direction du Personnel indique qu’elle attend aussi de l’enquête une meilleure connaissance des services et des agents, ainsi que l’ouverture de débats et d’échanges d’informations. En effet, dès la fin 1969, elle tente de tirer plusieurs enseignements chiffrés : l’insatisfaction des agents en matière d’immobilier et d’installation (63 % de mécontents) ; l’isolement de certains agents (17 %) ; l’absence de recyclage pour au moins 80 % des agents ; la trop faible documentation et l’absence d’information horizontale… L’administrateur conclut : « Si l’on veut que cette entreprise statistique n’apparaisse pas fantaisiste et inutile, il nous faut maintenant nous substituer à la Mission RCB pour essayer de remédier à certains problèmes mis en évidence et qui nous concernent directement : l’information et la formation en matière de recyclage ; le recensement méthodique des besoins suivis d’un plan de réalisation en matière de matériel ; l’affectation de personnels subordonnés en priorité là où les besoins sont les plus évidents ». La direction du Personnel conclut également à la nécessité de monter « une documentation méthodique et complète par cellule de travail », de favoriser la circulation de l’information et d’organiser « le recyclage permanent des personnels ». « En tout état de cause, il ne faut pas en rester là (…), si l’on veut qu’une mentalité de manager s’épanouisse un jour à l’administration centrale de l’Économie et des Finances à tous les niveaux de la hiérarchie » (souligné par nous).

49Dernier type de « produit », la Mission RCB rédige des notes de propositions de réforme à l’échelle de l’ensemble du ministère, par exemple sur la création d’un Secrétariat général¹³⁶, sur la suppression d’une direction ou une réforme organisationnelle comme celle de la direction du Budget¹³⁷ ou celle de la Comptabilité publique. C’est ainsi qu’une importante réflexion a lieu au sein de la Mission Huet sur l’absorption d’une partie des activités de la Comptabilité publique par la direction générale des Impôts, dans le but notamment d’harmoniser les systèmes d’informations et de regrouper les activités d’assiette et de recouvrement. Dès l’été 1970, Huet propose au ministre de réunir ces activités dans un grand directoire de la Fiscalité, proposition qui, comme le rapport Cullmann de 1957 sur le même sujet, restera sans suite. Jusqu’à la tentative de fusion par Christian Sautter en 2000, et sa réalisation effective en 2010 (création de la DGFIP).

Bilan et « suites » de l’enquête‑questionnaire

50Quels sont les acquis de l’enquête-questionnaire ? Tout d’abord, le « portrait photographique » et analytique de l’administration centrale des Finances, commandé par Michel Debré au printemps 1968, a été réalisé. Les traits qui se dégagent des questionnaires individuels sont les suivants : une très grande « lourdeur hiérarchique (nombre excessif d’échelons de décision et organisation de l’administration centrale trop hiérarchisée) », « des cellules hétérogènes (dans leur taille, dans leurs attributions) », l’« exercice par l’administration centrale d’un trop grand nombre d’attributions de gestion qui pourraient être déconcentrées » et une « fonction de planification administrative peu développée (cellules de programmation trop peu nombreuses) »¹³⁸. Le diagnostic général porté par la Mission Huet semble confirmer les thèses défendues par le Club Jean Moulin dans Pour nationaliser l’État¹³⁹ et les analyses de Michel Crozier : l’excès de centralisation des décisions, la non-intégration de certains bureaux et la non-participation de certains agents placés trop loin des centres de décision, la non-connaissance des buts de l’organisation ou « le déplacement des buts », le cloisonnement étanche des directions et même des bureaux, l’isolement et l’anonymat des agents, l’irresponsabilité, l’éloignement du terrain et la méconnaissance des situations réelles concrètes, l’entretien du secret, la rétention ou la non-transmission des informations d’un service à l’autre, l’absence d’état-major et de fonction réflexive ou stratégique, la lourdeur des procédures hiérarchiques, la pénurie de moyens et l’indigence des locaux, l’absence de gestion des ressources humaines.

51Cependant, le portrait du ministère, peu avantageux, est lacunaire, car le questionnaire a évité soigneusement les questions des relations de pouvoir entre les différents bureaux ou groupes au sein d’une même direction, ainsi qu’entre les différentes directions au sein du système général de l’administration centrale, alors que nul n’ignore au ministère la stratification interne des directions et leur hiérarchisation à l’échelle de la Rue de Rivoli. D’autres sujets importants ont été laissés de côté tels que la reconnaissance des compétences et des talents, l’inégale gestion des carrières, des rémunérations, des primes et des débouchés d’une direction à l’autre, tout ce qui touche au statut général de la fonction publique, à la grille des corps, des fonctions et des rémunérations et de façon plus générale à la gestion de ce que l’on commence à appeler les « ressources humaines ». Le fait que la pratique du statut général des fonctionnaires (affectation par le rang du concours ou par hasard, absence d’adéquation entre les compétences, les missions et les talents ou les goûts, promotion à l’ancienneté, sans sanction ni récompenses, irresponsabilité, anonymat, etc.) puisse être un frein ou une gêne pour une gestion moderne et dynamique des administrateurs est un sujet débattu oralement dans les séminaires RCB des directeurs, mais ne fait l’objet d’aucun développement écrit. L’évitement est patent.

52Les données collectées par l’enquête-questionnaire constituent une source précieuse de connaissances pour le cabinet du ministre, pour la Mission RCB, et pour les directions elles-mêmes, notamment pour la direction du Personnel. Celle-ci ironise sur les résultats de l’enquête, mais compte bien s’en saisir et les retravailler en les croisant avec les résultats du recensement de l’INSEE de 1968. Quant à Huet, il se fait un devoir (un plaisir ?) de mettre au jour les dysfonctionnements des directions¹⁴⁰. La tonalité très critique, abrupte, « donneuse de leçons » et très « corps de contrôle » des notes de synthèse puis du Rapport final a certainement indisposé plus d’un directeur.

53Au final, l’enquête-questionnaire a permis la rédaction de nombreuses études monographiques directionnelles¹⁴¹ ; elle alimente à partir d’avril 1970 l’écriture d’un Rapport final de près de 750 pages, dont les chapitres sont répartis entre les différents rédacteurs de la Mission¹⁴². Ce Rapport final, fruit du travail collectif d’une équipe d’administrateurs, de contractuels, de cadres des services extérieurs et d’inspecteurs des Finances pendant plus de trois ans de travail, est remis en décembre 1971 au ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing¹⁴³.

54Le Rapport, à la fois « photographique » et prospectif, répond très directement à la commande de Michel Debré. Dans un premier volume, Huet définit les missions économiques, financières mais aussi sociales du MEF et son organisation optimale. Elles sont au nombre de quatre : le développement économique ; la direction financière et le contrôle de gestion des activités de l’État ; la prestation de service au bénéfice des collectivités autres que l’État ; la protection des intérêts des particuliers. Le second volume, qui s’intitule « La mission de gestion interne envisagée dans la perspective d’un management actif du département » fait accéder la gestion du ministère au rang d’objet d’analyse, de connaissance, d’investissement et de réforme. Cette cinquième mission de gestion interne est une mission d’allocation, de coordination, de soutien, d’appui et de logistique, qui ne relève pas de la politique gouvernementale, mais s’applique à l’instrument « ministère des Finances ». Au sein de cette mission, Huet distingue quatre fonctions principales : 1° « organiser les services et coordonner leur action » ; 2° « prévoir et gérer les moyens nécessaires » ; 3° « assurer par des méthodes de gestion moderne la programmation, l’orientation et le contrôle d’efficacité des activités » ; 4° « veiller à une bonne insertion de l’administration dans son environnement et à une amélioration de la qualité des relations administratives ». C’est à la fois le périmètre et les méthodes d’une direction du Personnel et des services généraux rénovée que Huet dessine, ou plutôt ceux d’un Secrétaire général élargi qu’il appelle de ses vœux.

La Mission RCB aux Finances : une commission de réforme administrative dédiée au MEF ?

55Le bilan des travaux de la Mission RCB des Finances fait apparaître fin 1971 une version atypique et décalée de l’acculturation de la RCB dans un ministère sectoriel. Bien plus qu’à une rénovation de l’action publique par les techniques mathématiques d’aide à la décision, les préoccupations et les réalisations s’apparentent davantage à un vaste programme de réforme administrative.

Des études analytiques RCB limitées

56Dans le projet initial de Valéry Giscard d’Estaing en 1965, les techniques RCB (recherche opérationnelle, calcul économique, études coûts-avantages) devaient servir à éclairer la prise de décision des responsables budgétaires ou politiques dans leurs choix des grands équipements, dans la répartition des investissements ou dans l’allocation comparée des ressources nécessaires à telle ou telle action publique. C’est principalement à la direction de la Prévision que revient cette mission, y compris sur les questions qui concernent directement le MEF : la politique fiscale, la politique financière (investissements, épargne, emprunts, le financement du logement, etc.). À l’échelle plus modeste de la Mission RCB, l’enjeu consiste à faire la démonstration que ces techniques sont applicables à un ministère régalien comme celui des Finances et à convaincre les autorités gestionnaires du ministère qu’elles ont une utilité administrative. Or, absorbée par l’enquête-questionnaire qui s’est révélée chronophage, composée principalement de cadres administratifs de formation littéraire ou juridique, la Mission Huet ne consacre en définitive qu’une faible part de ses forces aux études RCB à contenu mathématique ou micro-économique. Ce sont les contractuels économistes Saintville, Salem, Aussédat, Bonte et Montgolfier, sous la responsabilité de Bernard Auberger, inspecteur des Finances et ancien élève de l’école des Mines de Paris, qui se voient confier les études coûts-avantages aux Finances. Trois types d’études vont être menés, principalement au bénéfice (en concurrence de ?) de la direction du Personnel et des services généraux.

57Le premier concerne les projets immobiliers du ministère qui engagent à l’époque des budgets très lourds et pour lesquels une rationalisation des coûts est attendue. Sont mis au point deux modèles économiques immobiliers, l’un dénommé CITE, utilisé dans le cadre de l’étude coûts-avantages sur le déménagement du ministère de la rue de Rivoli et la réinstallation dans Paris des services centraux du ministère¹⁴⁴ ; l’autre dénommé LOCO, destiné à la direction des Personnels et des services généraux et à la direction générale des Impôts pour la construction des nouveaux centres des Impôts dans le cadre de la fusion des régies financières décidée en 1968. Après la dissolution de la Mission Huet en 1971, une cellule de programmation immobilière se développera à la DPSG et se constituera en maître d’œuvre, non seulement pour le ministère, mais aussi pour l’ensemble des services de l’État¹⁴⁵.

58Ensuite, la Mission RCB apporte son appui technique aux directions du ministère en réalisant pour leur compte des petits modèles économiques appliqués à des sujets ponctuels : un modèle anti-fraude fiscale pour la direction générale des Impôts, un modèle pour la direction du Trésor appliqué à la gestion de la trésorerie, un autre destiné à évaluer la rentabilité des investissements étudiés dans le cadre du FDES, un modèle pour la gestion chèques dans les trésoreries de la direction de la Comptabilité publique, un autre pour les Douanes (SOFIA), et enfin pour la direction du Personnel, un « modèle prévisionnel de gestion des personnels informaticiens » (GESPER) permettant de calculer, suivant les entrées et les sorties, le nombre de techniciens, ingénieurs, programmeurs à recruter, à former et à implanter à l’administration centrale dans les dix ans à venir en vue du développement de l’informatique au ministère.

59Enfin, au sein de la Mission Huet, Geoffroy d’Aumale est chargé de mettre en place une comptabilité des programmes d’études, une structure d’objectifs et une comptabilité jours-hommes afin de déterminer les activités et le coût d’une structure telle que la Mission Huet.

60Le bilan de la Mission RCB peut paraître mince en matière de calcul économique et d’études coûts-efficacité. De fait, les études RCB aux Finances n’ont pas eu l’ampleur d’études ministérielles aussi ambitieuses que l’opération Sécurité routière au ministère de l’Équipement ou l’opération Périnatalité au ministère de la Santé. Toutefois, il ne faut pas oublier que c’est la direction de la Prévision qui est la véritable chef de file des études analytiques et qu’elle assure d’ailleurs de nombreuses études à la demande des directions techniques du MEF (Trésor, fiscalité, prix et tarifs, etc.). Par ailleurs, le Budget et le Trésor ont veillé à importer directement les compétences d’ingénieur dont ils avaient besoin et à créer des cellules d’étude sous leur contrôle direct. La Mission Huet ne peut donc avoir qu’une fonction d’appoint et s’est positionnée soit sur l’élaboration de petits outils gestionnaires soit sur des sujets qui relèvent assez directement des attributions de la direction du Personnel et des services généraux.

L’ouverture du chantier de l’informatique

61À partir de 1971-1972, le lancement du chantier des budgets de programme révèle que doivent être réalisés de toute urgence des travaux préparatoires préalables, à caractère comptable et budgétaire. C’est ainsi que pendant que la direction du Budget est contrainte de se lancer en 1969 dans la rénovation de la nomenclature budgétaire, confiée à Raymond Meunier, ancien commissaire de l’Air et spécialiste de comptabilité analytique¹⁴⁶, la Mission Huet se voit conduite à prendre en charge l’étude sur le recensement des nomenclatures utilisées au ministère des Finances, en association avec l’INSEE et la direction du Budget¹⁴⁷. C’est également la Mission Huet qui prend la tête des travaux sur la rénovation des contrôles, en lien avec la direction de la Comptabilité publique et l’inspection générale des Finances¹⁴⁸.

62Mais le chantier le plus lourd en enjeux financiers, organisationnels et gestionnaires est sans aucun doute le chantier informatique. Certes depuis le début des années 1960, la question de l’information est à l’ordre du jour, mais elle prend une acuité nouvelle avec le lancement concomitant du Plan Calcul et de la RCB, qui ont en commun au moins un objectif, la construction d’une informatique de gestion publique¹⁴⁹. La Mission RCB, en la personne de Geoffroy d’Aumale, investit une partie de ses moyens dans la mise à l’étude et la préparation d’un vaste plan d’équipement pour le ministère des Finances et soutient la naissance d’une fonction « Informatique » à la direction du Personnel et des services généraux. Huet nourrit une véritable foi en l’informatique. Il voit dans le recours aux « ensembles électroniques de gestion » une nécessité pour la préparation des décisions, un moyen de rationaliser les tâches d’exécution et de faire des gains de productivité, un outil de gestion puissant en matière d’informations, le support d’une réforme de l’administration et la clef d’un accroissement de l’efficacité du ministère¹⁵⁰ ; pour ce faire, il mobilise le cabinet et l’inspection des Finances.

63Une commission du développement informatique au ministère de l’Économie et des Finances est créée le 20 mai 1969, à l’initiative de la Mission Huet¹⁵¹. Elle est confiée à la présidence de l’inspecteur général des Finances Henri Chanet¹⁵². Cette commission de développement informatique (CDI) doublonne la commission de l’Informatique créée par Michel Debré le 16 avril 1968 pour étudier les projets d’équipement informatique du ministère en 1969-1971¹⁵³. Aucune articulation entre les deux commissions ne semble avoir été prévue¹⁵⁴. La nouvelle CDI est animée par Noël Aucagne, chef de bureau Informatique à la direction du Personnel et des services généraux¹⁵⁵. Tout l’enjeu de cette commission réside dans le choix des équipements informatiques des grandes directions de gestion (DGI, CP), sachant que chacune d’entre elles a jusque-là fait ses choix de manière indépendante sans rechercher la moindre compatibilité ou articulation avec le système de sa voisine¹⁵⁶. Grâce aux espoirs mis par Huet dans la réforme administrative par l’informatique¹⁵⁷, la question informatique au ministère est propulsée sur le devant de la scène ministérielle et devient un enjeu de gestion tout à fait considérable¹⁵⁸ : études des besoins, coordination des équipements à l’échelle du ministère, appels d’offre et passation des marchés avec les constructeurs, choix des équipements par les directions, cartographie de leurs implantations en province ou à Paris, compatibilité des équipements entre directions, satisfaction ou non des exigences du Plan Calcul, comparaison des coûts, recrutements et gestion des personnels informaticiens, constructions de centres départementaux informatiques, formation des personnels, contrats avec les cabinets de conseil, séparation et réorganisation des tâches d’exécution et de gestion, réforme administrative, etc. Les enjeux sont si considérables que l’on ne peut s’empêcher de penser que c’est précisément sur cette question de la politique informatique du ministère que des études RCB auraient dû être menées, afin de comparer les systèmes et les équipements alternatifs, de mesurer les coûts et d’évaluer les avantages de tel ou tel dispositif. Le cloisonnement des directions, le poids des choix d’équipements antérieurs, l’absence de coordination informatique à l’échelle du ministère, la trop lente mobilisation du cabinet du ministre sur ces questions, le retard pris dans la programmation des investissements, le sous-équipement de la Mission RCB et des directions concernées en ressources d’ingénierie expliquent que ces études coûts-avantages n’aient pu être menées comme elles auraient dû l’être. Les temps n’étaient sans doute pas mûrs…

Une tentative de « recyclage » des cadres Finances

64On a vu dans la partie II que Philippe Huet s’est fait le propagateur des « techniques modernes de gestion » à l’échelon interministériel. À l’instar du Commissariat général à la Productivité et du SCOM au tournant des années 1950 et 1960¹⁵⁹, il s’implique d’abord dans la conception et l’animation des sessions et des stages RCB destinés au « recyclage » des cadres Finances¹⁶⁰ et intervient auprès des directeurs de la Maison pour qu’ils autorisent leurs administrateurs à s’inscrire aux sessions de formation. De fait, les chefs de service refusent de voir s’absenter les administrateurs pendant trois jours, a fortiori une semaine ou même trois semaines. Huet supervise de près la sélection des candidats et prévoit des quotas par direction ; c’est également lui qui insiste pour que soient organisés des séminaires RCB réservés aux directeurs. Dès mai-juin 1969, il sollicite le relais de la direction du Personnel et du Centre de formation professionnelle et de perfectionnement (CFPP) pour l’organisation de stages spécialisés pour les administrateurs du ministère de l’Économie et des Finances. Il estime en effet le rythme de recyclage insuffisant pour le ministère, la direction de la Prévision qui est en charge des stages RCB à l’échelle interministérielle n’y suffisant plus. Le CFPP est opérationnel en 1970 et se fixe l’objectif d’un stage RCB par trimestre. De mai 1969 à juin 1970, 158 cadres du ministère ont été initiés à la RCB. À ces stages réservés aux Finances, il faut ajouter les stages organisés par la Prévision entre 1968 et 1970, soit environ 500 personnes. Le premier stage RCB de calcul économique pour l’administration centrale des Finances a lieu du 24 novembre au 5 décembre 1969¹⁶¹.

65Lucide sur la faiblesse des moyens de la Mission et désireux de démultiplier ses canaux d’influence et d’action, secondé par Bernard Auberger, Philippe Huet enrôle le service de l’inspection générale des Finances et tente de le sensibiliser aux problèmes de gestion, en suggérant de nouveaux thèmes d’enquête à caractère directement gestionnaire¹⁶² : les constructions immobilières, les coûts et rendements des services financiers (les points-travail et la question du barème de la Comptabilité publique) ; le calcul du prix de revient ; le contrôle financier ; les effectifs et leur répartition ; la rationalisation des implantations, le contrôle de la gestion des services (premiers tableaux de bord, premiers indicateurs de résultats), l’informatique. Huet demande des concours temporaires, des missions, des mises à disposition, des participations aux groupes de travail (immobilier, informatique, nomenclatures, indicateurs de résultats, personnels et recrutements, reproduction et reprographie) et il obtient que la réorientation des travaux de vérification et de contrôle dans les services extérieurs se fasse selon les nouvelles orientations gestionnaires.

66La Mission RCB, centrée à l’origine sur l’étude de l’administration centrale, grâce à son alliance avec le service de l’Inspection qui a dans ses attributions le contrôle des services extérieurs, se mue ainsi en mini-Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics dédié au ministère des Finances.

L’entrebâillement de la porte aux consultants

67Dernière activité de la Mission RCB en matière de gestion et de réforme administrative, le suivi du contrat McKinsey pour la réorganisation de l’INSEE financé par la Mission RCB¹⁶³. Jean Ripert, directeur général de l’INSEE, familier de Michel Crozier au sein du Club Jean Moulin, fait dans ce contrat des choix exactement inverses à ceux de la Mission RCB. Alors qu’il dispose en interne d’importantes ressources intellectuelles en polytechniciens et en statisticiens, il a délibérément recours à un intervenant extérieur, le cabinet de conseil en organisation américain McKinsey¹⁶⁴, qui vient tout juste de terminer son intervention au Bureau international du Travail à Genève. On se souvient que les représentants de McKinsey étaient présents au séminaire RCB d’Artigny pour les directeurs en février 1969. En contractant avec McKinsey, Ripert agit sans le savoir comme un autre directeur du ministère des Finances des années 1950, Roger Goetze, qui au tout début de son directorat, avait eu très discrètement recours aux services du cabinet français Planus pour sa propre réorganisation¹⁶⁵. Mais le contexte a changé depuis les années 1950 et la défiance entre le ministère et les cabinets de conseil semble avoir laissé la place à une relation partenariale plus ouverte et plus intéressée. De fait, Huet entretient de bonnes relations avec les organisateurs privés, qu’il s’agisse de Jean Carteron directeur général de la SEMA et membre du Groupe central de RCB, de McKinsey, d’Octave Gélinier dont il lit les ouvrages, de la CEGOS, de Bernard Krief Consultants ou du Cabinet Pierre Driay¹⁶⁶. Même le directeur du Budget y vient, avec un contrat en novembre-décembre 1970 avec la société STERIA en vue d’une étude sur l’automatisation des procédures d’élaboration et d’édition des documents budgétaires¹⁶⁷.

Le grand mécano prospectif du ministère

Les propositions de Philippe Huet

68À l’été 1970, Philippe Huet établit, d’abord de façon fractionnée, toute une série de propositions de réforme pour l’administration centrale des Finances¹⁶⁸ : la pérennisation de la Mission Huet et sa transformation en Secrétariat général à la Modernisation ; la disparition de la direction de la Dette Publique ; la création d’un sous-directeur chargé de l’épargne ; la réorganisation de la fonction fiscale au ministère ; une note importante sur le lancement d’un budget de programme pour le ministère des Finances ; une utilisation optimisée des sous-directeurs. Ces notes thématiques semblent être restées sans réponse du cabinet, mais la Mission est néanmoins prolongée d’un an, jusqu’au 31 décembre 1971. Le Rapport final de décembre 1971 rassemble l’ensemble des productions de la Mission pendant trois ans, réparties en deux gros volumes de plusieurs centaines de pages, appelés familièrement par la direction du Personnel et des services généraux « les classeurs noirs » : notes de réforme Huet, rapports antérieurs de F. Bloch-Lainé et C. Gruson¹⁶⁹, rapports d’enquête sur les exemples à l’étranger¹⁷⁰, compte rendu des groupes de travail, résultats statistiques de l’enquête-questionnaire, monographies directionnelles et propositions de réforme¹⁷¹. C’est une encyclopédie administrative à elle toute seule… Il s’en dégage des éléments ambivalents.

69Sans surprise de la part d’un Philippe Huet, qui a connu la Reconstruction des années 1950, la planification des années 1960, l’encadrement des prix et la mystique debréienne de restauration de l’État, la philosophie du Rapport reste marquée par la prédominance de l’intervention de l’État et par le rôle de conducteur de la croissance assigné au ministère de l’Économie et des Finances. L’objectif prioritaire reste celui de la poursuite optimiste de la croissance, ce qui n’est guère surprenant à une époque où l’INSEE annonce avec générosité pour 1970 des taux dépassant les 6 %¹⁷².

70Deuxièmement, d’un point de vue de vue administratif, en dépit de toutes ses déclarations d’intention et contre tous les avertissements de Michel Crozier, Philippe Huet continue de s’inscrire dans la poussée centralisatrice du ministère depuis 1945, dans la croissance quantitative des services et dans la concentration des pouvoirs économiques et financiers. Il propose ainsi l’absorption par le ministère de l’Économie et des Finances du ministère du Commerce et de l’Industrie¹⁷³, ainsi que la fusion de la direction des Assurances et de la direction du Trésor¹⁷⁴. Pour lutter contre le cloisonnement des directions techniques et pour mettre en place les structures de programmation, d’étude, d’expertise, de contrôle et de coordination qu’il estime nécessaire, il est conduit à recommander la création de nombreuses structures transversales ou horizontales supplémentaires, consultatives ou concertatives (directoires, conseils, comités, secrétaire général), nourrissant ainsi le mouvement de « bureaucratisation » et de centralisation qu’il dénonce par ailleurs. En développant comme ses pairs à la même époque, F. Bloch-Lainé, C. Gruson ou S. Nora, la classique distinction entre services de conception ou de mission et services de gestion, il alimente à son corps défendant un puissant mouvement de recentralisation et de reconcentration du pouvoir de décision, entretenant à son tour le « cercle bureaucratique » cher à son maître Michel Crozier.

71Pourtant, son discours porte bien la marque de son temps. Il laisse transparaître une incontestable aspiration à la liberté, à la responsabilité et à la personnalisation de l’autorité, à la coopération et à l’intégration, à la mobilité et à la souplesse, à la recherche du compromis et à la contractualisation, à l’effacement des frontières public-privé, au décloisonnement entre administrations publiques et entreprises, à la communication entre les groupes sociaux. Au carrefour de deux cultures administratives antagonistes, d’un côté l’ancienne administration hiérarchique, militaire, directive et autoritaire, celle des anciens rédacteurs et de l’ancienne Inspection, et de l’autre la « nouvelle administration », moderne, concertative, participative et contractuelle en train d’émerger, celle des énarques des années 1960 et des ingénieurs chargés de mission, Huet est à la croisée des deux cultures organisationnelles et administratives. Lui-même ambivalent, il aimerait dépouiller les vieux habits de l’inspecteur général des Finances pour se muer en manager public, mais il ne voit pas qu’il parle et agit en inspecteur des Finances dès qu’il investit le champ de la réforme de l’État.

Un accueil mitigé

72Selon Philippe Huet et ses collaborateurs¹⁷⁵, ses propositions n’auraient pas reçu un bon accueil, que ce soit du côté des directeurs de la Rue de Rivoli ou du cabinet du ministre. Plusieurs éléments ont pu jouer en sa défaveur : le ton parfois très abrupt des préconisations, la nature des propositions de réforme, souvent dérangeantes, voire irrecevables¹⁷⁶, l’échec de l’étude Crozier et de la démarche prospective, les relations peu confiantes entre Philippe Huet et Valéry Giscard d’Estaing, le dédain de Jacques Calvet directeur de cabinet du ministre, pur « budgétaire », à l’égard de la RCB, la proximité apparente des thèses de Huet avec celles du Club Jean Moulin, le contexte de concurrence politique entre Valéry Giscard d’Estaing et Jacques Chaban-Delmas en 1969-1972… Quoiqu’il en soit, début 1972, Huet, en attente de poste de débouché, retourne à l’inspection générale des Finances, fait une brève incursion à l’OCDE (1972-1974) avant d’être nommé de 1974 à 1980 à la tête du SEITA (service d’exploitation industrielle des Tabacs et des Allumettes), terre historique du fayolisme et de la sociologie croziérienne. La boucle est bouclée.

Un héritage discret dans la moyenne durée

73Si l’on s’interroge sur les suites opérationnelles du Rapport Huet, force est de constater qu’elles n’ont pas été nombreuses, du moins explicitement. Du côté des structures, on trouve la création en 1972 du service des Pensions en lieu et place de la direction de la Dette publique, mesure recommandée par Huet, mais son étude était déjà bien avancée en 1971.

74Et pourtant, des initiatives discrètes sont prises ici ou là, témoignant de quelques rejets séminaux. À la direction du Budget, Renaud de La Genière, soucieux de muscler sa direction en capacité d’étude et d’analyse crée, en 1972, une sous-direction des Études qui dans un premier temps ne rassemble que quelques cellules disparates et mal coordonnées : Statistiques, Informatique, Nomenclature, RCB¹⁷⁷. Très vite, devant l’ampleur des tâches de contrôle et de tutelle, la nécessité d’une rénovation plus drastique fait jour. Les propositions Huet sont reprises et retravaillées au plus haut sommet de la direction en 1973-1974 et inspirent plusieurs schémas de réorganisation et de réforme, en vue d’accroître la productivité et l’efficacité de la direction¹⁷⁸. Finalement, la refonte totale ou presque de la direction du Budget, qui avait été récusée par Renaud de La Genière en 1971, mais préparée en 1974 par ses soins, se voit réalisée par le nouveau directeur Paul Déroche en 1975. La réforme vise d’une part à rompre avec l’extrême concentration du pouvoir budgétaire au sein de la seule première sous-direction du Budget et de l’autre, à résoudre les carences de la direction en termes d’information, de synthèse, d’analyse, d’étude et de programmation budgétaire. La réforme instaure une sous-direction de la Synthèse budgétaire et redistribue le pouvoir budgétaire dans l’ensemble des quatre sous-directions techniques, tout en conservant la sous-direction des Personnels civils et militaires en l’état¹⁷⁹. Ces mesures de réorganisation, qui modifient plus de cinquante ans après sa création la structure historique de la direction du Budget, puisent en partie leur source dans le Rapport Huet, mais le nouveau directeur du Budget, Paul Déroche, s’abstient de toute revendication de filiation et se contente de mettre en avant des considérations d’efficacité et de gestion interne.

75C’est sans doute à la direction du Personnel et des services généraux (DPSG), dirigée par Jean Mascard, né comme Philippe Huet en 1921, énarque et ancien administrateur du Budget, que l’héritage de la Mission connaît la plus grande postérité. La DPSG prend en effet le relais de la Mission RCB pour la formation continue et le recyclage des agents¹⁸⁰, grâce à la rénovation du Centre de formation professionnelle et de perfectionnement et à la proposition d’autres filières de formation telles que le CEPE ou le CESMAP pour les fonctionnaires les plus économistes. Le management entre dans les programmes de perfectionnement des cadres du ministère, modifiant le regard des administrateurs des Finances sur les entreprises, atténuant progressivement l’idée selon laquelle l’étanchéité serait totale entre les deux secteurs, public et privé. Mais l’héritage de la Mission Huet ne se limite pas au lancement d’une politique de formation continue jusqu’alors limitée à la préparation des concours administratifs, il se prolonge dans la structuration et la modernisation de trois autres fonctions, jusqu’alors considérées comme secondaires : la fonction « Immobilier », la fonction « Informatique » et la fonction budgétaire, avec la mise en place du budget de programme à la fin des années 1970. L’héritage direct de la Mission Huet ‒ s’il y en a un ‒ se situe sans doute là, dans la prise de conscience de l’intérêt de la fonction « Organisation et Programmation »¹⁸¹, dans la croissance de la fonction « Gestion » au ministère des Finances, dans le développement des fonctions d’appui et de support de la direction du Personnel et des services généraux, qui désormais souhaite agrandir son territoire d’origine jusqu’au périmètre dessiné par Huet pour le Secrétariat général¹⁸² : la coordination des politiques de personnel, la gestion des ressources humaines, l’organisation du travail, l’informatisation des services, les constructions immobilières, l’information et la documentation, la communication interne et externe, les services juridiques, l’informatique de gestion¹⁸³. En 1976, le projet d’instaurer un Secrétariat général fait long feu, mais en 1977, avec l’appui de Raymond Barre Premier ministre et ministre de l’Économie et des Finances, est mise en place une direction générale pour les relations avec le public (DGRP)¹⁸⁴, à la tête de laquelle est nommé un autre inspecteur des Finances, un « fiscaliste », Guy Delorme¹⁸⁵.

76Du côté des directions à « services extérieurs », ce sont la direction générale des Impôts¹⁸⁶ et la direction générale du Commerce intérieur et des Prix¹⁸⁷ qui ont sans doute le mieux capté l’intérêt des innovations gestionnaires de la RCB. La direction par objectifs (DPO) chère à Philippe Huet fait l’objet d’expérimentations dans deux directions du ministère : l’une à la DGI (cf. les contrats de programmes avec les directions départementales) et l’autre à la direction générale du Commerce intérieur et des Prix (DGCIP) où se met en place une nouvelle organisation déconcentrée, régionalisée et spécialisée (Instruction générale du 27 juillet 1970). Les premiers outils du contrôle de gestion (indicateurs de résultats, tableaux de bord) y font également leur apparition¹⁸⁸. Ainsi, alors même que la DGCIP est en plein recentrement sur ses nouvelles missions de défense de la concurrence, ses services élaborent en 1970-1971 les premiers indicateurs de résultats. Par exemple, pour les actions « Prix », la direction distingue le nombre de sondages et de constations effectués, le nombre de tarifs déposés, le nombre d’entreprises vérifiées et de conventions négociées, le nombre d’adhésions recueillies et d’avertissements délivrés, le nombre de radiations prononcées et de dossiers soumis au comité départemental des prix, le nombre de procès-verbaux établis, etc. Elle fait de même pour chacune de ses missions, « Salaires et emplois », « Concurrence et ententes », « Information économique », « Protection du consommateur », « Marchés publics » et « Aides à l’exportation ». Elle élabore aussi des fiches-agents permettant d’évaluer en pourcentage l’importance des travaux accordée à telle ou telle mission.

77Mais, une fois passées les premières impulsions données par les directeurs les plus militants, le soufflé retombe. Ne subsiste plus que l’ingrat et fastidieux chantier des budgets de programme généralisé par circulaire en 1978 à l’échelle interministérielle et qui s’impose au MEF comme aux autres ministères sectoriels.

Un rapport anticipateur dans la longue durée

78Si l’on se situe maintenant à Horizon 1985, les préconisations de Huet semblent trouver un écho dans l’informatisation accélérée des services et dans l’arrivée de la micro-informatique à la fin des années 1980, dans la réforme et la création de la direction générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des fraudes (1985), et dans le déménagement de Rivoli à Bercy (1989)… Si l’on allonge l’horizon des réformes aux années 2000, au tournant du xx^e et du xxi^e siècle, les résultats sont nettement plus probants : on trouve la fusion du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, l’instauration d’un Secrétariat général, la création d’une grande direction du Trésor et de la Politique économique (qui réunit la prévision économique, la politique industrielle, les assurances, les relations économiques extérieures, les affaires internationales, la trésorerie, etc.), l’érection d’une Agence des participations financières de l’État, la mise en place suite au vote de la LOLF en 2001 d’un budget de performance, d’une comptabilité patrimoniale et d’un contrôle de gestion a posteriori, la création d’une direction générale de la Modernisation de l’État¹⁸⁹, le développement du New Public Management et pour finir, last but not least, un peu plus tard dans le siècle, en deux étapes, la fusion de la Comptabilité publique et des Impôts dans une énorme direction générale des Finances Publiques (2010)¹⁹⁰. Toutes réformes évoquées par le Rapport final de la Mission Huet de 1971. Mais, n’est-ce pas pécher par téléologisme que de voir dans ces réalisations lointaines le fruit des vues anticipatrices de Huet ? De fait, entretemps, le Rapport Huet s’est totalement perdu dans les sables, tout autant que le nom de son auteur, comme celui de Gabriel Ardant pour le coût et le rendement des services publics ou la productivité administrative. La réforme administrative, ni linéaire ni cumulative, a toujours beaucoup de pères putatifs, mais peu d’enfants légitimes et déclarés.

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79Fin 1971, la Mission RCB referme ses portes. Elle passe le relais à la Commission interministérielle de RCB installée par le ministre des Finances en janvier 1971 pour ce qui concerne la diffusion interministérielle des « techniques modernes de gestion » et de l’autre, à la direction du Personnel et des services généraux, pour tout ce qui concerne la modernisation du ministère des Finances.

80La version de la RCB que la Mission Huet a mise en œuvre aux Finances repose sur deux points d’ancrage, totalement atypiques. Davantage qu’à des études mathématiques coûts-avantages, c’est d’abord à un exercice de sciences sociales qu’elle a invité le ministère, prenant ainsi le relais des « enquêtes Martinet » lancées en 1966 par le directeur du Budget sur les administrations centrales, programme de recherche sociologique dans lequel la Rue de Rivoli brillait par son absence. Ensuite, c’est la rénovation de la gestion publique qui est devenue son sujet de prédilection, celle du ministère des Finances puis celle de l’administration tout entière. Trois raisons expliquent ces choix hétérodoxes : la commande originelle de Michel Debré de redéfinir les missions, l’organisation et les outils d’action du ministère dans le nouveau contexte de la V^e République et de la croissance économique ; l’appétence personnelle de Philippe Huet pour les sciences sociales, la prospective et le management ; enfin, Mai 68 et la crise de l’État qui ont donné à la réforme de la gestion publique une urgence nouvelle et infléchi ses contenus.

81Cette expérience originale n’a jamais été réitérée, pas plus en 1989 après le grand conflit des Impôts qu’en 2001 après la réforme « manquée » de Christian Sautter¹⁹¹. Et, si en 1990, suite au mouvement social de 1989, Jean Choussat inspecteur général des Finances et ancien directeur du Budget sous Jacques Delors et Laurent Fabius, a bien été nommé Délégué général à la modernisation par Pierre Bérégovoy, il est resté un général sans troupes. Ses missions, cantonnées aux questions de gestion, de méthodes et de communication, n’étaient pas aussi larges ni aussi ambitieuses que la Mission Huet, et elles n’ont pas dépassé le périmètre du ministère. La Mission Huet est un donc objet administratif inédit, une sorte d’apax. Ni commission de réforme, ni organe consultatif, ni brigade de l’inspection des Finances, ni mission de vérification de la Cour des comptes, ni service d’étude, elle réunit un assemblage assez hétéroclite d’inspecteurs des Finances chevronnés et débutants, d’ingénieurs, de cadres des services extérieurs non énarques, de jeunes économistes contractuels et, si l’on étend le périmètre de la Mission jusqu’aux contrats de recherche Crozier, de jeunes chercheurs en sociologie des organisations. La Mission RCB porte la marque du tropisme rationalisateur de l’inspection des Finances, du volontarisme réformateur debréien, d’une inspiration libérale croziéro-chabano-giscardienne post 1968 et de la confiance mise par les technocrates des Finances en la capacité de la science à éclairer les décisions et à anticiper l’avenir. De ces inspirations diverses découle un mélange improbable de travaux expérimentaux, effervescents, quelque peu hétérogènes, qui ne doivent pas faire oublier l’effort de réflexivité et d’exhaustivité, de synthèse et de prospective, qui a été accompli pour penser à la fois le passé et le futur du ministère. En définitive, la Mission RCB des Finances, c’est au xx^e siècle la première et unique expérience de prospective appliquée aux services financiers et désignée comme telle, c’est la première enquête qualitative sur la perception et l’image du ministère auprès de ses partenaires ou des usagers et c’est aussi la première enquête de « satisfaction au travail » de ses fonctionnaires centraux.

82La Mission RCB est emblématique d’une décennie exceptionnelle, celle de la croissance économique, de la facilité budgétaire, de l’expansion de la culture du chiffre pour mesurer l’action publique¹⁹², de la croyance dans un gouvernement rationnel des choses et des hommes ; mais elle est aussi emblématique de l’impact de Mai 68, du doute sur le modèle économique de développement français, de la crise des institutions et de la remise en cause de l’État. Cette combinaison improbable suscite un véritable appétit en matière de sciences sociales appliquées, partagé par des décideurs politiques et des administrateurs réformistes et rencontre l’offre de sociologues désireux d’étendre leurs terrains d’enquête et soucieux d’utilité sociale¹⁹³. Mais la Mission RCB, c’est aussi l’histoire d’une déception et d’un échec, car il faut souligner la résistance du ministère de l’Économie et des Finances aux sciences sociales. L’étude Crozier et l’expérience de prospective ne sont pas bien reçues ou du moins tournent court ; malgré les désirs de Huet, la Mission RCB ne comporte aucun sociologue ; à la direction de la Prévision, les sociologues, minoritaires, ne s’attardent pas, tandis qu’Alain Darbel quitte la direction du Budget ; il faudra attendre plus de vingt ans pour que les services financiers fassent à nouveau l’objet d’études sociologiques¹⁹⁴.

83Suite à l’échec de l’étude Crozier, la Mission Huet se focalise sur la rénovation des fonctions et des méthodes de gestion à l’administration centrale des Finances ; à ce titre, elle peut être considérée comme la première expérience managériale au ministère des Finances au xx^e siècle. Sous la IV^e République, il y a bien eu quelques expériences d’adaptation des méthodes de gestion des entreprises, menées par une poignée de militants de la réforme administrative préoccupés par le rendement des services de l’État, mais elles ont été le plus souvent portées par des structures latérales (le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, le Commissariat général à la Productivité, le service central d’Organisation et Méthode et elles ont été discontinues. Avec la RCB, on passe à une tout autre échelle. Déployées par Philippe Huet, les ambitions managériales de la Mission sont considérables, quand elles prévoient 1° la préoccupation systématique du rendement dans la « production » des services techniques du MEF (barème, coûts, produits, indicateurs), 2° l’introduction du management dans la gestion du ministère lui-même (objectifs, missions, programmation, organisation, structures, ressources, résultats) et 3° l’introduction du management au niveau gouvernemental (pilotage de la politique budgétaire et de l’allocation des ressources, évaluation des politiques publiques). Au-delà des emprunts techniques à la gestion des entreprises, il s’agit bien de faire souffler un grand vent de modernisation sur le ministère par la création d’un « état d’esprit » et d’un environnement administratif nouveaux, fondés non plus sur le droit, la règle et la circulaire, mais sur une culture du résultat et de la responsabilité via le contrôle de gestion.

84Il n’en reste pas moins qu’aux Finances, la RCB reste une expérience limitée dans le temps et dans l’espace. Elle a été portée par une poignée de dirigeants gestionnaires, militants du management, dotés du zèle prosélyte des nouveaux convertis (Saint-Geours, La Genière, Huet, Mascard, Fourcade, La Martinière, Vidal), mais toutes les directions du ministère n’ont pas été touchées également et quand bien même, elle y a fait une percée, elle n’a pas forcément pénétré l’épaisseur de la technostructure des Finances qui lui a bien souvent opposé scepticisme, indifférence et inertie. À cet égard, la RCB s’insère dans une longue succession d’instruments gestionnaires ou managériaux fabriqués par certains hauts fonctionnaires financiers¹⁹⁵, parfois inspirés des entreprises, qui marquent les tentatives effectuées par les responsables des finances publiques pour échapper au carcan budgétaire et comptable public, le contourner ou le rénover¹⁹⁶, mais qui, ne parvenant pas à s’inscrire dans le droit, ne font que passer. Après la RCB, il faut attendre les années 1990 pour que le ministère des Finances connaisse un mouvement de modernisation accéléré, porté notamment par le New public Management dans les années 1990¹⁹⁷ ; mais cette « conversion » à la gestion¹⁹⁸ se fera surtout à la faveur des progrès de l’informatique, des bouleversements introduits par le déménagement à Bercy et du conflit social des Impôts de 1989. Cette histoire reste à écrire.