1« Nous évoluons, rue de Valois, dans un domaine où le subjectif et le qualitatif sont rois et échappent aux tentatives d’évaluations chiffrées. La rationalisation des choix budgétaires peut permettre une meilleure approche globale des coûts, avantages et inconvénients, avec un résultat prévisible qui ne peut qu’être favorable au ministère des Affaires culturelles1 ». C’est par ces mots qu’en 1969, le directeur de l’Architecture Michel Denieul manifeste sa volonté d’appliquer aux monuments historiques les nouvelles techniques auxquelles il vient de se former.

2Cette expérimentation se déroule dans un contexte particulier, marqué par les exigences de la planification, le développement de l’évaluation des politiques publiques au sein du ministère des Affaires culturelles et la réorientation de l’action de l’État en faveur du patrimoine. Elle est menée en collaboration avec le ministère des Finances, par un petit groupe de hauts fonctionnaires et de statisticiens, entre 1970 et 1973. Elle aboutit à plusieurs réalisations concrètes, sur la postérité desquelles il est intéressant de s’interroger.

Un contexte favorable

3À sa création en 1959, le ministère des Affaires culturelles hérite du personnel et de la culture professionnelle du secrétariat d’État aux Beaux-Arts, détaché du ministère de l’Éducation nationale, dans une certaine improvisation, pour garnir le portefeuille confié à André Malraux. En termes de ressources humaines, de budget et de tradition administrative, la direction de l’Architecture pèse d’un poids particulier dans le nouveau ministère. Elle a en charge les édifices et les objets protégés par la loi sur les monuments historiques, les bâtiments civils et palais nationaux et l’enseignement et la réglementation du métier d’architecte2. Elle dispose de corps d’architectes et de techniciens spécialisés, de commissions consultatives remontant au xix^e siècle ainsi que de services extérieurs installés dans les départements et les régions. Elle mobilise un budget important pour les travaux de restauration et d’entretien mais rencontre des difficultés de gestion récurrentes liées au maintien en état d’un nombre croissant d’édifices protégés, à la réparation des dommages de guerre et à l’étroitesse du vivier des entreprises et des architectes capables d’intervenir sur ce patrimoine. Les contempteurs du service des Monuments historiques dénoncent les chantiers interminables et les échafaudages installés à demeure qui déparent les chefs d’œuvre de l’art français3.

4Soucieux de se démarquer des méthodes utilisées par leurs prédécesseurs, les membres de l’entourage d’André Malraux misent sur le Commissariat général au Plan. Dans ce haut lieu de la technocratie, ils espèrent faire valider des mesures nouvelles par des experts et s’assurer des moyens de les mettre en œuvre. Le service des Études et de la Recherche, qui passe des commandes à des sociologues et des économistes pour éclairer la décision du ministre, est créé à cette fin4. Sa direction est confiée à Augustin Girard, qui conçoit l’action publique très différemment des responsables du secrétariat d’État aux Beaux-Arts encore en poste au début des années 1960 : dans un entretien, il confiait l’étonnement qu’il avait ressenti en rencontrant le directeur de l’Architecture René Perchet5, vétéran de la Première Guerre mondiale, avec son bureau couvert de paperasses et de petits bouts de gomme, symboles d’une administration d’un autre âge.

5Ce décalage générationnel et philosophique disparaît avec Max Querrien6, énarque de la première promotion « France combattante » et conseiller d’État, qui succède à René Perchet en 1963. Avec son accord, dans le cadre du V^e Plan, le service des Études et de la Recherche commande à la Société d’économie et de mathématique appliquée (SEMA) une étude de prospective budgétaire sur les monuments historiques. Ce cabinet de conseil, très proche des pouvoirs publics, joue un rôle de précurseur en matière d’informatique et de calcul économique. Terminée en 1966, l’enquête s’interroge sur l’état du patrimoine protégé et sur l’enveloppe nécessaire pour le restaurer7. Elle distingue le maintien en l’état de sauvegarde, qui découle de la décision de protection et constitue un plancher, et la sauvegarde complète. Elle estime à 4 % par an l’enchérissement du coût des travaux depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et met en évidence un décrochage entre les besoins et leur satisfaction vu l’augmentation du nombre des mesures de protection. Elle s’attarde sur deux départements pilotes, dont les édifices classés et inscrits et les travaux à mener sont reportés sur des fiches exploitables par les procédés mécanographiques.

6Au même moment, le service des Monuments historiques fait également le constat de son manque de moyens et tente de « passer de la méthode des devis à la méthode des programmes8 ». Lors de la préparation du V^e Plan et de la deuxième loi de programme, les conservateurs régionaux des bâtiments de France établissent des listes pluriannuelles de travaux à réaliser en s’appuyant sur des critères définis par leur administration centrale9. Cette tentative pour fonder la décision sur une évaluation de l’état des édifices et du degré d’urgence des travaux constitue une étape importante vers la rationalisation des choix budgétaires lancée par le successeur de Max Querrien.

7En octobre 1968, Michel Denieul devient directeur de l’Architecture. Membre du corps préfectoral, ancien élève de l’École des chartes et de l’École nationale d’administration, il bénéficie d’un double réseau parmi les spécialistes de la conservation du patrimoine et les hauts fonctionnaires. À son entrée en fonction, il prend conseil auprès de quelques historiens de l’art et rentre d’une tournée en province alarmé par l’état général des monuments qu’il a visités. Il décide de placer la sauvegarde et la transmission en tête des objectifs d’une nouvelle politique du patrimoine monumental10 qu’il fait valider par le ministre des Affaires culturelles Edmond Michelet, puis en conseil des ministres le 19 décembre 1969. Dans son rapport, il souligne que les moyens consacrés à l’entretien et à la restauration des monuments sont insuffisants pour couvrir tous les besoins. Même augmentés, ils doivent être dirigés vers les situations les plus graves. Il faut sauver les édifices en danger et cesser de viser la perfection, quitte à brider les architectes en chef des monuments historiques que Michel Denieul souhaite, en accord avec les historiens de l’art présents dans les commissions consultatives, contrôler plus étroitement. Jacques Duhamel, reprenant ces propositions à son compte, les résume d’une formule : « mieux vaut mille monuments pour cent ans que cinquante monuments pour mille ans11 ». Les commentateurs y voient une critique implicite de la politique menée par André Malraux, en particulier entre 1962 et 1965 avec la première loi de programme, qui a concentré des moyens importants sur sept monuments emblématiques de l’histoire de France. Sous-tendue par des objectifs politiques au sortir de la guerre d’Algérie, elle a conduit à certains travaux de prestige, d’une utilité toute relative, comme le dégagement des fossés devant la colonnade du Louvre12. La deuxième loi de programme de 1967 à 1970 a corrigé ces excès en retenant une centaine de monuments plus équitablement répartis sur le territoire national et n’appartenant pas uniquement à l’État. Un temps envisagée, l’idée d’une troisième loi de programme, qui cadre mal avec le nouveau discours tenu lors de la préparation du VI^e Plan sur « la répartition de la pénurie », est abandonnée au début des années 1970. Quelques-uns des principaux acteurs du programme de rationalisation des choix budgétaires appliqué aux monuments historiques ont participé au débat sur le VI^e Plan, rassemblés au sein du sous-groupe « financement complémentaire et fiscalité13 ».

Une équipe resserrée

8Les archives montrent que l’impulsion est venue du directeur de l’Architecture14, Michel Denieul15, converti à la rationalisation des choix budgétaires par la fréquentation du secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances Jacques Chirac16. Tous les deux partagent les mêmes convictions gaullistes et ont appris à se connaître lors du classement comme monument historique du château de Bity, résidence corrézienne acquise par les époux Chirac. En mai 1969, à la suite d’un déjeuner de travail au ministère des Finances, Michel Denieul diffuse à ses chefs de service une note sur la rationalisation des choix budgétaires et la possibilité d’en appliquer les méthodes à la gestion du patrimoine monumental. Il demande à être inscrit à la deuxième session de formation des directeurs d’administration centrale qui a lieu à Royaumont en novembre 1969 et s’y rend en compagnie du directeur de l’administration générale du ministère des Affaires culturelles Jean Sérignan17. Valéry Giscard d’Estaing introduit les trois journées qui font alterner apports théoriques et expériences pratiques : l’exposé de cadrage général est donné par l’ingénieur des Mines Hubert Lévy-Lambert et les études de cas portent sur la sécurité routière et le ministère de la Défense.

9À la suite de cette formation, un groupe de travail est constitué entre le ministère des Affaires culturelles et celui des Finances. La division des affaires générales de la direction de la Prévision valide les grandes orientations d’une étude de rationalisation des choix budgétaires sur le patrimoine monumental. Dans son mémento du 2 février 1970, Françoise Sackur chargée de mission à la direction de la Prévision, invite à s’interroger sur les critères implicites qui fondent les mesures de protection et la répartition des enveloppes budgétaires entre les régions, les types de propriétaires et les monuments18. Elle insiste sur le décalage entre les besoins et les moyens en s’appuyant sur le rapport de la SEMA et sur les réalisations du V^e Plan. Elle fait état de la décision prise par le ministère des Affaires culturelles, d’accord avec le secrétariat d’État au Budget, de confier à un contractuel la conduite de l’étude.

10C’est un ancien élève de l’institut de statistique de l’université de Paris (ISVP), ancien ingénieur économiste au Centre de recherche mathématique pour la planification (CERMAP), Gabriel Faiveley, qui est recruté pour cette mission19. Il travaille auprès du ministère des Affaires culturelles de juillet 1970 jusqu’au premier semestre de 1973. Le ministère des Finances prend en charge une partie de son traitement. Au sein de la direction de l’Architecture, le sous-directeur des Monuments historiques Pierre Dussaule20, et l’administrateur civil Philippe Preschez sont désignés pour suivre l’avancée du projet21. Michel Denieul, avec le pragmatisme qui le caractérise, leur demande de s’attacher à obtenir des résultats concrets et à éviter de se perdre dans des concepts incompréhensibles : « Vous veillerez également à ce que l’étude conserve les caractères de réalisme et de pragmatisme qui doivent caractériser l’action administrative. Vous ferez en sorte que soient soigneusement évitée, dans les documents susceptibles d’être diffusés au sein du ministère comme à l’extérieur toute inflation verbale, tout abus de néologisme : il n’y a aucune raison pour que les documents RCB rédigés en termes simples et clairs ne soient pas immédiatement intelligibles de toute personne suffisamment avertie »22.

11Le responsable de l’étude peut également mobiliser des moyens humains et techniques. Dans la phase de recensement des informations, trois vacataires sont utilisés pour reporter les données sur des formulaires. Ces bordereaux sont ensuite confiés à une entreprise privée qui procède à la perforation des cartes mécanographiques, puis à leur vérification. Jusqu’en 1972, c’est le centre de calcul de la direction de la Prévision au ministère des Finances qui est utilisé pour exploiter le fichier. Il est équipé d’un ordinateur IBM 1130 de 16 bits, capable de lire 300 cartes et d’imprimer 600 lignes de listing à la minute23. Il faut environ quatre heures pour éditer le fichier des monuments classés et trois heures pour exploiter les résultats sous forme d’un tableau statistique. Gabriel Faiveley estime utile l’édition d’une quinzaine de tableaux différents chaque année. En juin 1972, le ministère des Finances encourage le ministère des Affaires culturelles à prendre son autonomie sur le plan technique. Un contrat est signé avec la Maison des sciences de l’Homme, représentée par Jacques le Goff et Jean Cuisenier : le ministère des Affaires culturelles débourse 20 000 francs pour utiliser le matériel informatique de l’institution et faire réaliser un programme en Fortran afin d’exploiter les données sur le patrimoine.

Recenser, prioriser, planifier

12L’étude de rationalisation des choix budgétaires rejoint un objectif constant du service des Monuments historiques : dresser la liste des édifices à sauvegarder. Les termes mêmes de classement et d’inscription à l’inventaire supplémentaire, utilisés dans la loi du 31 décembre 1913 pour désigner les mesures de protection, renvoient à cette idée première de recensement. Localiser les monuments, connaître la date et l’étendue des arrêtés de protection, tenir à jour le nom et l’adresse des propriétaires, constituent des enjeux cruciaux. Le service des Monuments historiques s’est doté d’un service de documentation et d’archives pour y faire face. L’informatique ouvre de nouvelles perspectives de travail pour gérer le parc immobilier protégé, soit 11 000 édifices classés et 16 000 édifices inscrits au début des années 1970. Une bonne partie de l’effort est donc dirigé vers la constitution d’un fichier informatique des monuments. Ce travail s’effectue essentiellement à Paris grâce à l’emploi de vacataires et à l’utilisation de la mécanographie. Le fichier des monuments classés est terminé en 1972, celui des monuments inscrits est quasiment achevé en 1974. La création d’un fichier détaillé, formant un tableau de bord permanent de l’état de conservation des monuments et un recensement des propositions de travaux, est expérimenté dans deux conservations régionales. Le test révèle l’ampleur de la tâche, qui ne peut être généralisée.

13Une réflexion est également menée sur les critères qui doivent présider au déclenchement de travaux sur les monuments historiques et sur leur pondération24. Cette « analyse théorique de l’utilité » s’appuie d’abord sur l’intérêt du monument, estimé du point de vue de l’histoire, de l’archéologie et de l’art, comme le prévoit la loi de 1913, mais aussi en fonction de l’utilisation et de l’environnement de l’édifice : un monument abritant un musée ou inséré dans un secteur sauvegardé est jugé plus prioritaire qu’un monument isolé à usage de résidence privée. L’état de conservation constitue le deuxième facteur de choix : les monuments en péril ou défectueux, exposés à un risque de détérioration naturelle élevé, priment sur les vestiges consolidés ou les édifices en bon état. Dans cette dernière catégorie, une distinction est établie entre les bâtiments restaurés ou non dans les règles de l’art. En combinant l’intérêt et l’état de conservation, il est possible de définir l’utilité d’un monument, et de là, le gain d’utilité qui se calcule en faisant la différence entre l’utilité d’un monument avant et après des travaux. La rentabilité des travaux est le rapport entre le gain d’utilité et le coût du chantier. C’est elle qui permet d’établir un ordre de priorité.

14Ce travail sur les critères s’accompagne d’un essai de comptabilité analytique. Gabriel Faiveley cherche à évaluer les dépenses engagées en faveur du patrimoine monumental dans leur globalité, quel que soit le propriétaire et les sources de financement mobilisées. La collecte d’informations suit donc plusieurs canaux. Les conservations régionales des bâtiments de France sont sollicitées pour préciser l’usage fait des crédits déconcentrés et le poids des fonds de concours de l’État par rapport aux dépenses engagées par les propriétaires privés et les collectivités locales. Deux départements sont choisis pour approfondir l’étude, sur le modèle de ce qu’avait fait la Société d’économie et de mathématiques appliquées (SEMA). En Seine-et-Marne par exemple, la commission d’art sacré est sollicitée et transmet les résultats d’un questionnaire rempli par les desservants des paroisses sur les travaux à mener dans les églises et leur utilisation pour les besoins du culte ou d’autres manifestations à caractère culturel. Gabriel Faiveley propose également d’interroger le ministère des Finances pour mesurer les aides indirectes aux monuments historiques, les dégrèvements fiscaux notamment. Il cherche à intéresser les propriétaires et s’adresse aux associations de châtelains pour approcher de plus près la réalité des coûts d’entretien et de mise en valeur. Des comparaisons avec d’autres systèmes de financement en Europe sont prévues.

15Ces objectifs très ambitieux ne sont pas partagés par tous les acteurs du projet. L’initiateur de l’étude, Michel Denieul, quitte les fonctions de directeur de l’Architecture en octobre 1971 pour rejoindre la préfecture du Lot. Un mois plus tard, son successeur Alain Bacquet25 reçoit une note au ton assez critique de la direction de la Prévision du ministère des Finances26. La constitution des fichiers de monuments y est reconnue comme une tâche utile mais qui aurait pu être réalisée hors du cadre de la rationalisation des choix budgétaires. L’enquête sur l’état sanitaire des édifices est jugée intéressante mais trop ambitieuse, tout comme le travail sur les critères et les essais de comptabilité analytique. Des résultats concrets doivent être obtenus sans tarder. Plutôt que de tout miser sur une batterie d’indices susceptibles de produire de fortes dérives et de contredire les objectifs initiaux, il faut remettre en avant la sauvegarde du maximum d’édifices et leur réinsertion dans la vie sociale par leur utilisation. À partir de cette feuille de route et de la connaissance des contraintes financières, des solutions apparaîtront pour bâtir un budget.

16À partir de 1972, pour tenir compte de ces critiques, la réflexion théorique se poursuit en interne, mais la construction d’un budget de programme pluriannuel devient l’horizon officiel de l’étude27. Même après le départ de Gabriel Faiveley, la nécessite de gérer les crédits disponibles en s’appuyant sur un état précis du parc des monuments historiques revient comme un leitmotiv. Elle donne lieu à des enquêtes approfondies auprès des conservateurs régionaux et des architectes, mais la méthode employée ne convainc pas tous les intervenants. Partant de l’exemple de la Haute-Garonne, l’architecte en chef Yves Boiret se montre très réservé28. Il craint des erreurs d’appréciation, liées à la méconnaissance du terrain, au manque de temps disponible pour établir des constats d’état et au chiffrage approximatif des travaux à entreprendre. Il attire l’attention sur les dangers d’une prise de décision automatique « dans une matière aussi floue que la pathologie de l’architecture et aussi imprévisible que la psychologie d’un propriétaire de monument historique ».

Une courte expérience, des enjeux durables

17Première application de la rationalisation des choix budgétaires au champ culturel, l’étude sur le patrimoine monumental a ouvert une voie. Contemporaine d’une autre enquête sur les moyens d’assurer la sécurité des collections dans les musées nationaux, elle a été suivie, à partir du milieu des années 1970, par des programmes de recherche axés sur la planification budgétaire, dans des domaines aussi variés que la décentralisation dramatique ou l’inventaire général du patrimoine. Plusieurs chercheurs travaillant pour le compte du service des Études et de la Recherche du ministère de la Culture ont publié dans le Bulletin interministériel pour la rationalisation des choix budgétaires jusqu’au début des années 198029.

18Au-delà de l’effet de mode administratif, l’étude de rationalisation des choix budgétaires sur le patrimoine monumental a surtout eu le mérite d’introduire l’informatique dans le domaine des monuments historiques30. Elle a enclenché un phénomène irréversible et fait progresser les outils destinés à la documentation et la gestion du parc des édifices protégés. Elle n’est pas étrangère à la création, en 1975, d’un bureau central de l’informatique au secrétariat d’État à la Culture. Une des premières décisions de son responsable, Michel Aubert, consiste à choisir le logiciel Mistral, commercialisé par Bull, pour faire fonctionner les bases de données patrimoniales. « Joconde », destinée aux collections des musées, est inaugurée en 1975. « Mérimée », héritier des expériences menées depuis 15 ans sur les monuments historiques, est lancé en 1978. Ces bases existent toujours et sont consultables sur Internet depuis 1995. Depuis 2019, leur contenu a rejoint la plateforme ouverte du patrimoine (POP).