La RCB à l’Éducation nationale une greffe improbable ? 1967‑1972
p. 431-464
Texte intégral
1Déconcentration, décentralisation, diffusion d’une culture de l’évaluation et d’une logique managériale aux échelons intermédiaires de l’administration : ces mutations à l’œuvre dans la gouvernance du système éducatif depuis la fin du xxe siècle ont retenu l’attention des sociologues, des historiens et des politistes. Ainsi Romuald Normand, Jean-Louis Derouet1, Yves Dutercq2, André Robert3, Xavier Pons4, Hélène Buisson-Fenet5 ont-ils, parmi d’autres, tenté d’apprécier le degré d’effectivité et les conséquences d’un New Public Management à la française sur l’école. Tentative précoce, mais partiellement avortée de réforme de l’État, sans grand effet à court terme sur les politiques éducatives, la rationalisation des choix budgétaires (RCB) n’occupe qu’une place marginale dans ces travaux. Quant au champ d’étude que constitue la formation du budget de l’Éducation nationale, après l’étude fouillée de Jean-Charles Asselain, publiée en 19696, il a été globalement délaissé par les chercheurs7 et n’a pas encore bénéficié du regain, récent, de l’intérêt pour les politiques budgétaires et fiscales8. Si la répartition de la dépense d’éducation entre les différents secteurs ou degrés d’enseignement revient régulièrement au cœur de la polémique, les processus dont résultent ces arbitrages restent mal connus9. La mise en œuvre de la RCB à l’Éducation nationale constitue donc une terre quasi vierge que cette étude se propose d’explorer, à partir des archives du ministère de l’Économie et des Finances, du ministère de l’Éducation nationale, et de la présidence de la République.
2Eu égard aux préoccupations budgétaires qui sont à l’origine de la RCB, le ministère de l’Éducation nationale présente, à la fin des années 1960, trois particularités : la croissance récente et spectaculaire de son budget, la prépondérance en son sein des dépenses de fonctionnement, et enfin, dans les lendemains de Mai 68, la très forte politisation du débat sur les finalités de l’enseignement. Terrain peu propice, à première vue, au déploiement de la RCB. L’activité estampillée RCB du ministère de l’Éducation nationale ne fut-elle qu’une tentative de greffon, initiée par les financiers de Rivoli, sur un domaine dont la dynamique leur échappait ? Pouvait-elle au contraire trouver des échos et des points d’ancrage dans la culture du ministère, et produire ainsi des fruits, hybrides certes, mais néanmoins consommables par l’administration de la rue de Grenelle ?
3Pour répondre à cette question, il fallait non pas débuter avec le lancement officiel de la RCB, mais un peu en amont, en 1967-1968, au moment où, dans les administrations, on s’interroge sur la mise en œuvre annoncée d’un PPBS à la française. Le contrôle des masses budgétaires, la planification de la politique éducative, l’efficience des procédures sont alors des questions vives rue de Grenelle, comme à Rivoli. Avec Olivier Guichard10, ministre de l’Éducation nationale dans le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas, se dessine une réorganisation du fonctionnement du ministère, globalement conforme à l’esprit et à la lettre de la RCB. L’analyse de deux études entreprises pendant son ministère – l’une sur les transports scolaires, l’autre sur le second cycle – éclaire la nature des obstacles auxquels se heurte la dynamique lancée par le ministre. Les successeurs d’Olivier Guichard redonnent la priorité à la réforme de l’école sur la réforme administrative : sans disparaître de la rue de Grenelle, les structures et les initiatives estampillées RCB, continuent leur vie propre, mais sans plus s’inscrire dans une stratégie explicite du ministre. Cette première phase, 1968-1972, concentrera donc ici toute notre attention.
L’Éducation nationale en 1967‑1969 : un ministère en pleine crise de croissance
4Quelques données suffisent à suggérer l’ampleur des transformations du système éducatif français dans les années précédant Mai 1968.
Tableau 1. Effectifs d’élèves et d’étudiants scolarisés dans les établissements publics en 1952 et en 1967 (en milliers)11
Années | 1er degré | 2e degré | Supérieur | Total | |
Enseignement général | Enseignement technique | ||||
1951-1952 | 4 620 | 580 | 250 | 137 | 5 303 |
1966-1967 | 6 367 | 2 110 | 620 | 440 | 9 532 |
5Cette croissance à marche forcée résulte du dynamisme démographique tout autant que de l’allongement des scolarités – encouragé par les acteurs intermédiaires du système éducatif avant même d’être programmé au plus haut niveau12. Pour rendre compte de l’évolution des dépenses publiques, il faudrait aussi mentionner les effectifs des établissements privés, financés en nombre croissant par l’État après la loi Debré de décembre 1959. Dans le monde enseignant, le sujet le plus controversé est sans aucun doute celui des structures et du corps enseignant du premier cycle du second degré, désormais voué à accueillir la totalité d’une classe d’âge : contenu et durée du tronc commun, formation des enseignants, autant de sujets pédagogiques sur lesquels les syndicats du premier degré – le Syndicat national des instituteurs – et du second degré – le Syndicat national des enseignements du second degré – se divisent depuis les débuts de la Quatrième République. La question des moyens mis au service de cette expansion scolaire – la croissance du budget, son emploi, mais aussi l’organisation même de l’administration scolaire – n’est guère présente dans la sphère publique : elle n’en est pas moins à l’ordre du jour au ministère.
Le budget de l’Éducation nationale
6L’allongement de la durée de la scolarité obligatoire tout comme l’élargissement de l’accès aux formations longues sont devenus, dans les années 1956-1957, des objectifs largement partagés, portés par le Commissariat au Plan et conformes aux grandes orientations suivies par les pays développés et promues par l’OCDE13. Dans ce contexte favorable, la croissance du budget de l’Éducation nationale, déjà sensible sous la Quatrième République s’accélère encore en valeur absolue et relative dans les premières années de la Cinquième, atteignant un pic entre 1962 et 196514. Quelques années durant, nul ne conteste le bien-fondé de cet effort de construction et de recrutement jugé indispensable à la prospérité du pays. Ce relatif consensus sur le rythme de croissance des dépenses d’éducation se fissure pourtant à la fin de la décennie.
Tableau 2. Évolution du budget de l’Éducation nationale 1952‑196715
Année | Évolution du budget en millions de francs courants | Évolution du budget en millions de francs constants 1952 | Indice base 100 en 1952 | Part du budget de l’Éducation nationale dans le budget général |
1952 | 2 270 | 2 270 | 100 | 7,4 % |
1967 | 18 543 | 10 650 | 469 | 16,3 % |
Freiner la croissance du budget ?
7En effet, le secteur n’échappe pas à l’effort global de stabilisation financière et de contrôle des dépenses qui caractérise les années 1960, dans un contexte d’ouverture des frontières et de concurrence internationale accrue. Si le déficit budgétaire est toléré en 1967 et 1968, pour relancer la croissance, la reprise prévue pour 1969 conduit le ministère de l’Économie et des Finances, tout comme les conseillers économiques de l’Élysée, à privilégier le strict respect de l’équilibre budgétaire, et donc le contrôle de dépenses. À l’automne 1967, les conseillers économiques de l’Élysée alertent le général de Gaulle sur le rythme de croissance des dépenses publiques – et notamment des dépenses de fonctionnement – qui tend à dépasser celui du produit intérieur brut. Compte tenu de son rôle dans l’alourdissement des charges publiques, et de la part, dans le budget ministériel, des dépenses de fonctionnement, le secteur de l’Éducation nationale est régulièrement incriminé par Jacques Chabrun16 comme par Alain Prate17. À l’automne 1967, le service du Budget et des Affaires financières du ministère est ainsi chargé par les conseillers de l’Élysée de dresser le bilan de l’évolution des emplois et des crédits de fonctionnement de l’éducation nationale de 1953 à 196618. La croissance du budget de l’éducation nationale ne va désormais plus de soi : il faut justifier l’ampleur de l’effort consenti par la nation, et autant que possible, arguent certains, en freiner l’essor.
8Cette attente paraît d’autant plus légitime que la hausse des effectifs scolaires marque le pas. Ce ralentissement reflète, pour partie, des données démographiques : le pic lié à l’arrivée dans les classes de la génération du baby-boom est en passe d’être absorbé. Les conditions semblent donc à première vue réunies pour que la courbe des dépenses d’éducation s’infléchisse, après une décennie de croissance spectaculaire.
9Cette analyse n’est pas partagée par tous. La couverture des besoins quantitatifs – appréciée au regard des prévisions du Commissariat au Plan – suscite des débats. Au parlement, l’opposition a beau jeu de noter que le ralentissement de la croissance des effectifs, observable dans les statistiques, révèle aussi une acceptation tacite du retard pris dans la prolongation effective de l’instruction obligatoire jusqu’à 16 ans. Entrée en vigueur, officiellement, pour les enfants âgés de 15 ans en 1967, cette prolongation ne touche, à cette date, qu’une partie de la classe d’âge concernée19 : la scolarisation de tous en premier cycle suppose de poursuivre l’effort de construction et de recrutement. L’enseignement technique, contraint de refuser des élèves faute de places, constitue un autre point noir du système scolaire, au même titre que la scolarisation des enfants handicapés. Enfin, tant que le débat sur la sélection à l’Université n’a pas abouti, l’incertitude demeure sur les effectifs de l’enseignement supérieur. En pratique, les prévisions sont délicates, ce que reflètent les recours fréquents aux collectifs budgétaires pour créer en cours d’année les emplois nécessaires pour assurer la rentrée20.
10Mais l’argumentaire en faveur de l’augmentation des crédits n’est plus seulement fondé sur des données quantitatives : il met aussi en avant des considérations qualitatives. Les réformes menées par Christian Fouchet dans le second degré, l’enseignement supérieur et l’enseignement technique ont posé les grandes bases d’un système scolaire désormais unifié : la rénovation des programmes et des méthodes, leur adaptation au monde moderne, doivent, dit-on, parachever la démocratisation de l’école. Cette vulgate réformiste se diffuse largement dans les milieux enseignants – syndicats et mouvements pédagogiques – fût-ce au prix de quelques malentendus21 ; le colloque organisé en mars 1968 par l’Association d’étude pour l’expansion de la recherche scientifique, sur le thème « Pour une école nouvelle – Formation des maîtres et recherche en éducation » incarne cet élan réformateur, et met en scène le soutien que lui apporte le nouveau ministre de l’Éducation nationale, Alain Peyrefitte, chargé de l’allocution de clôture22. La rénovation pédagogique repousse d’autant la perspective d’un ralentissement marqué de la courbe des dépenses.
11Comment déterminer le juste niveau des dépenses d’éducation ? Les statistiques internationales qui circulent sur ce thème contribuent à nourrir le débat23. L’enquête de Raymond Poignant sur les pays du Marché commun, les États-Unis et l’URSS24, les statistiques financières publiées par l’UNESCO dans le Yearbook of education, les données diffusées par l’OCDE trouvent leur place dans les notes internes des ministères et au parlement25. Peu importe que la pyramide des âges ou que la répartition du financement de l’éducation entre les différents acteurs publics et privés varie d’un pays à l’autre, la part des dépenses d’éducation dans le budget global de l’État, leur volume rapporté au produit national brut deviennent des éléments de comparaison à l’aune desquels juger de la pertinence d’une politique. Ces données accusent plutôt un retard de la France qui, en 1969, consacre environ 5 % de son PNB aux dépenses d’éducation, là où les États-Unis lui en réservent 6,5 %, et l’URSS 6 % ; un décalage qui ne manque pas d’être invoqué par les partisans d’une intensification des efforts de l’État.
12L’essor d’une recherche française en économie de l’éducation – un champ déjà bien implanté dans les pays anglo-saxons – vient conforter ce point de vue. Entre 1967 et 1969 paraissent trois études, dues respectivement à Jean-Charles Asselain, Pierre Daumard et Jean-Claude Eicher, qui confrontent l’évolution des dépenses et celle des effectifs dans la phase d’« explosion scolaire ». Ils se rejoignent dans leurs conclusions : en raison de l’étendue des besoins qui restent à couvrir, il n’est pas raisonnable d’envisager, dans l’immédiat, un palier dans la croissance des dépenses26. Cette conclusion se fonde sur une analyse des effectifs, mais aussi sur la mise en lumière des mécanismes conduisant à l’augmentation des dépenses de personnel.
Des tensions croissantes entre les Finances et l’Éducation nationale
13Durant les quelques mois où se définit la version française du PPBS, le budget de l’Éducation nationale est donc source de tensions de plus en plus vives, exacerbées par les événements de Mai 68 : au cœur de la controverse, le financement de la rénovation pédagogique.
14Que la rénovation pédagogique soit coûteuse, nul ne le conteste ; qu’elle soit justifiée, voilà qui fait débat. Le consensus apparent que met en scène le colloque d’Amiens ne saurait dissimuler que tous, dans les sphères du pouvoir, n’adhèrent pas au même degré aux propositions en discussion. Ainsi Sébastien Loste27, conseiller technique chargé des questions d’éducation à l’Élysée, prend-il nettement le parti du ralentissement des dépenses d’éducation, mettant en garde, en avril 1968, le conseiller économique de l’Élysée, Alain Prate28, « contre le caractère dispendieux des nouvelles réformes prévues par le Ministère de l’Éducation nationale29 ». Partisan de la sélection contre un élargissement trop libéral de l’accès à l’Université, promoteur d’un service d’orientation doté d’un vrai pouvoir de décision, et préférant le développement de l’enseignement technique à la rénovation des autres branches d’enseignement, Sébastien Loste, normalien et agrégé de lettres, exprime ici le point de vue des défenseurs d’une certaine tradition pédagogique. Ce point de vue l’emporterait-il à Rivoli ? À l’issue de négociations serrées entre Michel Debré et Alain Peyrefitte, ce dernier se voit contraint, au début du mois de Mai 68, de différer une partie des réformes envisagées pour améliorer la qualité de l’enseignement afin de ménager les crédits nécessaires à l’accueil des élèves30.
15Alors que se poursuit la négociation sur le budget de 1969 et que s’amorce la préparation d’un collectif budgétaire pour assurer la rentrée, le mouvement de Mai 68 inverse provisoirement le rapport de force. Dans le gouvernement de Maurice Couve de Murville, où Alain Peyrefitte et Michel Debré ont cédé respectivement la place à Edgar Faure et François-Xavier Ortoli, les négociations reprennent dans un contexte plus favorable aux demandes de l’Éducation nationale. Tout en exprimant quelques réserves, Rivoli entérine une nouvelle révision à la hausse du budget de 1968 – par une loi de finances rectificative – et de celui de 1969 afin d’intégrer les mesures adoptées à l’issue des accords de Grenelle, et de donner une traduction budgétaire aux annonces du gouvernement31.
16Mais cette victoire est toute provisoire. Au sein du gouvernement de Couve de Murville, les relations entre Rivoli et l’Éducation nationale s’avèrent vite plus tendues que dans le dernier gouvernement Pompidou. Dès le mois de novembre 1968, à l’Assemblée nationale, le Premier ministre annonce une série d’économies à réaliser sur le budget de 1969, et ce, y compris pour l’Éducation nationale32. Reflet de la difficulté à trouver un terrain d’entente, en sus des traditionnelles conférences budgétaires, des réunions sont organisées, à partir du mois de décembre 1968, chez le Premier ministre avec des représentants des Finances et de l’Éducation nationale pour aborder le volet budgétaire des réformes33. La crise éclate finalement lors du conseil restreint du 20 mars 1969, consacré aux problèmes de l’Éducation nationale. François-Xavier Ortoli s’en prend ouvertement à « l’incurie administrative » et à « l’anarchie financière34 » du ministère, responsables, selon lui, de l’inflation des dépenses. L’offensive avait été préparée : un courrier adressé par le ministre au chef du gouvernement listait un certain nombre de griefs35, tandis qu’en parallèle, une note de Sébastien Loste à l’attention de l’Élysée se concluait par l’avertissement suivant : « nous aurons d’ici peu le système d’éducation le plus coûteux et le moins rentable du monde36 ». Le projet de relevé de décisions du conseil restreint – qui prévoit la création d’un directeur général pour l’administration et les finances, et pose le principe d’économies à dégager pour financer les créations de collèges d’enseignement technique et d’instituts universitaires de technologie – témoigne du crédit accordé par l’Élysée à ces analyses37.
17Furieux du procédé, Edgar Faure riposte en adressant une plainte au secrétaire général du gouvernement38 et en réclamant à son cabinet39, au service financier du ministère40 et aux rectorats41 tous les éléments susceptibles de mettre en lumière l’empiètement systématique des financiers sur les prérogatives du ministère de l’Éducation nationale. Il est, notons-le, particulièrement bien entouré pour répondre à ces attaques. Son cabinet compte plusieurs inspecteurs des finances : Yann Gaillard, directeur adjoint du cabinet, alors âgé d’une trentaine d’année, Robert Blot42, un compagnon de longue date, et Jacques de Chalendar, repris à François-Xavier Ortoli. Pour les affaires économiques et financières, Yann Gaillard travaille en lien avec un autre conseiller technique, Guy Thuillier43, conseiller référendaire à la Cour des comptes44. Venus des Finances, Thuillier et Gaillard n’en sont pas moins sensibles aux problèmes de l’Éducation nationale. Tous deux sont fils d’enseignants, et le frère de Guy Thuillier, Jacques Thuillier, normalien, agrégé de lettres, suit une brillante carrière universitaire en histoire des arts. Il leur revient de rassembler les éléments attestant de la bonne gestion du ministère.
18Dans le tour pris par cette querelle, on peut sans doute faire la part des personnalités en présence ou noter que François-Xavier Ortoli est dans son rôle lorsqu’il impose un retour à la rigueur budgétaire dans l’élaboration du projet de loi de finances, après les libéralités de Mai 68. Mais on peut y lire aussi un effet indirect de la politisation du débat pédagogique – caractéristique de l’après-68 – qui renforçait, auprès d’une partie de l’opinion et au sein même du gouvernement, le crédit des adversaires de la rénovation, et plus largement, des contempteurs de l’Éducation nationale. La polémique qui venait d’opposer Edgar Faure et Georges Pompidou par déclarations à la presse interposée en était un signe. Dans un long discours adressé au comité directeur de l’assemblée des chambres de commerce et d’industrie françaises, et relayé par Le Monde, l’ancien Premier ministre s’était publiquement prononcé pour l’arrêt de la croissance des dépenses de fonctionnement, notamment en matière de santé et d’éducation45, suscitant une réaction ferme et explicite d’Edgar Faure qui, en matière d’éducation, ne la jugeait « ni souhaitable, ni d’ailleurs possible46 ». Le consentement à l’accroissement des dépenses d’éducation était en train de devenir un marqueur politique.
19Par-delà ce contexte, l’accrochage en conseil restreint n’en posait pas moins un problème de fond. Les services du ministère de l’Éducation nationale étaient-ils en état de maîtriser l’évolution des dépenses ? De quels outils le ministère des Finances pouvait-il ou devrait-il disposer pour contrôler le bien-fondé de ces demandes et la rigueur de leur exécution ?
La gestion de l’Éducation nationale : mutations et défis
20Dans une note interne, le chef du service du Budget et des Affaires financières balaie du revers de la main l’accusation du ministre des Finances. « La mauvaise gestion du ministère n’est qu’une légende47 » affirme-t-il. C’est écarter un peu vite les difficultés nées de l’adaptation délicate des structures et du fonctionnement de l’Éducation nationale à une échelle d’action jusque-là inédite. Inspirées par un souci de bonne gestion des finances publiques, les accusations de François-Xavier Ortoli font écho, à divers égards, aux débats internes à la rue de Grenelle sur le fonctionnement du ministère.
Une modernisation inachevée
21Pas plus que les autres ministères, l’Éducation nationale n’a échappé aux initiatives transversales visant à renforcer l’efficacité et la rentabilité des services administratifs48. Installé en septembre 1959, le bureau de l’Organisation et des Méthodes administratives de l’administration centrale s’est progressivement étoffé, comptant, en 1968, vingt-trois personnes. Il dispose de relais – conseils en organisation ou « bureau O et M » à part entière – dans certains établissements publics nationaux – l’Institut pédagogique national (IPN), le Centre national de télé-enseignement – et dans plusieurs rectorats49. Mais pour l’Éducation nationale, la recherche d’une plus grande efficacité ne relève pas seulement de l’injonction adressée indifféremment à tous les ministères : au regard de la rapide croissance des effectifs, et de la difficulté éprouvée par le ministère à étoffer son personnel administratif, il en va de la capacité même des établissements à accueillir les nouveaux élèves sans dysfonctionnement majeur. Le défi a, dans l’ensemble, été relevé : exemple alors fréquemment cité, l’adoption du système de constructions industrialisées a permis non seulement, de raccourcir les délais de construction, mais aussi d’en abaisser les coûts50. Pourtant, à l’issue d’une décennie de forte croissance, la mue de l’administration est encore inachevée, qu’il s’agisse des relations avec les services déconcentrés, ou de l’organisation même de l’administration centrale.
22L’afflux d’élèves, l’ouverture d’un nombre croissant d’établissements, la forte augmentation du personnel enseignant – dans le premier comme dans le second degré – ont en effet conduit le ministère, à partir de 1962, à déléguer un certain nombre de tâches de gestion aux rectorats, là où la tradition était d’administrer à partir de la rue de Grenelle51. Le mouvement de Mai 68 est suivi d’une nouvelle vague de mesures de déconcentration52, alors que les services tâtonnent encore à la recherche de procédures efficaces pour exercer leurs nouvelles compétences, comme l’atteste l’expérience pilote du rectorat de Bordeaux, menée avec le soutien du bureau Organisation et Méthode53. Les difficultés ne tiennent pas seulement au temps requis pour s’approprier de nouvelles missions ; elles découlent aussi de la pénurie de personnel administratif. La réforme des modes de recrutement, la création de l’Institut national d’administration scolaire (INAS) ont, certes, amélioré la situation, mais à la fin de la décennie, l’Éducation nationale reste globalement sous-administrée54. Enfin, les perspectives d’une amélioration de la gestion grâce à l’outil informatique sont encore très lointaines : en pionnier, le rectorat de Grenoble s’engage, à la fin de l’année 1967, dans un partenariat avec l’Institut de Mathématiques Appliquées, pour une initiation informatique du personnel, préalable à une étude de gestion intégrée au niveau académique55. Autant dire qu’à l’Éducation nationale, l’informatique administrative en est à peine à ses débuts.
23Il revient donc à des services déconcentrés sous pression d’engager un nombre croissant de dépenses, relatives, par exemple, à la gestion du personnel d’entretien des établissements nationalisés, à la gestion du corps des PEGC, nouvellement créé, ou à la répartition des bourses. Faut-il rechercher dans cette dévolution de compétences l’origine des écarts, chaque année plus importants, entre le budget de l’Éducation nationale voté, et les dépenses engagées, décalage qu’attestent le nombre et l’ampleur des collectifs budgétaires ? Dans le courrier de mars 1969 cité plus haut, le ministre des Finances retient cette hypothèse – parmi d’autres – et souligne « l’insuffisante autorité de l’administration centrale sur ses services extérieurs56 ». Par-delà l’organisation interne des services déconcentrés, se pose donc la question des modalités et de l’effectivité du contrôle exercé par la centrale sur ces services.
24L’organisation de « la centrale » n’échappe pas non plus à la critique au lendemain de Mai 68, comme l’attestent les diverses notes, rapports ou propositions émanant des commissions de Mai 68, des chefs de service, ou de groupes de travail sollicités par Edgar Faure. Parmi les motifs avancés pour cette réorganisation, la suppression du secrétariat général, dernier avatar des réorganisations du ministère qui se sont enchaînées depuis 1959. Dans les années 1950, les quatre directions d’enseignement – enseignement supérieur, second degré, technique, premier degré – jouissaient d’une autonomie quasi-complète57, débouchant – pour les trois dernières – sur une concurrence de fait puisque les élèves de la tranche d’âge 11-16 ans relevaient, suivant leur établissement de scolarisation, de l’une ou l’autre direction. La mise en système de l’Éducation nationale – à laquelle tendait la réforme Berthoin de 1959 – exigeait une vraie coordination de ces enseignements : mission de la nouvelle direction générale de l’Organisation et des Programmes scolaires, compétente pour le premier degré, le second degré et l’enseignement technique. Cette structure fut chapeautée, en 1963, par un secrétariat général, confié à Pierre Laurent58, auquel étaient rattachés, entre autres, les services du plan scolaire et universitaire, des statistiques et de la conjoncture, et du budget et des affaires financières. État-major du ministère, assurant la coordination de toutes les directions, mais les privant, par là-même, de toute initiative59 ? Bras armé de l’Élysée ou de Matignon, soucieux d’avoir un allié rue de Grenelle, pour contourner le ministre lui-même60 ? Instance à part, chargée d’un domaine réservé61 ? Si l’analyse du fonctionnement de cette structure est délicate, reste que sa reconduction pure et simple paraît impensable aux lendemains de Mai 68. « Tout ce qui est lié à la notion de secrétariat général est encore entouré d’un climat véritablement passionnel », note en avril 1969 le chef du service du Budget et des Affaires financières62. Il faut donc définir le statut et l’organisation de l’instance qui pourra reprendre les fonctions de coordination qu’il remplissait jusque-là.
Planification et prospective à l’Éducation nationale : une copie à revoir
25Il ne s’agit pas seulement d’organiser la coordination au quotidien des actions du ministère, mais d’assurer correctement le travail de prospective, préoccupation qui figure en bonne place dans les discussions sur la réorganisation du ministère. Cette réflexion s’ancre dans une critique de la planification orchestrée par le Commissariat général au Plan – critique qui sous-tend également la genèse de la RCB au ministère des Finances.
26Arrivé au ministère de l’Éducation nationale au moment où s’enclenche la préparation du VIe Plan, Edgar Faure souhaite en effet aménager les objectifs et les méthodes de la planification dans le secteur de l’éducation. Avec la coopération du Commissariat général au Plan – acteur clef de l’évolution du système éducatif depuis la fin des années 195063 – il confie à un groupe de travail, le groupe « Fresque », le soin d’élaborer une théorie générale sur ce sujet. Avant même que ce groupe ne rende son rapport définitif (prévu pour juin 1969), des thèmes d’études sont répartis entre divers groupes « PIM » (Planification interne au ministère). Sans négliger les secteurs traditionnels d’activité (« enseignement préscolaire et élémentaire », « premier cycle du second degré », etc.), la réflexion cible des thèmes jusque-là étrangers au spectre du Commissariat au Plan, comme « la recherche pédagogique et l’industrie pédagogique ». Le but est en effet d’élargir aux aspects qualitatifs et techniques une réflexion jusque-là cantonnée, pour les précédents plans, aux aspects quantitatifs : bâtiments à construire et professeurs à recruter64. Pour Edgar Faure, cet élargissement thématique doit aller de pair avec une évolution du spectre couvert par la planification : la prospective à cinq ans, privilégiée par le Plan, doit s’articuler à une projection à quinze ans, durée normale d’une scolarité de la maternelle à la terminale. On retrouve ici l’intérêt pour la prospective à moyen et long terme, dans sa dimension quantitative mais aussi qualitative, porté, au sein du Commissariat au Plan, par Pierre Massé, initiateur du groupe « 1985 », qui a publié son rapport quatre ans plus tôt65. Ainsi conçue, la planification suppose une analyse globale des rapports complexes entre économie et éducation, champ d’étude qui serait dévolu à une commission présidée par Claude Gruson (directeur de l’INSEE jusqu’en 1967 et membre du groupe « 1985 »).
27Cet engouement pour la planification dans l’Éducation nationale s’inscrit dans une dynamique internationale, en germe à la fin des années 1950, et dont l’ampleur n’a cessé de croître au cours de la décennie suivante. Colloques, journées d’études, publications de l’UNESCO et de l’OCDE, participent à la diffusion d’une conviction nouvelle – le caractère indispensable de la planification en éducation – mais aussi de savoirs, de pratiques, d’expertises diverses. Y contribue tout particulièrement la fondation en 1963, sous l’égide de l’UNESCO, de l’Institut International de Planification de l’Éducation, dont le siège est fixé à Paris, et dont la présidence est assurée par Raymond Poignant à compter de 1969. Sur la scène internationale, la France fait alors figure de pionnière en ce domaine, aux côtés de l’URSS66, sans que cette avance ne donne lieu, pour autant, à un satisfecit. Les méthodes françaises de la planification de l’éducation sont à repenser et les responsables du ministère, intégrés dans les réseaux internationaux, peuvent puiser dans cet environnement une légitimité accrue pour promouvoir leurs propositions67.
28Conviction largement partagée rue de Grenelle, il manque au ministère un instrument efficace de prospective, celle-ci ne pouvant être correctement assumée dans le cadre des structures et du calendrier du Commissariat au Plan68. Il convient donc de repenser les missions, l’organisation et le rattachement institutionnel des services susceptibles de contribuer, au sein du ministère, à l’exercice de cette mission. Mais faut-il les regrouper au sein d’une direction spécifique, ou les maintenir dans la position surplombante d’état-major que leur conférait leur rattachement au secrétariat général ? Le service du Budget et des Affaires financières doit-il être associé à l’exercice de la fonction prospective, ou budget et prévision doivent-ils relever de directions distinctes69 ? Dans l’entourage d’Edgar Faure comme à l’Élysée, les avis divergent70.
29Par-delà l’élargissement du champ assigné à la prospective, l’enjeu de cette réorganisation serait aussi de renforcer l’articulation entre prospective et contrôle de l’exécution. Dans son rapport d’activité, l’inspecteur général Pierre Renard, chef du service du plan, déplore en janvier 1969 les limites d’un contrôle exercé jusque-là de manière ponctuelle (en fin de plan), et centré sur l’exécution financière, ou sur les réalisations physiques « théoriques », et donc sans prise en compte des besoins sur le terrain, peu à même de repérer leur évolution et d’opérer en temps réel les « corrections de tir » nécessaires71. Il souhaiterait donc, aux côtés de la fonction prospective stricto-sensu, développer des outils de suivi de la situation sur le terrain (en termes d’effectifs d’élèves, de nombre de places ouvertes, etc.). Lier « prospective et évaluation » telle est la piste également privilégiée par le conseiller technique d’Edgar Faure, Guy Thuillier, qui cite en exemple le ministère des Armées72.
Quelles ressources pour repenser l’action de l’État en matière d’éducation ?
30Les débats internes au ministère sur la prospective ou la réorganisation de l’administration centrale témoignent de la familiarité d’acteurs clefs de la rue de Grenelle avec les préoccupations des promoteurs de la RCB. Ils mettent également en lumière l’état de la recherche française, qui, à cette date, fait obstacle à une transformation en profondeur de la procédure de programmation et d’exécution de l’action de l’État dans son secteur.
31La diffusion des premiers travaux d’économie de l’éducation a joué un rôle majeur dans l’engouement pour la planification du système éducatif. En montrant l’ampleur des retombées potentielles, pour la croissance économique, des investissements en matière d’éducation, retombées modélisées par la théorie du capital humain, ces publications ont contribué à légitimer l’effort financier consenti par les gouvernements en faveur de l’école. Elles ont aussi ouvert la voie à une analyse quantifiée du coût et du rendement des différentes dépenses d’éducation. Des techniques d’aide à la décision développées en lien avec d’autres secteurs de l’action publique font alors leur apparition dans un domaine où la persuasion ne s’appuie guère, traditionnellement, sur des données quantifiées73. L’essor de l’économie de l’éducation nourrit l’espoir d’une planification plus raisonnée, plus rationnelle. Mais, si l’on en croit le tableau dressé par le groupe Fresque en décembre 1968, la France accuse en ce domaine « un retard considérable », que reflète une recherche « encore très fragmentaire », assurée par des structures « dispersées » et « dépourvues de moyens »74.
32La détermination des investissements éducatifs les plus rentables achoppe sur une autre lacune de la recherche française, touchant cette fois à la pédagogie. Des avancées récentes sont à noter en ce domaine : le développement du service de la Recherche pédagogique de l’IPN, sous la direction de Louis Legrand, l’impulsion donnée par le service des Études pédagogiques de la direction des Enseignements scolaires, dont les missions ont été fixées en 1964, la création, en octobre 1967, d’une licence et d’une maîtrise de sciences de l’éducation, enfin, la mise sur pied d’un comité de recherche et du développement de l’Éducation nationale (janvier 1968), d’un Bureau des programmes de recherche de l’éducation nationale (janvier 1968). Dans son rapport préparatoire, la commission du colloque d’Amiens chargée du thème « Innovation et recherche en éducation » dénonce toutefois les insuffisances liées à la fois au caractère artisanal de bon nombre de recherches et à la trop lente diffusion de travaux dont la qualité scientifique est pourtant avérée75. Forts de ces constats, les participants au colloque plaident pour la définition d’une politique nouvelle d’innovation, recherche et développement en éducation, requérant – entre autres – un accroissement considérable de la masse des crédits qui lui sont consacrés76.
Le lancement de la RCB au Ministère de l’Éducation nationale juillet 1969‑septembre 1970
33Au moment où la décision est prise, au début de l’année 1968, d’engager la France dans une démarche de « rationalisation des choix budgétaires », plusieurs acteurs clefs de la rue de Grenelle s’interrogent donc sur les moyens de mieux anticiper, orienter et contrôler les dépenses publiques d’éducation, à l’issue d’une phase de croissance d’une ampleur sans précédent. Comment s’opère la jonction entre ces deux dynamiques de réforme de l’État, l’une, sectorielle, propre au ministère de l’Éducation nationale, l’autre, transversale et portée par le ministère de l’Économie et des Finances ? Si l’Éducation nationale ne figure pas parmi les ministères pilotes chargés de faire la preuve des vertus de la RCB, la réorganisation de l’administration centrale, orchestrée par Olivier Guichard – qui succède à Edgar Faure en juin 1969 – offre l’occasion d’appliquer au ministère certaines des pistes de travail promues par les financiers.
La RCB à l’Éducation nationale : un attentisme prudent ? janvier 1968‑été 1969
34Au regard de l’ampleur et du rythme de croissance de son budget, le cas du ministère de l’Éducation est un point de passage obligé de tout rapport sur la maîtrise des dépenses publiques. « Il faut appliquer à l’Éducation nationale, en priorité, les méthodes de Rationalisation des choix budgétaires77 », peut-on même lire sous la note du conseiller de l’Élysée, Alain Prate en mars 1969. Entre le lancement politique de la RCB au conseil des ministres de janvier 1968, et sa structuration autour d’une Commission interministérielle en 1970, la prudence l’emporte pourtant à l’égard de ce secteur.
35En janvier 1968, la priorité de Michel Debré, ministre de l’Économie et des Finances, est de lancer quelques études pilotes, chargées de faire la preuve de l’utilité des techniques dont il prône l’adoption. L’expérience a déjà été tentée dans certaines administrations, les Armées, l’Équipement et le ministère de l’Économie et des Finances. Pour créer une dynamique au-delà de ces trois ministères pionniers, Michel Debré présente au conseil des ministres réuni le 4 janvier une liste de thèmes, susceptibles de servir de pierres de touche à ces nouvelles techniques. Au total – d’après le bilan dressé en novembre 1969 – huit ministères, outre l’économie et les finances, s’impliquent dans cette phase de rodage en pilotant une ou plusieurs études. À ce stade, l’éducation nationale n’est pas encore concernée78.
36Alors que les groupes de planification interne du ministère se mettent au travail pour préparer le VIe Plan, la stratégie à adopter vis-à-vis du « PPBS français » fait débat dans l’entourage d’Edgar Faure. On trouve trace d’échanges mobilisant, entre autres, Gabriel Ducray79, à la tête du service central des Statistiques et sondages, deux conseillers techniques d’Edgar Faure, Guy Thuillier et Robert Blot, Yann Gaillard, directeur adjoint du cabinet, et surtout Alain Blanchard80, chef du service du Budget et des Affaires financières, ainsi qu’André Garcia, alors attaché commercial à l’ambassade de France en Espagne, mais précédemment administrateur civil du MEN81.
37Pour Blanchard, principal avocat du PPBS français au sein du ministère, l’enjeu n’est pas seulement de suivre une impulsion gouvernementale, qui s’imposera tôt ou tard à l’ensemble des services. Le freinage annoncé du rythme de progression des dépenses d’éducation va rendre nécessaires des arbitrages de plus en plus délicats. Fonder ces arbitrages sur des éléments scientifiques pour s’assurer de l’efficacité des dépenses consenties, telle est la perspective offerte par l’introduction des techniques RCB au ministère. Cette approche retient aussi l’attention des promoteurs de la recherche en économie de l’éducation : on trouve, logiquement, mention de la RCB dans le document élaboré par le groupe Fresque chargé du thème « Économie de l’éducation », piloté par J.-P. Bady82. On envisage, au fil des notes, la création d’un groupe de travail ad hoc ou le recrutement d’un chargé de mission pour des études budgétaires, et des propositions circulent sur les thèmes qui pourraient donner matière à de premières études pilotes.
38Pourtant, le projet n’avance guère. Les réticences l’auraient-elles emporté dans l’entourage d’Edgar Faure ? Alain Blanchard sait à quel point la démarche du PPBS prend à rebours les traditions et les pratiques de la fonction publique, et nécessiterait à terme de revoir le cadre juridique et budgétaire dans lequel s’inscrit l’action du ministère83. Mais cela n’est pas propre au ministère de l’Éducation nationale, et cela plaide surtout – comme le reconnaît Alain Blanchard – pour une introduction prudente et progressive de cette approche, prudence que défend pour les mêmes raisons le ministère des Finances. Les problèmes sont aussi plus spécifiques à l’Éducation nationale. Une note d’août 1968 – probablement due à Alain Blanchard – sur la rationalisation des choix budgétaires à l’EN84 – pointe la difficulté que soulève l’appréciation économique (en termes monétaires) des « productions du système éducatif ». Ceci n’a pourtant pas empêché le Departement of Health, Education and Welfare (HEW) américain de se convertir à la technique du PPBS85. Les réserves formulées par Thuillier sont d’une autre nature. Il invoque la « résistance des institutions éducatives » à ce type d’approche, mais aussi le climat qui – au lendemain de Mai 68 – « n’est pas au contrôle des coûts », en particulier dans l’enseignement supérieur : la loi d’orientation ne vient-elle pas de consacrer l’autonomie des universités ? Enfin, dans un contexte où l’ingérence du ministère de l’Économie et des Finances est vivement dénoncée par le cabinet d’Edgar Faure, Yann Gaillard – directeur adjoint du cabinet – se montre soucieux de ne pas « renforcer les pouvoirs du MEF86 ». On notera, en passant, que le membre du cabinet prend le pas, dans cette note, sur l’inspecteur des Finances. En somme, un consensus se forge pour commencer prudemment par quelques études sur des sujets choisis. Peut-on en attendre, à terme, une transformation radicale de la prise de décision et du mode de gestion de l’Éducation nationale ? Alain Blanchard ne l’exclut pas, mais au printemps 1969, c’est le paradigme plus traditionnel de la planification – une planification renouvelée par l’économie de l’éducation – que reprend Edgar Faure dans le plaidoyer adressé à de Gaulle pour défendre le budget de l’Éducation nationale.
Un cadre et des équipes pour la RCB juillet 1969‑mars 1970
39Le véritable lancement de la RCB au ministère de l’Éducation nationale s’opère finalement sous la responsabilité d’Olivier Guichard qui succède à Edgar Faure en juillet 1969. L’heure est à la généralisation de l’expérience portée par le MEF : Valéry Giscard d’Estaing reprend en effet le dossier légué par son prédécesseur et activement porté par la direction de la Prévision et la direction du Budget. Le temps des éclats entre ministre de l’Éducation et ministre des Finances est passé, mais avec Pompidou à la présidence de la République, la donne est claire et assumée dès le départ par Olivier Guichard : la tendance est au contrôle des dépenses d’éducation, ce qui, dans les faits, conditionne toute amélioration qualitative à des opérations de redéploiement budgétaire ou à une participation accrue d’autres financeurs87.
Un cadre posé par le MEF
40Les échanges internes au MEF, et ceux que la direction de la Prévision développe avec l’ensemble des ministères dépensiers, permettent de fixer le cadre général de l’opération « RCB » et de confirmer les orientations retenues au printemps 1968. L’application des techniques de calcul économique au service de la décision publique reste un marqueur de la RCB, mais cette dimension s’intègre désormais dans une entreprise plus globale de rénovation de la procédure budgétaire et de modernisation de la gestion sur le modèle entrepreneurial88.
41Pour accompagner l’extension de la RCB, la direction de la Prévision du MEF transforme ses structures : on voit apparaître dans l’organigramme une sous-direction C, d’abord intitulée « Études sectorielles et optimisation des décisions publiques », puis « Rationalisation des choix budgétaires », dotée, dans le courant de l’année 1970, d’une division de l’éducation et des affaires sociales, confiée à Michel Pineau. La direction de la Prévision juge en effet nécessaire d’accompagner, par son expertise, les ministères dépensiers qui s’initient à des techniques de calcul nouvelles pour leurs services, sans toujours bénéficier en interne des compétences requises. Ce travail de prospective – complémentaire de celui que mènent les ministères techniques – s’inscrit bien dans les missions remplies traditionnellement par la direction de la Prévision, mais celle-ci concentrait jusque-là ses analyses sur des secteurs productifs ou marchands de l’économie ou de l’activité de l’État, laissant de côté le secteur social. Le développement d’une expertise interne au MEF en matière d’enseignement constitue donc une innovation, directement liée à l’extension de la RCB. La forte instabilité de l’équipe, dans ses premiers mois d’existence, ne facilite pas, loin de là, l’établissement de contacts avec des ministères où la contribution de la direction de la Prévision n’est pas usuelle, voire pas souhaitée89.
Une stratégie interne au cabinet d’Olivier Guichard ?
42Y-a-t-il, en regard, une stratégie RCB portée par le cabinet d’Olivier Guichard ? Les lacunes de la documentation incitent à la prudence. N’ont été versés aux archives ni les dossiers d’André Giraud, directeur de cabinet de juillet 1969 à septembre 197090, ni ceux de Jacques Giscard d’Estaing91, conseiller financier au cabinet, et chargé de représenter le ministère à la Commission interministérielle RCB92. Les archives orales du SHE permettent cependant de mettre en lumière certains éléments93.
43La nomination d’Olivier Guichard – un gaulliste, plus proche de Pompidou que de Chaban-Delmas – résulte, avant tout, de la recherche d’un équilibre politique. Dans le climat tendu de l’après Mai 68, il n’est pas marqué par une orientation pédagogique particulière. S’il se glisse sans trop de peine dans la dynamique de rénovation pédagogique initiée par Alain Peyrefitte et Edgar Faure – validant, par exemple, le report du latin au début de la 4e – ses prises de position publiques visent moins à exposer une théorie personnelle sur le devenir de l’école qu’à appeler au calme, à la pondération et à l’esprit de méthode94. Il découvre, à son arrivée rue de Grenelle, une administration d’une lourdeur insoupçonnée qui contraste avec son expérience précédente. À la DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale), il avait œuvré au développement d’une structure, neuve, souple, dotée d’un faible effectif, à qui incombait une mission de coordination des investissements. Il découvre en 1969 un énorme ministère, chargé d’histoire, et dont le budget se compose pour l’essentiel de dépenses de fonctionnement. Son expérience de l’administration de mission nourrit, sans aucun doute sa compréhension des problèmes posés par l’Éducation nationale et son intérêt pour les expériences de modernisation administrative, que ne vient entraver aucun dessein pédagogique bien arrêté.
44Il appelle à ses côtés, comme directeur de cabinet, André Giraud. Ce polytechnicien (X 1944), ingénieur au corps des Mines, spécialiste des énergies (pétrole et nucléaire) est totalement étranger, lui aussi, à l’Éducation nationale, mais il incarne, pour Guichard, « ce qu’il y a de mieux95 », un pur produit des grandes écoles. Ami d’enfance de Marcel Boiteux, il appartient à cette génération d’ingénieurs polytechniciens qui ont suivi avec attention le développement d’outils mathématiques appliqués à l’industrie, à partir des expériences menées, dans les années 1950 par Électricité de France et les Charbonnages de France (programmation linéaire, recherche opérationnelle, études de rentabilité, etc.)96. La communauté de vues avec les promoteurs de la RCB – telle qu’elle est conçue à la direction de la Prévision – est manifeste.
45Rue de Grenelle, ce n’est pourtant pas à la promotion des études d’aide à la décision qu’il s’attelle, mais au déploiement de la « direction par objectifs »97. Les discours du ministre, tout comme les témoignages des acteurs, laissent penser qu’il y a, dans cet engagement, une démarche singulière et autonome, bien plus qu’une simple réponse à l’injonction du MEF, pour qui la modernisation des techniques de gestion constitue seulement l’un des axes de la RCB. Difficile d’être plus précis en l’absence d’archives. En effet, la RCB et la « direction » ou « gestion par objectifs », telle qu’elle est promue par André Giraud, partagent une matrice commune : la réflexion sur l’organisation du travail au sein des grandes entreprises et les moyens de renforcer son efficacité. Lorsqu’ils prennent la plume, les conseillers se jouent de ces convergences objectives pour articuler et réarticuler à leur gré les références à la direction par objectifs ou à la RCB en fonction des publics auxquels ils s’adressent98, sans qu’on puisse, a posteriori, distinguer clairement ce que l’on doit aux injonctions du MEF, et ce qui traduit plus spécifiquement l’influence d’André Giraud.
46Alors que le débat pédagogique se politise, et que des choix de fond sont attendus du ministre sur la rénovation pédagogique, la réponse conçue par André Giraud et Olivier Guichard – ni l’un ni l’autre spécialistes des questions scolaires – est donc avant tout procédurale : la modernisation administrative grâce à la direction par objectifs, prépare – ou remplace ? – la rénovation de l’École99. Avec la direction par objectifs arrivent ainsi au ministère des techniques nouvelles, décrites par un « jargon [qui] ne manque pas de surprendre100 » pour reprendre la formule d’un recteur. Révolution difficile : son principal promoteur, André Giraud quitte la direction du cabinet durant l’été 1970, jugeant le système éducatif « opposé à la gestion par objectifs101 ».
La réorganisation du ministère
47À cette date, l’opération de modernisation a déjà pris forme à travers la réorganisation de l’administration centrale, achevée au printemps 1970102. Elle reprend pour partie les pistes débattues dans l’entourage d’Edgar Faure. Apparaît ainsi une direction chargée de la Prévision (DIPRE) confiée, à sa création, au recteur Jean-Claude Groshens, un universitaire qui a été brièvement conseiller technique auprès du directeur chargé des enseignements supérieurs en 1968, mais qui n’est pas, pour autant, un ancien de la rue de Grenelle103. Le service des Affaires budgétaires et financières ne lui est pas rattaché, contrairement à ce qu’avait envisagé Edgar Faure, mais devient une direction autonome, la « direction des Affaires budgétaires et financières », confiée à Alain Blanchard, promoteur de cette formule calquée sur la structure du MEF.
48Le nouvel organigramme reflète surtout l’engagement du ministre en faveur de la gestion par objectifs. Innovation remarquée, trois directeurs délégués aux objectifs (enseignement supérieur et recherche, enseignement élémentaire et secondaire, orientation et formation continue) constituent désormais, avec les chargés de mission et le directeur de la prévision, une forme d’état-major, libéré de toutes les tâches de gestion, assumées par ceux que l’on désigne désormais comme des directeurs de moyens.
49Ce changement de culture doit aussi toucher les services déconcentrés. Dès son arrivée au ministère en juillet 1969, Olivier Guichard demande aux recteurs des académies de Grenoble et de Toulouse « d’étudier d’une manière systématique le principe et les méthodes d’une gestion académique déconcentrée ». La déconcentration n’est plus seulement conçue comme une opération de délestage de l’administration centrale, mais comme « le moyen pour l’autorité académique d’exercer de manière cohérente sa mission qui se définira de plus en plus dans le cadre d’une direction par objectifs généralisée104 ». L’opération « académies pilotes » ouvre donc la voie à une redéfinition globale des différents niveaux de responsabilités, de l’administration centrale à l’établissement.
50Du côté de l’administration, la mise en place de la RCB trouve des relais dans les deux directions de la rue de Grenelle directement impliquées dans le pilotage de l’opération, la direction des Affaires budgétaires et financières, et la direction de la Prévision (notée ci-après DIPRE). À la tête de la première, Alain Blanchard, promoteur du PPBS rue de Grenelle, s’engage dans l’opération « budget de programme », coordonnée, à partir de juin 1970, par une équipe légère au sein de sa direction105. La priorité accordée à cette opération reflète la ligne fixée par le Premier ministre, Jacques Chaban-Delmas, dans son discours de politique générale, dit de la « Nouvelle Société106 ». En octobre 1970, Olivier Guichard peut ainsi annoncer la « mise en place d’un budget de programme en vue de la gestion par objectifs », présenté comme une suite logique de la réorganisation des services107. Le volet études – dont Alain Blanchard ne souhaite pas complètement se dessaisir108, relève plutôt de la DIPRE. En plus des deux services jusque-là rattachés au secrétariat général (plan et carte scolaires, et service statistiques), cette direction comprend une troisième composante, entièrement neuve, « le service de la programmation et des études économiques », confié à Michel Praderie ingénieur civil de l’école des Mines, diplômé de l’ENSA, ancien membre du cabinet d’Edgar Faure109. Ce service est composé de deux sous-directions, l’une chargée de l’ordonnancement des opérations, l’autre des analyses de système et études. Au sein de cette sous-direction, le département des études – DIPRE 7 – est plus particulièrement chargé des études RCB tandis que le département « Analyse des systèmes administratifs » supervise les opérations de « modernisation de la gestion » et en particulier l’opération « Académies pilotes ». Conformément aux recommandations du MEF110, l’Éducation nationale s’est donc dotée, dès mars 1970, d’une cellule dédiée à la RCB.
51Créer une nouvelle structure, c’est se donner la possibilité de chercher hors du ministère les personnes susceptibles de maîtriser les techniques de calcul économique. Sur ce point, la direction de la Prévision du MEF constitue un vivier pour l’Éducation nationale : deux analystes passent ainsi de l’un à l’autre, Bernard Vignier111, en 1970-1971, puis Jean Le Foll112. La constitution d’une cellule autonome revient à écarter la piste envisagée au sein du cabinet d’Edgar Faure, à savoir la mobilisation, pour conduire les études RCB, de l’équipe de Georges Prokhoroff113, chargée des études sur l’économie de l’éducation au sein du service de Statistiques dirigé alors par Ducray114. Ce département d’études est cependant maintenu sans que le partage des territoires ne soit clairement établi entre ces deux départements : ses travaux finiront du reste par figurer dans le rapport annuel sur l’activité RCB du ministère (voir Annexe 1).
L’établissement d’un programme d’études : question d’échelle et d’objet
52Entre l’automne 1969 et l’été 1970, les discussions s’engagent pour établir un programme d’études RCB pour l’Éducation nationale. De novembre 1969 à janvier 1971, plusieurs versions circulent entre le MEF et l’Éducation nationale.
53On note tout d’abord l’attraction qu’exerce – sur une partie des protagonistes – la perspective d’une remise à plat, d’une cartographie de l’ensemble des problèmes posés par l’Éducation nationale, « tentation de l’architecte115 » pour reprendre l’expression qu’emploie Philippe Bezes à propos des réformateurs français. C’est cette recherche d’une vision globale qui prédomine dans le projet de novembre 1969, rédigé – semble-t-il – par la direction de la Prévision du MEF. La fiche « Éducation nationale » identifie ainsi les quatre « têtes de chapitre » d’une étude générale sur l’Éducation nationale :
définition quantitative et qualitative des objectifs de scolarisation en fonction des besoins de l’économie et des autres finalités de l’éducation ;
étude comparée des différents systèmes de formation ;
étude de la charge financière globale liée à la politique d’éducation nationale ;
amélioration de la gestion116.
54La description initiale de ces quatre grands volets ne laisse guère de place à des projets circonscrits, susceptibles d’aboutir rapidement, alors que tel est bien le format retenu pour les études-pilotes lancées en 1968.
55Partir d’une réflexion sur les objectifs de l’Éducation nationale : l’opération se justifie-t-elle ? Cette cartographie pourrait constituer le soubassement du budget de programmes et Alain Blanchard, à qui doit logiquement incomber le pilotage de cette opération, s’en fait depuis plusieurs mois l’avocat au ministère de l’Éducation nationale117. En toute logique, elle devrait aussi précéder et orienter le choix des études susceptibles d’éclairer les décisions budgétaires. Cependant, attendre qu’elle soit achevée reviendrait à retarder d’autant le lancement d’études en prise directe sur l’action du ministère. Il convient donc d’identifier des thèmes d’étude concrets, sans préjudice d’une réflexion plus générale qui pourrait être menée en parallèle. C’est la position de Blanchard et c’est aussi la conclusion à laquelle arrive l’équipe « Éducation » de la sous-direction C – noyau de la future division « Éducation et affaires sociales », dans un rapport de janvier 1970. « Étant donné l’ampleur du problème, le stade actuel de la réflexion en France et dans les pays étrangers, une façon de faire avancer l’introduction de la méthode RCB dans le domaine de l’éducation serait de l’appliquer à des problèmes concrets et limités, sans remettre en cause tout le système118 ».
56À l’issue de divers échanges entre les principaux intéressés, le projet de note, daté du 2 juillet 1970, sur le programme de développement de la RCB dans l’administration, retient trois thèmes d’études RCB : « gestion des classes mobiles », « fonctionnement économique et financier du ramassage scolaire »119, « moyens pédagogiques », auxquels s’ajoutent trois études « à caractère plus méthodologique », « bilan de l’obligation scolaire jusqu’à 16 ans », « coûts de formation dans l’enseignement supérieur », « coûts des différentes filières de formation des professeurs du secondaire » et énumère encore quatre questions susceptibles d’être ultérieurement mises à l’étude, en fonction des moyens disponibles120.
57La piste d’une réflexion d’ensemble n’est pas pour autant abandonnée au MEF. Dans le courant de l’année 1970, la toute nouvelle division de l’Éducation et des affaires sociales consacre la majeure partie de ses maigres forces à cette approche globale des problèmes posés par le système éducatif. Françoise Gérard réalise une étude sur le budget de l’Éducation nationale tandis que Bernard Walliser réfléchit à ce que pourraient être les étapes, le contenu, et l’intérêt d’une étude globale sur la structure du système éducatif121. Autant d’initiatives dont le MEF ne peut guère tirer parti, sauf à constater que l’étude de Françoise Gérard la conduit aux mêmes conclusions que celles précédemment citées : l’intensification de l’effort financier de l’État semble inévitable122. Rue de Grenelle, on ne croit pas vraiment à la possibilité d’une rationalisation d’ensemble du système éducatif à partir d’une mise à plat de la structure d’objectifs. Le rapport de janvier 1971, rédigé par Jacques Attali – auditeur au Conseil d’État – sur l’expérience du budget de programme, débute par un rappel des difficultés de principe que soulève l’entrée de cette démarche au ministère. Rappelant la trame logique de la gestion par objectifs, il note qu’une « tentative aussi ambitieuse plaquant des schémas théoriques sur les réalités de l’Éducation nationale serait vouée à l’échec pour de multiples raisons123 ». La perspective d’une remise à plat globale de l’allocation des ressources étant écartée, reste à savoir dans quelle mesure la RCB pouvait influencer, fût-ce à la marge, le processus de décision.
Annexe
Tableau récapitulatif des études RCB du ministère de l’Éducation (nationale)
Liste des études RCB réalisées par la cellule RCB du ministère de l’Éducation nationale d’après les rapports annuels sur la RCB dans l’administration
1971 | 1972 | 1973 | 1974 | 1975 | 1976 | 1977 | 1978 | 1979 | 1980 | 1981 | 1982 | |
Transports scolaires : Étude interministérielle Rapport devant la Commission RCB : 17 janvier 1972. Publication dans le Bulletin RCB, n° 12, mars 1973. | ||||||||||||
Réforme du second cycle long de l’enseignement général du second degré | ||||||||||||
L’accueil des effectifs dans le premier cycle du second degré / Gestion du parc national de bâtiments démontables / L’utilisation des classes mobiles | ||||||||||||
Les groupes de niveau par matière | ||||||||||||
Les rythmes scolaires | ||||||||||||
Étude préscolaire / Analyse de programme : enseignement préscolaire et élémentaire | ||||||||||||
Étude sur l’entretien du patrimoine immobilier / Entretien du parc immobilier affecté aux établissements d’enseignement du second degré Pré-étude (1974-1975), suivie d’une étude prioritaire (1976-1977) Rapport rendu en 1978 Publication envisagée à la Documentation française (pas de suite) | ||||||||||||
Le fonctionnement du réseau de documentation des établissements d’enseignement du second degré / Étude sur les centres de documentation et d’information (CDI) des établissements d’enseignement du second degré | ||||||||||||
Politique d’achat et de gestion des machines-outils / Gestion du parc des machines-outils / Amélioration de la gestion du parc de machines-outils | ||||||||||||
L’aménagement du temps scolaire annuel Prolongement de l’étude prioritaire sur l’étalement des vacances menée par les ministères de la Culture, de l’Environnement, de l’Économie et des Finances, de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat (hors participation EN) | ||||||||||||
Les formations professionnelles courtes | ||||||||||||
Évaluation des avantages retirés de la mise en place des équipes mobiles d’ouvriers professionnels | ||||||||||||
Accueil des jeunes enfants en classe maternelle / Les structures d’accueil des jeunes enfants | ||||||||||||
Pré-étude sur les missions et les moyens du Centre national de documentation pédagogique |
Liste des études annoncées mais non réalisées
Recherche fondamentale
Action sociale en faveur des élèves de l’enseignement du second degré
Liste des études réalisées par le département « Économie de l’éducation » [Signalées dans les rapports 1979-1983]
La connaissance des coûts de l’enseignement / Coût des systèmes de délivrance des diplômes
Consommation des biens et services de l’activité éducation
Coût des langues vivantes
Coût des collèges à faibles effectifs
Coût de la restauration
Effet de l’informatisation
Le financement du système éducatif
Comparaison de trois types de prise en charge scolaire des jeunes de 16 à 24 ans
NB : Les actions – limitées – du secrétariat d’État aux Universités font l’objet d’un rapport séparé à partir de 1975.
Notes de bas de page
1 Jean-Louis Derouet, « Entre la récupération des savoirs critiques et la construction des standards du management libéral : bougés, glissements et déplacements dans la circulation des savoirs entre recherche, administration et politique en France de 1975 à 2005 », Revue française de pédagogie. Recherches en éducation, mars 2006, no 154, p. 5‑18.
2 Yves Dutercq (dir.), Les régulations des politiques d’éducation, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2005, 204 p.
3 André Désiré Robert, L’école en France de 1945 à nos jours, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 2010, 312 p.
4 Xavier Pons, Évaluer l’action éducative : des professionnels en concurrence, Paris, Presses universitaires de France, 2010, 193 p.
5 Hélène Buisson-Fenet et X. Pons, School evaluation policies and educating states: trends in four European countries, Bruxelles, Bern, Berlin, Peter Lang, 2014, 210 p.
6 Jean-Charles Asselain, Le budget de l’Éducation nationale : (1952-1967), Paris, Presses universitaires de France, 1969, 279 p.
7 Citons cependant Bruno Théret, « Les dépenses d’enseignement et d’assistance en France au xixe siècle : une réévaluation de la rupture républicaine », Annales. Histoire, Sciences Sociales, 1991, vol. 46, no 6, p. 1335‑1374 ; Alain Carry, « Le compte satellite rétrospectif de l’éducation en France : 1820-1996 », Économies et sociétés, 1999, vol. 25, no 2‑3, p. 7‑281 ; Jean-François Condette (dir.), Le coût des études : modalités, acteurs et implications sociales, xvie-xxe siècle, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2012, 412 p. ; l’analyse d’Alexandre Siné, L’ordre budgétaire : l’économie politique des dépenses de l’État, Paris, Economica, 2006, p. 161‑163. La question suscite depuis peu un regain d’intérêt au niveau international : Carla Aubry Kradolfer et Michael Geiss, « The backbone of schooling: entangled histories of funding and educational administration – introduction », Paedagogica Historica, juillet 2016, vol. 52, no 4, p. 315‑324.
8 Philippe Bezes et Alexandre Siné (dir.), Gouverner (par) les finances publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2011, p. 46‑55.
9 Roger-François Gauthier et A. D. Robert, L’école et l’argent : quels financements pour quelles finalités ?, Paris, Retz, 2005, 175 p.
10 Le programme d’histoire orale du Service d’histoire de l’éducation a permis de rassembler d’utiles données sur les acteurs de cette période, en particulier Olivier Guichard, Alain Blanchard, Jean-Claude Groshens, Jacques Giscard d’Estaing, Pierre Laurent, Gilbert Marc (voir Témoins et acteurs des politiques de l’éducation depuis la libération. Paris, INRP, SHE, 1995 à 2008). Les données biographiques sur les inspecteurs des Finances et les magistrats de la Cour des comptes proviennent, sauf mention contraire, de Michel Margairaz, Fabien Cardoni et Nathalie Carré de Malberg, Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009, Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2014, 1131 p. et du Dictionnaire biographique des magistrats de la Cour des comptes : 1807-2007, Paris, La Documentation française, 2007, 756 p.
11 J.-C. Asselain, Le budget de l’Éducation nationale, op. cit., p. 4.
12 Jean-Michel Chapoulie, « Une révolution dans l’école sous la Quatrième République ? », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 1er décembre 2007, n° 54‑4, no 4, p. 7‑38.
13 OCDE, Policy Conference on Economic Growth and Investment in Education, Paris, OCDE, 1962.
14 J.-C. Asselain, Le budget de l’Éducation nationale, op. cit., p. 60.
15 Ibid., p. 48‑49.
16 Jacques Chabrun, ancien élève de l’ENA (1959-1961), administrateur civil à la direction du Trésor, chargé de mission en 1965 auprès de Jean Dromer, conseiller technique économique à l’Élysée.
17 Voir la note de Jacques Chabrun, chargé de mission pour les affaires économiques au secrétariat général de l’Élysée, à l’attention de Bernard Tricot, secrétaire général de l’Élysée, 27 septembre 1967, « Objet : l’évolution des dépenses civiles de fonctionnement de l’État (Titre II et III du Budget) », Archives nationales, Pierrefitte-sur-Seine (noté par la suite AN), 5 AG (1) 886 ; note non signée, 15 janvier 1968, à l’attention du général de Gaulle, « Objet : Action pour améliorer le rendement administratif et pour freiner la hausse des dépenses de fonctionnement », AN, 5 AG (1) 886 ; note d’Alain Prate, inspecteur des finances, conseiller technique pour les questions économiques et financières de de Gaulle, 8 novembre 1968, « Mesures nécessaires pour limiter la progression des dépenses publiques », AN, 5 AG (1) 886.
18 Note d’Alain Blanchard, chef du Service du budget et des affaires financières, 30 novembre 1967, à Sébastien Loste, chargé de mission à la présidence de la République, AN, 5 AG (1) 885.
19 Voir le Projet de rapport d’exécution du Plan d’Équipement scolaire cité par J.-C. Asselain, op. cit., p. 263.
20 Note du contrôleur financier au ministre de l’Éducation nationale, 24 mars 1969, AN, 19870192/31.
21 Yann Forestier, « Le malentendu réformateur des années 1960 », Histoire de l’éducation, 29 mars 2015, no 139, p. 73‑92.
22 Association d’étude pour l’expansion de la recherche scientifique (dir.), Pour une école nouvelle : formation des maîtres et recherche en éducation, Paris, Dunod, 1969, p. 377‑386.
23 A. Carry, « La mesure de la dépense d’éducation. Entre comptes et mécomptes », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 1er juin 2005, hors-série n° 1, p. 139‑160.
24 Raymond Poignant, L’enseignement dans les pays du marché commun : étude comparative sur l’organisation et l’état de développement de l’enseignement dans les pays du marché commun, aux États-Unis, en Grande Bretagne et en URSS, Paris, Institut pédagogique national, Service d’édition et de vente des publications de l’Éducation nationale, 1965.
25 Voir, par exemple, note sur l’évolution du budget de l’Éducation nationale, 1er mars 1969, dossiers de Yann Gaillard, inspecteur des Finances, directeur adjoint du cabinet d’Edgar Faure, AN, 190870192/31.
26 Pierre Daumard, « Coût et financement de l’éducation », thèse de sciences économiques, Paris, 1968 ; J.‑C. Asselain, Le budget de l’Éducation nationale, op. cit. ; Jean-Claude Eicher, L’évolution des dépenses d’éducation en France de 1952 à 1967, OCDE, novembre 1969.
27 Sébastien Loste est né en 1936. Normalien (Ulm 1954), agrégé de lettres, il débute sa carrière comme professeur aux lycées de Tunis et de Casablanca. Après son service militaire en Algérie (1959-1961), il entre comme chargé de mission à la Délégation de la recherche scientifique et technique, puis est appelé, en novembre 1963, comme chargé de mission au Secrétariat général de la présidence de la République. Collaborant avec Jacques Narbonne, il y est chargé des questions intéressant l’Éducation nationale et la recherche scientifique et technique. Après quelques années dans l’enseignement, il entre comme chargé de mission au secrétariat général de la présidence de la République en 1963, Olivier Poncet, « Présentation du fonds Sébastien Loste », AN.
28 Né en 1928, Alain Prate intègre l’inspection des Finances à sa sortie de l’ENA en 1953 ; à travers les diverses missions qui lui sont confiées, il participe activement, de 1956 à 1967, à la construction européenne. En 1967, il devient conseiller technique pour les questions économiques et financières au secrétariat général à la présidence de la République.
29 Note de S. Loste à l’attention d’A. Prate, 19 avril 1968, sur le budget de l’Éducation nationale, AN, 5 AG (1) 886.
30 Note de Pierre Pelletier, Service du budget et des affaires financières du ministère de l’Éducation nationale, à la direction du Budget du ministère de l’Économie et des Finances, « Préparation du budget de 1969 – dépenses de fonctionnement », 2 mai 1968, AN, 19870192/32.
31 Note interne au ministère de l’Éducation nationale (s.d. ca. septembre 1968), « Budget de fonctionnement. Problèmes budgétaires 1968 et préparation du budget pour 1969 »), AN, 19870192/32.
32 Note du Service du budget et des affaires financières du ministère de l’Éducation nationale, 17 décembre 1968, « Note sur le programme d’économie sur le budget de 1969, part de l’Éducation nationale », AN, 5 AG (1) 886.
33 Ce dispositif est évoqué dans une note (signature illisible) du 10 décembre 1968, « Budget du ministère de l’Éducation nationale », AN, 5 AG (1) 886. Secrétariat général du gouvernement, compte rendu des réunions interministérielles des 16 et 28 janvier 1969, « Objet : Problèmes liés à la formation des maîtres », estampillé « Secret », conservé dans le dossier préparatoire du conseil restreint du 20 mars 1969, AN, 5 AG (1) 886.
34 Termes que reprend E. Faure dans une lettre aux recteurs d’académie, 23 mars 1969, AN, 19870192/31.
35 Copie de la lettre envoyée le 17 mars 1969 par le ministre des Finances au Premier ministre, transmise par S. Loste le 19 mars 1969, AN, 5 AG (1) 608.
36 Note de S. Loste, 17 mars 1969, AN, 5 AG (1) 608.
37 Relevé de décisions du conseil restreint du 20 mars 1969, AN, 5 AG (1) 608.
38 Courrier du ministre de l’Éducation nationale à Bernard Tricot, secrétaire général de la présidence de la République, 24 mars 1969, AN, 5 AG (1) 608.
39 Note manuscrite du 24 mars 1968, (signée par A. Blanchard ?), à l’attention de Y. Gaillard, AN, 19870192/31.
40 Brouillon d’une note du Service du budget et des affaires financières à l’attention de Y. Gaillard (s.d. ca. mars 1969) « Interventions du ministère des Finances dans le domaine technique et pédagogique », AN, 19870192/31.
41 Lettre d’E. Faure, ministre de l’Éducation nationale, aux recteurs d’académie, 23 mars 1969, AN, 19870192/31.
42 Robert Blot, né en 1914, inspecteur des finances, ancien directeur général des Impôts et, de 1966 à 1978, premier sous-gouverneur du Crédit foncier de France, a régulièrement dirigé ou fait partie des cabinets constitués par Edgar Faure dans ses différents portefeuilles ministériels, notamment aux Finances ou à la présidence du Conseil.
43 Né en 1932, Guy Thuillier est diplômé de l’IEP de Paris. Ancien élève de l’ENA (1959-1961), il rejoint la Cour des comptes en 1961. Après avoir occupé diverses fonctions, en Algérie, puis en France, il rejoint successivement le cabinet du secrétaire d’État à l’Éducation nationale, Michel Habib-Deloncle (novembre 1966-avril 1967), puis celui du ministre Edgar Faure (juillet 1968 à juin 1969).
44 Voir le rôle de Yann Gaillard et de Guy Thuillier dans le lancement de la RCB au ministère de la Santé dans le présent volume, Marie-Thérèse Chapalain, partie III.
45 « L’intérêt du pays, c’est que les entreprises développent leurs profits, déclare M. Pompidou », Le Monde, 1er mars 1969.
46 « Edgar Faure tient à souligner son désaccord avec Pompidou », Le Monde, 4 mars 1969.
47 Note manuscrite du 24 mars 1968, (signée par A. Blanchard ?), à l’attention de Y. Gaillard, 19870192/31.
48 Florence Descamps, « Introduction » dans L’invention de la gestion des finances publiques : du contrôle de la dépense à la gestion des services publics, 1914-1967, Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 1‑14.
49 J.-A. Cousso, « La fonction O. et M. au Ministère de l’Éducation Nationale », Bulletin O et M, n° 29, juillet-septembre 1968, p. 7‑19. Sur les origines du mouvement « Organisation et méthodes », F. Descamps, « Gabriel Ardant, le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics et le ministère des Finances 1946-1953 : vers une évaluation des résultats de l’action administrative » et « Une tentative de politique de productivité dans les services publics : Gabriel Ardant et le Commissariat général à la Productivité 1954-1959 », in P. Bezes, F. Descamps, S. Kott, L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics (1914-1967), Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, volume II, 2013, respectivement p. 253‑301 et p. 401‑442.
50 Edgar Faure, « Note à l’attention du Général de Gaulle », s.d. (ca. mars 1969), p. 19, AN, 5 AG (1) 886 ; Antoine Prost, « Jalons pour une histoire de la construction des lycées et collèges de 1960 à 1985 », dans Pierre Caspard et al., Lycées, lycéens, lycéennes : deux siècles d’histoire, Lyon, INRP, 2005, p. 460‑469.
51 Pierre Benoist, « La gestion des lycées et l’évolution de l’administration centrale », dans Pierre Caspard et al., Lycées, lycéens, lycéennes, op. cit., p. 448‑453.
52 Décrets du 29 novembre 1968 publiés au JO du 30 novembre 1968.
53 Jean Charoux, « Action d’organisation et méthodes dans les services administratifs académiques. L’expérience pilote de l’académie de Bordeaux », Éducation et gestion, 1967, n° 8, p. 67‑77.
54 Pierre Silvestre, « L’Éducation nationale mal administrée… », Le Monde, 19 décembre 1968.
55 Claude Chalin, recteur de l’académie de Toulouse, et Maurice Niveau, recteur de l’académie de Grenoble, « Compte rendu d’activité. Expérience académie pilote 1969-1973 », s.d. (ca. novembre 1973), AN, 19870559/25 ; « L’expérience des académies-pilotes de Grenoble et de Toulouse 1970-1975 », RCB. Bulletin pour la rationalisation des choix budgétaires, mars 1976, n° 24, p. 14.
56 Copie de la lettre envoyée le 17 mars 1969 par le ministre des Finances au Premier ministre, AN, 5 AG (1) 886.
57 Selon J.-C. Asselain, elles auraient négocié leur budget séparément ; voir aussi Jacques Minot, L’entreprise Éducation nationale, Paris, A. Colin, 1970, sixième partie, chapitre 2 « L’administration centrale ».
58 Né en 1919, conseiller d’État et docteur en droit, Pierre Laurent est également breveté du Centre des hautes études administratives ; avant d’être nommé secrétaire général du ministère de l’Éducation nationale en 1963, il a rempli pendant six ans les fonctions de directeur général du Travail et de la Main d’œuvre au ministère du Travail ; s’il connaît bien l’administration, il est, à son arrivée rue de Grenelle, complètement étranger à l’Éducation nationale.
59 J. Minot, op. cit., p. 198 et sqq.
60 A. Prost, Éducation, société et politiques : une histoire de l’enseignement en France de 1945 à nos jours, Paris, Seuil, 1992, p. 98‑116.
61 Groupes de réflexion critique sur l’administration, Éducation nationale, administration centrale, rapport de synthèse, mai-juin 68, AN 19870192/32.
62 Note d’A. Blanchard, Service du budget et des affaires financières, à Robert Blot, au sujet du rapport sur les structures de l’administration centrale, 25 avril 1969, AN, 19870192/32.
63 J.-M. Chapoulie, « Une révolution dans l’école sous la Quatrième République ? », art cit.
64 E. Faure, « Note à l’attention du Général de Gaulle », s.d. (ca. mars 1969), p. 19, AN, 5 AG (1) 886.
65 Réflexions pour 1985, Paris, La Documentation française, 1964, 156 p. Sur le « groupe 1985 », voir Aurélien Colson et Yves Cusset, « Retour sur un exercice de prospective : Réflexions pour 1985 », Horizons stratégiques, 25 septembre 2008, no 7, p. 142‑150, et le colloque de l’Institut Georges Pompidou, Gilles Le Beguec et Frédéric Tristram (dir.) Penser l’avenir au temps de Georges Pompidou, Bruxelles, Peter Lang, 2018.
66 IIEP, 40th Anniversary Book, s.l., 2003, p. 14.
67 Rapport d’activité du Service du plan universitaire et scolaire en 1968, adressé le 9 janvier 1969 à Y. Gaillard, directeur adjoint du Cabinet du ministre, AN, 19870192/31.
68 Note de Jacques Trorial, « Propositions pour une réforme des structures du Ministère de l’Éducation nationale », 5 septembre 1968. Jacques Trorial, député de Meurthe-et-Moselle, est alors secrétaire d’État à l’Éducation nationale, chargé d’assurer le bon déroulement des rentrées scolaire et universitaire après la crise de Mai 68) ; note de G. Thuillier à Y. Gaillard, 29 octobre 1968 ; AN, 19870192/32.
69 « Rapport sur les structures de l’administration centrale », synthèse des propositions du groupe de travail présidé par le gouverneur Blot, février 1969, AN, 19870192/32.
70 Note d’A. Prate, « Gestion financière du ministère de l’Éducation nationale », 18 mars 1969, 5 AG (1) 886 ; courrier d’Edgar Faure à Bernard Tricot, 24 mars 1969, au sujet du relevé de décisions du Conseil restreint du 20 mars 1969, AN, 19870192/31.
71 Rapport d’activité du Service du plan universitaire et scolaire en 1968, adressé le 9 janvier 1969 à Y. Gaillard, directeur adjoint du Cabinet du ministre, AN, 19870192/31.
72 Note de G. Thuillier à l’attention de Y. Gaillard, sur la « réforme du ministère », 29 octobre 1968, AN, 19870192/32.
73 OCDE, Budgeting, programme analysis and cost-effectiveness in educational planning, Paris, France, OCDE, 1968, vi+304 p.
74 Note de Jean-Pierre Bady, « Économie de l’éducation », groupe Fresque, 10 décembre 1968, AN, 198701923/34. Jean-Pierre Bady, né en 1939, est agrégé de lettres, énarque, auditeur à la Cour des comptes ; c’est aussi le rapporteur de la commission de l’Éducation nationale du VIe Plan.
75 Association d’étude pour l’expansion de la recherche scientifique (éd.), Pour une école nouvelle, op. cit., p. 327 et sqq.
76 Ibid.
77 Note d’A. Prate, « Gestion financière du ministère de l’Éducation nationale », 18 mars 1969, AN, 5 AG (1) 886.
78 MEF, document du 2 janvier intitulé « Conseil des Ministres du 4 janvier 1968. Communiqué du Ministre au sujet de l’optimisation des dépenses publiques », AN, 5 AG1/886.
79 Gabriel Ducray, né en 1929, est licencié en droit et diplômé de l’IEP de Paris. Il commence sa carrière comme inspecteur du travail en 1955. De 1964 à 1969, il dirige le service central des Statistiques et de la conjoncture au ministère de l’Éducation nationale ; rapporteur général de l’intergroupe formation-qualification professionnelles pour le VIe Plan, il devient directeur du Centre d’études et de recherches sur les qualifications, à sa création en 1970 (Who’s who, 1972).
80 Alain Blanchard, fils d’instituteurs installés en Algérie et licencié de lettres classiques, est entré à l’ENA par le concours interne en 1950, puis a rejoint le ministère de l’Éducation nationale comme administrateur civil en 1953. Il commence sa carrière au bureau des Affaires générales du contentieux, puis il rejoint, en 1957, le bureau du Budget. Il y gravit les échelons jusqu’à devenir, en 1970, directeur des Affaires budgétaires et financières, poste créé par O. Guichard, et qu’il occupe jusqu’en 1981. Personnalité remarquée – O. Guichard le cite dans son témoignage au SHE – il est nommé conseiller maître à la Cour des comptes en 1981. À sa retraite, il prépare et soutient une thèse en 1995 sur le thème : « États, impôts et société, la fiscalité directe dans la généralité de Soissons au xviie siècle » sous la direction de Jean-Claude Perrot à Paris I.
81 André Garcia, né en Algérie, ancien élève d’une école normale d’instituteurs, a commencé sa carrière comme professeur de lettres avant de passer l’ENA en interne ; il appartient à la même promotion que Yann Gaillard, de quatre ans son cadet. Ce dernier, fils d’instituteur, semble – d’après le ton amical de leur correspondance – entretenir de bonnes relations avec lui. C’est donc à lui, plutôt qu’à Alain Blanchard, qu’André Garcia adresse ses notes sur l’Éducation nationale. Espère-t-il revenir au ministère avec une mission spécifique ? Dans une note du 18 novembre 1968 adressée à Y. Gaillard, G. Thuillier suggère son nom pour remplacer Jacques Minot à l’INAS, mais ce projet ne se concrétise pas (AN, 19870192/34).
82 Note de J.-P. Bady, « Économie de l’éducation », groupe Fresque, 10 décembre 1968, AN, 198701923/34.
83 Note d’A. Blanchard à Y. Gaillard, 26 novembre 1968, AN 19870192/38.
84 Document sans en-tête, « Rationalisation des choix dans le budget de l’Éducation nationale », août 1968, Centre des archives économiques et financières (CAEF) 03D/0000010.
85 Voir la présentation de la structure de programme de l’éducation au HEW, in Françoise Gérard, Michel Pineau, Élisabeth Salembien, « Document de travail sur la RCB appliquée à l’Éducation nationale », MEF, direction de la Prévision, janvier 1970, CAEF 03D/ 000146.
86 Courrier de Y. Gaillard à A. Garcia, en réaction à l’envoi de deux notes sur la planification et l’organisation administrative et financière de l’Éducation nationale, 14 novembre 1968, AN, 19870192/34.
87 Olivier Guichard, « Quelques données d’un problème de croissance. Extraits des discours de présentation du budget de 1970 à l’Assemblée nationale, les 12 et 13 novembre 1969 », L’éducation nouvelle, Paris, Plon, 1970, p. 191‑112.
88 F. Descamps, « L’entreprise a-t-elle été un modèle d’inspiration au ministère des Finances pour la modernisation de l’État dans la France des Trente Glorieuses ? », Entreprises et Histoire, 2016, vol. 84, no 3, p. 111‑118.
89 Division de l’éducation et des affaires sociales, direction de la prévision, MEF, « Note sur le bilan d’activité en 1970 de la Division de l’Éducation et des Affaires sociales », Paris, le 30 octobre 1970, CAEF, B0052395/1. Sur le positionnement délicat de la direction de la Prévision vis-à-vis des ministères dépensiers, voir Aude Terray, Des francs-tireurs aux experts. L’organisation de la prévision économique au ministère des Finances, 1948-1968, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, p. 478‑480.
90 Décret de nomination au CEA, 29 septembre 1970. Voir la biographie d’André Giraud, infra.
91 Né en 1929, cousin de Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Giscard d’Estaing intègre la Cour des comptes comme auditeur à sa sortie de l’ENA en 1953 ; dans les années 1960, il exerce diverses fonctions (liées, entre autres, à l’outre-mer), avant de rejoindre, en juillet 1969, le cabinet d’Olivier Guichard.
92 Je remercie vivement Fabien Oppermann pour les renseignements fournis sur les archives du cabinet Guichard.
93 Développement nourri par les témoignages d’O. Guichard et A. Blanchard, recueillis par le Service d’histoire de l’éducation, programme « Histoire et archives orales de l’enseignement ».
94 Voir par exemple O. Guichard, L’éducation nouvelle, Paris, Plon, 1970, 124 p.
95 Témoignage d’O. Guichard, archives orales, SHE.
96 F. Descamps, « L’entreprise a-t-elle été un modèle d’inspiration au ministère des Finances pour la modernisation de l’État dans la France des Trente Glorieuses ? », art cit.
97 Sur le rôle d’André Giraud dans la promotion de la direction par objectifs, voir le témoignage d’O. Guichard (SHE) ; Raymond Vatier, « L’anniversaire des GRETA », ANACFOC 2014, p. 3, [en ligne, téléchargé le 3 février 2017] ; MEN, Service d’information économiques et statistiques (SIES), « Bilan et devenir de l’opération “Académies-pilotes” », (juin 1969-décembre 1973), 10 janvier 1974, AN, 19870599/1.
98 Dans L’Éducation, le ministère met en avant la gestion par objectifs (« La nouvelle organisation de l’administration centrale », L’Éducation, 4 juin 1970, feuillet III) ; mais lorsque le ministère produit des rapports à l’attention du ministère des Finances, l’ensemble des mesures prises s’inscrit dans le cadre de la RCB à l’Éducation nationale (voir le rapport sur l’Éducation nationale, dans le numéro spécial de RCB. Bulletin interministériel pour la rationalisation des choix budgétaires, 1971, p. 38‑39).
99 Pour une vue d’ensemble de l’opération, Olivier Guichard, note du 31 octobre 1970 adressée aux directeurs de l’administration centrale, « Mise en place d’un budget de programme en vue de la gestion par objectifs », AN, 19940698/1 et, ministère de l’Éducation nationale, « Présentation de l’expérience du budget de programmes (1969-1970-1971) », janvier 1971, AN 19940698/1. Ce rapport, non signé, est repris pour une large part dans un texte publié par Jacques Attali, « Direction par objectifs et budget de programmes au ministère de l’Éducation nationale », RCB, n° 5 septembre 1971, p. 22‑31.
100 Claude Chalin, recteur de l’académie de Toulouse, et Maurice Niveau, recteur de l’académie de Grenoble, « Compte rendu d’activité. Expérience académie pilote 1969-1973 », s.d. (ca. novembre 1973), AN, 19870559/25.
101 Voir le témoignage de Raymond Vatier, ingénieur des Arts et Métiers, pionnier de la formation professionnelle aux usines Renault, appelé par Olivier Guichard aux fonctions de directeur délégué à l’orientation et à la formation continue. R. Vatier fait de l’hostilité de l’Éducation nationale à la direction par objectifs la principale raison du départ d’André Giraud, R. Vatier, « L’anniversaire des GRETA », ANACFOC 2014, p. 3, téléchargé le 3 février 2017, www.uodc.fr/fileadmin/user_upload/Documentations/ANACFOC_2014.pdf. Dans un bilan dressé en 1973, le départ d’André Giraud est identifié comme l’une des sources du défaut de pilotage de l’opération « Académies pilotes ». MEN, SIES, « Bilan et devenir de l’opération “Académies-pilotes” », (juin 1969-décembre 1973), 10 janvier 1974 (2e version), AN, 19870599/1.
102 Un décret du 19 mars 1970, complété par un arrêté du 14 mai, pose un nouveau cadre administratif.
103 Né en 1926, Jean-Claude Groshens a d’abord suivi une carrière universitaire classique en droit, à la faculté de droit puis à l’IEP de Strasbourg. Conseiller technique à la direction des Enseignements supérieurs du ministère de l’Éducation nationale en 1968-1969, il est nommé recteur de l’académie de Nancy en 1969, fonctions qu’il exerce au moment où il est appelé à la direction de la Prévision par Olivier Guichard en 1970. En 1972, il reprend ses fonctions de recteur de l’académie de Lille.
104 Ministère de l’Éducation nationale, direction chargée de la Prévision, service de la Programmation et des études économiques, mission à l’Informatique, circulaire du 27 avril 1971 adressée aux directeurs et aux recteurs, objet : « Opérations pilotes pour le développement d’une gestion déconcentrée dans les académies de Grenoble et de Toulouse », AN 19870559/25.
105 MEN, « Direction par objectifs. Tome 1. Présentation de l’expérience du budget de programmes 1969-1970-1971 », janvier 1971, AN 19940698/1.
106 Voir la contribution de Florence Descamps, dans le présent volume, partie II.
107 Note du ministre de l’Éducation nationale aux directeurs de l’administration centrale, « Mise en place d’un budget de programme en vue de la gestion par objectifs », 31 octobre 1970, AN, 19940698/1.
108 A. Blanchard, « Note sur le programme d’études RCB présenté par la direction chargée de la Prévision », 24 juin 1970, AN, 19770477/1.
109 Michel Noblecourt, « Michel Praderie », Le Monde, 19 décembre 1999.
110 Fiche annexe « Éducation nationale », MEF, 21 novembre 1969, jointe au projet de dossier « RCB », CAEF 03D000005/1.
111 Sur l’action de Bernard Vignier, au ministère de la Santé, voir la contribution de Marie-Thérèse Chapalain dans le présent volume, partie III.
112 L’un et l’autre apparaissent comme chargés de mission dans l’organigramme de la direction de la Prévision du MEF dès 1967 ; en 1969, ils travaillent au bureau de rentabilité des investissements. Jean Le Foll est ingénieur des Arts et Manufactures et diplômé du Centre d’études des programmes économiques ; Bernard Vignier est diplômé de l’IEP et titulaire d’un DES de sciences économiques. Ils sont alors âgés d’une trentaine d’années, A. Terray, Des francs-tireurs aux experts. L’organisation de la prévision économique au ministère des Finances, 1948-1968, op. cit., p. 618‑620.
113 Georges Prokhoroff, attaché de recherche à l’INSEE, est détaché au service de Statistiques du ministère de l’Éducation nationale dans les années 1960, il intègre dans la suite de sa carrière le corps des administrateurs civils au MEN et occupera dans ce ministère le poste de sous-directeur.
114 Note du 29 janvier 1969, adressée par A. Blanchard à Y. Gaillard, « Mise en œuvre de techniques de rationalisation des choix budgétaires (PPBS) », 19870192/34.
115 P. Bezes, Réinventer l’État : les réformes de l’administration française, 1962-2008, Paris, Presses universitaires de France, 2009, p. 432.
116 Fiche annexe « Éducation nationale », MEF, 21 novembre 1969, jointe au projet de dossier « RCB », CAEF 03D000005/1.
117 Note d’A. Blanchard à Y. Gaillard, 26 novembre 1968, 19870192/38.
118 MEF, direction de la Prévision, département des biens collectifs, F. Gérard, M. Pineau, É. Salembien, « Document de travail sur la RCB appliquée à l’Éducation nationale », janvier 1970, CAEF-03D000146/1.
119 Voir le chapitre suivant.
120 MEF, direction de la Prévision, direction du Budget, avant-projet de note sur le programme de développement de la RCB dans l’administration, 2 juillet 1970, CAEF, 03D000005/1.
121 Bernard Walliser, « Projet d’étude sur la structure du système éducatif », B0052395/1. Polytechnicien, titulaire d’un DEA de statistiques, et ingénieur des Ponts et Chaussées, Bernard Walliser travaille pendant douze ans à la direction de la Prévision, avant de s’orienter vers une carrière de chercheur. Il participe activement à la réflexion sur l’évaluation des politiques publiques (voir biographie en ligne, sur le site de la Paris School of Economics).
122 « Note sur le budget de l’Éducation nationale », F. Gérard, 4 novembre 1970, Ministère de l’Économie et des Finances, direction de la Prévision, sous-direction « C », division de l’Éducation et des Affaires sociales, CAEF, B0065004/2.
123 Ministère de l’Éducation nationale, « Présentation de l’expérience du budget de programmes (1969-1970-1971) », janvier 1971, AN 19940698/1.
Auteur
Maîtresse de conférences en histoire contemporaine à l’université de Bordeaux et membre du Centre d’études des mondes moderne et contemporain (université Bordeaux-Montaigne). Les travaux de Clémence Cardon-Quint portent sur l’histoire des politiques éducatives au xxe siècle. Elle a notamment publié Des lettres au français. Une discipline dans la tourmente de la démocratisation (1945-1981), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2015. Elle travaille depuis 2016, sur les aspects économiques et financiers de l’enseignement, et prépare un ouvrage sur la fabrique du budget de l’Éducation nationale, en France, des années 1950 aux années 2000.
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