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Table des matières

La doctrine juridique et la rationalisation des choix budgétaires

Sébastien Kott

p. 273-297

Texte intégral

1Parmi les différents regards portés sur la rationalisation des choix budgétaires (RCB) ceux des juristes frappent par leur faible nombre. Il faut noter que la RCB est une (n’est qu’une) pratique administrative qui repose sur un dispositif juridique « mineur ». Sa première trace est une délibération du conseil des ministres du 4 janvier 1968 suivie d’un arrêté du ministre des Finances du 13 mai 1968 portant création d’une mission de réforme administrative1. Cette mission est chargée avant tout (article 1er de l’arrêté) de penser la réorganisation de l’administration des finances et de manière presque liminaire (article 1er alinéa 2) « d’expérimenter une méthode tendant à la rationalisation des choix budgétaires et au contrôle des résultats de l’action administrative par des études d’analyse de système et de coût-efficacité ». Le même jour, un décret confie la direction de cette mission à Philippe Huet2.

2Sa dénomination l’ancre dans une dynamique porteuse. Le terme « rationalisation » est alors utilisé, pour décrire la délimitation des pouvoirs du Parlement, en particulier en matière financière. L’utilisation tout à fait différente du mot, dans l’acronyme RCB, alerte sur la réalité de l’évolution de la réforme de l’État. Au-delà des questions institutionnelles (les pouvoirs du Parlement en matière financière) pointent des questions relatives à la gestion publique en général et à la gestion des finances publiques en particulier.

3Dès lors, interroger le regard de la doctrine, ceux qui ont pour fonction de penser le droit, sur le phénomène prend une autre signification. Il s’agit d’observer ce que les enseignants chercheurs voient autant que la façon dont ils le perçoivent. Le corpus de l’étude se compose d’une vingtaine d’écrits de juristes des facultés de droits publiés entre 1969 et 1996 : articles scientifiques, paragraphes ou sections de manuels, parties d’ouvrages, mais aucune monographie.

4Les articles scientifiques sont finalement peu nombreux à porter explicitement sur le sujet. Sans surprise, ceux parus dans des revues décrivent dans un premier temps (1969-1972) l’apparition et la mise en œuvre de la RCB. Une fois celle-ci stabilisée (1974-1986), la doctrine en propose une analyse de type académique et synthétique. En fin de période (1987-1996), un mémoire de DEA très documenté, puis publié, propose une synthèse de l’épisode RCB vu sous l’angle juridique.

5Certains manuels intègrent rapidement les analyses formulées dans les articles, à l’image de Pierre Lalumière3 qui dirige la Revue de science financière dans laquelle est publié, dès 1969, le premier article de Jean-Claude Ducros4. Dans les années 1980, tous les manuels évoquent la RCB, mais pas forcément dans la même perspective. Pour la majorité d’entre eux, elle est évoquée dans le chapitre consacré à la préparation du budget, elle est exceptionnellement décrite comme une technique de pluriannualité budgétaire et apparaît parfois, avec les budgets de programmes, comme un élément du contrôle parlementaire. Chez Lalumière, elle apparaît aux différentes étapes du processus budgétaire. Ces différences de traitement traduisent l’évolution de la mise en œuvre de la RCB dans le temps, selon la date de parution des ouvrages, autant que sa compréhension par les auteurs. Certains opèrent une mise en perspective des intentions revendiquées avec les pratiques observées. C’est particulièrement le cas du très complet Les finances de l’État, budget et comptabilité de Michel Paul5.

6À grands traits, quel type de regard les juristes ont-ils porté sur cette nouveauté ?

7Ils ont d’abord tenté de percevoir les conséquences de la RCB. On observe alors une différence dans l’appréhension des conséquences de la RCB qui tient au positionnement des auteurs. Ceux qui sont restés focalisés sur ses effets sur la procédure budgétaire (le B du sigle) la perçoivent comme un échec. Ceux qui ont perçu ou analysé la pratique dans un cadre plus large, celui de la réforme administrative (le R du sigle), sont plus nuancés. Le recul joue finalement assez peu sur l’analyse proposée. L’article de Jean-Claude Ducros6 est précurseur en dépit du caractère très précoce de ses prises de positions. Michel Paul publie en 1981 une analyse exhaustive et intégrée de la RCB au sein d’un manuel de finances de l’État7. Alexis Quint propose, dans son mémoire de DEA8, une étude rétrospective très complète.

8L’état de la doctrine est encore un élément important. À un moment où les finances publiques se structurent et se développent autour de plusieurs pôles, qui vont ancrer le droit public financier au sein des facultés, il n’est pas évident pour les auteurs d’aborder une pratique administrative. La RCB peut alors avoir été perçue comme, formellement, peu juridique. Entre un courant constitutionnaliste qui insiste sur le rôle du conseil constitutionnel et un courant administrativiste qui insiste sur le rôle de la Cour des comptes et du Conseil d’État, il n’est pas surprenant que ce soient finalement des chercheurs intéressés par les sciences administratives ou les sciences économiques qui s’attachent à la question de l’évaluation des politiques publiques.

9Il s’agit dans ce chapitre de proposer une analyse des regards que la doctrine juridique porte sur la RCB : d’étudier le point de vue des universitaires sur ce moment de la réforme de l’État et de sa procédure budgétaire. Les juristes s’intéressent logiquement à l’ordonnancement juridique et plus particulièrement aux répercussions de cette nouvelle pratique sur l’ordre juridique ou encore à la façon dont un décret d’organisation d’une réforme de l’administration est susceptible de percuter le droit public financier (première partie : la RCB bute sur l’ordre juridique). Certains d’entre eux vont interroger, de manière beaucoup plus large, les interactions entre la RCB et l’action publique. En dépassant le strict cadre du droit public financier, ils vont analyser les répercussions de cette nouvelle pratique sur les finances publiques et par-là concourir à une évolution des finances publiques en tant qu’objet de recherche (deuxième partie : la RCB concourt à la rénovation de la doctrine financière).

La RCB bute sur l’ordre juridique

10Les juristes s’attachent avant tout à l’observation de l’ordre juridique, il s’agit de leur terrain. Or, la rationalisation des choix budgétaires s’intègre au système normatif, au cadre juridique en place, sans le bouleverser. Elle mobilise donc logiquement peu l’attention, comme en témoigne la faible place qui lui est accordée au cœur des manuels et autres cours. Toutefois, et bien qu’introduite par décret, la RCB s’attaque, comme l’analyse très vite Jean-Claude Ducros, aux processus budgétaires autant qu’aux documents budgétaires. À son image, les juristes qui y prêtent attention proposent donc un regard neuf et empirique sur le droit budgétaire et son application.

La RCB et les processus budgétaires

11L’introduction de la RCB est l’occasion, pour les juristes qui l’étudient, de proposer une critique assez virulente de l’ancienne procédure budgétaire. Cette approche rationalisée de la décision publique, moderne et novatrice, leur permet de révéler certains des archaïsmes qui parsèment le droit public financier. Avec le recul il faut presque lire les auteurs en creux. En évoquant les répercussions de la RCB sur les procédures budgétaires, ils pointent en fait ce qu’il fallait, selon eux, réformer. Ils insistent par exemple sur ses répercussions sur les principes budgétaires, issus pour une bonne partie du droit public construit au xixe siècle, plutôt que sur le dispositif juridique de l’ordonnance de 1959. Ils viseraient en fait, et toujours en creux, le conservatisme du droit public financier, à l’image de Jean-Claude Ducros qui dénonce de manière très précise, dès 1969, la rigidité budgétaire9 et invite à « rendre sa souplesse au budget »10. La RCB, qui percute la préparation et l’exécution (ainsi que le contrôle) du budget, permet ainsi à certains de faire part de propositions très novatrices.

La présentation et la préparation du budget en question

12L’introduction de la RCB incite les juristes à envisager la modification de la procédure de préparation et de présentation du budget. Jean-Claude Ducros dénonce les services votés comme un facteur de rigidité11. Même s’il est possible d’insérer des mesures nouvelles négatives, le simple fait de se prononcer par un unique vote sur les services votés inscrit les parlementaires dans une forme de reconduction budgétaire. Il poursuit sa critique sur la présentation des crédits en titres, distinguant investissement et fonctionnement, selon lui incompatible avec la finalité des nouveaux programmes12. Après Jean-Claude Ducros, c’est Paul Amselek13 qui, en 1972, écorne les modalités de préparation du budget. Il estime que le système de la pénultième année est « artisanal », « routinier » et « conservateur »14. Jean Cathelineau15 insiste en 1975 sur le fait que le budget est avant tout un budget « de reconduction ». La critique porte bien sur la rigidité induite par ce mode de préparation sur l’action publique et affirme la nécessité de réformer cette phase16.

13La nouvelle procédure de préparation des budgets de programmes devrait, selon eux, permettre de proposer « un système très différent et beaucoup plus perfectionné »17. La phase de programmation budgétaire paraît, le conditionnel est de mise, à la fois plus synthétique et plus complète. Plus synthétique en ce qu’elle s’attache à faire le lien entre les différents opérateurs qui concourent à la réalisation d’une action, plus complète en ce qu’elle considère les dépenses mais aussi les prélèvements sur recettes mobilisés18.

14Quinze ans plus tard, les manuels prennent acte du relatif échec de la RCB sur ce point. Optimistes, Louis Trotabas19 et Jean-Marie Cotteret observent qu’elle est encore en cours de déploiement et qu’elle permettra de substituer au « marchandage » de l’élaboration du budget un véritable « contrat de budget »20. Loïc Philip21 note pour sa part que la réforme de la préparation du budget s’est formalisée dans la circulaire de 197622 et que cette dernière, qui place la direction du Budget au cœur du dispositif, lui semble bien loin d’une généralisation de la RCB.

L’exécution et le contrôle du budget

15Au-delà de la préparation du budget et donc de la répartition des crédits, la RCB est susceptible d’influer sur les conditions de l’exécution budgétaire, en particulier à travers la question de son contrôle.

16Pour Jean-Claude Ducros au-delà du fait que l’allocation des crédits est figée, le contrôle de leur exécution est pour sa part dépourvu de rationalité23. Un des responsables serait le chapitre budgétaire et l’auteur est catégorique quant à la décadence inévitable du principe de spécialité face à la montée en puissance de la RCB24. Jean-Pierre Taugourdeau25 évoque sans détour en 1975, une « crise du chapitre budgétaire »26. Il met en évidence l’incapacité du chapitre (nomenclature par nature) à saisir l’action administrative (approche fonctionnelle).

17Dès lors les juristes s’interrogent sur l’évolution de cette spécialité des crédits et on lit déjà chez eux les mêmes questionnements que ceux ayant émaillé la mise en place de la LOLF entre 2001 et 2006. Jean-Claude Ducros remarque le caractère interministériel des programmes et envisage la substitution d’une spécialité fonctionnelle ou par objectif à la spécialité organique27. Il reprend le concept de « brique élémentaire »28 promue par certains agents de la direction du Budget29 dans leur ouvrage commun paru en 1969. Jean-Pierre Taugourdeau estime qu’une nouvelle spécialité, qui reposerait sur le programme, serait en fait plus opérationnelle que fonctionnelle dans la mesure où sa construction proviendrait des administrations elles-mêmes. Dans la même perspective, Michel Paul propose, en 1981, de distinguer l’unité de vote, qui pourrait être le programme, et l’unité de présentation (ou de contrôle budgétaire) qui relèverait d’une sous-catégorie de programme. Ce niveau de spécialité décrirait les moyens d’un service identifié et intègrerait des objectifs propres30. Alexis Quint transcrit bien, en 1996, les conséquences qu’impliquerait le déploiement de cette proposition. Si le budget de programmes devait rester un élément d’information, la question de la spécialité de sa présentation demeurerait accessoire. En revanche, si le programme devenait un support d’autorisation alors la spécialité des crédits devrait impérativement évoluer31.

18La RCB emporte enfin, selon Paul Amselek, des conséquences au niveau du contrôle de l’exécution budgétaire. La démarche implique de dépasser la question de la régularité de la dépense (sa légalité budgétaire32) et bien d’interroger son efficacité33. Dès lors, c’est le concept d’autorisation qui pourrait évoluer. On pourrait envisager de passer d’un système d’autorisation de dépenser à un système d’obligation de réaliser un niveau de programme34. Michel Paul pose, lui aussi, la question de la consécration d’un nouveau type de relation. On substituerait au budget, acte d’autorisation, un budget, de programmes qui constituerait une forme d’obligation de réaliser et donc de dépenser35.

La RCB et les documents budgétaires

19Les budgets de programmes sont obligatoires mais sans force contraignante. Les auteurs étudiés sont donc placés face à deux difficultés majeures. La première a trait à la faiblesse de la formalisation juridique de la démarche RCB qui fragilise les budgets de programmes. La seconde résulte du caractère progressif du déploiement de ces budgets de programmes, qui impose aux observateurs une analyse prospective fondée sur une pratique en cours de généralisation.

20Les budgets de programmes sont introduits par l’article 56 de la loi de finances pour 197236. Ils se déploient progressivement dans les administrations à partir de cette date et deviennent obligatoires en 1978. Si leur sous-utilisation semble avérée dès le milieu des années 1980, ils ne disparaissent que progressivement avant d’être abandonnés officiellement en 1997. Au-delà du succès formel dont pourrait témoigner, dans un premier temps, leur généralisation, les budgets de programmes ne parviennent donc pas à s’imposer37. Le regard des auteurs qui accompagne le déploiement de la RCB est évidemment fortement imprégné par cette chronologie.

21Dans un premier temps, la doctrine semble envisager le budget de programmes comme une évolution et non une révolution. Les auteurs manquent en fait de matière. Ils observent une sorte de continuité entre les budgets fonctionnels38 apparus dans le décret de 195639 et les budgets de programmes. Les vingt-huit Notices de La Documentation française parues en 1974 témoignent de cette confusion40. La fiche consacrée à la RCB qualifie le budget fonctionnel de « précédent » et on retrouve souvent, dans les manuels, mention de la RCB et des budgets de programmes à la suite de l’évocation des budgets fonctionnels.

22Dans un deuxième temps, les observateurs vont comprendre que le budget de programmes constitue un dépassement du budget fonctionnel tel qu’il existe dans les années 1960. Paul Amselek41, Jean-Claude Ducros42 et Pierre Lalumière43 expliquent la différence essentielle entre le budget fonctionnel du décret de 1956, qui complète l’information fournie par le budget de moyens, et le budget de programmes, qui est un budget fonctionnel au sens de budget « présenté par fonction ».

23Dans un troisième temps et en dépit de leur généralisation, les budgets de programmes sont perçus comme des demi-échecs. Et les juristes d’incriminer la faible force contraignante des textes qui les ont introduits. Dès 1976, Pierre Lalumière précise que les budgets de programmes ne constituent que des instruments appréciables d’information lors de la préparation du budget44. Juridiquement, ce ne sont que des « annexes générales d’information »45 au titre de l’article 3246 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, ce qui justifie pourtant qu’ils aient été généralisés par une loi de finances47. Les auteurs convergent sur ce point, les budgets de programmes sont joints à la loi de finances initiale mais n’ont qu’une valeur d’information et c’est là leur principal handicap. Loïc Philip48 et Bernard Plagnet49 déplorent ce qu’ils considèrent comme une absence de « valeur juridique » là où certains administrateurs évoquent un « quasi-contrat »50, préfigurant la « contractualisation » des relations entre administrations51.

24En 1981, peu de temps après la généralisation de la production des budgets de programmes, Michel Paul pose la question de leur évolution. Soit le budget de programmes se substitue au budget classique, soit il reste un document d’aide à la décision budgétaire et n’acquerra jamais l’influence qu’il mérite52. Dans l’édition de 1989 de son manuel de Finances publiques, Loïc Philip explique, dans la même perspective, que le déploiement des budgets de programmes est un succès, mais que le maintien des budgets de moyens montre en fait l’échec de la réforme53. À la fin de la période, Luc Saïdj54 constate que leur dépôt est « facultatif » et note comme une conséquence le « déclin »55 des budgets de programmes.

Des documents peu utilisés

25Reposant sur une base juridique faible qui ne leur attribue qu’une valeur d’information, les budgets de programmes ne bénéficient que d’une audience restreinte auprès du Parlement56. Ils s’inscrivent pourtant dans une dynamique de profonde rénovation de l’exécution et du contrôle budgétaire qui va se heurter au cadre juridique de l’ordonnance du 2 janvier 1959.

26Très rapidement, la doctrine juridique observe qu’ils s’intègrent dans une perspective pluriannuelle promue par les logiques planificatrices. Dès 1969, Jean-Claude Ducros fait le lien entre la RCB et la planification, autant en ce qui concerne les administrations qui les portent (direction du Budget, Commissariat général au Plan) que les documents qui les sous-tendent (budget qui n’est pas encore de programmes, plan)57. Et l’auteur de citer Jacques Chirac, alors secrétaire d’État au Budget : « le moment viendra où il faudra opérer la jonction entre les deux approches ». Il remarque que ce lien implique une remise en cause du principe d’annualité budgétaire58, avant d’estimer que l’apparition de ce qui s’appelle alors le programme contribuera très certainement à accélérer sa dissolution59. Il faut dire que le budget biennal était, d’après Jean-Claude Ducros, une annonce ministérielle60. Paul Amselek constate lui aussi l’attraction très forte de la pluriannualité61 avant de suggérer que les lois de programmes servent de vecteur à cette convergence afin d’associer un Parlement dubitatif62.

27Paul Amselek estime également qu’il faut dépasser la comptabilité générale telle qu’elle se déploie dans les administrations publiques depuis les années 1950. Le budget de programmes semblant une base solide permettant d’établir une comptabilité analytique63. Il évoque même des indicateurs de résultats qui alimenteraient un « tableau de bord »64 avant d’annoncer ‒ tout simplement ‒ l’avènement de ce que seront les projets annuels et performance (PAP) et les rapports annuels de performance (RAP) trente ans avant leur inscription dans la loi organique du 1er août 200165.

28La RCB s’est déployée sans modification substantielle du cadre juridique et Michel Paul rappelle qu’il faut modifier l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 pour que le budget de programmes conquiert sa place66. Il faudrait intervertir purement et simplement la valeur des blancs et des bleus. Les blancs doivent devenir les documents de discussion et de vote et les bleus des documents d’information. Philippe Kessler67 et François Tixier68 font, pour l’administration, la même remarque. Le cadre budgétaire est fixé par l’ordonnance de 1959, d’où la nécessité de réformer la seconde pour modifier le premier.

29Or, le nouveau cadre juridique est trop récent pour que l’on envisage sa modification. C’est d’ailleurs une constante depuis 1959, le ministère des Finances et plus particulièrement sa direction du Budget se sont montrés très réservés sur la question de la modification du cadre juridique. Alexis Quint en conclut que la démarche RCB, en refusant de s’attaquer à l’ordonnance organique, s’est volontairement affaiblie69.

La RCB concourt à la rénovation de la doctrine financière

30Les administrations publiques ne dépensent pas pour leur plaisir, mais pour mettre en œuvre l’action publique. Dans cette perspective, la dépense n’est qu’un maillon de l’opération administrative, un instrument au service d’objectifs plus ou moins bien identifiés et identifiables. Dans un contexte de ressources limitées, au sens où elles ne sont pas infinies, il n’est pas absurde de proposer de fonder les choix de dépense sur des éléments rationnels70. Le 17 septembre 1969, Jacques Chaban-Delmas, alors Premier ministre, prononce un discours dit de « la nouvelle société » qui place la réforme de l’État au cœur de l’action de son gouvernement. « Il faut recentrer l’État sur ses missions essentielles en transférant des compétences aux collectivités locales (décentralisation) ; en renforcer le centre en le dotant de fonctions de contrôle et de pilotage (la RCB) ». Le lien entre la réforme de l’État et l’évaluation des politiques publiques qu’il met en œuvre est clair. La RCB y est décrite comme un outil de réorganisation de l’administration autant que de réforme budgétaire.

31Certains juristes intègrent cette nouvelle perspective. Leurs regards dépassent l’approche strictement juridique du phénomène financier ‒ le droit public financier ‒ pour proposer une analyse plus globale, reposant sur d’autres méthodes, permettant de rénover la façon de penser les choses : de renouveler la doctrine financière. Certains auteurs vont ainsi interroger la gestion publique ou la science administrative, toutes deux en construction et par là concourir à l’élargissement du champ des finances publiques.

De l’économie budgétaire à la gestion publique

32La RCB lègue un héritage important aux sciences de gestion et à la gestion publique en particulier. Il s’agit de la première phase de généralisation, dans la sphère publique, des techniques managériales. Les juristes la perçoivent d’abord comme le témoignage d’une mutation, d’une prise de conscience du développement de la fonction économique de l’État dont le budget serait la manifestation. L’économie budgétaire permettrait de rationnaliser cette fonction économique du budget. Ce n’est que dans un second temps que les juristes parviennent à verbaliser le caractère « managérial » de l’expérience RCB. Pour autant, ils interrogent très vite ces nouvelles pratiques.

La prise de conscience du développement de la fonction économique de l’État et la mise en place d’une grammaire « managériale »

33Depuis la grande mutation keynésienne de l’administration des Finances et plus particulièrement de ses élites71 entre les années 1930 et les années 1950, l’État est appréhendé comme un des moteurs de l’économie. Source d’impulsion, il est aussi un stratège capable de l’orienter et de la réguler. Après les ravages de la Seconde Guerre mondiale, les pouvoirs publics incitent le secteur privé à la production autant qu’à la rationalisation de cette dernière. Dès lors, il semble tout à fait logique à Jean-Claude Ducros que l’administration s’applique à elle-même cette injonction d’efficacité économique72 s’inscrivant dans une forme de banalisation de l’État. La question est d’ailleurs considérée avec finesse par l’auteur qui distingue l’efficacité et l’efficience de la dépense dans une formule qui, ici encore, résonne curieusement à nos oreilles73 : dépenser mieux74. Cette évolution de l’économie budgétaire vers les sciences de gestion est tout à fait palpable dans l’ouvrage de Michel Paul qui explique clairement la mise à disposition du calcul économique à la gestion publique. Comme le revendique la démarche RCB, il s’agit de mettre en relation les moyens et les objectifs et d’identifier un responsable du programme75. La transposition, au sein des administrations publiques, de logiques managériales implique la responsabilisation des gestionnaires. Le terme responsabilisation n’est pas ici entendu au sens juridique (être responsable ou redevable de ses actes) mais bien au sens gestionnaire (développement des capacités d’action). Les services ainsi responsabilisés bénéficient d’une plus grande autonomie76 fondée sur l’efficacité de leur action dont la légitimité découle du caractère scientifiquement démontré des objectifs assignés.

34Les articles et les ouvrages présentent cette nouvelle préoccupation gestionnaire de la procédure budgétaire en trois phases77, que l’on pourrait synthétiser en objectif, analyse, budgétisation, qu’ils décrivent volontiers comme héritée du PPBS américain (Planning, Programming, Budgeting). La phase qui semble la plus nouvelle est celle de la programmation et des nouvelles techniques d’analyse qu’elle propose d’adopter. Ainsi en est-il des analyses dites « coûts-avantages », « coûts-efficacité » ou encore « multicritères », présentées par les promoteurs de la RCB comme autant de simulations du fonctionnement du marché permettant d’apprécier la rentabilité sociale des décisions publiques78. Car, comme le rappelle Jean-Claude Ducros, ce n’est pas pour identifier les services manifestement inutiles que l’on compte sur la RCB mais bien pour aller vers une analyse du rendement de l’action publique79.

Les questions induites par ces mutations

35Les premières voix se font entendre très rapidement pour critiquer une démarche qui risque de privilégier le quantifiable sur le non quantifiable : comment prétendre mettre en relation la qualité de vie ou celle de l’air avec des gains économiques ? Ici encore, Jean-Claude Ducros note l’écueil dès 196980. Les juristes font ensuite le lien entre les techniques ainsi promues et l’évolution du pouvoir du juge81. La réception du bilan coût avantage par le Conseil d’État, dans son arrêt Ville nouvelle Est82, apparaît bien peu scientifique. Elle est surtout analysée comme une tentative de rénovation des éléments de justification de ses décisions par le juge83. Voire pour certains magistrats comme une « nouvelle religion »84. Pierre Lalumière identifie les conséquences que cela emporte au niveau du changement de paradigme administratif et, au-delà, du modèle de décision politique par la représentation parlementaire85. Pour lui, le modèle managérial va poser la question de l’efficacité de la norme juridique et pourquoi pas, à terme de la décision politique elle-même. Pour d’autres, c’est l’organisation de l’administration86 qui est mise en cause. La critique apportée à la quantification des pratiques réapparaît chez Jean Cathelineau. Elle est même renforcée par une référence à une forme de gouvernance par les nombres87, identifiée derrière « la fascination du chiffre » et « le pouvoir magique de l’ordinateur »88.

36Pour autant, les auteurs dépassent volontiers ces critiques, à l’image de Michel Paul qui souligne que les outils accompagnant la RCB, qu’il s’agisse de la comptabilité de programmes ou des tableaux de bord, rénovent le regard porté sur l’activité de l’administration autant qu’ils impliquent la pleine mobilisation des services89. Chaque service doit s’approprier la démarche et produire ses propres tableaux de bord. Par ailleurs, les progrès techniques réalisés durant les années 1960 et 1970 (mécanisation, télécommunications, informatique) sont propices à une accélération des évolutions de la comptabilité des personnes publiques. La comptabilité de programmes apparaît comme un double dépassement de celle de la dépense budgétaire. Elle permet, d’une part, de prendre en compte l’ensemble de la dépense concourant au programme (quels que soient les acteurs concernés) et de proposer des éléments d’évaluation de l’action publique90. Elle inscrit, d’autre part, l’information financière au cœur de l’action publique et permet d’envisager une forme de comptabilité analytique. Ici encore la doctrine semble décrire, avec quelques années, d’avance des revendications très contemporaines91.

La science administrative et la réforme de l’administration

37Au-delà du regard économique et du développement de la gestion publique, la RCB est aussi l’occasion pour une partie des auteurs de promouvoir une autre approche de l’étude du droit : une science en formation des pratiques de l’administration92. Ce sont principalement Paul Amselek, Jean-Claude Ducros, et surtout Jacques Chevalier et Danièle Loschak93 qui vont porter cette analyse. Paul Amselek estime qu’il existe un « nouveau style administratif »94 résultant de ces pratiques. Pour Jean-Claude Ducros, l’intérêt de la RCB réside en son impact, qui est administratif autant que politique95. Surtout, selon Jacques Chevallier et Danièle Loschak, la contamination de l’administration par la nouvelle mystique de l’efficacité et de la rentabilité96 est l’occasion d’une réflexion originale sur la confrontation des paradigmes susceptibles de la gouverner.

38Il s’agit alors pour les juristes de prendre leurs distances face au développement du management public comme nouvelle science des organisations et d’en proposer une critique scientifique. Mais il s’agit tout autant de proposer un nouveau regard sur des phénomènes délaissés par la doctrine juridique traditionnelle.

Une analyse du choc des rationalités

39Les auteurs prennent acte de ce que la rationalité juridique est doublée d’une rationalité managériale et que leurs logiques divergent97. Une partie d’entre eux considère qu’il va en résulter une forme de conflit qui va se matérialiser dans le processus de prise de décision98. Pour Jean-Claude Ducros la RCB conduit nécessairement à la constitution d’une administration de missions, dont le risque est qu’elle devienne une « aristocratie » administrative99. Les missions RCB constitueraient de véritables « états-majors de contestation » auprès des cabinets ministériels dont l’influence s’étend100. D’autres évoqueront une recentralisation des décisions101 ou le renforcement du pouvoir des technocrates102. Dès 1975, Jean Cathelineau avertit du « danger technocratique » qui prédomine. La RCB se déploierait in fine au bénéfice de l’administration et non du Parlement ou plus largement du politique103. Il est suivi par Luc Saïdj qui évoque, en 1995, la défiance générale à l’égard d’un « modèle technocratique » promu par le ministère des Finances suspect, tout au long du moment RCB, de chercher un moyen de renforcer son influence104.

40Jacques Chevallier et Danièle Loschak dépassent ce point de blocage en proposant, dans un premier temps, de déconstruire les discours sur ces deux rationalités. Ils soutiennent tout d’abord que le management n’offre pas une analyse de la rationalité des décisions, mais une analyse de la seule rationalité technico-économique105 de ces dernières. Ils pointent ici les limites de la grille d’analyse managériale et des méthodes quantitatives. Pourtant, sur cette question des possibilités techniques, l’optimisme semblait de mise chez certains, comme Paul Amselek qui anticipe les évolutions des techniques de quantification106. Pour lui, on parviendra à dépasser ces difficultés et, par exemple, à évaluer la qualité de la vie. Mais la majorité estime qu’il est surtout nécessaire d’accepter le caractère irrationnel de certaines décisions107 afin de laisser le choix au politique. Jean-Claude Ducros tranchant le débat en annonçant qu’un « budget n’est pas un acte rationnel », qu’il « se plaide mais ne se démontre pas »108.

41Dans un second temps, Jacques Chevallier et Danièle Loschak observent une cohabitation des logiques juridiques et managériales. Dix ans après le premier déploiement systématique des outils managériaux109 au sein des administrations, force leur est de constater que cette pensée s’est déployée sans faire disparaître le modèle juridique traditionnel110. Ils expliquent enfin que ces deux rationalités glissent vers une forme d’hybridation sous pression des circonstances, qu’elles se croisent et s’infléchissent l’une l’autre au moins autant qu’elles s’opposent111.

Un regard sur la modernisation de l’administration

42Au-delà de cette analyse systémique, le développement de la science administrative est l’occasion pour les juristes de proposer un regard sur la modernisation de l’administration à travers celle de ses pratiques. Avant René Stourm, Victor Masson avait établi que gouverner revient bien à dépenser112. Jean-Claude Ducros prolonge cette réflexion dans le cadre de la RCB. Pour lui, la rationalisation s’exprime à tous les niveaux de l’action publique : budget et administration113. Paul Amselek note avec malice que le projet est certes porté politiquement par les ministres des Finances successifs, mais qu’il existe au moins deux porteurs de la RCB au sein de l’administration : la direction du Budget et le commissariat au Plan. Il prédit des difficultés à organiser ce « ménage à trois »114. Il poursuit en évoquant les difficultés à faire converger au sein de mêmes programmes des administrations différentes qui concourent pourtant à un même objectif115. Il décrit encore la constitution de programmes supports qui portent, par exemple, les frais généraux au ministère de la Défense et considère que la RCB entraîne un changement radical dans l’organisation d’une administration maintenant conditionnée aux missions et objectifs qu’elle porte116. Il note par ailleurs que ces objectifs sont très vagues (promouvoir le plein emploi, lutter contre la maladie, démocratiser l’enseignement, encourager la concentration d’entreprises) et pointe la difficulté à mettre en place une stratégie administrative concourant à des objectifs aussi généraux117. Jean-Claude Ducros évoque, lui aussi, cette difficulté à décomposer en objectifs spécialisés des objectifs plus (trop) généraux. Il reprend à son compte la critique formulée par les détracteurs de la RCB jusqu’au ministère des Finances, pour lesquels on ne définit pas des objectifs mais on énumère des moyens118. Il est suivi par Pierre Lalumière, pour qui la « recherche des objectifs se révèle décevante », et qui dénonce le manque de moyens humains consacrés à cette démarche119.

43Jean-Claude Ducros insiste également sur les conséquences structurelles de la réforme. La RCB n’est pas une mesure d’économie, du moins pas dans un premier temps. Il y voit une opération de modernisation de l’administration, de ses outils, de ses méthodes et in fine un facteur d’investissement financier. Il prévoit néanmoins qu’elle se heurtera fatalement au « refus du changement » dans la mesure où elle constitue un véritable « exercice anti-routine »120. Paul Amselek abonde en ce sens, la démarche introspective imposée à l’administration étant, pour lui, très bénéfique121, elle entrainera des conséquences très profondes sur sa culture122. Pour autant Jean-Claude Ducros, paraphrasant Trotsky, avertit avec une pointe d’humour du risque engendré par le caractère permanent de la réforme123. La RCB pourrait tourner à une forme de « contestation permanente »124 de l’administration déstabilisant ainsi l’appareil d’État qu’elle était censée moderniser.

Conclusion

44In fine, c’est bien comme un épisode de modernisation de l’État et de sa fonction finance, que la RCB est perçue. Michel Paul, dans les pages de conclusion de son ouvrage Les Finances de l’État en témoigne. Pour lui, les pratiques en cours annoncent les grandes réformes structurelles des années à venir : « les expériences actuelles de rationalisation des choix budgétaires, de budgets et de comptabilité de programmes, méritent d’être suivies avec une particulière attention. Elles contiennent en germe le droit financier de demain. Tout se passe comme si, en conservant et en améliorant les mécanismes hérités du passé, l’État expérimentait des techniques nouvelles qui devront faire leurs preuves avant de se substituer aux pratiques actuelles. Le budget comme la comptabilité publique sont encore fortement imprégnés du passé mais on pressent que des changements importants se préparent. (…) Mais cela n’empêchera pas les expériences de se poursuivre afin que, lorsqu’elles auront fait leurs preuves et n’effraieront plus, elles puissent se transformer en droit positif. » Vingt ans plus tard, la loi organique du 1er août 2001 lui donne raison. Vingt ans après l’adoption de la LOLF 2001 la suite de son texte résonne avec force : « Alors, les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, entre les ordonnateurs et les comptables, ne ressembleront en rien à ce qu’ils sont aujourd’hui. Entre ces diverses autorités s’intercalera l’ordinateur, cette machine qui ne fera plus peur et qui rendra d’inestimables services en allégeant les tâches. Mais personne, sauf à faire de la science-fiction, ne peut dire quelles seront, au cours du troisième millénaire, la place et les missions de chacun »125.

Notes de bas de page

1  Arrêté du 13 mai 1968 portant création d’une mission auprès du ministre de l’Économie et des Finances, JORF, 15 mai 1968, p. 4 863.

2  Décret du 13 mai 1968 chargeant un haut fonctionnaire d’une mission auprès du ministre de l’Économie et des finances, JORF, 15 mai 1968 p. 4 863.

3  Pierre Lalumière né à Bordeaux (1930-1996), licencié en droit de la faculté de droit de Bordeaux, il entre dans l’administration des Finances (inspecteur-adjoint des impôts). Il reprend alors ses études ; docteur en droit en 1956, il obtient son agrégation en 1958. Il est professeur de droit public à la faculté de droit de Bordeaux, puis à la faculté de droit de Paris à partir de 1969. Il enseigne également à l’ENA, notamment les finances publiques.

4  Jean-Claude Ducros, maître-assistant à la faculté de droit, sciences économiques et gestion de l’université de Nancy, suit attentivement le développement de la RCB et publie plusieurs articles à son sujet entre 1969 et 1976, en français et en anglais ; il est l’auteur de Sociologie financière, Paris, Presses universitaires de France, coll. Thémis, Paris, 1982.

5  Michel Paul, docteur en droit, est ingénieur d’étude à l’université Pierre Mendès France de Grenoble. Il y assure des travaux dirigés à la faculté de droit, des enseignements au CPAG de Grenoble, ainsi que le cours magistral de finances publiques à l’Institut d’études politiques de Grenoble.

6  J.-C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », Revue de science financière, 1969, p. 617‑663.

7  Michel Paul, Les finances de l’État, budget et comptabilité, Paris, Economica, 1981, 679 p. dont on peut considérer qu’un tiers est consacré directement ou indirectement à l’expérience RCB et à sa mise en œuvre.

8  Alexis Quint, « L’échec de l’expérience française de RCB, une référence pour les réformes financières de l’État », mémoire DEA, université Lille II, 1996.

9  Au titre des sources, on peut noter que J.‑C. Ducros reprend la déclaration de politique générale de Jacques Chaban-Delmas, du 16 septembre 1969, qui évoquait « un budget qu’on ne peut plus modifier que par addition ». Par ailleurs, « le problème que la RCB doit résoudre avant tout est celui de la croissance excessive et de la rigidité des charges. Pour ces raisons, il ne sera question que de méthodes de choix des charges budgétaires », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », Revue de science financière, 1969, p. 639.

10  « Il est donc devenu impérieux (…) de rendre sa souplesse au budget. Les méthodes qui président actuellement aux choix budgétaires ne semblent pas être en mesure d’y parvenir », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., 1969, p. 618.

11  « Le programme ne s’accommode pas de cette présentation purement juridique, qui confère au budget une grande rigidité. Chaque programme doit pouvoir être remis en cause si les indicateurs de résultats en montrent la nécessité », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 642.

12  « La présentation séparée des dépenses d’investissement et des dépenses de fonctionnement ne saurait subsister. En effet, le programme prend en compte tous les moyens, il ne distingue pas entre eux selon leur nature juridique ou économique », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 642.

13  Paul Amselek, né en 1937 à Alger, docteur en droit de la faculté de droit et de sciences économiques de Paris (1963), agrégé de droit en 1966, maître de conférences à la faculté de droit et des sciences économiques de Nancy (1967), puis à la faculté de droit et des sciences politiques et économiques de Strasbourg (1967-1969), professeur à l’université des Sciences juridiques, politiques, sociales et de technologie de Strasbourg (1970-1978) puis professeur à l’université Panthéon-Assas (Paris II) de 1978 à 2001.

14  « La méthode traditionnelle consiste à élaborer des prévisions de dépenses pour l’année à venir essentiellement en fonction du montant des crédits dont elles ont disposé l’année précédente. C’est là un système très artisanal, très routinier et en même temps très conservateur puisqu’il est, par définition même, tourné vers le passé », Paul Amselek, « Note sur la RCB », Revue administrative, 1972, p. 530.

15  Jean Cathelineau (1936-1995), professeur de droit public à la faculté de droit de Bordeaux (1981-1995). Il a fait sa thèse sur le contrôle des finances locales, soutenue à Bordeaux en 1962 sous la direction du professeur Auby.

16  « La méthode d’évaluation applicable aux services votés aboutit à une reconduction automatique et majorée des crédits, d’une année sur l’autre, et fige les grandes masses budgétaires, interdisant par là même toute innovation dans les structures et dans le fonctionnement des administrations », Jean Cathelineau, Finances publiques, politiques budgétaire et droit financier, Paris, LGDJ, 1975, p. 132.

17  P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 530.

18  « La méthode RCB devrait permettre, au contraire, de prendre une vue synthétique de l’ensemble des activités financières de l’État, cela grâce à la phase du programming », in P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 531.

19  Louis Trotabas (1898-1985), agrégé des facultés de droit en 1925, professeur de droit public de 1937 à 1963 à la faculté d’Aix-Marseille. Il est le premier doyen de la faculté de droit et de sciences économiques de Nice, créée en 1962 avant de prendre sa retraite le 1er octobre 1968. Il publie avec Jean-Marie Cotteret le manuel Droit budgétaire et comptabilité publique, Paris, Dalloz, 1972.

20  « L’élaboration d’abord ne sera plus un marchandage sur le taux d’augmentation par rapport à l’année antérieure : elle apparaîtra comme un véritable “contrat de budget” éclairé par les études préalables. Les services votés qui gèlent, selon les années, 90 à 95 % du budget sont appelés à disparaître. Au contenu du budget actuel doit se substituer une présentation fonctionnelle par catégorie de programmes. (…) Mais comme on ne supprime pas impunément un siècle et demi de traditions budgétaires, la mise en application de la RCB reste prudente », L. Trotabas et J.‑M. Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, 4e édition, Paris, Dalloz, 1991, p. 113‑116.

21  Loïc Philip, né en 1932, docteur en droit en 1960, professeur de droit à l’université d’Aix-Marseille III, spécialiste en droit constitutionnel, en finances publiques et en droit fiscal.

22  Loïc Philip, Finances publiques, Paris, Cujas, 1989, p. 221.

23  « Il faut des années pour qu’on s’aperçoive qu’une dotation est devenue excessive ou inutile. Pour autant il n’est pas facile de la supprimer. L’attrait de l’exemple et le respect du passé ne sont donc pas sans gauchir les choix budgétaires. Les méthodes actuelles sont, pour une large part, traditionnelles. Comme elles font également sa place à l’empirisme, la rationalité du budget est pour le moins douteuse », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 626.

24  J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 641.

25  Jean-Pierre Taugourdeau, maître de conférences en droit public à l’université d’Angers.

26  J.‑P. Taugourdeau, « La crise du chapitre budgétaire », RSF, 1975, p. 431.

27  « D’autre part, la spécialité, qui implique le vote du budget par titre et par ministère et interdit en principe les virements, devrait également subir des atteintes de la part de la RCB. Plusieurs ministères peuvent être engagés dans un même programme et un même ministère dans plusieurs programmes. Aussi bien, à une spécialité organique devrait se substituer une spécialité fonctionnelle ou par objectifs », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 641

28  « Enfin la nomenclature budgétaire devrait sortir profondément bouleversée de l’expérience de rationalisation. (…) Une bonne nomenclature doit être polyvalente. À cet effet, il est prévu de découper l’unité budgétaire de base, qui est actuellement le chapitre, en “briques élémentaires”. (…) L’assemblable de ces briques permettra de multiplier les optiques budgétaires et d’ordonner les crédits tantôt selon leur nature, tantôt selon leur fonction, tantôt selon les régions intéressées, tantôt selon les services bénéficiaires. Ainsi apparaîtra un budget véritablement multidimensionnel. » Il approfondit cette idée quelques années plus tard avec « La rationalisation des choix budgétaires », Revue de science financière, 1969, p. 642, puis « La RCB et les principes du budget de moyen », Revue de science financière, 1974, p. 613.

29  Jean Rivoli, Le budget de l’État, Paris, Points Seuil, 1969/1975, 240 p.

30  M. Paul, Les finances de l’État, budget et comptabilité, op. cit., p. 417.

31  « La discussion parlementaire est essentielle puisqu’elle légitime la démarche RCB. Pour cela deux options sont possibles. Soit le budget de programmes n’est qu’un élément servant à éclairer le débat parlementaire sans pour autant en être l’enjeu, l’engagement d’exécution restant lié au vote du budget traditionnel, soit le débat parlementaire représente une étape supplémentaire pour le budget de programmes. Si cette dernière éventualité est mise en place, alors le budget de programmes doit acquérir pleine valeur d’engagement », A. Quint, op. cit. (2 : La légitimité du budget de programmes : le vote parlementaire).

32  P. Amselek, « Sur le particularisme de la légalité budgétaire », Revue administrative, n° 138, nov.‑déc. 1970, p. 653‑662.

33  « L’essentiel n’est pas de savoir si les crédits alloués aux différents ministères et à leurs services sont régulièrement utilisés, si les agents d’exécution du budget respectent les règles et procédures du droit budgétaire et comptable classique : l’essentiel c’est de savoir dans quelle mesure les objectifs poursuivis sont atteints, les programmes élaborés sont réalisés à travers l’emploi qui est fait des crédits par les agents d’exécution du budget », P. Amselek, « Note sur la RCB », Revue administrative, 1972, p. 531.

34  P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 531.

35  M. Paul, Les finances de l’État, budget et comptabilité, op. cit., p. 418.

36  Loi du 29 décembre 1971, de finances pour 1972, JO du 30 décembre 1971, p. 12 906. « Art. 56 : Le gouvernement présentera à l’appui du projet de loi de finances une annexe documentaire ventilant par secteur les crédits figurant dans le projet de loi. Une seconde annexe fournira ultérieurement une répartition, par secteur et par opération économique, des crédits inscrits dans la loi de finances adoptée par le Parlement. »

Ces documents contiendront une analyse de la structure et de l’évolution des dépenses retracées dans le nouveau cadre économique sectoriel ».

37  Voir la contribution de Manuel Tirard dans le présent volume.

38  Jacques-Edmond Grangé, Le budget fonctionnel en France, Paris, LGDJ, 1963, 235 p.

39  Décret de 1956, art. 52 : « Des annexes présentent le coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettent, selon leur objet, d’apprécier leur activité ».

40  Les notices de la documentation française, Finances publiques, 28 notices, 1974. La notice n° 6 « Masse budgétaire et budget fonctionnel » précède la notice n° 7 « Rationalisation des choix budgétaires et nouvelles techniques budgétaires ».

41  Le budget de l’État est avant tout un budget de moyens dont les autorisations de dépenses sont présentées de manière organique. « À cette perspective classique, la méthode RCB tend à substituer la perspective fonctionnelle d’un budget de programmes, c’est-à-dire d’un budget faisant apparaître les dépenses et allouant les crédits par mission de l’État », P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 529.

42  J.‑C. Ducros, « La RCB et les principes du budget de moyen », op. cit., p. 613.

43  « Le budget fonctionnel reste ainsi une œuvre académique. Une démarche tout à fait différente aurait dû être suivie pour assurer une présentation fonctionnelle ayant une influence sur l’activité des administrations. Elle aurait consisté, à partir de l’analyse des objectifs poursuivis et des moyens utilisés par les services administratifs de base, à établir les principales fonctions remplies par l’État. Ce travail est en cours de réalisation grâce à l’introduction d’une rationalisation des choix dans la préparation budgétaire, qui apparaît ainsi comme un approfondissement et un dépassement de la formule du budget fonctionnel », P. Lalumière, Les finances publiques, op. cit., p. 98.

44  « Étant donné le stade actuel d’expérimentation, les budgets de programmes ne sont pas rendus publics ou ne le sont que partiellement ; ils constituent simplement un instrument appréciable d’information lors de la préparation du budget, d’abord lors de la mise au point des propositions du département ministériel, ensuite pour la discussion de ces mêmes propositions avec le ministère de l’Économie et des Finances », P. Lalumière, Les finances publiques, op. cit., p. 99.

45  Lucile Tallineau, « Une annexe budgétaire en quête d’identité », Revue du Droit Public et de la science politique, n° 4, 1987, p. 1029‑1072.

46  Ordonnance du 2 janvier 1959, article 32 : « Le projet de loi de finances de l’année est accompagné d’un rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d’avenir. D’annexes explicatives faisant connaître notamment… D’annexes générales destinées à l’information et au contrôle du Parlement. »

47  Ordonnance du 2 janvier 1959, article 1er : « Les dispositions législatives destinées à organiser l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (…) sont contenues dans les lois de finances. »

48  « Cette nouvelle présentation aurait dû logiquement bouleverser complètement le droit budgétaire et la comptabilité publique (…) Ils jouent seulement un rôle d’éclairage et d’information sur les choix potentiels et les solutions possibles », L. Philip, Finances publiques, op. cit., p. 102.

49  « Depuis 1978, tous les ministères présentent leur budget sous la forme traditionnelle et sous la forme de budget de programmes, mais la discussion parlementaire se fait essentiellement, à partir du budget “traditionnel”. Les budgets de programmes n’ont pas une valeur juridique, ils constituent simplement un très utile instrument d’information. La RCB n’a donc pas remplacé les méthodes anciennes ; on a simplement tenté de les “rationaliser” », in Bernard Plagnet, Droit public droit financier, droit fiscal, éditions Sirey, 1989, p. 37.

50  J. Bravo et P. Huet, L’expérience française de rationalisation des choix budgétaires, op. cit., p. 139.

51  Jean-Pierre Gaudin, Gouverner par contrat, l’action publique en question, Presses de Sciences Po, 1999, 233 p.

52  M. Paul, Les finances de l’État, budget et comptabilité, op. cit., p. 408.

53  « Le principal résultat de cette expérience fut le développement et la généralisation des « budgets de programmes. (…) En fait, les budgets de programmes ne se sont pas substitués aux budgets de moyens et ils ne sont pas devenus l’instrument de décision », L. Philip, Finances publiques, op. cit., p. 102.

54  Luc Saïdj (1943-2017), docteur en droit en 1972, professeur des universités à partir de 1983, a fait l’essentiel de sa carrière à l’université de Lyon III ; il oriente ses travaux vers les finances publiques et publie en 1995 chez Dalloz un manuel Finances publiques qui sera réédité une dizaine de fois. Né en 1943 en Algérie à Tizi-Ouzou, venu ensuite étudier à Lyon, Luc Saïdj a peu à peu gravi tous les échelons : étudiant à l’IEP, puis à la Faculté de droit, titulaire de deux diplômes d’études supérieures, il a soutenu en 1972 son doctorat d’État en droit, La notion de territoire en droit public français contemporain sous la direction de René Pelloux. Il fut successivement assistant, chargé de cours, maître-assistant et, à partir de 1989, professeur des universités, donnant à sa carrière une orientation de plus en plus tournée vers les finances publiques.

55  Mais ces documents, qui sont (facultativement) déposés au Parlement, ne sont que des instruments d’information, au surplus en déclin ; les budgets ministériels ne sont ni préparés (comme on l’a parfois essayé), ni votés (comme on l’a parfois proposé) par programme et les blancs budgétaires n’ont suscité l’enthousiasme, ni des chambres, attachées à un mode traditionnel de contrôle des administrations, ni des ministères dépensiers, méfiants à l’égard d’un « modèle technocratique » tout droit venu du ministère des Finances et générateur de servitudes supplémentaires ; et il n’est jusqu’au Gouvernement lui-même qui ne se soit, par la suite, plus attaché à évaluer les méthodes que le contenu de l’action des administrations », in L. Saïdj, Finances publiques, Paris, Dalloz, Cours, 1995, p. 157.

56  Voir la contribution de Benjamin Mosny dans le présent volume, partie II.

57  « Il est incontestable que la RCB représente un nouveau pas du budget vers le plan. Toutefois, le temps où budget et plan seront parfaitement accolés l’un à l’autre est encore éloigné », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 630.

58  Il faut que « le budget finisse par s’affranchir de l’annualité », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 630.

59  « L’apparition du programme contribuera très certainement à accélérer la décadence de l’annualité (…). Le budget apparaîtrait comme une tranche annuelle des différents programmes pluriannuels », in J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires, op. cit., p. 641.

60  « Le ministre de l’Économie et des Finances a déjà promis deux fois un budget RCB, qui serait notamment biennal. Il a dû chaque fois reporter sa promesse, qui concerne désormais le budget pour 1976 », in J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires et les principes du budget de moyens », op. cit., p. 614.

61  « Il faut bien voir que l’ensemble des décisions des autorités politiques, décisions budgétaires et autres, sont appelées à se trouver enserrées dans une trame d’objectifs à long terme et de programmes pluriannuels », P. Amselek, « Note sur la RCB », Revue administrative, 1972, p. 533.

62  P. Amselek, « Note sur la RCB », ibid., p. 438.

63  « Il conviendrait, pour contenir le coût financier réel intégral supporté par l’État, d’ajouter les éléments de coût non pris en compte ou mal traduits par le budget, et donc par la comptabilité générale ; par exemple, les coûts correspondant à l’occupation par certains services de locaux appartenant à l’État lui-même, ou encore les coûts afférents à l’emploi de matériel d’équipements ou à la consommation de stocks déjà existants, les amortissements et les variations de stocks ne donnant pas lieu à une prise en compte annuelle par le budget, ni par la comptabilité générale, même réformée », in P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 532.

64  « Les indicateurs de résultats, inspirés du système de direction par objectifs (…) sont en quelque sorte, un complément de la comptabilité analytique. (…) Les indicateurs consistent en un ensemble de types de mesures quantitatives (à caractère physique ou financier), (…) une espèce de “tableau de bord” permettant à tout moment de faire le point, de mesurer le chemin parcouru dans la réalisation des objectifs et des programmes et, le cas échéant, de redresser la barre », in P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 532.

65  « Pour l’instant, en France, ces nouveaux moyens de contrôle – comptabilité analytique et indicateurs de résultats ‒ commencent à être mis en place et utilisés à un niveau purement administratif. Mais, à mesure que l’expérience RCB se développera dans l’étape parlementaire du processus budgétaire, il est probable que ces contrôles déboucheront, eux aussi, au niveau parlementaire, sous la forme, par exemple, de documents d’information joints aux projets de loi de règlement ou aux projets de loi de finances eux-mêmes », P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 532.

66  « Pour que le budget de programmes joue pleinement son rôle, il faudrait apporter une modification à l’ordonnance du 2 janvier 1959 : prévoir la discussion et le vote du budget en termes de programmes, ce qui reviendrait à reconnaître aux budgets de programmes la valeur juridique qui leur manque actuellement et à transformer les bleus du budget en simples documents d’information », M. Paul, Les finances de l’État, budget et comptabilité, op. cit., p. 419.

67  Philippe Kessler, né en 1943, ancien élève de l’ENA (1964-1966), est affecté à la direction du Budget. Chargé de mission pour le budget de programme au service des Affaires économiques et internationales du ministère de l’Équipement et du Logement, il est détaché en 1970 à Santa Monica auprès de la Rand Corporation pour observer les méthodes d’analyse et d’aide à la décision dans les administrations publiques américaines.

68  Philippe Kessler, François Texier, Le budget de programmes, Paris, Berger-Levrault, L’administration nouvelle, 1973, 205 p., préface d’Albin Chalandon.

69  « La loi demeure l’instrument central des transformations politiques, or le gouvernement n’a pas réformé l’Ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances. En ne s’aventurant pas dans le domaine législatif, l’opération RCB s’est affaiblie volontairement et a donc refusé d’avoir un impact au-delà du Gouvernement. » A. Quint, « L’échec de l’expérience française de RCB, op. cit., p. 65.

70  « Le système RCB part d’une idée extrêmement simple : Les dépenses effectuées chaque année par l’État et inscrites dans son budget, de même que les dépenses d’une entreprise quelconque, ne sont qu’un instrument au service d’objectifs que l’État doit s’être assigné d’atteindre dans l’intérêt du pays », P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 425.

71  Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932-1952, 2 volumes, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, 1 456 p.

72  « On conçoit mal, et il paraîtrait anormal, que les pouvoirs publics qui incitent, de plus en plus, le secteur privé de la production à développer la rationalité et la productivité puissent se dispenser d’appliquer ces méthodes à l’administration considérée comme une institution particulière et privilégiée. » J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », Revue de science financière, 1969, p. 618.

73  « Il ne suffit plus de dépenser beaucoup, dans l’espoir d’entretenir l’expansion économique, comme le soutient d’une doctrine sommaire inspirée de l’œuvre de Keynes, il s’agit de dépenser mieux. » J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », Revue de science financière, 1969, p. 618.

74  Laurent Fabius et Didier Migaud, Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins, Rapport sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, 1999, 2 tomes.

75  « Au système actuel de contrôle du respect de l’autorisation budgétaire serait substitué un contrôle du respect de l’obligation de la dépense dans les termes prévus par les programmes élémentaires. Plutôt que de vérifier l’observation des lois et règlements, il s’agirait de contrôler la conformité des résultats avec ceux qui étaient attendus, dans les conditions de délais et de coûts prévus. En cas de constatation d’écarts, les responsables seraient tenus de fournir des explications », M. Paul, Les finances de l’État, budget et comptabilité, op. cit., p. 421.

76  « Mais il reste que davantage d’initiative sera laissée aux services et même exigée d’eux. Leur responsabilité propre en sera certainement accrue, dans la mesure où leur pouvoir se sera étendu », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 654.

77  L. Philip, in Finances publiques, op. cit., p. 101 traduit les trois phases comme suit. « La volonté de combiner l’ensemble des moyens complémentaires permettant d’atteindre un même objectif. L’établissement de liaisons rigoureuses entre les objectifs et les moyens, les principes de l’analyse coûts-avantages étant repris. Un engagement budgétaire de l’État en vue d’appliquer les résultats des calculs précédents. »

78  J. Bravo, P. Huet, L’expérience française de rationalisation des choix budgétaires, op. cit., p. 171.

79  « Sans doute n’est-il nul besoin de la RCB pour détecter les services manifestement inutiles. » « La RCB s’attaque aux méthodes de l’Administration. Elle droit introduire certaines méthodes du secteur privé dans le service public, notamment la mesure du rendement », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 650.

80  « Deux catégories de coûts sont distingués, ceux qui sont de nature monétaire et ceux qui ne le sont pas. (…) On ne va pas toutefois jusqu’à tenir compte du manque à gagner de certains professionnels, tels les carrossiers, les huissiers et les experts, résultat de la diminution des accidents obtenus par la réglementation anti-alcoolique. (…) les coûts non monétaires sont beaucoup plus difficiles à calculer », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 632.

81  Didier Linotte, « Déclin du pouvoir jurisprudentiel et ascension du pouvoir juridictionnel en droit administratif », AJDA, 1980, p. 631‑639.

82  Conseil d’État, 28 mai 1971, Ministre de l’Équipement et du Logement c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est », Rec. Lebon, p. 409.

83  « S’il est certainement abusif de parler d’une ascension d’un “pouvoir juridictionnel”, qui correspondrait au déclin du “pouvoir jurisprudentiel” (…) en revanche il est certain que les normes nouvelles produites par le juge administratif (tel le bilan “coût - avantages”) se caractérisent par un assez grand impressionnisme ; elles imposent seulement à l’administrateur de suivre un certain mode de raisonnement, sans lui dicter a priori le contenu de ses décisions, dont le juge se réserve la possibilité d’apprécier, cas par cas et en fonction des circonstances concrètes, le bien-fondé », Jacques Chevallier et Danièle Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », RFAP, oct.‑déc. 1982, n° 24, p. 83.

84  Guy Braibant, maître des requêtes au Conseil d’État, secrétaire général de l’Institut français des sciences administratives, « Remarques sur la RCB », 1970, Revue internationale de science administrative, 1970, p. 321. Faisant référence au PPBS.

85  « À terme, (la RCB) remet en cause l’utilisation de la règle juridique (considérée comme inefficace), sur laquelle sont construites les procédures administratives et budgétaires, pour lui substituer la rigueur d’une programmation ; la prescription juridique doit céder la place à l’impératif du calcul économique. En s’enfermant dans le calcul, la RCB veut ignorer la politique, c’est-à-dire l’essence même de notre système politico-administratif construit sur la base d’une compétition permanente des idées et des intérêts », P. Lalumière, Les finances publiques, op. cit., p. 194.

86  « Les programmes étant par nature changeants, les structures administratives deviendront provisoires et révisables », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 650

87  Alain Supiot, La gouvernance par les nombres, cours au collège de France (2012-2014), Fayard, poids et mesures du monde, 2015, 512 p.

88  « On peut se demander s’il n’y a pas de risque à vouloir réduire à des éléments quantitatifs des choses qui ne paraissent pas toujours pouvoir l’être ? Faut-il subir la fascination du chiffre et le pouvoir magique de l’ordinateur ? », J. Cathelineau, Finances publiques, politique budgétaire et droit financier, op. cit., p. 136.

89  L’expérimentation d’une comptabilité de programmes et de tableaux de bord permet « d’assurer, à tous les niveaux de gestion, le suivi de la dépense, des moyens et de l’activité, elle enrichit les outils existants et présente l’avantage de requérir la participation de tous les services concernés », M. Paul, Les finances de l’État, budget et comptabilité, op. cit., p. 429.

90  « D’une part, la mise en œuvre d’un programme implique, le plus souvent, l’intervention d’agents autres que l’État dans son financement ; et il faut s’efforcer de prendre en compte l’ensemble des financements divers pour chaque programme. D’autre part, la présentation juridique de la dépense cache des éléments indispensables à l’évaluation des coûts », in A. Quint, « L’échec de l’expérience française de RCB », op. cit., p. 46.

91  « Un système d’information extra-comptable, alimentant les tableaux de bord des responsables de la DDE, complète ce dispositif. De plus, un tableau de bord du ministre et des administrations centrales devra parfaire ce système de contrôle de gestion. La complémentarité entre la comptabilité et les indicateurs est claire », A. Quint, op. cit. p. 46.

92  Bernard Gournay, « Introduction à la science administrative », Cahiers de la FNSP, n° 139, 308 p.

93  Jacques Chevallier, né en 1943, docteur en droit en 1968 (sous la direction de Roland Drago), agrégé de droit en 1969, professeur à la faculté de droit de Nancy (1970) ; professeur à la faculté de droit d’Amiens (1970-1990) ; il y fonde le Centre universitaire de recherche sur l’action publique et le politique (CURAPP) qu’il dirige de 1971 à 1994. À partir de 1990, il est professeur à l’université Panthéon-Assas. il y dirige le Centre d’études et de recherches de science administrative (CERSA) de 1999 à 2012. Danièle Loschak, née en 1946, docteur en droit en 1970, agrégée de droit en 1972, professeure de droit public à l’université de Picardie, elle est particulièrement active au sein du Centre universitaire de recherches sur l’action publique et politique (CURAPP) de la faculté de droit. À partir de 1976, elle collabore régulièrement aux Cahiers du CURAPP. En 1978 elle publie, avec J. Chevallier, la première édition du traité de Science administrative en deux tomes aux Presses universitaires de France.

94  P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 535.

95  « La RCB, comme son nom l’indique est une méthode budgétaire nouvelle dont l’ambition semble se limiter à améliorer le budget, ce qui est déjà considérable. En réalité, elle vise beaucoup plus haut. Une grande partie de son intérêt tient à son impact administratif et à son impact politique. Loin d’être des sous-produits de la RCB, ces derniers peuvent être considérés, au moins dans un premier temps, comme ses apports les plus intéressants. On peut dire que la RCB doit logiquement entraîner la réforme de l’administration et la clarification de la décision politique », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 643.

96  « L’administration va se trouver insensiblement contaminée par la nouvelle mystique de l’efficacité et de la rentabilité, qui irradie le corps social entier », J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », op. cit., p. 55.

97  « On serait presque tenté de dire que la rationalité juridique est une rationalité par rapport à des valeurs ; la régularité, la légalité, tandis que la rationalité managériale se présente comme une rationalité par rapport à un but – étant entendu que l’efficacité souhaitée devient très vite une valeur en soi », J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », op. cit., p. 58.

98  « Tous ces changements, qui se rattachent à l’optique dite du budget fonctionnel, ont fait que le droit et les pratiques budgétaires sont aujourd’hui le siège d’un conflit qui oppose deux rationalités contradictoires : la rationalité juridique et la rationalité managériale », Henri Isaïa et Jacques Spindler, « Le droit budgétaire et la comptabilité publique à l’approche du xxie siècle : essai d’analyse prospective », Histoire du droit des finances publiques, vol. 1. Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique, Paris, Economica, 1986, p. 433.

99  « Il faut éviter que ces administrations de mission ne se perpétuent et qu’une aristocratie RCB ne se constitue », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 647.

100  « Elle entraînera la constitution, auprès de chaque cabinet ministériel, d’états-majors de contestation, qui seront chargés de passer au crible les demandes de crédits présentées par les directions. (…) Ainsi, la RCB peut contribuer à renforcer l’autorité des ministres sur leurs services », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 653.

101  Paul-Marie Gaudemet et Joël Molinier, Finances publiques, Montchrestien, 5e édition, 1992, p. 160.

102  « En fait, l’application de la RCB n’a pas entraîné les bouleversements escomptés. (…) L’opinion l’a ressenti comme un renforcement du pouvoir des technocrates », L. Philip, Finances publiques, op. cit., p. 102.

103  « Le deuxième danger est de donner en réalité les pouvoirs à des spécialistes. (…) Une hiérarchie parallèle de techniciens paraît nécessaire. Ce danger technocratique a, du reste, des incidences politiques dans la mesure où les initiatives en matière de RCB sont le fait de l’exécutif et peuvent permettre de justifier certaines options que le Parlement peut difficilement contrôler. Si la RCB, en effet, est conçue pour faciliter la tâche de l’Administration, elle ne présente pas les mêmes avantages pour le Parlement qui ne dispose pas des moyens matériels en hommes et en systèmes électroniques pour exploiter les données qui lui sont fournies et remplir sa fonction de censure », J. Cathelineau, Finances publiques, politique budgétaire et droit financier, op. cit., p. 136.

104  « Les blancs budgétaires n’ont suscité l’enthousiasme, ni des chambres, attachées à un mode traditionnel de contrôle des administrations, ni des ministères dépensiers, méfiant à l’égard d’un “modèle technocratique” tout droit venu du ministère des Finances et générateur de servitudes supplémentaires », L. Saïdj, Finances publiques, op. cit., p. 157.

105  « En réalité, le management confond la rationalité technico-écnomique appréciée par référence aux valeurs d’efficacité, de rendement, de productivité, avec la rationalité tout-court », J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », op. cit., p. 75.

106  « On sait qu’on se préoccupe de plus en plus de la dégradation que les activités humaines apportent à l’environnement, au milieu naturel et culturel et plus largement à la qualité de la vie. (…) avec la RCB, le secteur public est en train d’ouvrir la voie en commençant à comptabiliser systématiquement, de manière encore imparfaite certes, tous les inconvénients des actions envisagées, tous les “coûts sociaux” des décisions publiques », P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit, p. 533.

107  « Indépendamment de l’imprécision – et parfois de l’incohérence – des objectifs à long terme, l’expérience montre que la possibilité de rationaliser la prise des décisions ponctuelles n’est pas non plus illimitée, (…) évacuer totalement la subjectivité, l’intuition, et finalement les valeurs de choix qui, en l’absence d’un critère universellement valable de la rationalité, demeurent fondamentalement politiques », J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française, op. cit., p. 76.

108  « Le budget n’est pas un acte rationnel. Le choix budgétaire est un mélange de politique et d’économique, de délibéré et d’accidentel, de rationnel et d’irrationnel. Un budget se plaide mais ne se démontre pas », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit, p. 629.

109  La RCB « constitue en fait la première tentative systématique et cohérente d’expérimentation du management dans l’administration française, puisqu’elle s’applique à l’ensemble des processus décisionnels et traite les diverses fonctions administratives dans une perspective globale », J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », op. cit., p. 56.

110  « La logique managériale s’est apparemment acclimatée dans l’administration française, en modifiant profondément les modes de pensée et les comportements. » Pour autant « le modèle administratif traditionnel n’a pas disparu. L’administration française se trouve en fait prise entre deux rationalités contradictoires : l’une juridique, l’autre managériale, qui s’opposent mais aussi se combinent dans son fonctionnement concret », J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », op. cit., p. 53.

111  « Si le droit et le management constituent bien deux rationalités différentes, qui conduisent à des modèles très contrastés d’organisation et d’action, ces rationalités n’existent jamais à l’état pur et elles entretiennent en fait des relations complexes et réversibles », J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », op. cit., p. 76.

112  S. Kott, « La gestion publique dans l’ordre juridique des monarchies censitaires », « L’invention d’outils “gestionnaires” dans le système financier de la Restauration » et « La controverse Masson-Lafontaine relative à l’ordre financier en 1822 », in P. Bezes, F. Descamps, S. Kott et L. Tallineau (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Élaborations et pratiques du droit budgétaire et comptable au xixe siècle (1815-1914), Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, p. 169‑190, p. 229‑240 et p. 409‑424.

113  « Il est peu de décisions administratives qui n’aient d’implications financières. Rationaliser les choix budgétaires revient donc en grande partie à rationaliser les choix administratifs. Pour y parvenir, il convient de commencer par rationaliser l’Administration elle-même, dans ses structures et méthodes », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 644.

114  P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 437.

115  « En pratique, les différents programmes d’action s’entrecroisent : un programme élaboré en fonction d’un objectif peut aussi concourir à la réalisation d’un ou plusieurs autres objectifs retenus par ailleurs », P. Amselek, op. cit., p. 431.

116  « La RCB tend à introduire dans les esprits, dans la manière même de concevoir les choses, un changement radical ; au lieu que les structures administratives existantes conditionnent l’exercice des missions de l’administration, c’est à celles-ci de commander aux structures administratives de se modeler en conséquence », P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 533

117  « Le difficile ajustement c’est de rester au niveau de la stratégie administrative, tout en formulant des objectifs précis et quantifiés », P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 430.

118  « En principe, on s’efforce de partir des objectifs les plus généraux puis de les décomposer en objectifs plus spécialisés. » Ainsi, « plutôt que l’amélioration du niveau culturel, l’objectif sera désigné comme la construction d’un certain nombre de maisons de la culture ». Ducros reprend la critique de Jean Rivoli selon lequel « au lieu de définir des objectifs, on ne fait qu’énumérer des moyens », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires, op. cit., p. 631.

119  « La recherche des objectifs se révèle décevante ; en raison de leur caractère évolutif, leur détermination, loin d’être le préliminaire de l’analyse de système, en est souvent la conséquence. (…) Le manque de personnel qualifié accentue ce décalage entre une méthodologie élaborée et savante, et la pratique courante qui en est une simple parodie », P. Lalumière, Les finances publiques, op. cit., p. 194.

120  J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », Revue de science financière, 1969, p. 648.

121  « L’introduction au sein des administrations d’une réflexion systématique et permanente sur les tâches, les objectifs qui justifient en définitive leur raison d’être et qui doivent mobiliser toute leur action » est très bénéfique, P. Amselek, « Note sur la RCB », op. cit., p. 532.

122  « La RCB, de ce point de vue est de nature à transformer le climat psychologique, la mentalité en quelque sorte des agents publics », P. Amselek, op. cit., p. 532.

123  « Sur le plan des idées politiques Trotsky a fait la théorie de la révolution permanente. Sur le plan des réalités administratives, la RCB aspire à pratiquer la réforme administrative permanente », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit., p. 649.

124  « Dorénavant, la réforme administrative devrait devenir une préoccupation constante et s’inscrire quotidiennement dans la production juridique. La RCB est en effet une sorte de contestation permanente », J.‑C. Ducros, « La rationalisation des choix budgétaires », op. cit, p. 650.

125  M. Paul, Les finances de l’État, op. cit., p. 666.

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