1La rationalisation des choix budgétaires, lancée le 4 janvier 1968, occupe une place notable dans l’histoire de la gestion publique. Le sujet du présent article n’est pas d’en retracer l’histoire, abondamment étudiée¹, mais de connaître la position de la Cour des comptes sur cette opération.

2L’initiative de l’« opération RCB » vient du ministère des Finances et la Cour des comptes n’y est pas associée. Elle est pourtant concernée, car les nouvelles méthodes qui sont promues peuvent modifier la façon de contrôler l’action administrative. Elle s’est donc tenue informée, a engagé des études et des contrôles et a formulé des observations. Il est regrettable qu’elle n’ait pas exprimé par la suite sa position dans un document de synthèse à caractère public comme elle l’a fait sur l’introduction de l’informatique dans les administrations, sujet abordé à la même époque².

3La position de la Cour des comptes à l’égard des innovations de gestion découlant de l’opération RCB se trouve dans les notes et rapports des années 1968-1972. La méthode RCB et les dépenses engagées sous cette appellation à l’acception insuffisamment précise ont été analysées et ont donné lieu à des observations par un double canal, celui de la Cour elle-même et celui du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics qui a pleinement mérité son appellation d’organisme associé à la Cour³. Pour y parvenir, celle-ci a organisé une coordination des études et contrôles menés par les cinq chambres qui la composent ainsi que par le Comité d’enquête dans les différents ministères sur ce qui aurait pu mener à une grande réforme des services de l’État.

4Les positions qui se dégagent de ces analyses et contrôles, tant par le Comité d’enquête que par la Cour, formulées entre 1970 et 1972, expriment un soutien critique à cette expérience. La RCB toutefois s’est vite étiolée et a disparu sans laisser beaucoup de traces dans la gestion publique. La Cour des comptes avait bien vu que l’expérience RCB contenait en elle la nécessité de changer profondément le cadre budgétaire de l’État, ce qui n’a pas été fait et ne sera mené à bien que trente ans plus tard. S’il manque à l’historien une position d’ensemble que la Cour aurait pu exprimer plus tard, vers 1975, c’est en partie parce qu’elle n’aurait eu qu’un intérêt rétrospectif : l’expérience RCB, bien plus ambitieuse qu’il n’y paraissait au départ, a globalement échoué et cet échec a été rapidement perceptible. En expliquer les raisons et les conséquences dans un rapport public de la Cour n’aurait eu qu’un intérêt restreint.

La RCB, une initiative du ministère des Finances

5Avant la RCB, l’administration française s’est déjà préoccupée de la productivité des services administratifs et de l’adoption de méthodes modernes de gestion. La création en 1946 du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement ses services publics⁴ n’est qu’une étape parmi d’autres de même qu’en 1959 celle du « service central organisation et méthode » (SCOM) à la direction du Budget. Ces sujets ont été étudiés en détail par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France dans son séminaire sur l’histoire de la gestion publique. La RCB peut certes être vue comme prolongeant ces efforts anciens menés dans l’administration française, mais son origine immédiate a souvent été attribuée au Planning-Programming-Budgeting System américain⁵.

Une inspiration directe : le PPBS américain, système de choix aux limites incertaines

6Aux États-Unis comme en France, le budget de l’État avait pour caractéristique de ne pas faire apparaître les liens entre moyens mis en œuvre et buts poursuivis, entre les sommes dépensées et les missions des administrations. Le budget était établi par nature de crédits (personnel, matériel, etc.). Les nouvelles méthodes, quel que soit leur nom, visent à établir ce lien, ce qui implique pour qu’elles soient efficaces de dépasser l’annualité budgétaire. Là réside une sérieuse difficulté, dans la mesure où le vote du budget par le Parlement est un des fondements de la démocratie parlementaire et où l’annualité budgétaire est la règle la plus répandue. Le budget de programme, qui met en rapport des objectifs et des moyens à l’échelle d’un ministère, est une tentative pour introduire la pluriannualité dans un processus annuel par construction⁶.

7La méthode conçue aux États-Unis pour remédier aux défauts de la procédure budgétaire classique est le PPBS, appliqué dès 1962 par Robert Mac Namara au département de la défense avant d’être généralisé à l’ensemble du gouvernement fédéral par le président Johnson en 1965. Présenté par celui-ci dans des termes simples, ce « système » doit permettre :

• premièrement d’identifier les objectifs de la nation avec précision et de façon continue ;

• deuxièmement de choisir parmi ces objectifs ceux qui sont les plus urgents ;

• troisièmement de rechercher les moyens alternatifs d’atteindre ses objectifs plus efficacement au moindre coût ;

• quatrièmement de fournir des indications sur le coût des programmes non seulement pour l’année mais pour les années suivantes ;

• cinquièmement de mesurer les résultats des actions entreprises de façon à s’assurer que chaque dollar a bien été dépensé à bon escient.

8Cette définition est large : elle révèle que le PPBS est avant tout un processus de décision entre des projets concurrents, puisqu’il s’agit de choisir entre plusieurs voies pour atteindre un objectif donné et ensuite de mesurer les résultats obtenus. La description ainsi donnée en 1965 n’est pas même liée au seul secteur public et peut s’appliquer à tout projet d’envergure. Ce constat n’a rien de surprenant pour un système conçu par la Rand Corporation et qui s’est diffusé grâce à ceux qui ont travaillé dans cette entreprise renommée (« Rand alumni »).

9En France, la direction du Budget et la direction de la Prévision, soucieuses de modernisation de la gestion publique, s’emparent du sujet. Renouant avec la tradition des voyages d’études aux États-Unis pour s’informer des dernières méthodes de gestion, un rapport de mission a été établi sur ce sujet en septembre 1966 par Pierre Lequéret pour la direction de la Prévision et il a été complété un an plus tard par un second, plus court. La brièveté de la phase d’étude et de préparation (1967) est un élément d’explication du fait que la Cour des comptes ait été tenue à l’écart d’une expérimentation qui n’était pas fondamentalement budgétaire à la base.

Une opération lancée d’une façon expérimentale mais à grand bruit

10Au vu des rapports de mission et à partir de débats internes dont la brièveté surprend, l’opération qui prend le nom de rationalisation des choix budgétaires est lancée. L’annonce est faite dès janvier 1968 par le gouvernement et, en mars 1968, la décision est officiellement prise. L’opération est pilotée par le ministre de l’Économie et des Finances et lui seul et les autres ministres ont seulement été consultés, même le ministère de la Défense nationale qui pourtant a déjà réfléchi à l’application d’un dérivé du PPBS et pris un certain nombre de mesures dans cet esprit. La Cour des comptes ne semble pas avoir été consultée et, une fois l’opération lancée, son information au début de 1968 ne va guère au-delà des conversations et contacts habituels au sein de la haute administration.

11Le nom donné à la nouvelle méthode de même que les administrations qui en sont les initiatrices vont être une source d’ambigüité sur sa finalité, voire de défiance de la part des ministères dits dépensiers. La direction du Budget est à la manœuvre et Renaud de La Genière, son directeur, est très impliqué ; la direction de la Prévision de Jean Sérisé l’est aussi en raison du plan quinquennal. Sous ce double parrainage, la RCB vise plus à rationaliser les choix ayant des implications financières que de revoir la structure du budget de l’État, à une époque où le Plan existe encore. La préoccupation première est que, dans le processus de décision, les objectifs soient définis aussi précisément que possible avant que les moyens nécessaires – avant tout, des crédits budgétaires – soient définis et le soient par des méthodes rigoureuses faisant une large place au calcul économique. Cette vision est exprimée avec netteté lors d’un premier stage RCB qui se tient à Marly-le-Roi en novembre 1968. La complexité de certaines études américaines sur le PPBS – la théorie des choix est un champ d’étude pour les mathématiciens – ne se retrouve pas dans les notes diffusées dans l’administration française. La démarche française, malgré quelques slogans simples, n’est pas pour autant d’une grande clarté.

12Lors du lancement de l’opération RCB, Philippe Huet, directeur général au ministère de l’économie et des finances chargé de cette opération, assume la filiation avec le PPBS américain et souligne surtout l’urgence du changement : « L’opération dénommée par commodité RCB (rationalisation des choix budgétaires) en bref signifie et tend à réaliser, de l’intérieur, la remise en cause systématique des procédures d’évaluation et de choix des objectifs de l’action administrative. Cette révision fondamentale est nécessaire. Si elle n’est pas accomplie, dans l’ordre et en temps utile, elle devra s’opérer sous la contrainte des évènements et des administrés, dans le désordre de révoltes incontrôlées lorsque l’inadéquation des méthodes et des moyens sera devenue intolérable »⁷.

13Une mission RCB a en effet été créée par un arrêté du 13 mai 1968. Son objet est très large : faire toutes propositions relatives à la définition des missions du ministère de l’Économie et des Finances ; proposer les modifications à apporter à la compétence et à la structure des services du ministère pour l’accomplissement de ces missions. « Ces travaux permettront en outre d’expérimenter une méthode tendant à la rationalisation des choix budgétaires et au contrôle des résultats de l’action administrative par des études d’analyse de système et de coût-efficacité ».

14À ce stade précoce, le terme d’expérimentation est utilisé pour ne pas effrayer les autres administrations. Ni les répercussions du système RCB sur la préparation et l’exécution du budget de l’État, ni la façon de contrôler le secteur administratif ne sont analysées. Or, ce sont ces aspects qui préoccupent la Cour des comptes.

De grandes ambitions administratives qui intéressent nécessairement la Cour des comptes

15La démarche de la RCB présentée en novembre 1968 au séminaire de Marly-le-Roi, qu’on la qualifie de méthode, de procédure ou de système, se décompose, comme le PPBS, en cinq phases. Les explications données dans une note commune de la direction de la Prévision et de la direction du Budget de novembre 1969 établie en vue du stage RCB de Royaumont frappent par cette ressemblance.

16Telle qu’elle est alors présentée, l’introduction de la RCB en France a une triple raison : l’évolution très préoccupante du budget de l’État ; le caractère quasi-inéluctable que confère à la plupart des dépenses publiques la procédure budgétaire en vigueur (notion de « services votés » telle qu’elle était appliquée) et enfin, dans la plupart des cas, l’absence de justification en termes quantifiés de ces dépenses. L’accent est mis ainsi sur la procédure applicable au budget de l’État, la théorie des choix entre projets concurrents devenant seconde.

17Très ambitieuse, l’opération RCB laisse à ses utilisateurs le soin de découvrir que l’organisation de l’administration d’État devrait changer et que le degré de la centralisation tout comme celui de la déconcentration administrative seraient mis en cause. La recherche de l’efficacité de la gestion publique pourrait conduire fort loin dans la réforme des services de l’État. Afficher une volonté de pragmatisme est une façon de ne pas répondre aux multiples questions que la RCB soulève : que signifient en effet les expressions « réordonner l’action administrative », « mettre en cause l’organisation administrative », « s’interroger sur l’adaptation à ses missions de l’organisation d’un ministère », termes qui se trouvent dans des documents RCB (« notes bleues ») largement diffusées sous le double timbre de la direction du Budget et de la direction de la Prévision ? En fait, l’opération RCB, si elle se prolonge, aboutit nécessairement à un bouleversement dans les services de l’État.

18L’aspect budgétaire de l’opération, qui n’est pas le seul mais va l’emporter sur les autres, consiste à présenter le budget des administrations suivant une nouvelle « structure de programmes » ordonnée autour des objectifs à plus ou moins long terme poursuivis par chacun des départements ministériels. Il s’agit « d’aller plus loin que les budgets fonctionnels : en effet, il faut dépasser les distinctions entre services votés et mesures nouvelles, entre dépenses d’investissement et de fonctionnement, que soit négligé le cadre annuel du budget et que soient regroupés des crédits accordés à des unités administratives qui concourent à la réalisation d’un même objectif »⁸. Bien plus tard, l’évaluation des politiques publiques fera apparaître des interrogations analogues : quels sont les vrais objectifs d’un ensemble de mesures qualifié de politique publique⁹ ? En effet il y a toujours plusieurs niveaux d’objectifs, apparents ou non, et il s’agit de les discerner et de les ordonner.

19Comment ne pas voir que l’opération RCB, si elle se poursuit, fera ressortir une incompatibilité avec l’ordonnance de 1959 sur les lois de finances ? Ainsi, la Cour des comptes est directement concernée, bien plus que les toutes premières annonces ne le laissaient penser. Elle le comprend vite.

La réaction de la Cour des comptes : s’organiser pour suivre l’opération RCB

20Que la Cour n’ait pas été associée, si peu que ce soit, au processus de décision est un fait et peut s’expliquer par le contenu mouvant de la notion même de rationalisation des choix budgétaires et par la préparation hâtive de son lancement. Pourtant, ce fait étonne. L’institution avait souvent été associée par le ministère des Finances à la préparation de réformes¹⁰. Elle l’avait été en particulier dans les années 1920 et 1930¹¹, soit de façon officielle au sein de groupes de travail, soit de façon officieuse par la mise à disposition d’un magistrat pour préparer des textes ; elle l’avait été aussi après la deuxième Guerre mondiale, ce qui n’impliquait pas que la Cour soit pleinement entendue¹².

21Les relations avec le ministère des Finances étaient étroites et facilitées par le recrutement de la Cour : aux grades de conseiller référendaire de 2^e classe comme au grade de conseiller maître, les nominations au tour extérieur concernaient largement des fonctionnaires des Finances¹³ et ce sont souvent ces magistrats issus de la rue de Rivoli qui participaient aux commissions de réforme¹⁴.

22Autour de 1970 en revanche, bien que la proximité institutionnelle soit restée la même, deux réformes d’importance concernant directement la Cour ont été préparées aux Finances sans elle : la réforme de la comptabilité générale de l’État qui, après une longue gestation, entre en vigueur progressivement le 1^er janvier 1970 ; et l’opération RCB, préparée, on l’a vu, dans des délais beaucoup plus brefs, lancée deux ans plus tôt.

La nécessité pour la Cour des comptes de s’informer attentivement

23Dans la réforme de la comptabilité générale de l’État, la Cour est informée de façon partielle juste avant l’application de l’instruction de la direction de la Comptabilité publique n° 69‑124 P.R. du 5 novembre 1969 : certains éléments de la réforme – pas tous – lui sont communiqués et la Première chambre procède à l’audition le 9 décembre 1969 d’un sous-directeur de la direction de la Comptabilité publique, Jean Dupont. Les magistrats de la Cour concernés, membres de la Première chambre, sont les mêmes dans les deux cas, que l’on traite du budget ou de la comptabilité de l’État : la note du 30 janvier 1970 élaborée sur la réforme de la comptabilité générale a pour rapporteur James Charrier¹⁵ et pour contre-rapporteur André Saramite¹⁶, magistrats dont on va voir le rôle prépondérant dans l’analyse par la Cour de la RCB¹⁷.

24Dans l’opération RCB, l’information de la Cour par les Finances avant janvier 1968, comme il a été dit, a été inexistante. L’institution reçoit des invitations pour le séminaire résidentiel organisé du 19 août au 7 septembre 1968 par la direction de la Prévision et l’université de Nancy dans l’ancienne abbaye des Prémontrés à Pont-à-Mousson, mais les dates retenues entraînent une série de refus polis¹⁸. Au séminaire du château d’Artigny, près de Tours, ouvert le 7 février 1969 par Jacques Chirac, secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances, et clos le 9 février par François-Xavier Ortoli, ministre de l’Économie et des Finances, une trentaine de directeurs d’administration centrale sont présents ainsi d’ailleurs qu’un professeur d’université, mais la Cour des comptes n’est pas représentée. En revanche, dix-huit magistrats seront inscrits aux journées d’étude RCB organisées les 25 et 26 juin 1970 par le ministère de l’Économie et des Finances, mais ces dates se situent loin du lancement de l’opération.

25Lorsqu’une Commission de rationalisation des choix budgétaires est instituée par un décret du 25 novembre 1970, avec pour président le ministre de l’Économie et des Finances, la Cour y dispose enfin d’un siège. Son représentant est André Saramite, conseiller-maître, celui qui suit depuis 1968 rue Cambon cette réforme. Faute d’être sollicitée, invitée ou impliquée de quelque manière par le ministère des Finances, la Cour des comptes s’est en effet organisée dès 1968 pour se faire une opinion sur l’apport de la RCB et sur ses risques éventuels et pour être en mesure de peser dans un sens ou dans un autre sur son devenir.

Le partage des tâches entre la Cour des comptes et le Comité d’enquête

26Roger Léonard, qui préside les deux institutions, organise en 1968 une division du travail entre la Cour des comptes et le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics. Cette répartition est complétée par une coordination, les mêmes magistrats se trouvant souvent de part et d’autre. Les deux institutions ont travaillé conjointement et simultanément : la Cour a contrôlé à partir de 1969 les crédits inscrits dans les budgets de plusieurs ministères au titre de la RCB, ce qui relève d’une démarche sectorielle. L’approche synthétique, au moins provisoire, a été confiée au Comité d’enquête qui a travaillé en 1969 et 1970. La synchronisation n’a pas été parfaite et la synthèse finale a manqué, faute peut-être, à l’époque, d’un intérêt suffisant pour traiter de questions budgétaires et comptables dans les rapports publics. Des positions ont été exprimées par la Cour des comptes comme par le Comité d’enquête : il faut toutefois les chercher dans des documents auxquels il n’a pas été donné une publicité suffisante.

27En juin 1968, le Premier président Roger Léonard, sachant l’importance donnée par le gouvernement à l’expérimentation RCB et conscient des enjeux pour le contrôle de la dépense publique, en parle à la section des anciens élèves de l’ENA de la Cour, très active dans cette période où beaucoup d’idées sont brassées¹⁹. Quelques jours plus tard, il reçoit une note manuscrite de trois pages en date du 17 juin 1968 rédigée par Bernard Gournay, conseiller référendaire, qui donne à l’Institut d’études politiques de Paris un enseignement de science administrative²⁰. La note mentionne :

• la rationalisation des méthodes de préparation du budget de l’État en s’inspirant des nouvelles techniques d’analyse budgétaire expérimentées aux États-Unis par le Pentagone puis par le bureau du budget de la Présidence (PPBS) ;

• les études menées au ministère de la Défense nationale et plus particulièrement au Centre de prospective et d’évaluation sous la direction de l’ingénieur de l’armement Hugues de l’Estoile. Leur objet est double : planifier les programmes d’armement à long terme et dégager de nouvelles méthodes de contrôle de l’emploi des ressources affectées aux armées ;

• les études menées à la direction générale des Collectivités locales du ministère de l’Intérieur afin de mettre au point des outils d’analyse de la gestion financière des grandes villes.

28Bernard Gournay souligne la nécessité pour les magistrats de la Cour de se familiariser avec les méthodes de contrôle à la fois globales et quantitatives qui se répandent et auxquelles faisait allusion le dernier rapport de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques²¹. On trouve en effet, dans le 10^e rapport d’ensemble de cette Commission, dans les observations générales, une phrase en ce sens relative au financement des investissements : « des études préalables complètes et précises, le perfectionnement des méthodes pour les calculs de rentabilité, l’exacte évaluation de l’intérêt de chacun des projets dans une vue d’ensemble, de leurs avantages financiers et de la réduction des prix de revient qui doit en résulter, restent donc les règles à observer dans l’établissement des programmes »²².

29Le Premier président Léonard écrit dès le 25 juin 1968 aux présidents des cinq chambres de la Cour pour les informer que le PPBS américain pourrait, après adaptation, être introduit dans différents secteurs de l’administration française. La Cour a intérêt à se tenir informée de perspectives qui s’apparentent à la révision des services votés inscrite pour plusieurs ministères dans l’arrêté de programme 1967-1968 de l’institution. Le Premier président considère qu’il importe que, parallèlement à l’objectif de rationalisation des choix budgétaires, la Cour dégage et exprime clairement le point de vue du contrôle a posteriori. Son souhait est ambitieux : que la Cour procède elle-même à des études dans l’esprit du PPBS et qu’elle participe aux travaux qui seront entrepris notamment à la direction de la Prévision du ministère de l’Économie et des Finances. Il ajoute qu’il ne serait pas inutile de rechercher les conséquences de ces nouvelles techniques sur l’évolution des nomenclatures budgétaires ainsi que sur le contrôle de la gestion et du « bon emploi des crédits », reprenant l’expression introduite dans l’article 1^er de la loi du 22 juin 1967 qui définit depuis peu le rôle dévolu à la Cour en tant qu’institution de contrôle externe, et le fait dans des termes plus larges qu’auparavant.

La création d’un groupe de travail permanent au sein de la Cour des comptes

30Le Premier président décide donc début juillet 1968 de créer un groupe de travail interchambres sur ces sujets sous la direction d’André Saramite, conseiller-maitre à la Première chambre et inamovible secrétaire général adjoint²³, puis secrétaire général du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics de la création de celui-ci en 1946 jusqu’à sa retraite 25 ans plus tard²⁴. Les membres, proposés par les présidents de chambre, sont James Charrier pour la Première chambre, conseiller référendaire, qui sera quelques mois plus tard nommé secrétaire général adjoint du comité d’enquête, Jean-Charles Godard et André Delion, conseillers référendaires, pour la Deuxième chambre²⁵, Philippe Poirier d’Angé d’Orsay, auditeur, pour la Troisième chambre, Rodolphe Metzdorf puis Gérard Pirot, conseillers référendaires, pour la Quatrième chambre et Pierre Sénéchal, conseiller-maître, pour la Cinquième chambre. Ce groupe réserve une place importante aux membres de la Cour qui travaillent pour le Comité d’enquête, la cheville ouvrière en devenant rapidement James Charrier et les autres membres vraiment actifs Delion et Godard. Compte tenu de sa composition, le groupe coordonne non seulement les contrôles des cinq chambres de la Cour, mais aussi l’activité du Comité d’enquête du fait que les deux magistrats de la Première chambre sont aussi, à temps partiel, secrétaire général et secrétaire général adjoint du Comité.

31Le groupe de travail fonctionne pendant plusieurs années, comme le montrent les arrêtés annuels de programme de la Cour. Il coordonne des contrôles menés par les diverses chambres. Ses membres vont chercher de l’information ailleurs qu’aux États-Unis : ainsi, Jean-Charles Godard traduit une note présentant le contrôle de l’efficacité de la gestion tel que le pratique le Riksrevisionverket (bureau national de contrôle suédois).

Des échanges entre Cours des comptes de la Communauté européenne

32Les méthodes dérivées ou transposées du PPBS américain ne sont pas une spécificité française. Réagissant avec rapidité, le comité permanent de contact des Cours des comptes des six pays de la CEE se livre à des échanges assez approfondis sur le sujet lors d’une réunion tenue les 27, 28 et 29 octobre 1970 dans les locaux de l’OCDE au château de la Muette. La délégation française est composée du Premier président Paye, de Saramite, Godard, Sénéchal et Labrusse.

33La réunion met bien en évidence la double nature des expériences, analyse des coûts et des résultats d’une part, présentation du budget d’autre part. En Belgique, s’appuyant sur les conclusions de la réunion tenue l’année précédente à Bruges par le même comité permanent de contact, la Cour des comptes a obtenu qu’un de ses fonctionnaires²⁶ participe aux réunions d’un groupe opérationnel PPBS, mais au sein d’un institut administration-université qui n’est pas forcément un lieu de décision. Ce cas est présenté comme exceptionnel dans la note de synthèse préparée par Godard sur les enseignements de la réunion de la Muette : par rapport d’une part à la réserve manifestée par la Cour des comptes allemande, qui préfère rester en retrait de réflexions menées au sein de l’administration et qui ne sont qu’exploratoires ; par comparaison d’autre part avec la Cour française qui se borne à évoquer en termes prudents, dans la note préliminaire de la Première chambre du 18 juin 1970 mentionnée plus loin, le vœu « que l’institution suive (les) travaux RCB d’assez près pour faire valoir en temps voulu les exigences de son contrôle²⁷ ».

Le rapport d’étape du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics sur la RCB

34Le Comité d’enquête confie un sujet à un enquêteur magistrat de la Cour, Jean-Charles Godard. Membre de la Deuxième chambre de la Cour, il est aussi, on l’a vu, membre du groupe de travail interchambres depuis juillet 1968. Il sait donc exactement quels travaux la Cour des comptes entreprend et connaît les opinions de ceux qui travaillent sur ce sujet. Il dépose son rapport en février 1970. La deuxième phase de la procédure est l’examen de son rapport par le Comité, le 23 juillet 1970, et l’adoption par celui-ci de conclusions qui sont ensuite transmises aux administrations et en premier lieu aux services du Premier ministre auxquels le Comité d’enquête est rattaché. Ces conclusions sont ultérieurement publiées avec d’autres dans le 8^e rapport (1971) du Comité d’enquête. Elles sont donc publiques.

Le rapport Godard (1970)

35Compte tenu de sa date, le rapport de Jean-Charles Godard (60 pages sans les annexes) examine la RCB à ses débuts, en 1968 et 1969. Les avantages et les inconvénients de ce système ont commencé à apparaitre et les résistances au changement se manifestent déjà, de sorte que le moment est propice pour infléchir si nécessaire le processus.

36Dès l’introduction de son rapport, Godard évite de se laisser griser par un vocabulaire nouveau et par des concepts imprécis, l’exemple le plus notable étant l’expression « analyse de systèmes ». Godard s’efforce d’être simple et clair et, de ce fait, les conclusions du Comité d’enquête vont recourir à un langage facilement compréhensible, loin de la théorie de la décision telle que la voient les économistes. La RCB n’en étant qu’à ses débuts, il s’agit de recommander de continuer ou d’arrêter. Godard est favorable à la première voie et le Comité d’enquête va le suivre.

37Jean-Charles Godard introduit le sujet en constatant que l’effort entrepris en 1946 pour inciter les services de l’État à calculer les coûts et les prix de revient piétine. Il présente succinctement le PPBS américain en soulignant les deux notions qu’il renferme :

• l’une, claire, est celle de budgets de programme qui met en regard des objectifs et les moyens nécessaires sur plusieurs années pour les atteindre ;

• l’autre, complexe, l’analyse de système, outil qui fait figure, dit-il, de gadget importé, mais doit permettre de trouver la meilleure voie pour atteindre un objectif et qui repose en particulier sur des études de coûts-avantages et de coût-efficacité.

38La première touche au processus budgétaire. La deuxième touche au processus de décision dès qu’est concerné un projet d’ampleur. Là réside une ambiguïté qui ne disparaîtra pas : soit le système RCB a une finalité budgétaire, et c’est ce que donnent à penser non seulement son appellation mais aussi l’importance que le directeur du Budget y attache ; soit le système est un nouveau processus applicable aux décisions ayant une incidence financière importante et la crainte, moins immédiate, viendra de la sphère politique qui n’aime pas se laisser enfermer dans des critères de choix quantifiables.

39Le rapport Godard retrace ensuite l’opération RCB lancée le 4 janvier 1968, décision gouvernementale d’introduire progressivement dans les différents ministères un certain nombre de techniques nouvelles de gestion à base de calcul économique dénommée : techniques de rationalisation des choix budgétaires (RCB), expression qui supplante vite celle d’« optimisation des dépenses publiques ». Il n’y a pas de dispositif commun à tous les ministères. Certes un comité interministériel, à caractère consultatif, a été créé. Sous le nom de Groupe central RCB, il réunit autour du secrétaire d’État au Budget les responsables RCB des différents ministères mais ceux-ci n’en sont pas du tout au même point en ce qui concerne l’utilisation des nouvelles méthodes.

40Les ministères directement impliqués dans l’opération RCB sont le ministère de l’Équipement, avec le service des Affaires économiques internationales²⁸ et le ministère de la Défense nationale, avec le Centre de prospective et d’évaluation²⁹. La direction du Budget et la direction de la Prévision sensibilisent un grand nombre de cadres administratifs aux nouvelles techniques de choix, forment des analystes pour mener les premiers travaux, mais la différence est nette entre ces deux ministères techniques, les Armées et l’Équipement, et les autres. À un stade intermédiaire se situent le ministère de l’Intérieur et le ministère de l’Agriculture³⁰.

41Le ministère le plus en avance est celui de la Défense. Le système qu’il a développé a été dénommé 3 PB, transposition du PPBS américain. Il se voulait de portée assez générale même si un programme d’armement était la meilleure façon de l’appliquer. De même, au ministère de l’Équipement, de grands projets comme le Concorde et le RER étaient utilisés pour tester les nouvelles méthodes. Quant au ministère des Finances, il faisait application des nouvelles méthodes mais dans le souci de montrer aux ministères dépensiers qu’un projet pouvait être réalisé à moindre coût. Tout au moins était-ce sa préoccupation principale.

42Le rapport Godard essaie de classer les études menées dans les ministères et rangées sous l’intitulé RCB, non parfois sans quelque abus, et de distinguer les études dites ponctuelles et les études d’ensemble. Il ne réussit pas à en dresser une liste complète tant le périmètre est vaste et difficile à délimiter. Les approches des ministères sont distinguées comme suit :

• au ministère de la Défense, la priorité a été donnée au regroupement de toutes les activités et les dépenses du ministère dans un cadre budgétaire nouveau par programmes (au sens de programme budgétaire, non de programme d’armement) ;

• au ministère de l’Intérieur, la priorité a été donnée au contrôle de gestion, ce qui pourrait être la phase aval de la méthode RCB ;

• au ministère de l’Équipement, les deux aspects se rencontrent, édification d’une structure de programmes et introduction d’un contrôle de gestion.

43Les études ne sont pas ce qui caractérise le plus nettement la rationalisation des choix budgétaires dans la mesure où l’administration a toujours fait des études et se sert de longue date du calcul économique, mais l’opération RCB donne une nouvelle impulsion.

44Pour prendre des exemples, les études ayant reçu le label RCB concernent :

• les accidents de la route d’une part, le centre des villes d’autre part, au ministère de l’Équipement ;

• le financement de l’énergie, au ministère du Développement industriel et scientifique ;

• l’éradication de la brucellose, au ministère de l’Agriculture ;

• la commutation électronique, au ministère des Postes et Télécommunications ;

• les maladies mentales, au ministère de la Santé publique et, dans la même administration, la rentabilité de la vaccination BCG ;

• le secours aux personnes en danger, au ministère de l’Intérieur.

45Quel que soit leur intérêt, ces études n’ont pas suffi à rationaliser la dépense publique. Elles ont seulement apporté un éclairage nouveau à des dossiers complexes. Pour compléter le rapport Godard avec une vision rétrospective, les accidents de la route ont ouvert un débat qui n’avait sans doute pas été vu à l’origine : il s’agissait de choisir entre les voies différentes pour faire baisser le nombre de morts sur les routes, comme par exemple supprimer des carrefours dangereux plutôt que d’agrandir des services hospitaliers, les méthodes quantitatives imposent d’insérer dans des formules mathématiques un prix de la vie humaine. Cette exigence de méthode a parfois été mal jugée.

46À côté des études et au-delà de l’apport des méthodes pour choisir entre plusieurs options, l’autre aspect de la RCB est la réorganisation budgétaire qui peut en découler. Deux des ministères cités ont réellement essayé de regrouper leurs dépenses en fonction de programmes d’action : le ministère de l’Équipement et surtout le ministère de la Défense. Dans ce dernier cas, le Centre de prospective et d’évaluation a défini des programmes majeurs divisés en sous-programmes. C’est la logique qui sera reprise par la loi organique sur les lois de finances de 2001. En définitive, seul le ministère de la Défense est parvenu à mettre au point un système de programmation budgétaire conforme à la logique objectifs/moyens : le système 3PB qui ne recevra pas pour autant d’application dans l’élaboration et dans l’exécution du budget du ministère.

47Jean-Charles Godard s’interroge aussi sur les conséquences de la RCB sur le contenu du Plan. Les faiblesses du V^e Plan avaient conduit, dans l’élaboration du VI^e Plan, à des évolutions qui se fondent sur la méthode RCB. Le rapport reste assez abstrait, mais pose la question du passage à un plan glissant. En effet, la RCB suppose la confrontation régulière des résultats atteints avec des moyens donnés aux objectifs qui avaient été fixés et une telle approche oriente vers un plan glissant. La méthode de planification s’en serait trouvée largement affectée. Ce débat est aujourd’hui dépassé, mais à l’époque, le rapport Godard se devait d’examiner l’impact de la RCB sur le budget d’une part, sur le Plan d’autre part.

Les conclusions du Comité d’enquête (1970)

48Les « conclusions » du Comité d’enquête incluent des recommandations. Le Comité a très largement suivi son rapporteur. La ligne directrice est de s’inspirer du PPBS américain, comme d’autres pays l’ont déjà fait, en tenant compte des enseignements qui en sont déjà tirés, puisque le General accounting office – l’équivalent de la Cour des comptes aux États-Unis – a étudié les facteurs de succès et les freins rencontrés. Le Comité d’enquête retient deux aspects qu’il juge importants :

• la nécessité de disposer d’analystes qualifiés ;

• l’attention à porter aux aspects politiques de la réforme.

49Transposées à la France, ces remarques conduisent en premier lieu à ce que la direction de la Prévision et la direction du Budget poursuivent les recrutements de contractuels RCB et plus encore les sessions de formation des personnels en fonction ; en deuxième lieu à associer les parlementaires à l’utilisation de la technique RCB pour éviter de donner à penser que la RCB assure le pouvoir des techniciens (on dirait aujourd’hui des technocrates) et enfin à considérer comme indispensable une forte volonté politique pour surmonter les résistances liées au changement.

50Après avoir recommandé de mettre en place une organisation plus structurée de la RCB sur le plan interministériel et sur le plan ministériel, le Comité d’enquête s’attache à un aspect essentiel : les liens de la RCB avec la procédure budgétaire. Il estime que c’est dans la présentation et la préparation du budget qu’elle doit trouver son point d’application, les prévisions de dépenses pouvant se fonder sur l’analyse critique des résultats de l’exécution des budgets précédents. Tel est l’intérêt de ce qui a été réalisé au ministère de la Défense nationale avec le système 3PB. Toutefois, le Comité d’enquête ne va pas jusqu’à considérer que l’ordonnance de 1959 doit être revue puisqu’il écrit : « sans même être intégrée dans un système de programmation budgétaire, une structure de programme a l’intérêt de conduire les autorités responsables à concentrer leur attention sur les objectifs de leurs services et sur les moyens mis à leur disposition ».

51Le Comité résume son opinion dans les termes suivants : « En définitive, le Comité estime que les efforts tendant à développer la rationalisation des choix budgétaires devront porter en priorité sur les travaux ayant pour objet, d’une part d’établir les structures d’objectifs /programmes des ministères, d’autre part de fournir les divers documents qui éclairent lesdites structures ».

52Vue ainsi, la RCB reste un outil d’aide à la décision, elle ne mène pas à une réforme de la procédure budgétaire. Le Comité d’enquête a une opinion favorable de la RCB, mais discerne mal l’ambition que renferme cette opération encore en phase de démarrage et qui aurait pu, si l’on avait suivi l’exemple des États-Unis comme on commençait à le faire avec le PPBS, conduire à une réforme budgétaire. Celle-ci aurait inclus son mode d’élaboration, de présentation et d’exécution. C’est ce qui découlait d’une phrase du rapport : « devant les insuffisances reconnues de la technique budgétaire traditionnelle, il est urgent de remettre en cause de façon systématique les procédures et méthodes suivant lesquelles sont prises les décisions de l’État. » Cette phrase aurait pu conduire le Comité d’enquête à aller plus loin dans ses conclusions. C’est ce que fera la Cour des comptes en 1972.

Les contrôles de la Cour des comptes sur la RCB (1969‑1972)

53Parallèlement à l’étude de la RCB par le Comité d’enquête, la Cour des comptes engage le contrôle, ministère par ministère, par les chambres de la Cour des comptes, du déroulement de l’opération RCB. La coordination entre les rapports présentés devant les cinq chambres de la Cour se fait au sein du groupe de travail Saramite.

La note préliminaire de juin 1970

54Une note de James Charrier est présentée à la Première chambre le 18 juin 1970 sur l’« incidence possible de la rationalisation des choix budgétaires sur le contrôle de la Cour »³¹. Cette note, à objet interne, fait ressortir que l’opération RCB n’a pas, au départ, de lien direct avec les travaux ou les procédures budgétaires. Les études « ponctuelles », « pilotes » ou « spécifiques » tendant à expérimenter la méthode RCB ont débouché sur des décisions ayant une incidence budgétaire mais ne conduisent nullement à traiter de l’autorisation de la dépense, non plus que de son exécution ou de son contrôle. Quant aux « études d’ensemble », comme celles que mène le ministère de l’Équipement et du Logement afin d’établir un budget d’objectifs et de programmes, ou le ministère de la Défense nationale avec le système 3 PB qui a conduit à présenter les crédits votés de la Gendarmerie sous la forme d’un budget de programme, elles auraient pu s’insérer dans le processus d’élaboration du budget. Elles n’y ont pas été intégrées en raison de leur caractère « expérimental et fragmentaire ».

55James Charrier connaissant, de par ses fonctions au Comité d’enquête, les conclusions tirées à cette date du rapport Godard, il prend la même orientation : la RCB doit évoluer vers la programmation budgétaire pour aboutir à une gestion par objectifs. Les structures budgétaires et comptables seraient ainsi amenées à évoluer. Dans les services dotés de l’autonomie budgétaire – budgets annexes, établissements publics – il s’agirait d’élaborer ou de perfectionner une comptabilité analytique d’exploitation à côté de la comptabilité générale et de la comptabilité budgétaire. Dans les administrations relevant du budget général de l’État, les avancées peuvent se faire dans le domaine comptable (là aussi, par l’introduction d’une comptabilité analytique) ou dans le domaine budgétaire (ventilation différente des chapitres par l’utilisation de codes complétant la numérotation budgétaire traditionnelle).

56C’est dans la mesure « où l’opération RCB se traduirait par une évolution du cadre et des procédures budgétaires qu’elle pourrait avoir certaines conséquences pour le contrôle de la Cour ». Tout d’abord, le contrôle de la qualité de la gestion se trouverait facilité par la définition d’indicateurs chiffrés qui irait de pair avec les objectifs retenus ; le contrôle de la régularité de la gestion pourrait en revanche être rendu plus difficile si les règles en vigueur relatives à la spécialité et à l’annualité budgétaire étaient par trop assouplies. Ensuite, la RCB pose la question lancinante de la proximité dans le temps du contrôle : celui-ci, même s’il se définit comme a posteriori, n’est efficace que s’il intervient peu après les faits en cause. Et les changements envisageables pour la Cour des comptes, difficiles à apprécier en 1970, la placent devant un dilemme : soit elle se contente d’utiliser les résultats des dispositifs de mesure des résultats mis en place, soit elle intervient dès la définition des structures d’objectifs/programmes, ce qui revient à l’associer à des décisions de gestion. James Charrier propose une demi-mesure : que la Cour suive les travaux des administrations « d’assez près pour faire valoir, lors de la mise en place des structures et procédures budgétaires et comptables, les exigences de son contrôle » et qu’en tous cas elle entretienne des relations plus étroites avec les administrations dont elle vérifie la gestion.

57Sa conclusion est que, s’agissant des objectifs ou des modalités du contrôle, « les changements que pourrait entraîner le développement de la RCB ne paraissent pas de nature à transformer radicalement la situation actuelle ». Viennent ensuite des propositions en vue de la programmation des contrôles dits de comptabilité administrative, c’est-à-dire les contrôles de ministères, la note fournissant des données sur les principaux consommateurs de crédits RCB à l’usage des cinq chambres de la Cour entre lesquelles ces contrôles se répartissent.

Les contrôles menés par la Cour sur les ministères techniques (1968‑1972)

58Les rapports de comptabilité administrative sur la gestion des différents ministères dans le domaine de la RCB relèvent des tâches normales de la Cour, la préoccupation étant d’engager des vérifications dans les quelques ministères qui sont réellement impliqués dans l’opération RCB et de coordonner l’approche des différents rapporteurs : c’est le rôle du groupe interchambres.

59Le premier contrôle sur un ministère a été mené dès la fin de 1968. Il porte sur l’application au ministère de la Défense nationale du système de rationalisation des choix budgétaires dénommé 3 PB (Plan – Programme – Préparation du budget). Il fait l’objet d’un rapport déposé par André Delion, conseiller référendaire, au contre-rapport de Jean Riblier, et est examiné par la Deuxième chambre le 5 mars 1969³². Rapport précoce parce que ce ministère est en avance sur les autres et qu’il y a donc matière à contrôle ; précoce aussi parce que le rapporteur a fait diligence.

60Le rapport, tout en exprimant quelques réserves méthodologiques, voit dans le 3 PB un système susceptible, « après une période assez longue d’approfondissement et de pénétration, de modifier, outre les mécanismes du plan et du budget, la généralité des processus de décision, les répartitions de compétences et même les structures administratives ». « Le système condamne les reconductions automatiques de crédits et la notion de services votés ».

61Le Procureur général Bourrel, dans ses conclusions n° 5804 du 4 mars 1969 sur ce rapport, accentue les réserves du rapporteur sans remettre en cause le système 3 PB. « Sommes (…) plus réservé que M. le Rapporteur sur l’effet heureux de la RCB quant à la disparition des “services votés” et craignons qu’aux dangers de cette procédure, d’ailleurs dénoncés par la Cour à maintes reprises, s’en substitue un autre plus insidieux, sous la forme d’une pérennisation de la dépense à travers les plans glissants à la faveur d’arguments techniques difficilement contestables par les financiers ». Le Procureur général fait ressortir les incidences sur le contrôle, notamment sur celui du contrôleur financier, d’un système dans lequel un projet est entre les mains de techniciens, les financiers, quels qu’ils soient, n’intervenant que pour s’assurer du respect de l’enveloppe. Et, à la différence du rapporteur, il ne croit pas que la Cour puisse être associée à l’établissement des programmes budgétaires, prenant ainsi parti dans le débat qu’évoquera James Charrier dans sa note de 1970. Le Procureur général termine par la nécessité d’assortir d’éventuelles réformes allant dans le sens de la gestion par objectifs d’un renforcement des règles budgétaires et de la sanction des infractions : il soulève ainsi une question que les promoteurs de la RCB se gardaient d’aborder : comment mener une gestion par objectifs en l’absence d’un régime de sanctions des gestionnaires.

62Les contrôles dans les ministères se succèdent : Bertrand Labrusse, conseiller référendaire, est chargé du ministère de l’Équipement, mais son rapport n’a pas été retrouvé, ce qui est regrettable dans la mesure où cette administration a mené l’opération RCB avec zèle. Jean-Paul Roubier, conseiller référendaire lui aussi, traite du ministère du Développement industriel et scientifique : il dépose un rapport 72‑136, au contre-rapport de Henri Bissonnet, qui est examiné le 23 mars 1972³³. Dans ce département ministériel, l’évolution a été très rapide : une cellule RCB y a été créée à la fin de 1969, des études variées ont été lancées, comme par exemple une « contribution à l’étude psychosociologique sur l’image de l’industrie dans le grand public », intitulé qui fait sourire. Un budget de programme devait être établi pour le ministère et le cadre en avait été fixé par une circulaire ministérielle du 27 avril 1971. Dès l’automne, l’administration y renonce. C’est l’échec.

Le contrôle par la Cour de la RCB au ministère des Finances (1972)

63Le ministère des Finances a joué un rôle particulier dans l’opération RCB et le rapport 72‑424 déposé le 8 juin 1972 au terme d’un contrôle de James Charrier, au contre-rapport d’André Saramite, est riche d’enseignements sur la mécanique RCB mise en place³⁴. Il recense d’abord les moyens : la Mission RCB créée en mai 1968 devait achever ses travaux fin 1970, échéance repoussée à fin 1971, ses moyens étant alors repris par la direction du Personnel et des moyens généraux au sein de la sous-direction Organisation et méthodes tandis que la RCB était élevée au rang de sous-direction à la direction de la Prévision.

64Les autres directions du ministère ont disposé de cellules RCB. Un chapitre-réservoir, le 37-93, alimente par des transferts de crédits un certain nombre de ministères, sauf la Défense nationale qui utilise ses propres ressources. Quant aux moyens humains, le rapport en donne le détail : le nombre de contractuels RCB était en 1971 de 194, dont 74 aux Finances et 64 à l’Équipement.

65La RCB au ministère de l’Économie et des Finances, au-delà des actions de formation, a une acception large comme l’ont voulu ses concepteurs au risque d’introduire de la confusion : des études (gestion prévisionnelle des personnels, nomenclatures, politique immobilière), des budgets de programme, avec une expérimentation particulière à l’INSEE ; enfin des travaux de modernisation de la gestion par une meilleure connaissance des coûts (comptabilité analytique) et le développement de la gestion prévisionnelle.

66Le rapport de James Charrier montre bien les divers aspects de la RCB : des études menées selon des méthodes quantitatives et la recherche d’une nouvelle présentation budgétaire ainsi que des travaux qui, dans une période antérieure, auraient relevé de l’organisation et des méthodes.

67Dans sa conclusion, le rapporteur pose avec pertinence la question de fond : « le problème d’ensemble de l’adaptation des structures budgétaires en fonction des nécessités de la RCB ne paraît avoir donné lieu jusqu’ici qu’à une réflexion très générale. Ainsi, il ne semble pas qu’ait été suffisamment étudié le moyen de se doter d’un cadre budgétaire et comptable convenablement adapté des services dont la gestion pourra être assurée suivant les méthodes nouvelles ». Pour les services fonctionnant avec des crédits du budget général, le rapporteur imagine, pour individualiser leurs dépenses et leurs recettes et s’abstraire de la contrainte de l’annualité budgétaire, de recourir à la formule du compte de commerce, catégorie de comptes spéciaux du Trésor prévue par l’ordonnance de 1959 sur les lois de finances. Ce point n’est pas retenu par la chambre³⁵ qui transmet le rapport, modifié sur ce seul point (et numéroté 72‑425), à quatre directeurs du ministère (Budget, Prévision, Comptabilité publique, Personnel et moyens généraux) par lettres du président de la Première chambre.

68Ce sont ces lettres du Président de la Première chambre expédiées le 26 juin 1972³⁶ qui expriment la position de la Cour. Les rapports étroits existant entre la Première chambre de la Cour et le ministère de l’Économie et des Finances, en particulier sous la présidence de Gilbert Hervé-Gruyer (1958-1968) puis du futur Premier président Désiré Arnaud (1968-1972), en fonctions à l’époque des faits, permettent de penser que cette position a été commentée, voire même exposée en termes plus nets par le président de la chambre ou le rapporteur aux services concernés rue de Rivoli.

69Ainsi, l’opération RCB ne prend pleinement son sens que si le cadre budgétaire et comptable de l’État est réformé. Cette position de la Cour est claire et on ne peut que regretter qu’elle n’ait pas connu plus de publicité. Vue d’aujourd’hui, elle signifie que l’opération RCB ne pouvait en rester à ce qu’elle était et devait conduire à ce qui est devenu la LOLF qui sera préparée, elle, non pas par le ministère des Finances seul, mais par les commissions des finances des assemblées parlementaires, les Finances et la Cour des comptes agissant en liaison étroite.

70L’opération RCB rejoint un autre dossier : la réforme de la nomenclature budgétaire de l’État. Cette fois, le ministère des Finances a informé la Cour en juin 1969 et deux équipes de magistrats se sont efforcées de suivre la préparation de cette réforme en liaison avec la direction du Budget : la procédure est plus normale que dans le cas de l’opération RCB. Sont concernés avant tout l’équipe chargée de la préparation du rapport sur le projet de loi de règlement et le groupe interchambres RCB. Les magistrats impliqués sont les mêmes : c’est Godard qui, le 29 décembre 1969, établit une « note provisoire » à l’intention du groupe RCB sur cette réforme de la nomenclature budgétaire dont l’application donne lieu à une circulaire de la direction du Budget du 21 septembre 1970. C’est James Charrier qui rédige le 16 juin 1971 pour la Première chambre, au contre-rapport d’André Saramite, une note sur la réforme de la présentation budgétaire³⁷. Il ne propose pas d’intervention sur le sujet, la réforme n’appelant pas de remarques, mais il évoque en conclusion l’éventualité d’une mention dans un référé d’ensemble établi à partir des contrôles sur la RCB dans les différents ministères. Ce référé est précisément le document d’ensemble qui n’a pas été établi et justifie la présente étude.

Une modeste retombée de la RCB, les « blancs budgétaires »

71En matière budgétaire, la suite la plus visible de l’opération RCB n’est pas la réforme de la nomenclature, démarche autonome, mais l’élaboration de budgets de programme au statut d’annexes budgétaires : ces « blancs » budgétaires³⁸ ne fournissent qu’une information, au demeurant intéressante, selon une logique d’objectifs et de moyens (programmes) et n’ont pas de valeur juridique à la différence des « bleus » et des « verts » budgétaires. Ces documents seront établis pendant plusieurs années. Dans ses rapports annuels sur l’exécution budgétaire rédigés en vue du vote de la loi de règlement et élaborés à partir des « notes de consommation de crédits » que la Cour établit sur tous les ministères, celle-ci n’en fait pas mention du fait de l’absence de portée juridique de ces « blancs budgétaires ».

72En être resté à ces annexes sans portée exprime crûment l’échec de l’opération RCB dont les potentialités de réformes étaient si grandes. Certes, d’autres mesures ont été prises. Le nombre de chapitres budgétaires a été progressivement réduit. Des lignes budgétaires ont été regroupées pour faciliter la préparation des budgets de programme et l’harmonisation des nomenclatures, ce dont la Cour prend acte avec satisfaction dans son rapport public de 1977³⁹.

73La Cour des comptes, qui avait été laissée à l’écart du lancement de l’opération RCB, l’a appuyée sans formuler de réserves sérieuses, que ce soit dans les conclusions de 1970 du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics fondées sur le rapport Godard ou dans les observations tirées du contrôle des dépenses RCB du ministère de l’Économie et des Finances (1972). Comme l’avait voulu le Premier président Léonard⁴⁰, les deux institutions ont travaillé de façon complémentaire sur le sujet de la RCB et la coordination était assurée par l’identité des personnes (entre la Cour et le Comité d’enquête) et par un groupe de travail (entre les chambres de la Cour). C’est dans les observations de 1972 que figurent les remarques essentielles, dans un style très feutré et sans qu’une publicité suffisante leur soit donnée.

74Pour résumer dans des termes plus simples ce qui était dit, et au risque de simplifier une opinion nuancée, la Cour était d’avis que :

• la RCB était une bonne idée ;

• sa double composante de nouvelle méthode de choix publics ou privés dans de grands projets et de nouveau mode de présentation budgétaire entraînait un risque d’éparpillement, l’étiquette RCB couvrant des réalités trop diverses ;

• les méthodes quantitatives de choix, forme d’aide à la décision, ne soulevaient pas de problèmes fondamentalement différents des méthodes préexistantes de choix des investissements et n’appelaient pas de remarques ;

• en revanche, changer la présentation budgétaire selon une logique de budget de programme n’avait réellement de sens que si la réforme allait plus loin et que les textes régissant le budget de l’État étaient modifiés pour permettre de présenter, de voter et d’exécuter le budget selon cette logique et de dépasser la simple information fournie par des budgets de programme.