Le pilotage de l’État : un enjeu de pouvoir entre Matignon et Rivoli 1960‑1965

Une séquence exceptionnelle de refondation politique et institutionnelle 1958‑1962

1Le retour du général de Gaulle au pouvoir en juin 1958 ouvre une exceptionnelle séquence de refondation des institutions et d’assainissement économique et financier, placée sous le sceau de la restauration de l’État et de son autorité. Dans un laps de temps très resserré (1958-1962) sont réalisés la réforme des institutions politiques (rédaction et adoption de la constitution de la V^e République, élection du président de la République au suffrage universel en 1962), la réforme du système de gestion des finances publiques¹, le règlement de la question algérienne par les accords d’Évian, l’épuration et la réforme des armées, la réforme de l’administration civile (confirmation du statut général de la Fonction publique, remise en ordre des administrations centrales², création d’organes interministériels, fusion du Commissariat général au Plan et du Commissariat général à la Productivité, lancement de la réforme régionale et de la réforme du corps des administrateurs civils qui aboutiront en 1964). Dans le même temps, le redressement économique et financier est acquis par le plan Pinay-Rueff du 31 décembre 1958 qui instaure le « nouveau Franc », rétablit l’équilibre budgétaire et organise la libéralisation de l’économie, réaffirmée par le Rapport Armand-Rueff de juillet 1960³. L’élaboration et la mise en œuvre d’un tel programme séduisent nombre de hauts fonctionnaires, notamment ceux du ministère des Finances et des Affaires économiques qui se rallient très largement au nouveau régime et répondent pour la plupart favorablement à l’appel du nouveau pouvoir gaullien⁴.

2De ce grand maëlstrom, il résulte une nouvelle donne à la fois politique et économique. Du côté des institutions, émerge un nouveau système décisionnel, désormais triangulaire, dominé par le pôle élyséen, sous l’autorité duquel s’affrontent, dans une interaction concurrencielle permanente, Matignon, qui selon l’article 20 de la Constitution « conduit la politique du gouvernement », et le ministère des Finances, qui fort de ses acquis historiques depuis les années 1930, de son rôle dans la reconstruction et la modernisation de l’économie française sous la IV^e République et du verrouillage budgétaire opéré par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, n’entend pas renoncer au pouvoir et aux terrtoires qu’il a conquis ni à sa mission de « conducteur de la croissance ». D’un point de vue économique, une fois surmonté le choc du rapatriement des Pieds-Noirs d’Algérie, partiellement soldé par le Plan de stabilisation de 1963, la paix retrouvée ouvre de nouveaux futurs. Le déploiement des Quinze Glorieuses (1959-1974), appuyé sur une croissance exceptionnelle, elle-même dopée par un programme volontariste de libéralisation de l’économie et de renforcement de l’ouverture européenne et internationale de la France, conduit le gouvernement à entrer dans une politique d’expansion économique et à adopter une planification généreuse en faveur du développement social et culturel de la population française (V^e et VI^e Plan).

Piloter et contrôler les administrations publiques : la concurrence entre Matignon et Rivoli

3Dans ce nouveau contexte de paix et de prospérité, comment établir les priorités gouvernementales et opérer les choix de la modernisation de l’économie et de la société française ? Certes, le « consensus keynésien », noué depuis la Libération, confie à l’État et plus précisément au Plan un rôle prééminent dans la définition et la conduite de la modernisation économique et sociale, mais vingt ans ont passé : dans le cadre du nouveau régime, quel acteur sera chargé d’élaborer, de hiérarchiser et de piloter les programmes d’action publique ? Plus précisément, quel organe coordonnera et contrôlera l’action des administrations qui, après deux décennies de reconstruction, d’efforts militaires (sans victoire) et de rationnement budgétaire, découvrent avec euphorie la manne budgétaire de la croissance ? Le Plan qui a coordonné la reconstruction économique ? L’Élysée ? Matignon ? Aux nouveaux dirigeants de la V^e République naissante, de véritables choix de « gouvernementalité » se posent⁵. L’enjeu est décisif et il est double : d’un côté, la conduite des politiques économiques, de l’autre le contrôle de l’État et de ses administrations⁶. À l’intersection des deux, en facteur commun, la politique des finances publiques, celle des recettes et des dépenses, mais plus encore celle de la « répartition des fruits de la croissance » et de l’allocation budgétaire, objet de toutes les convoitises.

4C’est ce double enjeu qui va conduire Matignon et Rivoli tout au long des années 1960 à inventer ou à perfectionner, dans une compétition permanente, de nouveaux instruments de pilotage, de coordination, de prévision, d’évaluation ou de contrôle. Dans cette situation de concurrence structurelle, le ministère des Finances et des Affaires économiques part avec quelques atouts historiques : ses grandes directions centralisées et disciplinées, ses services d’expertise économique (l’INSEE, le SEEF), la direction du Trésor qui fait figure de direction de l’investissement public et du crédit, la direction du Budget que quelques hauts fonctionnaires réformateurs rêvent de rattacher au chef du gouvernement, notamment à la faveur du tournant de la IV^e et de la V^e République⁷… Face à ce ministère très structuré, on comprend dès lors le rééquilibrage réalisé par le pouvoir gaullien au profit de Matignon et de nouvelles administrations de mission : création de nouvelles structures interministérielles comme la Délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) en 1961 ou la Délégation à l’aménagement du territoire (DATAR) en 1963, renforcement de la direction générale de l’Administration et de la Fonction publique qui reçoit en 1960 l’appoint du Comité central d’enquête sur les coûts et rendements des services publics (CCECRSP, et surtout en 1962 détachement du Commissariat général au Plan des Finances, désormais rattaché au Premier ministre. L’élévation de la planification au rang « d’ardente obligation » par le général de Gaulle, sa revitalisation technocratique par la nomination de Pierre Massé à la tête du Commissariat, redonnent au Plan un lustre et un élan qui s’étaient érodés au tournant des années 1950 et 1960. Le redéploiement de la prospective, inventée et théorisée par Gaston Berger, directeur de l’Enseignement supérieur, dans les dernières années de la IV^e République, opéré en 1962-1963 par Pierre Massé dans le cadre du groupe Horizons 1985⁸, achèvent de démontrer aux dirigeants de la Rue de Rivoli que le leadership en matière de stratégie et de préparation du futur leur échappe. Ainsi, lors des auditions Horizons 1985, alors que Pierre Massé ouvre les consultations et les groupes de travail à toutes sortes d’experts, les hauts fonctionnaires Finances sont peu nombreux à être associés et se voient le plus souvent cantonnés au rôle de pourvoyeur d’informations et de données (Claude Gruson, ancien chef du SEEF et directeur de l’INSEE, Jean Saint-Geours responsable du SEEF et du FDES⁹). Sur la modernisation de l’Administration, sujet cher à la Rue de Rivoli depuis l’entre-deux-guerres, c’est Jérôme Monod, conseiller référendaire à la Cour des comptes qui vient de rejoindre la DATAR et qui se voit désigné comme rapporteur ; à l’occasion de son exposé oral, il se livre à une critique sans retenue du ministère des Finances et plus particulièrement de l’omnipotence de la direction du Budget. Cependant, lors de la rédaction du chapitre « l’Administration en 1985 », nombre des préconisations de Jean Saint-Geours sont retenues, notamment la nécessité dans les administrations centrales de développer une fonction d’état-major et d’étude, de perfectionner les « dispositifs d’information » et d’adopter les « méthodes modernes de gestion »¹⁰.

5Face à l’émergence de grands départements ministériels sectoriels tels que l’Équipement, face à la perte du Plan qu’elles perçoivent à la fois comme une diminutio capitis et comme une offensive primo-ministérielle, la réponse des Finances ne se fait pas attendre. Elle prend à partir de 1962-1963 essentiellement cinq voies : perfectionner et resserrer l’organisation et les structures de l’administration centrale des Finances pour rendre les interventions du ministère plus réactives et plus efficaces¹¹ ; renforcer les capacités d’étude et d’expertise au sein du ministère tant en science économique qu’en science administrative, grâce à l’importation de nouveaux savoirs et de nouvelles compétences ; inventer un modèle prévisionniste capable de proposer une alternative au modèle prospectiviste « dépensier » de Pierre Massé ; créer un organe d’étude et d’aide à la décision propre au ministère des Finances, susceptible d’éclairer le Ministre, non seulement sur les décisions de politique macroéconomique ou conjoncturelle, mais aussi sur les choix de politiques sectorielles ; enfin, inventer des instruments de gestion capables d’augmenter le poids des Finances dans les arbitrages ministériels.

6Cette stratégie de longue haleine va mobiliser pendant une décennie de nombreux cadres dirigeants du ministère des Finances (Claude Gruson, Jean Saint-Geours, Jean Ripert, Jean Sérisé, Phippe Huet, Raymond Martinet, Renaud de La Genière, Pierre Cortesse, Guy Vidal, Dominique de La Martinière, Jean Mascard, Jean-Pierre Fourcade, Edmond Malinvaud) et toucher toutes les grandes directions de la Rue de Rivoli et du Quai Branly (Affaires économiques). Elle trouve sa matérialisation dans plusieurs réalisations structurelles durables : la réorganisation de la direction générale des Impôts par la fusion des services centraux puis des services « extérieurs » des régies financières (1960-1968)¹² ; la clarification et la répartition rationalisée des tâches entre l’INSEE et le SEEF (1962)¹³ ; la création en 1965 de la direction de la Prévision (DP¹⁴) ; la fusion de la direction du Trésor et de la direction des Finances extérieures (1965)¹⁵, le renforcement de la direction du Budget (1966)¹⁶. Parallèllement, la création en 1965-1966 des groupes Finances-Plan tente de conjurer la dérive des continents entre une Rue de Rivoli qui détient le verrou budgétaire et une Rue de Martignac qui ambitionne de dire (de prescrire ?) le futur et réorganise la triangulation entre les Finances, l’INSEE et le Plan¹⁷…

7L’accroissement des capacités d’expertise du ministère des Finances passe par l’augmentation continue dans la période des moyens de l’INSEE et par l’arrivée d’ingénieurs-économistes chargés de mission ou chargés d’études non seulement à la Prévision, mais aussi au Trésor et au Budget ; ces derniers font entrer Rue de Rivoli des compétences mathématiques et économistes jusque là fort peu représentées chez les administrateurs des Finances de formation essentiellement littéraire ou juridique (cf. le recrutement de l’ENA). La recherche de savoirs nouveaux passe ainsi par le recours à des intervenants extérieurs suceptibles d’éclairer le processus décisionnel et le comportement des acteurs administratifs.

8C’est dans ce contexte effervescent de recomposition politique, de reconfiguration de l’appareil administratif et de recherche de nouveaux instruments de savoir et de pilotage que, portée par la croyance en la possibilité d’une rationalisation de l’action publique et d’un gouvernement par la science, va surgir la rationalisation des choix budgétaire (RCB). Cette innovation gestionnaire qui va mobiliser le ministère des Finances pendant une décennie a en réalité plusieurs têtes de pont. Elle pointe son nez dès 1963 au ministère de la Défense avec le programme 3PB (planification, programmation, préparation du budget), système d’aide à la décision et de programmation militaire, mis au point par le Centre de prospective et d’évaluation (CPE) pour la définition des grands programmes d’armement nationaux¹⁸. Elle germe dans le même temps au ministère de l’Équipement, au service des Affaires économiques et internationales (SAEI), poussée par les X‑Ponts aménageurs des routes, des transports et du territoire¹⁹. Mais c’est au cœur de la toute jeune et ambitieuse direction de la Prévision du ministère des Finances qu’elle va prendre une dimension décisive.

La naissance de la RCB à la direction de la Prévision ou le temps des ingénieurs-économistes 1965‑1967

Accroître les connaissances sur l’État et ses administrations

9Tout commence au service des Études économiques et financières (SEEF), rattaché à la direction du Trésor. Ce service ne s’appelle pas encore direction de la Prévision mais il vient d’être réorganisé en 1960-1961 par Claude Gruson²⁰ et il constitue, dans les années 1962-1965, un véritable « précipité » d’innovations.

10Première direction de travail. En 1962-1963, un petit groupe de comptables nationaux du SEEF, du Plan et de l’INSEE et de responsables administratifs et financiers prend conscience de la cécité dans laquelle ils sont plongés concernant le comportement des administrations en tant qu’acteurs économiques. Quel est le coût de leur fonctionnement et de leurs investissements ? Quel est leur impact macro-économique ? Ce diagnostic de méconnaissance, posé à la faveur des travaux de prospective à moyen terme (Esquisse E1) et à long terme (Horizon 1985), oriente alors toute une série de travaux pour essayer de mieux cerner ce qui sera finalement formalisé dans le Compte des Administrations²¹. Au même moment, alors que la résolution du conflit des mineurs (1963) et la détermination des rémunérations du secteur public suscite de nouvelles procédures de régulation financière, économique et budgétaire²², l’hypothèse se confirme que l’acteur économique État est mal connu et que l’acteur sociologique Administrations publiques présente une véritable opacité. Il est dès lors urgent d’accroître les connaissances sur l’État, ses services, ses effectifs, ses investissements, ses interactions avec les autres acteurs économiques, mais aussi sur la structuration de la dépense publique et ses évolutions en longue et en moyenne durée. Cette préoccupation, qui est à l’origine celle de Claude Gruson, chef du SEEF puis de l’INSEE (à partir de 1961), est partagée par son successeur à la tête du SEEF, Jean Saint-Geours (voir infra) et par le nouveau directeur du Budget, Raymond Martinet (1960-1966)²³, qui à partir de 1962 affronte l’irrésistible croissance de l’appareil d’État.

11Philippe Bezes a montré comment le désir d’accroître les connaissances concernant le fonctionnement des administrations avait nourri les travaux de la direction du Budget sur le recensement des fonctionnaires en 1962 et 1965 et sur les premiers calculs de masse salariale de la fonction publique²⁴. C’est ce même objectif qui conduit le directeur du Budget à recruter en 1962 un jeune statisticien de l’INSEE, Alain Darbel²⁵, pour établir les premières séries budgétaires en longue durée et à faire appel en 1965 aux sciences sociales pour étudier le fonctionnement des administrations centrales²⁶. En effet, c’est ce même Raymond Martinet qui fait discrètement appel en 1965-1966 à un groupe de sociologues coordonné par la Maison des Sciences de l’Homme de Fernand Braudel pour mener un programme de recherches sociologiques sur les administrations centrales. De ces « enquêtes » qui vont s’étaler jusqu’en 1970, le commanditaire souhaite tirer des enseignements et des lois suceptibles d’éclairer les dysfonctionnements de l’État central et de nourrir des programmes de réforme administrative²⁷. Son espérance sera partiellement déçue, mais cette ouverture illustre la volonté des dirigeants du ministère des Finances de l’époque d’éclairer la boîte noire de l’administration par les sciences sociales.

Contrôler les investissements publics par les mathématiques

12Seconde direction de travail. Toujours au SEEF, mais selon d’autres filiations scientifiques que les comptables nationaux, se regroupe, entre 1962 et 1965, une poignée de chargés de mission, jeunes ingénieurs micro-économistes, essentiellement des X‑Mines ou des X‑Ponts, qui vont se lancer dans de vastes expériences de calcul économique sur les grands investissements de l’État²⁸, inspirés des méthodes mises en œuvre par les Charbonnages de France et Électricité de France, et plus anciennement par Jules Dupuit pour la construction des ponts au xix^e siècle. Dans la seconde moitié du xx^e siècle, les études de calcul économique, de recherche opérationnelle et de programmation linéaire se développent en effet dans ces deux grandes entreprises publiques, inspirées des travaux pionniers de Maurice Allais à la fin des années 1940 et au début des années 1950²⁹. Elles se concentrent au sein du service des Études économiques des Charbonnages, placé sous la houlette de Paul Gardent (X‑Mines)³⁰, grâce aux travaux de Jacques Lesourne³¹ (X‑Mines) sur la rentabilité comparée des mines de charbon et sur la fermeture consécutive de certains puits français³². Elles connaissent leur première acclimatation au SEEF aux Finances en 1963, avec l’étude micro-économique commandée sur le même sujet par Simon Nora³³, inspecteur des Finances, ancien du SEEF et directeur du service Économie et Énergie de la CECA de 1960 à 1963. Au même moment, chez EDF, les travaux de Marcel Boiteux sur la tarification de l’électricité au coût marginal assurent au calcul économique un renom et une diffusion qui dépassent désormais les cercles mathématiciens qui l’ont vu naître³⁴. Au ministère des Finances, l’étude de 1963 pour la CECA manifeste la première percée des outils mathématiques au SEEF et ouvre la porte aux deux études-phares sur le Concorde et sur le RER commandées en 1965 par un ministre des Finances³⁵, Valéry Giscard d’Estaing, lui-même polytechnicien (P 1944).

13Ces études de rentabilité des investissements sont concomitantes à celles du ministère de l’Équipement qui recourt depuis le début des années 1960 (et au-delà) à la méthode des bilans actualisés pour le développement des investissements routiers³⁶ ; elles suivent de très près celles du ministère des Armées qui, dans le cadre de la programmation militaire et de la nouvelle Délégation générale pour l’armement, concentre à partir de 1961 dans un bureau de Prospective et d’Orientation ses études sur les futurs systèmes d’armes³⁷. D’une manière générale, ces études de recherche opérationnelle et de calcul économique visent à éclairer les décideurs, en calculant les coûts comparés des différents projets alternatifs et en évaluant leurs conséquences économiques et financières à court, moyen et long terme. Ces études mathématiques menées par une poignée de polytechniciens attestent de la montée de l’information chiffrée et de l’expertise, ainsi que de l’intérêt porté par les décideurs à la dépense publique, ses effets et ses coûts.

14Cette préoccupation d’efficience n’est cependant pas l’apanage exclusif des experts mathématiques ; elle est également bien présente à l’esprit des responsables comptables et budgétaires du ministère des Finances qui ont de leur côté renforcé dans le Règlement général sur la Comptabilité publique de 1962 les dispositions concernant la comptabilité des organismes publics. Celle-ci est organisée désormais de façon à permettre la connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et de trésorerie, la connaissance de la situation du patrimoine, le calcul des prix de revient, du coût et rendement des services, la détermination des résultats annuels et l’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale³⁸.

Piloter la politique industrielle de la France par les études de rentabilité : la création de la direction de la Prévision

15La troisième orientation de travail se met en place en 1962 lors de l’arrivée de Jean Saint-Geours à la tête du SEEF³⁹, qui profite de la nouvelle répartition des tâches avec l’INSEE pour réorienter les activités du Service vers la microéconomie. Inspecteur des Finances en provenance de la direction du Trésor et plus particulièrement du FDES dont il a été le secrétaire général, Jean Saint-Geours est spécialiste du financement des investissements de l’État. Lorsqu’en 1965 le SEEF accède au rang de direction et se voit rebaptisé direction de la Prévision (DP), convaincu de l’intérêt du recours au calcul économique, Saint-Geours décide de développer les études de rentabilité des investissements. Son ambition est de faire de sa direction une direction de la Stratégie industrielle⁴⁰ et de la positionner comme le conseiller technique économique du ministre des Finances pour le choix des grands équipements.

16Dans cette configuration de l’innovation administrative et gestionnaire, Valéry Giscard d’Estaing n’est pas le moindre des acteurs. Jeune ministre des Finances de janvier 1962 à janvier 1966, énarque, inspecteur des Finances, mais avant tout polytechnicien (P 1944), il maîtrise parfaitement ce langage mathématique et scientifique et souhaite, maintenant que le Plan est rattaché au Premier ministre, renforcer la capacité d’étude et d’expertise économique de son ministère pour mieux peser dans les arbitrages gouvernementaux. Ministre modernisateur et technocrate, il fait partie sans conteste à l’époque des adeptes de ce « gouvernement rationnel de l’administration » dont Philippe Bezes a tracé les contours pour les années 1960⁴¹. C’est lui qui le 9 juillet 1965 prend la décision de créer la direction de la Prévision⁴². La nouvelle direction reçoit pour mission « de mener ou d’organiser, en liaison avec le Commissariat général au Plan, des études prévisionnelles sur les problèmes de développement économique et technique » et de « contribuer à la définition et au perfectionnement des techniques d’analyse permettant de calculer le coût, de mesurer la rentabilité et d’évaluer les effets économiques directs et indirects d’une opération donnée ». Le décret va jusqu’à préciser que la nouvelle direction devra comporter une cellule de recherche opérationnelle. La création de la direction de la Prévision et sa focalisation sur une mission d’expertise micro-économique font de Valéry Giscard d’Estaing le premier père politique de la RCB première manière.

17La création en 1965 d’une direction d’étude et de prévision dans un ministère comme les Finances n’est pas isolée au sein de l’appareil d’État, même si elle est la seule à pouvoir prétendre au rang de « direction » ; elle suit de peu la mise en place en 1964 du Centre de prospective et d’évaluation (CPE) au ministère de la Défense par Pierre Messmer⁴³. Elle précède de quelques mois, en 1966, la transformation au sein du nouveau grand ministère de l’Équipement et du Logement dirigé par Edgard Pisani d’un bureau d’étude créé en 1960 en un service stratégique, le service des Affaires européennes et internationales (SAEI)⁴⁴. Sans que l’on puisse parler en aucune manière de concertation ni de mouvement organisé, on constate ainsi l’éclosion au sein de l’État central de plusieurs services d’étude, de prospective et de prévision économique. Cette concomitance contribue à l’apparition d’un milieu porteur, riche en innovation, en échanges et en émulation, celui des polytechniciens micro-économistes, ingénieurs des Mines, des Ponts et Chaussées et de l’Armement qui dans le sillage de Maurice Allais ont tous en commun la maîtrise des méthodes de recherche opérationnelle, la pratique du calcul économique et le recours aux études coûts-avantages ou multi-critères⁴⁵ : Paul Gardent et Jacques Lesourne aux Charbonnages de France, Marcel Boiteux et Pierre Massé chez EDF, Louis Armand à la SNCF, Pierre Guillaumat au CEA, à EDF puis à l’ERAP, Jean Blancard au Bureau de recherche du pétrole, à l’ERAP, à la SNECMA et à la DGA, Hugues de L’Estoile et Paul-Ivan de Saint-Germain au ministère des Armées ou à la délégation générale de l’Armement (DGA), Claude Abraham, Claude Bozon et Claude Charmeil à l’Équipement, Pierre Marzin et Louis-Joseph Libois aux PTT… Ce sont leurs élèves ou leurs successeurs qui vont essaimer aux Finances dans la seconde moitié des années 1960, d’abord à la direction de la Prévision (Jacques Raiman⁴⁶, Henri Guillaume⁴⁷, Hubert Lévy-Lambert (voir infra), Michel Ternier (voir infra), puis à la direction du Trésor (Paul Mentré⁴⁸), au Budget et à la Mission RCB (Geoffroy d’Aumale, voir infra).

18Le nouvel organigramme de la direction de la Prévision porte la marque de ses nouvelles missions recentrées sur la mesure, à moyen et long terme, de l’action publique, avec la mise en place de quatre divisions : la division de la Rentabilité des Investissements, la division des Actions économiques publiques, la division des Structures de production et enfin la nouvelle section de Recherche opérationnelle. Cette dernière doit construire et fournir les outils mathématiques pour les études réalisées par les autres divisions. La division des Actions économiques publiques se voit chargée d’étudier les effets économiques des principales interventions de l’État sur le comportement des autres agents économiques et d’apprécier d’un point de vue économique les politiques sectorielles menées par les ministères techniques. La division de la Rentabilité des Investissements doit étudier les projets d’investissements publics dont le ministère des Finances est saisi, notamment ceux des entreprises nationales. Saint-Geours a par ailleurs prévu de lui confier l’étude des services administratifs et la mesure de leur efficacité. Cette dernière tâche est en effet délaissée par le Comité d’enquête sur les coûts et rendements des services publics depuis que, sous l’impulsion de Michel Debré Premier ministre, il s’est réorienté vers les questions de structures et de fonction publique, laissant en déshérence les études de productivité chères à Gabriel Ardant, commissaire général à la Productivité (1946-1953)⁴⁹. Ainsi, face au modèle prospectiviste affiché par le Commissariat général au Plan, le ministère des Finances se dote-t-il d’un dispositif alternatif prévisionniste pour tenter de dire et de contrôler le futur, fondé sur l’étude de la rentabilité des investissements et la mesure de l’efficacité des services publics.

Faire alliance avec la direction du Budget 1966‑1967

19En dépit de ses atouts, la Prévision, direction récemment créée et en quête de légitimité, n’est pas assez puissante pour développer en solitaire cet ambitieux programme de travail. Elle a besoin d’alliés pour le mener à bien, tant à l’échelle interministérielle qu’à l’échelle intra-ministérielle, notamment pour obtenir les moyens quantitatifs et qualitatifs qui lui manquent. Dans ce ministère dépourvu de corps techniques de l’État et peuplé d’administrateurs civils de formation juridique ou littéraire⁵⁰, elle n’a pas d’autre solution pour ses études de rentabilité des investissements ou pour ses études micro-économiques que de recourir à des chargés de mission venant de l’extérieur, mis à disposition, détachés ou contractuels. Or elle bute sur l’obstacle budgétaire ; le financement occulte des chargés de mission du SEEF assuré jusqu’en 1961 par la Banque de France s’est tari⁵¹, il lui faut absolument obtenir le concours du Budget lui-même. Enfin, pour faire valoir efficacement son expertise économique dans le choix des grands projets d’équipement à l’échelle interministérielle, elle a besoin de se rapprocher de la direction du Budget et de s’insérer en amont dans la procédure de préparation du budget, avant les arbitrages, ce qui n’est pas la chose la moins difficile à obtenir tant la direction du Budget veille jalousement à ses prérogatives.

Un habillage séducteur : l’exemple américain

20Pour séduire la direction du Budget, Jean Saint-Geours élabore une véritable tactique⁵². Premièrement, proposer une alliance à la direction du Budget en élargissant les études de rentabilité des investissements à une opération plus ambitieuse de modernisation des finances publiques. Deuxièmement, utiliser comme argumentaire le séduisant précédent que constitue l’expérience du PPBS américain (Planning-Programming-Budgeting System), qui, issu du ministère de la Défense américain, a migré jusqu’au Bureau of Budget de l’administration américaine⁵³. Le PPBS est un système de programmation qui vise à rénover les procédures fédérales de choix budgétaires, selon un cycle en cinq étapes : 1° moderniser la gestion administrative en identifiant des programmes d’action publique et en les dotant d’objectifs clairs et mesurables ; 2° utiliser le calcul économique et l’analyse de système pour mesurer la rentabilité économique comparée de ces programmes d’action ; 3° budgétiser ces programmes ; 4° soumettre au pouvoir politique pour décision les choix alternatifs attachés à ces programmes ; 5° évaluer a posteriori les résultats des programmes et la validité des hypothèses posées au départ. Le Planning correspond au « recensement des objectifs » poursuivis par l’État ou par tel département ministériel. Le Programming constitue « la tactique administrative » ou l’action physique définie par les services pour atteindre ces objectifs. Le Budgeting recouvre « l’exécution financière, c’est-à-dire d’une part la traduction détaillée en termes budgétaires des programmes et d’autre part le contrôle de l’exécution »⁵⁴. Préparé à la Rand Corporation pendant sept années, le PPBS a été expérimenté entre 1963 et 1964 au ministère de la Défense par le ministre Robert Mac Namara et en 1965, il vient d’être généralisé par le président Johnson à l’ensemble de l’administration fédérale⁵⁵.

Sous le PPBS, l’optimisation de la dépense publique (ODP)

21Au printemps 1965, Jean Saint-Geours met en forme une première proposition à l’intention de Renaud de La Genière alors chef de service à la direction du Budget⁵⁶, intitulée « l’Optimisation de la Dépense Publique » (ODP). Elle recouvre deux aspects : « établir et appliquer des méthodes d’appréciation de la rentabilité des investissements du secteur public, ainsi que du rendement des services de l’administration » et « déterminer les éléments de décision pour les principales interventions sectorielles de l’État : énergie, agriculture, recherche etc. autant que possible en utilisant le calcul économique »⁵⁷.

22Chronologiquement, l’ODP suit donc de très près le lancement généralisé du PPBS aux États-Unis ; à ce titre, elle peut apparaître comme un simple décalque de l’expérience américaine. La proposition de Jean Saint-Geours a cependant une généalogie proprement française que la référence omniprésente au PPBS américain dans les notes administratives ne saurait faire oublier : le calcul économique dans les grandes entreprises publiques, les études de rentabilité des investissements au SEEF, le programme 3PB au ministère des Armées ou les calculs du ministère des Travaux publics pour ses investissements routiers. De sorte qu’il nous paraît difficile de qualifier la RCB française, comme nombre d’acteurs ou d’auteurs l’ont fait, d’importation américaine. En revanche, ce qui est certain, c’est que l’expérience américaine de la Rand Corporation et le modèle du PPBS ont servi à la fois de précédent, d’expérience à étudier et à critiquer, de référence de légitimation, d’habillage de modernité et pour finir, de boîte-à-outils pour des administrateurs français en quête d’innovations gestionnaires ou de solutions prêtes-à-appliquer. L’atlantico-tropisme manifesté à cette occasion pourrait sembler paradoxal en ces temps de gaullisme ombrageux, mais il n’est pas nouveau Rue de Rivoli. Sous la IV^e République, plusieurs directions ont envoyé des administrateurs aux États-Unis étudier les méthodes de gestion américaines ; c’est le cas de la direction du Budget qui s’intéresse en 1950-1951 au budget fonctionnel préconisé par la Commission Hoover⁵⁸. En 1953-1954, sur le modèle des missions de productivité pour les entreprises françaises⁵⁹, quelques missions « administratives » s’organisent⁶⁰, comme celle de Maurice Lauré, inspecteur des Finances, sur le contrôle fiscal et la productivité fiscale⁶¹, celle de Raymond Gaudriault, administrateur de l’INSEE, sur les techniques administratives⁶² ou encore celle de Jean Gonot, inspecteur des Finances, sur les bureaux d’Organisation et Méthode⁶³.

23Quoi qu’il en soit, le fruit de cette congruence entre l’ODP française et le PPBS américain se manifeste par l’envoi de plusieurs missions d’administrateurs français des Finances aux États-Unis, une traversée atlantique qui va devenir un rituel pour les experts de la future RCB. Ces voyages d’étude en Amérique s’inaugurent aux Finances par une première mission exploratoire en septembre 1966, la mission Lequéret, du nom de l’administrateur de la Prévision en charge des Administrations publiques ; elle est suivie par une mission DP-DB-cabinet en octobre 1967, puis par un troisième voyage DP-DB-Mission RCB au printemps 1969 avec Philippe Huet, chef de la Mission RCB, qui ouvre la voie aux missions d’étude et aux stages de formation que la direction de la Prévision organisera à partir de 1969-1970 dans les universités américaines. Mission pionnière, la mission Lequéret de l’automne 1966 met au cœur de son programme l’analyse du PPBS américain et de ses résultats en matière d’administration publique. En dépit d’un bilan critique qui met en lumière, dès la fin 1966, les limites et les difficultés de l’exercice⁶⁴, Jean Saint-Geours décide de s’inspirer de l’expérience américaine pour proposer au Budget non seulement des études économiques de rentabilité pour les projets d’investissements, mais un vaste système d’études préparatoires destiné à éclairer les choix budgétaires en matière de dépenses publiques.

24Si l’on suit la chronologie établie par Aude Terray grâce aux archives de la DP, la première proposition de l’ODP par Jean Saint-Geours à Renaud de La Genière, nommé directeur du Budget en avril 1966, aurait eu lieu oralement le 3 novembre 1966. L’ODP, résume Jean Saint-Geours, est « une méthode pour la préparation des budgets annuels, pour l’élaboration des choix du Plan ou pour l’éclairage des décisions de longue portée »⁶⁵. Ce premier entretien exploratoire est suivi d’une grande note-programme en janvier 1967⁶⁶, où le directeur de la Prévision expose à son camarade de promotion de l’ENA et de l’inspection tous les bienfaits qu’il peut espérer de l’ODP : rationalisation et pacification de la procédure budgétaire⁶⁷, incitation des services à justifier scientifiquement leurs demandes de crédits, optimisation de la dépense publique, mise au point d’argumentaires économiques capables de contrer les projets des ministères dépensiers ou de contenir leurs appétits budgétivores, participation et appui à la préparation du Budget, contribution aux arbitrages du VI^e Plan et à la préparation du VII^e Plan. Enfin, last but not least, il assure la possibilité de réaliser des économies budgétaires, invoquant l’exemple du PPBS américain qui aurait fait faire 5 à 10 % d’économies au Budget de la Défense⁶⁸. Même si la dernière ficelle est un peu grosse, Renaud de La Genière est séduit ; prudent, il laisse cependant passer un long délai avant de répondre⁶⁹. Jean Saint-Geours, qui entre-temps a avancé avec ses ingénieurs-économistes, revient à la charge dans une nouvelle note le 5 septembre 1967⁷⁰ et propose une phase d’expérimentation avec le lancement de sept études-pilotes dans sept départements ministériels, dans laquelle la Prévision jouerait le rôle d’un « bureau d’études », à la fois concepteur, sous-traitant et coordinateur auprès d’une direction du Budget maître d’ouvrage. Habile présentation, propre à rassurer le Budget.

25En attendant que soit prise la décision définitive, une nouvelle mission conjointe DP-DB-Cabinet du Ministre⁷¹, part en octobre 1967 aux États-Unis pour faire le point sur le PPBS⁷². Au retour de ce voyage stratégique, alors que les perspectives en matière de dépenses publiques et de besoins d’équipements collectifs se font plus préoccupantes⁷³, le directeur du Budget se rallie à l’ODP. L’alliance est définitivement scellée par une note au ministre du 28 novembre 1967, signée des deux directeurs, sur un programme plus modeste que celui antérieurement dessiné par l’ambitieux directeur de la Prévision, mais dans lequel sont néanmoins en germe toutes les promesses de la future RCB : les études pilotes, la formation et le recrutement de spécialistes micro-économistes, la recherche de l’utilisation optimale des crédits d’investissements et des crédits de fonctionnement, les économies budgétaires.

26Née en 1964-1965 au SEEF de l’ambition d’un haut fonctionnaire imaginatif, véritable « entrepreneur de réforme », appuyée sur les méthodes mathématiques d’évaluation de la rentabilité des investissements, conçue comme une technique d’aide à la décision par des polytechniciens férus de calcul économique et utilisée comme une technique alternative à la planification, l’ODP de Jean Saint-Geours réalise en novembre 1967 une première mue, en revêtant, pour rallier l’austère direction du Budget, un habillage budgétaire qui permet à cette dernière de s’approprier la réforme et de servir ses propres intérêts. Par cette alliance opportuniste, l’ODP se dote d’un double visage : côté pile la rationalisation de l’action économique de l’État, côté face la rénovation du contrôle par le Budget des administrations « dépensières ». D’essence technocratique et éminemment giscardienne, cette RCB première manière, qui n’en porte pas encore le nom, est aussi une réforme ascendante, from the bottom up, issue de l’intérieur de l’administration, mais d’éléments exogènes et non-conformistes, les ingénieurs chargés de mission.

De la réforme administrative à la réforme budgétaire janvier‑mai 1968

Michel Debré le rationalisateur ou le temps de la décision

27Avec l’acceptation de l’ODP par Michel Debré, qui a succédé en janvier 1966 à Valéry Giscard d’Estaing⁷⁴, à la condition expresse que le nom en soit changé⁷⁵, un seuil décisif est franchi, dans le processus de décision comme dans les orientations de la réforme. L’extrême rapidité du processus décisionnel politique et ministériel contraste avec la longueur et les hésitations de la phase intra-administrative et bureaucratique précédente⁷⁶. Le lancement de la RCB obéit désormais à un mode descendant et directif, voire autoritaire de la réforme, qui porte la marque du tempérament, des méthodes de travail et des convictions de Michel Debré⁷⁷. Les décisions s’enchaînent, selon une chronologie resserrée, de novembre 1967 à mai 1968 :

Chronologie du lancement de la RCB

28Ce train de décisions n’a toutefois pas permis de régler la question des moyens et du budget de l’opération RCB dans le cadre du projet de loi de finances 1969. Les événements de Mai 1968 ont éclaté trop tôt. Cet enchaînement très rapide s’explique par le rôle décisif joué par Michel Debré, mais aussi par ses conseillers. Le directeur du cabinet de Michel Debré, Antoine Dupont-Fauville, inspecteur des Finances⁸⁵, joue son rôle de coordinateur et de soutien aux initiatives des deux directeurs. Pierre Cortesse⁸⁶, administrateur civil, ancien sous-directeur du Budget et futur directeur de la Prévision en 1974, conseiller budgétaire de Michel Debré puis directeur de cabinet de Robert Boulin secrétaire d’État au Budget, préoccupé par la progression des services votés, inquiet du financement du Plan et soucieux de redonner au Budget des marges de manœuvre, s’engage personnellement dans la réforme.

29Enfin, Pierre Suard, conseiller technique de Michel Debré sur les grands investissements, est l’homme-clef qui va apporter sa patte personnelle à la construction de la RCB aux Finances. Polytechnicien (P 1954) et ingénieur au corps des Ponts et Chaussées, il a été membre du service des Affaires européennes et internationales (SAEI) au ministère de l’Équipement (1960-1963) et directeur d’exploitation d’Aéroport de Paris (1967-1970). Il parle le même langage que les polytechniciens de la Prévision et de l’Équipement avec qui il partage, si ce n’est une communauté de vues, une véritable communauté de méthodes et de raisonnement. Il unit en sa personne une formation mathématique de haut niveau ‒ c’est lui qui va recevoir et analyser en mars 1966 les résultats des études Concorde et RER et qui va pousser l’idée d’étendre les études RCB à l’ensemble des équipements collectifs ‒, une expérience en matière d’investissements et d’équipements et une expérience gestionnaire dans une grande entreprise publique, Air France⁸⁷. Avec Pierre Suard et Aéroport de Paris, s’esquisse en pointillés le futur troisième volet de la RCB, les « techniques modernes de gestion » (TMG), qui va connaître un développement important grâce au soutien de Philippe Huet et de la Mission RCB Finances. C’est Pierre Suard qui introduit, dans les instances naissantes de la RCB et dans les séminaires de réflexion de cette période, les responsables gestionnaires d’Air France (Pierre Cot) à côté de ceux ‒ plus « mathématiciens » ‒ d’EDF (Marcel Boiteux). C’est lui qui, au cabinet, rend compte très étroitement à Michel Debré de l’avancement du dossier RCB. C’est lui qui organise et supervise les premières réunions de travail entre les responsables de la Prévision et du Budget, le séminaire d’Amboise en mars 1968, le séminaire de Barbizon en avril 1968, la création du Groupe central RCB et sa composition. C’est enfin lui qui pousse à la création d’un centre de recherches appliquées sur le modèle de la Rand Corporation et qui mobilise son camarade des Ponts et Chaussées, Jacques Raiman, chargé de mission à la Prévision.

30Née au sein de la direction de la Prévision des initiatives de jeunes ingénieurs économistes, portée au sommet par son directeur, adoptée par le directeur du Budget après un habile rhabillage budgétaire, la réforme est maintenant endossée par le cabinet du ministre, et c’est le ministre en personne qui va lui donner sa force de frappe. Il faut en effet souligner le charisme et les caractéristiques propres de Michel Debré, ministre des Finances du 8 janvier 1966 au 30 mai 1968. Michel Debré, depuis ses débuts de carrière au Conseil d’État, à la fin des années trente, a développé un intérêt majeur pour l’administration française (ses agents, son fonctionnement, sa rationalisation et sa modernisation⁸⁸) et pour la réforme de l’État (sa restauration, sa grandeur). C’est lui qui va interpréter et imposer la RCB comme une nouvelle politique de réforme administrative, orchestrée par les Finances. Ainsi dans son propre ministère, Michel Debré acquiesce-t-il à l’idée d’appliquer la RCB à un problème qui le préoccupe depuis longtemps : la rationalisation du réseau des perceptions⁸⁹, serpent de mer de la réforme administrative aux Finances, resté non résolu depuis la fin des années 1950 en dépit des recommandations de la Commission de réforme administrative dite de l’article 76 de 1959⁹⁰ et auquel il veut s’attaquer en même temps qu’il réforme les anciennes « régies financières ». C’est aussi lui qui commande à la Prévision, dans le cadre de la régionalisation des investissements (VI^e et VII^e Plan), une méthode pour évaluer la rentabilité des investissements afin de guider les trésoriers-payeurs généraux dont les pouvoirs économiques viennent d’être redéfinis par la réforme régionale de 1964, mais qui manquent encore d’expertise économique et de critères d’évaluation⁹¹. C’est enfin lui qui greffe sur la RCB la problématique de « réforme budgétaire ». Chacun connaît le refus de Michel Debré de voir la France « gouvernée par son caissier »⁹², son appétence pour la pluri-annualité budgétaire et les lois de programme, sa critique voilée de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 à laquelle il n’a pas véritablement pu contribuer comme il l’aurait voulu⁹³, alors qu’il estimait qu’en tant que Garde des Sceaux et rédacteur de la Constitution, il aurait dû y mettre la main. Bref, Michel Debré éprouve un véritable intérêt pour la procédure budgétaire et sa modernisation⁹⁴.

31Ensuite, dans ce gouvernement Pompidou II, Michel Debré a un positionnement très particulier : fils spirituel du général de Gaulle dans l’ordre du gaullisme résistant mais dauphin non adoubé, il est un compétiteur politique et gouvernemental déclaré de Georges Pompidou, Premier ministre. Il a obtenu du général de Gaulle le grand ministère de l’Économie et des Finances qu’il réclamait et ne cesse d’empiéter par ses projets de réforme continuels sur le territoire de ses collègues ministres (Affaires sociales, Santé, Travail, Formation professionnelle, Culture, Éducation, etc.). À cet égard, la RCB est le moyen rêvé pour autoriser le ministère des Finances à revendiquer en amont un droit de regard sur l’élaboration des politiques publiques sectorielles et à en discuter l’opportunité et le coût. Enfin, le fait de se positionner grâce à la RCB dans le champ de la réforme administrative ‒ qui est sous la V^e République une des attributions du Premier ministre ‒ est une pierre de plus dans le jardin de Georges Pompidou. Autant de signes de son ambition de redevenir ce Premier ministre qu’il n’est plus, ou à tout le moins, d’en annexer certaines prérogatives.

32Ainsi donc, la micro-séquence de janvier-mai 1968 voit se produire une nouvelle mutation de ce qui prend à l’époque son appellation définitive de rationalisation des choix budgétaires : une RCB cette fois-ci conçue et présentée comme une politique ministérielle de réforme administrative d’en-haut, autoritaire, directive, descendante, assise sur deux directions d’appui qui lui assurent ses contenus et ses méthodes. Depuis 1945, si l’on met à part les deux réformes de la procédure budgétaire stricto sensu menées par la direction du Budget en 1956 et 1959, c’est la première fois que le ministère des Finances prend officiellement et directement en charge une politique de réforme administrative interministérielle d’aussi grande envergure. Jusqu’alors, sous la IV^e République, le ministère se contentait d’avancer masqué, sous des faux nez comme le Comité central d’enquête sur le coût et les rendements des services publics ou les Commissions d’économies budgétaires placées sous la tutelle de la Présidence du Conseil ou du Parlement.

33Quoiqu’il en soit, si l’on se place à la veille de Mai 1968, on compte déjà pas moins de six figures différentes de la RCB, qui tout en continuant de subsister vont contribuer au caractère « mille-feuille » de la RCB et à sa plasticité : technique d’aide à la décision ou méthode mathématiques pour évaluer la rentabilité des investissements pour les uns ; perfectionnement de la procédure budgétaire et recherche d’économies pour les autres ; réforme administrative ou réforme budgétaire pour les derniers.

Robert Boulin ou les prémices d’une réforme de la procédure budgétaire

34À cette impulsion debréienne tout à fait décisive vient s’ajouter la contribution spécifique du secrétaire d’État au Budget, Robert Boulin⁹⁵, appuyée sur les réflexions de son cabinet et de son premier conseiller, le directeur du Budget⁹⁶. Les conseillers qui entourent Robert Boulin sont également des proches de Michel Debré et tous partagent une culture financière commune : Antoine Dupont-Fauville, Jean Gonot⁹⁷, Pierre Cortesse, tous appartiennent à la famille des budgétaires, qui coexiste aux Finances avec celle des « trésoriens » ou des « fiscalistes ». Leur appui à la RCB naissante trouve son origine dans une véritable préoccupation, une inquiétude même, celle que leur cause à partir de 1963-1964 la progression des « services votés »⁹⁸. Dans une importante note sur « la politique budgétaire française depuis 1953 » (anonyme et non datée), rédigée au cabinet du directeur du Budget, par ou pour le directeur, il est indiqué que les dépenses liées aux services civils sont passées de 17, 6 % en 1953, à 20, 8 % en 1955 et à 28, 7 % en 1966. En additionnant les dépenses de fonctionnement des services et les subventions courantes, l’auteur fait remarquer qu’elles absorbent plus du quart des dépenses totales et qu’elles augmentent plus vite que les autres types de dépenses⁹⁹. Pour enrayer cette progression en apparence irrésistible, Antoine Dupont-Fauville met à l’étude divers perfectionnements qu’il souhaite apporter à la procédure budgétaire¹⁰⁰ : il envisage ainsi de reprendre la méthode des schémas directeurs instituée par Michel Debré Premier ministre et de refondre les fascicules budgétaires ; il souhaite aussi rationaliser la préparation des décisions budgétaires et mieux dégager les grandes options politiques du gouvernement.

35Ainsi donc, si l’on se place du côté du secrétariat d’État au Budget, la RCB est la fille de la « cristallisation » des services votés et de ce que les budgétaires appellent « la consolidation du Budget ». En effet, une compréhension en partie erronée de l’article 33 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, en figeant les services votés au moins au niveau de l’année précédente, a enfermé les pratiques budgétaires dans deux impasses fatales : d’une part, l’impossibilité (psycho-sociale et politique) de remettre en cause les dotations accordées par le Parlement l’année d’avant et de l’autre, une tendance structurelle inflationniste à l’augmentation d’une année sur l’autre des moyens demandés par les services. L’objectif affiché par le cabinet de Robert Boulin est donc de transformer les conditions de la préparation du budget et de sa discussion à l’Assemblée. Au printemps 1966, Robert Boulin est nommé président de la Commission de révision des services votés et se voit chargé d’inventer « un dispositif particulier » qui permettrait d’examiner de manière approfondie chaque année les services votés, de les réviser et de desserrer le carcan imposé par le droit budgétaire¹⁰¹. En 1967, la RCB de Saint-Geours et La Genière, avec sa proposition d’étudier les incidences économiques et financières des grandes décisions d’équipement et d’évaluer les actions de l’État par grandes missions et par objectifs, tombe donc à pic. Célébrant ce lien étroit entre RCB et « révision des services votés », Michel Debré confie en mars 1968 à Robert Boulin le pilotage de la RCB et la présidence du Groupe central RCB.

36Les analyses des cabinets de Michel Debré, de Robert Boulin et de la direction du Budget sont donc convergentes, à la fois dans l’établissement du diagnostic de la situation budgétaire et dans la proposition des solutions. Elles viennent appuyer un solide argumentaire qui définit la doctrine gouvernementale en matière de finances publiques. Cette doctrine est organisée autour de cinq piliers étroitement arrimés entre eux : 1° l’acquis irréversible de l’ouverture des frontières et l’acceptation du traité de Rome de 1957 ; 2° la nécessité qui s’ensuit, non seulement d’accroître la compétitivité et la productivité des entreprises françaises, mais aussi celles des administrations, car l’État ne doit pas être un handicap dans la compétition internationale¹⁰² ; 3° l’épuisement des marges de manœuvre budgétaires artificielles ou conjoncturelles sur lesquelles les gouvernements français se sont reposés depuis 1945 (le Plan Marshall, l’aide américaine pendant la guerre d’Indochine, le réservoir des dépenses militaires ou des dépenses civiles de dommages de guerre et de reconstruction) ; 4° la prise de conscience que les ressources sont désormais limitées¹⁰³, ce qui oblige le gouvernement à faire des choix dans les équipements collectifs (« tout n’est plus faisable ») ; 5° la cristallisation d’une doctrine budgétaire gouvernementale, explicite dès 1964-1965, autour de deux règles, d’un côté l’équilibre budgétaire et de l’autre, l’instauration d’une corrélation entre l’indice de croissance des dépenses civiles et celui du PIB¹⁰⁴. Selon la règle empirique édictée par la CEE dans le cadre des recommandations Marjolin (14 avril 1964)¹⁰⁵, le taux de progression des dépenses publiques est désormais déterminé par rapport à la croissance de la PIB et ne doit pas être supérieur à cette dernière.

37Dans un tel contexte, la RCB est donc pour le ministère des Finances à la fois une tentative de contrôle des choix gouvernementaux et l’instrument d’une reconquête de marges de manœuvre budgétaires et financières. Toutefois, pour les responsables budgétaires, le problème n’est pas tant d’affronter et de contrôler des ministères techniques dotés d’ambitions centrifuges que de trouver des ressources nouvelles par redéploiement interne pour permettre au gouvernement de faire des choix. Ainsi sur cette question des services votés, la direction du Budget n’apparaît pas tant en lutte contre les autres ministères que contre la structure du budget elle-même dans sa structure financière et dans sa contexture juridique.

38Huit ans après l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, construction constitutionnelle qui n’apparaît pas encore comme un monument intangible, la RCB se donne donc à voir comme la première tentative sous la V^e République, à l’initiative du ministère des Finances lui-même, de modifier la procédure de préparation et de discussion du budget. Les voies de cette rénovation restent programmatiques, floues, plurielles, ‒ en partie masquées peut-être ‒, car des études de recherche opérationnelle à la révision des services votés, il y a bien plus qu’un fossé. Mais c’est bien ce mariage improbable des ambitions prométhéennes de la direction de la Prévision et des préoccupations budgétaires compressives de la direction du Budget que Michel Debré, en présence de Robert Boulin, décide de célébrer, tout en l’enveloppant dans le grand manteau de la réforme administrative chère à son cœur.

La RCB à l’épreuve de Mai 1968

État en crise, état de crise

39Imprévus et improbables vus de Rivoli, les événements de Mai 68 constituent un tremblement de terre pour le ministère de l’Économie et des Finances en général, pour la RCB en particulier. Michel Debré est balayé et laissé hors du dispositif de résolution de la crise, essentiellement conduit par Georges Pompidou, Premier ministre lors la négociation des accords de Grenelle. Le 30 mai 1968, son cabinet disparaît avec lui. L’effort de réflexion micro-économique et la recherche d’une nouvelle discipline budgétaire sont suspendus sine die. Il n’est plus question d’accoler à la RCB le mot d’économies budgétaires. La RCB de la révision des services votés et de la rationalisation administrative, celle de Michel Debré et de Robert Boulin, a vécu.

40Dans la foulée de Mai 68, un nouveau climat intellectuel s’instaure, celui du doute, au sein de l’État et sur l’État. Au thème gaullien de la restauration de l’État et de l’affirmation de son rôle surplombant et défenseur de l’intérêt général, succède, par un retournement complet, un discours pessimiste et auto-dépréciatif sur le fonctionnement de l’État central¹⁰⁶. Valéry Giscard d’Estaing lui-même, en novembre 1969, lors de la séance d’ouverture du séminaire RCB des directeurs à l’abbaye de Royaumont, évoque oralement « cette espèce de mélancolie qui s’est emparée du corps social » (…) et qui, selon lui, « est le sentiment d’une certaine inefficacité ou incapacité » des pouvoirs publics¹⁰⁷. Cible principale de ce nouveau discours critique sur l’État, le ministère de l’Économie et des Finances, institution castratrice, coercitive et répressive par excellence. On l’aura reconnu, ce discours, c’est largement celui du Club Jean Moulin, qui publie au Seuil à la rentrée de septembre 1968 un essai au titre provocateur sous le titre de Pour nationaliser l’État¹⁰⁸. Cet ouvrage très médiatisé dénonce un État centralisateur, omnipotent, tentaculaire, technocratique, obèse, ésotérique et arrogant ; il réclame de mettre un terme à la centralisation des décisions et à la réformation « par décret »¹⁰⁹. En guise de remèdes, les auteurs du Club Jean Moulin promeuvent le décloisonnement des structures, la décentralisation, la régionalisation, la déconcentration, la contractualisation avec les collectivités locales et les entreprises publiques¹¹⁰, l’autonomie et la responsabilité des acteurs, la substitution du contrôle a posteriori aux contrôles a priori, la concertation et la communication avec le corps social. Rédigé avant les événements de Mai 68, le diagnostic posé par les auteurs, très inspiré des thèses du sociologue Michel Crozier¹¹¹, membre dirigeant du Club Jean Moulin, apparaît comme prémonitoire et les solutions proposées comme une réponse pertinente à la crise des institutions publiques. Repris par un certain nombre d’acteurs politiques et administratifs convaincus de la justesse des analyses croziériennes, ces thèmes vont désormais accompagner le discours sur la RCB, orchestrant un véritable tête-à-queue idéologique et administratif par rapport au projet initial. À la faveur de Mai 68, la haute administration, tétanisée par la peur de la révolution sociale et anti-institutionnelle, rhabille de neuf la RCB debréienne, surplombante, technocratique, centralisée et directive et lui fait subir une nouvelle mue, démocratique, (plus) libérale, « girondine », déconcentrée, « concertative » et collaborative.

41De fait, dès le 10 juin 1968, ce nouveau discours est repris par Renaud de La Genière qui cherche à défendre devant Pierre Esteva¹¹², directeur de cabinet du nouvel et éphémère ministre des Finances, Maurice Couve de Murville (1^er juin-11 juillet 1968), les bienfaits de la RCB. Selon le directeur du Budget, la RCB est destinée « à remédier à l’excès de centralisation des décisions en matière économique et financière »¹¹³ et à accompagner la déconcentration¹¹⁴, sans tomber dans « l’anarchie ». Philippe Huet, inspecteur des Finances, ancien directeur de la direction générale du Commerce intérieur et des Prix (DGCIP), nommé à la veille de Mai 68 à la tête de la Mission RCB, emboîte le pas au directeur du Budget et voit en la RCB une solution à la crise anti-institutionnelle de Mai 68, à condition de l’ajuster aux nouvelles aspirations de la société et de lui donner une version participative plus en phase avec les exigences de liberté, d’émancipation, de responsabilité et d’autonomie qui ont fait irruption lors du mouvement social.

42C’est en définitive à Mai 68 que l’on doit les choix méthodologiques concernant la diffusion interministérielle de la RCB : refus définitif de tout caractère coercitif¹¹⁵, pas d’imposition de la RCB par voie de circulaire, ni par voie législative, ni par voie réglementaire, choix de la persuasion, de l’exemplarité et de l’émulation, respect du principe de volontariat, de progressivité et de subsidiarité¹¹⁶. C’est enfin à Mai 68 que l’on doit, à côté des études analytiques et micro-économiques qui demeurent l’estampille originale de la RCB, l’apparition de la thématique de la transformation des modes de gestion publique, dont Renaud de La Genière et Philippe Huet vont se faire les chantres de 1968 à 1971 dans toute l’administration française. Ainsi, avec Mai 68, la RCB subit-elle une nouvelle mutation qui la mène vers un nouveau « répertoire » de réforme (P. Bezes), différent de celui des ingénieurs polytechniciens du SEEF en 1964-1965, différent de celui de la réforme administrative et budgétaire debréienne de janvier 1968, celui, plus gestionnaire du management public.

43En mai-juin 1968, la crise de l’État creuse un véritable trou d’air politique pour la RCB. Le pilotage du cabinet et la volonté ministérielle disparaissent corps et biens dans la bourrasque estudiantine puis politique, tant du côté de Michel Debré que de Robert Boulin, l’un et l’autre appelés à d’autres fonctions gouvernementales. L’important budget de l’opération RCB, préparé en mars 1968 dans le cadre du projet de loi de finances 1969 par les trois directeurs concernés¹¹⁷, Jean Sérisé directeur de la Prévision, Renaud de La Genière directeur du Budget et Jean Mascard directeur du Personnel et des Services généraux de Rivoli, passe à la trappe. Aucun crédit particulier n’est inscrit pour la RCB au budget des services financiers. L’heure est aux économies budgétaires après les libéralités des accords de Grenelle. Dans les archives, on perçoit comme un « blanc » : l’attentisme domine.

Sauver la RCB. Le temps des technocrates juillet 1968 – juin 1969

Le relais des X‑Ponts au cabinet Ortoli

44Le fil rompu par la crise de Mai 1968 se renoue lors du remaniement gouvernemental suivant : en juillet, François-Xavier Ortoli, inspecteur des Finances, ancien commissaire général au Plan (1966-1967), l’un des artisans du lancement du Plan Calcul¹¹⁸, reçoit le portefeuille des Finances (12 juillet 1968-21 juin), tandis que Jacques Chirac, secrétaire d’État au Budget, conserve la charge du pilotage de l’opération RCB dans la continuité de Robert Boulin. Jacques Chirac ne manifeste guère d’enthousiasme à l’égard de la RCB, en dépit des efforts de son directeur de cabinet, Gérard Bélorgey (1943-2016, ENA 1960 et membre du corps préfectoral), pour l’y intéresser dès l’été 1968. Discipliné, il soutient néanmoins la RCB renaissante en ouvrant les séances du 27 janvier 1969 et du 6 mai 1969 du Groupe central RCB. Il préside également le séminaire des directeurs au château d’Artigny les 7‑8‑9 février 1969. Mais au cours du déjeuner du Groupe central du 27 janvier 1969, il exprime son scepticisme en suggérant d’attendre dix ans que les ordinateurs aient fait des progrès¹¹⁹ !

45En réalité, c’est bien du cabinet Ortoli que vient le salut. D’une part François-Xavier Ortoli ministre des Finances n’est pas hostile à la RCB, bien au contraire, puisqu’en tant que ministre de l’Équipement et du Logement il a été le premier à répondre officiellement et positivement à l’offre de Michel Debré début mai 1968 avec l’opération Sécurité routière. D’autre part, au sein de son cabinet, Jean-Paul Parayre, né en 1937, X‑Ponts (P 1957), ancien ingénieur du service des Autoroutes (1963-1967), conseiller technique à partir de 1967 au cabinet de Jacques Chirac au secrétariat d’État aux Affaires sociales puis au secrétariat d’État aux Finances, a pris la succession de Pierre Suard et assure la continuité de la RCB des ingénieurs. À partir de juillet 1968, jusqu’à l’été 1969, c’est lui qui assume avec efficacité le pilotage de la grande étude interministérielle qui subsiste de la vaste entreprise conçue par Michel Debré et Robert Boulin¹²⁰, à savoir, l’opération pilote Sécurité routière¹²¹. Le ministère de l’Équipement a sauvé la RCB !

46Le couple Ortoli-Parayre, relayant le binôme Debré-Suard, réaffirme discrètement l’intérêt des Finances pour la RCB : freinage des dépenses de l’État, révision des services votés¹²², optimisation de la dépense publique, emprunt aux entreprises de leurs méthodes de gestion, introduction des « ensembles électroniques de gestion » dans les services, évaluation et contrôle des résultats de l’action de l’État… Dès l’été 1968, Jean-Paul Parayre prend la main, en créant un groupe de pilotage DP‑DB qui se réunit au cabinet tous les 15 jours. Au fil de l’année 1969, les nouveaux chargés de mission RCB qui arrivent à la direction du Budget sont associés à ce groupe de travail (Philippe Rogeaux, X‑Ponts 1946, Jean-Pierre Therme, ingénieur des Manufactures de l’État, X 1949, Maurice Hamon, ingénieur de l’Armement, X 1956, Robert Galdin, attaché commercial). C’est au sein de ce groupe de pilotage qu’à partir de la fin 1968 la question de la nomenclature budgétaire s’impose et qu’est prise la décision de lancer la réalisation d’un budget de programme aux Finances. Parayre appuie les projets de rénovation budgétaire et gestionnaire de la direction du Budget ; il stimule la direction de la Prévision pour qu’elle élabore un programme de stages interministériels de formation à la RCB sur l’année 1968-1969, soutient auprès de son ministre les demandes budgétaires des deux directions pilotes, ainsi que le programme de travail de la Mission Huet, initie l’étude RCB sur le téléphone et la commutation électrique au ministère des PTT¹²³. Il relance, sous la présidence de Jacques Chirac, le Groupe central RCB chargé de coordonner la démarche dans les ministères et le réunit le 27 janvier 1969, puis en mai 1969¹²⁴. À cette occasion, les membres du Groupe central nommés par Michel Debré sont reconduits par François-Xavier Ortoli : Renaud de La Genière et Roger Malafosse pour la direction du Budget, Jean Sérisé et Jacques Le Noane pour la direction de la Prévision, Philippe Huet pour la Mission RCB du ministère des Finances, Fernand Grévisse pour la direction générale de l’Administration et de la Fonction publique, Hugues de L’Estoile pour la Défense, Pierre Massé pour le Plan, Pierre Racine pour le Conseil d’État et la direction de l’ENA, Marcel Boiteux pour EDF, Michel Crozier et Jacques Houssiaux pour l’Université, Robert Galdin, chargé de mission au Budget, secrétaire du Groupe. Le seul élément nouveau est la nomination par Ortoli du dirigeant de l’une des plus dynamiques sociétés de conseil en informatique et en calcul économique de l’époque, Jean Carteron (1926-2011, X‑Télécom 1945), directeur général de la SEMA. À l’heure du Plan Calcul, cette nomination témoigne de la prise de conscience accrue de l’intérêt stratégique des questions d’information et d’informatique¹²⁵.

47Enfin, Parayre identifie précocement deux problèmes structurels graves : d’un côté, le goulot d’étranglement causé par la pénurie de spécialistes et les difficultés que pose le recyclage des fonctionnaires à formation juridique et littéraire¹²⁶, et de l’autre, la question des systèmes d’information et de leur compatibilité interministérielle et même interdirectionnelle au sein des Finances (Impôts et Trésor public).

Premières ressources, premiers dispositifs pour la RCB en gestation

48Aiguillonnées par Jean-Paul Parayre, la direction de la Prévision et la direction du Budget, s’appuyant sur les décisions ministérielles de janvier et mars 1968 de Michel Debré, relancent donc à partir de l’été 1968 le dossier de la RCB. C’est dans cette période-clef que les premiers dispositifs d’action sont mis en place.

49À la Prévision, en novembre 1968, le directeur Jean Sérisé, qui a pris la suite de Jean Saint-Geours en janvier 1968, crée la sous-direction C toute entière dévolue à la RCB. Résultat de la fusion des trois divisions travaillant sur la RCB, il la place sous la responsabilité d’Hubert Lévy-Lambert, X‑Mines. Cette nouvelle sous-direction s’occupe désormais de la conduite et de la coordination des études analytiques réparties par département ministériel ou par secteur, de l’établissement des premiers plans de formation des techniciens RCB, de l’organisation des séminaires interministériels et des stages RCB et de l’animation du Groupe central RCB.

50À la direction du Budget, l’arrivée de chargés de mission se fait au cours de l’année 1969. Robert Galdin, conseiller commercial, se voit chargé de la coordination de l’opération RCB avec son homologue de la Prévision, Michel Ternier, sous le contrôle de Roger Malafosse, chef de service du Budget. Raymond Meunier, commissaire de l’Air, se voit chargé des questions de comptabilité analytique (cf. infra), tandis que Maurice Hamon, X‑Armement, Philippe Rogeaux, X‑Ponts, et Jean-Pierre Therme, X‑Manufactures de l’État, sont chargés d’études pour les investissements et les équipements. Placés auprès du directeur du Budget¹²⁷, sans être intégrés dans l’appareil de la direction ni constituer une cellule formellement organisée, ils se répartissent, en plus de leurs autres tâches d’étude, le suivi des études analytiques RCB dans les différents départements ministériels¹²⁸. La dissymétrie du dispositif RCB entre la Prévision ‒ une sous-direction entière consacrée à la RCB ‒ et le Budget ‒ une poignée de chargés de mission individuels en 1969 ‒ est flagrante. Elle pourrait laisser croire à un retrait ou à une réserve de la direction du Budget. Il n’en est rien. Les archives attestent de l’implication continue du directeur, Renaud de La Genière, qui intervient personnellement dans les séminaires d’information et de formation sur les motivations et les objectifs de la RCB¹²⁹, mais aussi de son encadrement supérieur (Roger Malafosse, chef de service, Guy Vidal, sous-directeur du Budget¹³⁰).

51C’est aussi dans cette période-clef que les questions d’intendance et de moyens budgétaires sont rediscutées. Alors même que François-Xavier Ortoli a refusé pendant l’été 1968 la création d’emplois au Budget des services financiers pour la RCB¹³¹, où trouver les moyens de réaliser le programme de travail RCB à l’échelle des administrations centrales ? À l’automne 1968, la direction du Budget propose un dispositif budgétaire qu’elle maîtrise fort bien : la création, au sein du budget des charges communes, d’un chapitre spécial RCB (37-93) et l’inscription de crédits spéciaux à ce chapitre, crédits qui seront ensuite transférés au budget des services financiers ou à celui des ministères techniques, au fur et à mesure de leurs besoins en crédits d’études ou en contrats¹³². Dès 1969, les administrations signent leurs premiers contrats d’étude avec des cabinets de conseil en informatique (la SEMA), avec des bureaux d’études ou des universités en sciences économiques (universités de Caen, Nanterre et Grenoble)¹³³.

52Enfin, dans la même période, la Mission RCB des Finances reçoit ses premiers personnels. Philippe Huet obtient fin 1968 la mise à disposition de deux inspecteurs des Finances, d’un ingénieur de l’Armement, de trois directeurs départementaux des services extérieurs, d’une secrétaire et de quelques contractuels d’appoint (DES d’économie, statisticiens).

La mise en place des trois volets de la RCB

53Dans les mois qui vont de septembre 1968 à l’été 1969, la RCB prend son visage définitif et cristallise son programme d’action. L’enjeu principal consiste, après la phase décisionnelle, à entrer dans une phase d’expérimentation et de probation et à inciter les autres ministères à faire de même.

La Prévision, les études-pilotes et la formation aux techniques RCB

54Le lancement des premières études RCB fait l’objet de toutes les attentions à la DP, notamment l’opération Sécurité routière¹³⁴, mais se heurte très vite au goulot d’étranglement des qualifications. La Prévision s’engage alors dans un ambitieux programme de stages d’information, d’initiation et de formation aux techniques de RCB : en août-septembre 1968, le premier stage de Pont-Mousson sous la présidence de Jacques Houssiaux, professeur de sciences économiques à l’université de Nancy, et ses étudiants¹³⁵ ; en novembre 1968, le premier stage de Marly le Roi¹³⁶ ; en février 1969, le stage interministériel des directeurs au château d’Artigny sous la présidence du ministre des Finances, François-Xavier Ortoli, et du secrétaire d’État au Budget, Jacques Chirac¹³⁷ ; au printemps 1969¹³⁸, les stages de formation pour les spécialistes RCB du ministère de l’Équipement et du Logement et du ministère de l’Économie et des Finances. À cette occasion, en même temps que la formation « hors les murs » et les séminaires résidentiels jusqu’alors peu pratiqués en France, sont utilisées une méthodologie et une pédagogie particulières d’enseignement, presqu’inconnues dans les universités françaises et promises à un grand avenir : les études de cas¹³⁹. Cependant, la rareté des études françaises au début de l’opération RCB gêne les animateurs et les formateurs français, car le recours aux études de cas américaines rencontre le désintérêt des auditeurs français. C’est pourquoi l’étude RCB sur les accidents de la route, puis l’étude Périnatalité au ministère de la Santé font l’objet d’une grande attente et vont devenir à partir de 1970 des classiques inégalés. L’année comprise entre septembre 1968 et l’été 1969 est donc une année assez intense de rodage et d’expérimentation pour ce qui va devenir une des activités essentielles de la direction de la Prévision : la formation des spécialistes RCB et le recyclage des fonctionnaires¹⁴⁰. En effet, la volonté de diffuser la RCB dans les départements ministériels se heurte à deux failles du système français de fonction publique : l’absence de formation continue des cadres et les lacunes de leur culture scientifique et plus largement économique¹⁴¹. Le Centre de formation permanente et professionnelle (CFPP) du ministère des Finances, spécialisé dans la préparation des fonctionnaires aux concours administratifs internes, se mobilise et se fixe l’objectif d’un séminaire RCB par trimestre¹⁴². Opérationnel en 1970, il ne peut cependant couvrir tous les besoins et se répartit la tâche avec le CESMAP, qui dépend du ministère des PTT et dispose des compétences mathématiques nécessaires¹⁴³.

Les chantiers en poupées russes de la réforme budgétaire : comptabilité analytique, nomenclature budgétaire…

55Du côté du Budget, 1970 est une année de relative tranquillité administrative, hors de toute pression politique. Elle constitue également une année de maturation, pendant laquelle le directeur du Budget impose un virage décisif à la RCB en lui assignant un objectif prioritaire¹⁴⁴ : la réforme de la présentation et de la discussion budgétaire par l’établissement parallèle et complémentaire, à côté du budget traditionnel de moyens que Renaud de La Genière appelle « budget juridique », d’une sorte de budget fonctionnel¹⁴⁵, nommé pour le distinguer de celui qui a été mis en œuvre dans les années 1950 « budget de programme »¹⁴⁶. La décision est prise fin 1968 en groupe de pilotage DB-DP. Le second des trois futurs volets du triptyque de la RCB interministérielle naît ainsi à la direction du Budget au cours de cette période d’apesanteur politique. De manière intéressante, le modèle de référence invoqué n’est plus tant le modèle américain du PPBS que le modèle suédois, considéré comme le pays le plus avancé en la matière. Fin 1969, une mission composée d’administrateurs des Finances et de l’Équipement est programmée en Suède pour obtenir le retour d’expérience de l’administration suédoise¹⁴⁷.

56L’établissement des budgets de programme, qui est considéré par les promoteurs de la RCB aux Finances comme « le point focal des réalisations ou des ambitions du mouvement RCB »¹⁴⁸, exige cependant un chantier préalable qui va absorber une grande partie des efforts de la direction du Budget de 1969 à 1972, retardant d’autant la mise en place du nouvel instrument budgétaire : la réforme de la nomenclature budgétaire¹⁴⁹. Ce travail de bénédictin est confié à Raymond Meunier, commissaire de l’Air, chargé de mission placé auprès du directeur du Budget en 1969, intégré dans le corps des administrateurs civils en 1971 et futur chef du bureau M1 des Budgets de programme à la sous-direction des Études budgétaires en 1974¹⁵⁰. L’innovation consiste à ajouter à la nomenclature dite juridique une nomenclature économique, composée d’une nomenclature fonctionnelle (code sectoriel à deux chiffres) et d’une nomenclature par service (code économique à deux chiffres), destinée à faire le pont avec celle du Plan et de la Comptabilité nationale¹⁵¹. Cette nouvelle nomenclature économique doit servir à terme au regroupement des crédits autour de missions, de programmes et d’objectifs, préparer l’établissement d’une comptabilité analytique et patrimoniale, permettre l’introduction d’une gestion par objectifs, le calcul comparé des coûts des actions administratives et l’appréciation des résultats de l’action des services par un contrôle des résultats a posteriori¹⁵². Pour jeter les bases d’une telle transformation, une nouvelle alliance doit se nouer au sein du ministère de l’Économie et des Finances, une alliance jusque-là non activée, entre la direction du Budget et la direction de la Comptabilité publique, acteur matriciel incontournable du système des finances publiques¹⁵³. Non sans difficultés et non sans risques¹⁵⁴, car du point de vue des Finances tout l’enjeu consiste à ce que cette nouvelle comptabilité analytique ne devienne pas un outil au profit des ministères techniques, enjeu qu’a parfaitement saisi le ministère de l’Équipement qui n’hésite pas à investir ses forces dans une nouvelle comptabilité analytique-pilote pour les directions départementales de l’État¹⁵⁵.

57Ce travail de rénovation de la nomenclature budgétaire, que Renaud de La Genière qualifie sans cesse au fil de ses interventions de « chantier de longue haleine », pose aussi de façon incontournable la question de son articulation avec les autres nomenclatures comptables du ministère des Finances, étude dont est finalement chargée la Mission Huet qui apporte son renfort à la direction du Budget trop peu disponible pour mener seule ce travail. Les travaux aboutissent à l’Instruction du Budget n° 71-144 B. R. du 22 décembre 1971 sur la réforme de la nomenclature du budget de l’État, mise en application à partir de 1972.

Philippe Huet et l’adoption des « techniques modernes de gestion »

58L’implication personnelle du responsable de la Mission RCB Finances, Philippe Huet (1920-1994), inspecteur des Finances (1946) et ancien directeur de la DGCIP (1962-1965), qui fort de son appartenance au Groupe central de RCB s’autorise à transgresser le périmètre du ministère, permet à la RCB rivolienne de s’enrichir d’un troisième et dernier volet : la diffusion des techniques modernes de gestion dans les administrations publiques. Selon Philippe Huet, infatigable promoteur de la RCB tant au sein du ministère que dans les stages interministériels d’initiation et de formation, « les techniques modernes de gestion » récapitulent toutes les innovations gestionnaires apparues depuis le début des années 1960, pour la plupart empruntées à la grande entreprise¹⁵⁶ et doivent être appliquées aux administrations publiques¹⁵⁷.

***

59Ainsi donc, de juillet 1968 à juillet 1969, une coalition de technocrates prévisionnistes, budgétaires et gestionnaires assure discrètement le sauvetage de la RCB après la rupture de Mai 68. François-Xavier Ortoli, ministre des Finances de transition, endosse les aspirations réformatrices de ses prédécesseurs mais réduit la voilure ; cependant en confirmant l’opération Sécurité routière, il occupe une place non négligeable dans la chaîne décisionnelle et permet à la RCB d’entrer dans une phase de réalisation opérationnelle. Au cours de cette séquence, la RCB rivolienne stabilise ses contenus gestionnaires et se déploie désormais selon trois volets, les « études analytiques », les budgets de programme et les « techniques modernes de gestion », qui sont autant d’instruments de contrôle aux mains de la Rue de Rivoli. Au tandem historique Prévision-Budget se substitue une Triple Entente de la RCB, aux tâches bien réparties : à la Prévision les études de calcul économique et l’organisation des stages interministériels ; au Budget la réforme de la présentation budgétaire ; à la Mission Huet la pédagogie et la propagande en faveur d’un « management » public. La mise en place de cette triple coalition peut laisser penser que la RCB est stabilisée et va pouvoir se déployer sereinement, à l’abri de l’aléa historique et des turbulences politiques. Las, quelques mois à peine après la crise de Mai 68, alors que Georges Pompidou s’installe à l’Élysée, l’avènement du gouvernement Chaban-Delmas vient percuter cette construction technocratique Finances…