1« Bonne justice n’était pas toujours rendue ; quelquefois même, il y avait perte pour le Trésor »1. Cette phrase, extraite d’une lettre du directeur des Contributions directes de la Seine au directeur général, en 1854, fait part non seulement des problèmes posés par les dysfonctionnements dans le service à son arrivée, mais également des difficultés inhérentes aux procédures cadastrales pour la mesure des villes. Des documents incomplets, l’instruction des réclamations « ensevelie dans les bureaux de la Préfecture », un « laisser-aller regrettable », un « mauvais mode d’opérer qu’une inspection forcément rapide et sommaire ne pouvait prévenir »… La critique concerne les procédures adoptées lors de la révision précédente, achevée en 1839, au terme de la période de transition qui suivit la suspension des activités cadastrales en 18342, mais relève également d’observations plus graves sur le système parisien. La volonté du directeur Bastide est en effet de faire rendre l’impôt3. L’efficacité de la fiscalité directe repose sur l’ensemble foncier-immobilier – la contribution foncière représente, dans les années 1840-1850, 66 % des recettes de l’État4 – et à certains égards, les autres impôts directs, y compris la patente, relèvent également d’une estimation du revenu du bâti. Il s’agit donc de rester au plus près de la matière imposable et de ses fluctuations, et profiter ainsi de l’enrichissement de Paris sur le long terme. Son second souhait consiste à organiser en « toute justice » la répartition des impôts entre les contribuables. Le conseil général organise en effet le répartement de la contribution foncière entre Paris et les arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis. Le montant en est fixé par la loi de finances ; le contingent n’est modifiable ou modifié qu’à l’occasion d’une révision décennale et à la suite des effets des lois de 1821 et de 1835 sur les constructions nouvelles et les démolitions5. La difficulté réside alors dans la péréquation entre les quartiers et les contribuables eux-mêmes6. Enfin, Bastide se préoccupe de la conservation du cadastre, c’est-à-dire de sa capacité à intégrer et à tenir compte des changements de propriété7. Trois exigences du directeur départemental des Contributions directes qui le conduisent à rejeter les formulations antérieures du cadastre parisien et à faire des propositions. Ainsi, sans revenir au mode de prélèvement de l’impôt foncier, notre attention va se porter sur les procédures d’évaluation : élaboration des documents cadastraux, vérification ou infirmation de leur validité et de leur capacité à représenter les valeurs fluctuantes du marché immobilier urbain.

I. « Le trouble dans les services »

A. La situation critique de la fin des années 1840

2La situation que déplore Bastide résulte des difficultés du cadastre à tenir compte des évolutions rapides de la ville. Pendant cette même période d’attention renouvelée au service, le premier commis, M. Aubrée, regrette les propos du rapporteur de la loi de finances, pour la session de 1850 qui, en réponse aux « justes plaintes du département de la Seine », évoque « l’accroissement considérable qu’a subi depuis nombre d’années la matière imposable ». C’est à la fois rendre compte de la progression des valeurs immobilières depuis la précédente révision, et méconnaître la situation critique du moment : 1/6 de vacances dans la période troublée de la fin des années 18408. Bastide y revient lorsqu’on 1849 se pose déjà la question de l’intégration fiscale des communes de la petite banlieue dans le cadre des discussions précédant la loi de 18509. L’une des propositions était d’étendre à Paris-centre les procédures admises par le conseil général pour les communes de la banlieue. Bastide rappelle alors que « la périodicité de trente années peut être convenable à la presque généralité des communes de France mais serait très regrettable pour le département de la Seine où la propriété foncière éprouve des changements et des perturbations continuelles dans sa consistance, sa nature, dans ses revenus. [Ainsi] les pièces cadastrales se trouveraient en désaccord continu avec les faits »10.

3L’analyse qu’il mène de la conjoncture immobilière contemporaine va dans le même sens. Il rappelle l’effondrement des valeurs immobilières et des loyers à la suite des événements de 1848 et leur très difficile relèvement par la suite. La baisse est d’autant plus forte que le début des années 1840 avait connu une véritable surchauffe : « L’agiotage sur les terrains à bâtir, l’engouement pour les nouvelles constructions, pour la création de nouvelles galeries commerciales avaient fait porter à des taux prodigieux les immeubles sur plusieurs points de Paris11. » De ce fait, les propriétaires des immeubles neufs, aux abois, consentent des baisses de loyers considérables et font ainsi concurrence aux maisons anciennes délaissées. Cette situation explique, selon Bastide, que plus de « 59 mille logements sont inhabités ». La situation s’aggrave du fait de l’inégalité de la dépréciation entre les quartiers de Paris, mais aussi de rue à rue, voire de maison à maison. Il évoque ainsi des disproportions choquantes : « telles maisons payent 20 % de leur revenu net lorsque [pour] d’autres propriétés presque voisines l’impôt est à peine de 2 à 3 %12. »

4Plus généralement, c’est la mauvaise représentation fiscale du territoire qui est en cause. Lorsqu’il arrive à la direction parisienne, Bastide découvre un service sinistré. La révision cadastrale a été menée « sans l’assistance de l’autorité municipale » ; les renseignements reportés par les contrôleurs sur un tableau synthétique sont incontrôlables et de ce fait inutilisables par la commission des répartiteurs ou le directeur chargé de la révision des rôles. Plus grave, la simple consultation des registres, et l’absence d’un autre intervenant sur place n’ont pas poussé les contrôleurs à la rigueur. La conséquence en est que les documents cadastraux sont mal remplis et que pour beaucoup de quartiers « ils offraient un désordre effroyable ». L’instruction des réclamations devenues inévitables dans un tel contexte est, elle aussi, mal menée : en plus des problèmes de retard et de perte des dossiers, l’intervention des agents de la préfecture se fait souvent aux dépens des agents des Contributions. La commission de répartition est elle-même conduite à contester les travaux des contrôleurs.

5La critique la plus virulente porte cependant sur les plans. Les documents originaux avec lesquels travaillent les agents du service sont impropres : « On s’est borné à développer le plan que Verniquet a levé en 1785 pour établir une sorte de parcellaire afin de constater la consistance de chaque propriété ». Les travaux effectués pendant dix ans « sont loin d’offrir une image fidèle du terrain ». De nombreuses rues ouvertes depuis 25 ans n’y figurent pas ; les plans des nouvelles constructions ont été levés à des échelles différentes ; aucune triangulation n’a été menée. « Rien ne prouve l’exactitude de la contenance et la configuration de chaque îlot ». Ces plans ne sont que « des images coloriées presque sans utilité ». Leur rédaction n’offre donc aucune garantie. Le résultat est que toutes les administrations sont obligées de refaire les mêmes opérations : « suivant le régime actuel, il peut se faire qu’une même propriété soit successivement arpentée par les employés du cadastre, par les agents de la grande voirie, par les ingénieurs des Ponts et Chaussées, des usines, de la guerre, par les ingénieurs géographes, les ingénieurs civils, etc. Que d’argent dépensé inutilement13 ! »

B. « L’organisation spéciale de Paris »

6Pourtant, le sort particulier des villes, et notamment des grandes villes14, a été envisagé très tôt par le législateur. En effet, à l’inverse des propriétés non bâties, les propriétés bâties ne connaissent pas d’allivrement fixe15 de telle sorte que le Recueil méthodique de 1811 précise que « les propriétés bâties n’étant pas susceptibles d’un allivrement fixe, il a été nécessaire de les distinguer des autres et de les retirer du cadastre16 ». Il est donc prescrit une évaluation séparée des maisons, maison par maison, qu’il est possible de modifier lors des révisions décennales. La fixité des allivrements était perçue dans l’esprit des constituants comme une garantie contre l’arbitraire fiscal et comme une incitation à la mise en valeur des terres ; y renoncer d’emblée révèle une autre conception du prélèvement fiscal17 que confirment les articles 17 et 18 du Recueil méthodique :

« Art. 17. Pour parvenir à donner à l’allivrement cette fixité, il ne fallait que des propriétés dont le revenu n’est pas sujet, par sa nature, à des variations trop sensibles ; telles sont les terres labourables, les prés, les vignes, bois et toutes propriétés foncières non bâties.
Art. 18. Mais, il n’en est pas de même des maisons et autres propriétés bâties18. »

7La fixité de l’allivrement est délibérément écartée pour tenir compte des fluctuations des valeurs urbaines. Paris profite de plus d’une « organisation spéciale » précisée en 1809 par le préfet Frochot : « Comme l’application de la loi [sur le cadastre] quelque sage et complète qu’elle puisse être nécessite toujours quelques développements, M. le préfet de la Seine a par arrêté du 25 avril 1809 dont les dispositions ont été approuvées par le ministre des Finances fixé les règles d’après lesquelles le cadastre de Paris serait successivement exécuté dans les 48 quartiers19. » Ainsi, les « conditions du problème de l’expertise cadastrale » sont à Paris de

« saisir le produit d’une maison à travers tous les subterfuges employés pour le dissimuler, en déterminer le produit net imposable, amener la diversité des opinions des experts à une sorte de mesure commune, apprécier les diverses localités pour en tenir compte, séparer ce qui tient du fond de ce qui tient de l’industrie de l’exploitant, distinguer la valeur réelle dans les valeurs de convenances et de convention, rappeler tous les propriétaires sous le niveau de l’égalité proportionnelle, telles étaient pour la ville de Paris, les conditions du problème de l’expertise cadastrale »20.

8L’arrêté organise l’enquête menée de façon systématique « par îlot et suivant l’ordre des maisons portées au plan cadastral »21. Les renseignements reportés sur un procès-verbal d’expertise sont complétés par un plan établi par maison22. Ainsi, Paris dispose de documents cadastraux originaux dont la finalité est la même qu’ailleurs : asseoir en toute justice la participation des contribuables tout en préservant les intérêts de l’Etat.

9La tâche s’avère cependant beaucoup plus complexe que ne l’avait imaginé le préfet Frochot. Il apparaît rapidement impossible d’expertiser dans un temps relativement limité l’ensemble des « maisons »23 de Paris24. Certains quartiers ne sont même pas expertisés que d’autres doivent déjà subir une révision ! Les inégalités sont donc évidentes et d’autant plus aggravées que la conjoncture immobilière évolue fortement25. Cette situation conduit le conseil municipal à suspendre les opérations cadastrales en 1834 et à prévoir des normes différentes pour une nouvelle résolution cadastrale commencée l’année suivante. S’ouvre une période transitoire achevée en 1838, pendant laquelle sont menées conjointement les opérations d’expertises de certains quartiers et de révision dans d’autres. Le but est d’opérer rapidement en confiant l’opération à un nombre limité d’agents qui, spécialisés par quartier, agiront sous le contrôle d’une commission pour mener les évaluations et rendre compte des évolutions du marché26. Cette période s’achève avec la réalisation d’un cadastre refondu, dont on a vu qu’il convainc assez peu le directeur Bastide27.

II. Les réformes des années 1950

A. Révision foncière ou nouveau cadastre ?

10L’état défectueux des renseignements cadastraux, l’inégalité trop forte de l’imposition et de la proportionnalité entre les quartiers, l’effondrement récent du revenu fiscal conduisent l’administration parisienne à une réflexion sur une refonte générale des modes d’évaluation. Les documents fiscaux doivent faire l’objet d’une révision qui apparaît « de toute nécessité » et « ne peut avoir lieu qu’au moyen d’une exploration générale »28. À la suite d’un rapport du préfet de la Seine, la commission départementale délibère dans le même sens et émet le vœu de la révision générale des évaluations foncières dans un délai rapide29.

11Un premier projet présenté dans une lettre adressée par le préfet Berger à Bastide30 propose pour chaque unité cadastrale, l’ouverture d’un casier qui serait complété au fur et à mesure des changements et des mutations. Il suffirait de se reporter aux plans qui indiqueraient les changements du bâti et aux documents de vente, succession ou autres, pour élaborer les motifs de l’imposition. Ce projet est repoussé par Bastide. Derrière la dénonciation de la complexité des mises à jour, en particulier celle des plans, se confirment les principes de la nouvelle révision foncière : fournir des renseignements initiaux fiables et donc vérifiables ; se préoccuper des conditions de conservation des renseignements acquis.

12La commission municipale prend les dispositions nécessaires pour y procéder en approuvant les délais et en votant les indemnités des agents. L’arrêté préfectoral du 14 juin 185131 qui la prescrit est en quelque sorte la réponse faite à la question posée par le premier commis Aubrée : « Suivra-t-on le mode adopté en 1838 ou exécutera-t-on un cadastre comme on l’a fait dans les autres villes de France32 ? » Il n’est pas question de revenir aux errements qui avaient présidé à la révision de 1838, et le choix opéré revient à utiliser la faculté qu’offre la loi de 1850 de formuler un nouveau cadastre, mais suivant la pratique initiée dès le début du siècle, selon des normes spécifiques à Paris.

13Dans la lettre qu’il adresse au directeur général des Contributions, Bastide indique « qu’après de longues et fréquentes discussions », la commission municipale a suivi ses recommandations33. L’opération va se dérouler sous la surveillance du directeur des Contributions directes avec le concours des contrôleurs assistés de commissaires-répartiteurs. Ceux-ci suivront par la suite le contrôleur de leur quartier pour toutes les opérations de recensement et d’instruction des réclamations.

14La procédure repose sur l’adoption d’une évaluation par type qui sert de référent à celles des maisons voisines. Dans son quartier, chaque contrôleur assisté d’un répartiteur dresse un état des maisons qui lui paraissent réunir les conditions « diverses, propres à les faire servir de type », dans une proportion d’1/20 du nombre total des maisons. La proposition est soumise à la commission centrale des expertises cadastrales qui comprend à la fois les représentants du service et cinq commissaires-répartiteurs34, puis à l’approbation du directeur des Contributions. Enfin, elle reçoit confirmation par le préfet. C’est alors que « l’évaluation du revenu cadastral des maisons désignées comme types sera consignée sur un procès-verbal descriptif et détaillé, semblables à ceux qui sont en usage à Paris ». L’article 6 décrit les conditions de sa rédaction en présence du propriétaire ou de son représentant.

15Vérifié par le conseil d’inspection formé de l’inspecteur des Contributions, du contrôleur principal et des commissaires-répartiteurs, le procès-verbal d’estimation des maisons types est alors remis aux contrôleurs. Ce n’est qu’à cette étape qu’« il sera procédé immédiatement à l’évaluation de toutes les autres maisons », consignée de la même manière dans un procès-verbal descriptif. Outre la consultation des baux, des ventes, de la « notoriété » et la visite sur place, le contrôleur vérifie la validité de son évaluation par analogie avec les estimations de biens de nature comparable, et se doit d’indiquer les motifs de ses choix s’il s’en écarte35.

16Lorsque les travaux de révision sont achevés, un bulletin indiquant le montant du revenu brut imposable est envoyé au propriétaire, qui dispose de deux mois pour adresser une réclamation. Dans le même temps, une matrice spéciale est rédigée qui indique le produit brut assigné à chaque maison des 48 quartiers de Paris. Elle est déposée dans les mairies d’arrondissement à la disposition des intéressés qui doivent émettre toutes « les observations dont le travail serait susceptible »36.

17Au terme des deux mois, le contrôleur et le répartiteur donnent leurs avis définitifs. Les documents passent devant la commission centrale puis sont transmis au conseil municipal qui statue. Les données rassemblées sont alors « arrêtées » et le revenu imposable des maisons est considéré comme invariable dans l’intervalle d’une révision décennale à l’autre. Des déductions sont appliquées pour les petites locations en raison « de la division des logements et surtout des non-valeurs auxquelles ils donnent lieu, ainsi que des frais de dégradations extraordinaires que les propriétaires ont à supporter ». Dans le cas des rues « les plus malheureuses de Paris et habitées par des gens vivant le plus souvent d’aumônes », le taux de déduction peut atteindre 25 à 30 %37.

B. Changements de méthode et abandon des plans parcellaires

18L’opération revient à établir une documentation fiable et consultable qui repose sur une évaluation solide des propriétés bâties. La conservation des données passe par la rédaction des « calepins de révision du cadastre ». De façon évidente, il s’agit de reprendre la formule des procès-verbaux que les plans « éclaircissent ». Les calepins sont rédigés dans un second temps à partir des procès-verbaux d’expertise ou d’évaluation souvent appelés eux-mêmes « calepins portatifs ». On se souvient que dès le début du siècle, leur intérêt était relevé. Par la suite, la révision de 1838 reposait presque entièrement sur leur rédaction. Puis, les usages dans les services, en ont diminué la portée.

19Ce que propose Bastide n’est autre que l’amélioration de la formule. L’opération est menée en plusieurs fois. Le calepin est établi après une visite des lieux à charge par la suite au contrôleur de conserver les informations utiles au calcul de la masse fiscale. La rédaction initiale correspond aux dates des révisions foncières ; le complément s’opère chaque année. Ainsi,

« les contrôleurs de la Ville de Paris tiennent à jour pour chaque maison, manufacture, fabrique, usine et chantier, un calepin présentant en quelque sorte l’état-civil de la propriété, savoir : le nom du propriétaire, le prix d’acquisition, la valeur locative totale de l’immeuble, le revenu net, la valeur locative, le nombre et la situation des portes et fenêtres de chaque appartement ; les noms, les professions des locataires souvent même des notes sur la solvabilité des individus inscrits ; le prix des baux, le montant des quittances communiquées, etc. […] Suivant les règles en vigueur à Paris, l’agent de l’administration s’enquerre [sic] des déménagements qui doivent avoir lieu et après les avoir consignés sur son calepin, il en tient note sur un carnet particulier, destiné à des vérifications ultérieures et qui fait également mention de toutes les locations imposables qui se trouvent vacantes38. »

20De plus, « c’est à l’aide de ces calepins que s’opère le recensement annuel des individus passibles des contributions personnelles, mobilières et des patentes »39. Autrement dit, l’ensemble des renseignements concernant les impôts directs y est collationné. Indirectement, ceux-ci en bénéficient puisque l’établissement des calepins donne des évaluations à jour des valeurs locatives ou de l’état du bâti. La comptabilité des portes et fenêtres est ainsi revue régulièrement après le dernier recensement général en 184140. Les motifs de l’imposition de la patente y sont également consignés de même que ceux de la contribution mobilière dont, en dépit des très nombreuses protestations émises par les directeurs des Contributions, le mode de prélèvement est globalement maintenu41.

21Le soin particulier apporté à la collation des renseignements concernant la patente mérite que l’on s’y arrête42. Les contrôleurs recueillent sur place les renseignements et les complètent en tenant compte des avis transmis par les autres administrations à la direction des Contributions directes : chefs d’institution, maîtres et maîtresses de pension indiqués par l’Académie ; détenteurs « d’autorisations à vendre du vin » et loueurs en garni par la préfecture de police, etc. À cela s’ajoute le dépouillement des actes de sociétés commerciales, la consultation à titre de confirmation de listes de certaines professions (notaires, avoués, greffiers, facteurs des halles, « fabricants de sucre et de glucose », etc.), de l’Annuaire du Commerce ou d’autres annuaires spécialisés pour connaître les professions « libres », représentants de commerce, architectes, ingénieurs civils, dessinateurs de parcs et jardins. Pour le calcul du droit proportionnel qui repose sur le niveau des loyers d’habitation et des locaux professionnels payés par les contribuables, les informations relevées sur place sont confrontées aux renseignements des baux, actes sous-seing privé, actes judiciaires déposés à l’Enregistrement. Enfin, les renseignements sont complétés par les estimations des établissements situés hors du contrôle qu’ils soient principaux ou secondaires.

22Le travail par la suite consiste à maintenir à jour les indications des calepins :

« Il n’est peut-être pas sans intérêt de faire connaître ici que les contrôleurs sont munis de calepins portatifs indiquant pour chaque maison, le nom et la profession des locataires, le nombre de pièces qu’ils occupent, l’étage auquel elles sont situées et le montant du loyer payé pour chaque appartement. Que porteurs de ces renseignements, ils se présentent dans chaque maison, accompagnés d’un répartiteur, et constatent sur les calepins, les mutations survenues depuis l’année précédente, que le soir, ils mettent au courant le travail de chaque journée et procèdent à la formation de la matrice qui doit servir à expédier le rôle l’année suivante43. »

23Le recensement se déroule en trois étapes44 et les mêmes équipes instruisent les réclamations. Enfin, l’évaluation des constructions neuves ou des additions de construction se fait lors d’une tournée spéciale.

24La collecte permet la rédaction de deux tableaux qui dressent un état des changements. Le premier comprend les mutations à effectuer dans les bases de cotisation du fait des constructions, démolitions, divisions de propriété ou reconstructions ; le second indique les rectifications à faire figurer dans les noms et demeures des propriétaires. Les recommandations de Bastide confirment une pratique plus ancienne : les états des démolitions et constructions entraînant des modifications d’impôt sont disponibles depuis 184645.

25Un autre exercice consiste à rédiger un procès-verbal collectif par quartier qui décrit « d’une manière sommaire, la nature, l’importance des maisons et l’état des maisons et usines récemment construites ou en voie de construction ». Ce document, destiné à assurer « les droits du Trésor » et l’instruction des réclamations, a auparavant reçu le quitus des propriétaires. Lorsque le travail de recensement complémentaire est terminé, les agents passent à la rédaction des états d’augmentation et de diminution de la matière imposable. C’est ce document qui permet de fixer la répartition du contingent foncier, personnel et mobilier, et des portes et fenêtres.

26Ces différentes procédures d’évaluation, puis de recensement annuel mené sur place et dans les autres régies, créent une situation très particulière à Paris : « les contrôleurs mis chaque jour dans leurs fonctions en présence de contribuables acquièrent une connaissance des hommes et de la valeur des propriétés, ce qui leur donne une grande force, et tout en gardant la mesure convenable, ils appliquent la loi plus strictement peut-être que dans aucun autre département46. »

27Aucune référence n’est faite à la rédaction de plan d’accompagnement. Bastide s’en est expliqué en dénonçant l’inutilité des plans cadastraux du début du siècle. Dans une remarque portant sur la réception des mutations et par conséquent sur ce qui fait l’essentiel de la conservation du cadastre, il donne la raison sans doute essentielle : les plans sont inutiles. La définition parcellaire est acquise et reconnue par la numérotation sur la rue ; la forme du parcellaire évolue plus lentement que l’histoire immobilière et « les mutations d’immeubles sont d’autant plus faciles à suivre dans la ville de Paris, qu’il s’agit dans la presque totalité des cas, d’un simple changement de noms » ; surtout, ce qui fait la valeur fiscale d’un immeuble est son développement en hauteur, en étages et non son implantation au sol47. Pendant plusieurs années cependant les plans des maisons sont encore complétés. Les sommes attribuées au travail du géomètre commis ne sont supprimées qu’en 185648. La suppression du poste clôt définitivement l’épisode des plans cadastraux puisque par la suite, ils ne sont plus complétés49.

C. Les « calepins de révision du cadastre »

28La « nouvelle évaluation des propriétés bâties de la ville de Paris » est rapidement menée. En 1851, une note anonyme indique que 3 000 maisons ont déjà été visitées et que tous les documents ont été mis sous les yeux de la commission des expertises50.

29L’opération se poursuit au cours des deux années suivantes puisque l’on trouve des calepins pour 1852 et pour 1854. En attendant la prochaine révision cadastrale, les informations issues du recensement annuel y sont reportées. Ce complément fournit les données sur une période relativement longue et prépare de la sorte les révisions annuelle et décennale. De ce fait, dans certains cas, on relève un décalage chronologique entre la date « d’ouverture » du calepin et celle des renseignements qu’il contient. Pour la même raison, les contrôleurs chargés de la rédaction raturent les renseignements antérieurs dans la mesure où ils ne servent plus à rien. Cela n’en facilite pas, on s’en doute, la lecture.

Figure 1
Couverture du calepin du 54 rue de Flandres, révision de 1876

30La révision de 1852 est celle qui semble avoir donné lieu à l’enquête la plus fournie. Le formulaire des calepins prévoit, en première page, les récapitulatifs des données concernant les contributions foncière et des portes et fenêtres, et les précisions sur les propriétaires. Sur l’envers figurent les cadres pour la description sommaire de la propriété et quelquefois un plan. Dans le reste du calepin, sont indiqués les motifs des patentes et des contributions personnelle et mobilière par étage et par logement ou local. L’ensemble de ces renseignements confirme la fonction purement fiscale des calepins.

31En 1854, la présence de Bastide n’étant apparemment plus souhaitée à la tête de la direction départementale, c’est son successeur, Charleuf, qui tire le bilan de l’opération51. Il utilise, à plusieurs reprises, l’expression « nouveau cadastre », ce que ne faisait pas son prédécesseur, et dans le contexte de la reprise économique postérieure au coup d’État, signale la progression de l’impôt par la meilleure connaissance des montants des valeurs locatives. Dans le compte administratif de 1854, il note le renouvellement intégral des calepins ainsi que « les procès-verbaux descriptifs des propriétés nouvellement bâties de Paris ». Les informations des mutations de propriétés ou autres, y sont reportées de telle sorte que « l’on conserve constamment à jour les documents précieux qui servent de base à l’établissement et à la répartition des diverses contributions directes »52. Cela lui permet également de signaler que « cette mesure juste en principe et parfaitement légale, n’en a pas moins produit quelque émotion parmi les redevables »53…

32De façon évidente, les conditions de la révision de 1852-1854 ont permis un rendement supérieur de l’impôt, en particulier des revenus de la contribution des portes et fenêtres – le recensement a compté 312266 ouvertures qui « avaient jusque-là échappé à l’impôt »54 – et des patentes. La progression remarquable de celles-ci entre 1853 et 1854 s’explique par les procédures d’évaluation55. Le recensement à domicile permet en effet une meilleure connaissance des activités des occupants, évite les oublis ou les erreurs d’estimation, et permet de connaître mieux les montants des valeurs locatives qui servent de base au calcul du droit proportionnel. L’accroissement du revenu n’est donc pas seulement dû « au progrès toujours croissant des affaires » mais également « à l’application des valeurs locatives » constatées lors de la révision. La croissance du produit se poursuit l’année suivante. L’annonce de l’exposition de 1855 donne « une vive impulsion aux affaires ». Dans le même temps, elle stimule les montants des loyers à la hausse et crée les conditions d’une augmentation du revenu de l’impôt. La diminution de la contribution foncière du fait des démolitions qui commencent dans le centre de Paris, est destinée à être rapidement effacée, estime le directeur, par les constructions neuves56.

III. Le « nouveau cadastre » un modèle pour les villes ?

33Au terme de ce bilan, le directeur présente-t-il le « nouveau cadastre » comme une solution à la mesure du changement urbain ? Son avis, positif, on l’a vu, en termes de revenu fiscal, est plus nuancé sur la représentation cadastrale. En l’absence de plan et d’arpentage, Paris est en effet « moins bien partagé que la plus modeste commune de France ». Les 33000 calepins reliés dans 326 volumes in-folio ne retiennent ni les terrains non bâtis, ni les propriétés non imposables. De plus, quand une maison est démolie, le calepin est retiré de la collection « pour faire place à celui de la nouvelle construction […] deux ans plus tard ». Sans compter les « difficultés de recherche au milieu d’un pareil dédale »57 et la nécessité de la rédaction complète d’un nouveau document à chaque révision.

A. Simple document fiscal…

34Cette appréciation confirme le calepin comme document d’usage dont les renseignements multiples ne sont pas facilement mobilisables. Impossible de répondre aux questions concernant la propriété : « Il n’existe aucun registre, aucun document où l’on puisse constater, retrouver et suivre les changements successifs survenus parmi les propriétaires, dire en quelles mains les propriétés sont passées58 » ou encore d’évaluer « les transformations qu’elles ont subies, les dates et les motifs de leurs transformations »59.

35Se cantonnant à la question de la conservation du cadastre, le directeur Charleuf propose la rédaction de documents récapitulatifs qu’il qualifie « d’états de section », un registre ouvert par quartier et par rue dont les entrées se font par numéro sur la voie. Y sont compris les propriétés bâties et non bâties, imposables et non-imposables et tous les terrains à la date du 1^er janvier 1858. Au total, un document très différent des « états de section » disponibles dans les communes cadastrées60, dont la rédaction est achevée en 1858 : « Désormais, Paris a aussi son livre terrier dans lequel l’administration et les particuliers pourront puiser de précieux renseignements61 ». Les « états de section » terminés forment une collection de 58 volumes dont un double est déposé à l’Hôtel de Ville62. Ce travail, « si intéressant » aux dires de son promoteur, de constitution d’un historique de la propriété, n’est complété que pour l’année 1859. L’annonce de l’annexion de la « petite banlieue » et la nouvelle définition des arrondissements parisiens expliquent son abandon. L’amertume du directeur Charleuf s’entend dans cette phrase :

« La prochaine extension des limites de la capitale, une nouvelle division des quartiers en détruisant l’ancien ordre des choses vont rendre inutiles ces documents qui avaient donné tant de peine à établir et qui me semblaient si précieux pour suivre le mouvement de la propriété foncière63. »

36Pour autant, ce document récapitulatif supplémentaire remet-il en question les principes du « nouveau cadastre » ? Ce n’est pas évident. La prise en compte du développement démographique de la « petite banlieue » est significative à ce titre. La reprise en main du « cadastre parisien » ne peut en effet qu’avoir renforcé dans un premier temps, les difficultés inhérentes à l’existence dans un même département de deux modes distincts de résolution cadastrale. Les années 1840 ont en effet permis la mise à jour des cadastres des communes « rurales », comme les appellent les agents des Contributions directes – tout en signalant qu’elles s’urbanisent-, soit celle des documents cadastraux habituels, plan, états de sections et matrice selon, semble-t-il, un calendrier plus resserré qu’ailleurs. A Belleville, étudiée par Gérard Jacquemet, le premier plan cadastral date de 1812 ; la première matrice de 1820. Par la suite et jusqu’à l’annexion, trois révisions des matrices ont lieu alors qu’en province, pendant ce laps de temps, on s’est contenté de deux révisions, et deux réfections du cadastre. La première en 1842 n’est que partielle ; la seconde, en 1845, complète, est menée en même temps que dans les autres communes de la première ceinture de Paris64.

37Les inégalités du répartement apparaissent alors évidentes et non justifiées entre les arrondissements de Paris, et de Saint-Denis et Sceaux. Une enquête menée en 1853 montre « sous le rapport de l’impôt actuel, les inégalités les plus choquantes, […] Paris paie le 16^e, l’arrondissement de Saint-Denis, le 36^e ; celui de Sceaux, le 28^e ». Les écarts sont quelquefois plus forts encore entre les communes : « Paris, le 16^e, Bercy, le 61^e ; Saint-Mandé, le 54^e ; La Villette, le 52^e ; La Chapelle, le 49^e ; les Batignolles, le 44^e ; Montmartre, le 42^e, d’autres communes, le 36^e, le 25^e et le 18^e65. » Cette situation est due au « vice originel de la répartition »66 qui ne tient pas compte, et pour cause, des évolutions récentes. Selon les estimations du directeur départemental Bastide, en toute justice, Paris devrait connaître une diminution de près d’un million de francs qui serait reportée à 67,8 % sur l’arrondissement de Saint-Denis, et à 32,1 % sur celui de Sceaux67. Cela reviendrait à une baisse de 10 % de l’impôt foncier pour les Parisiens !68 Son successeur Charleuf poursuit l’argumentation en relevant les effets inégalitaires et démultiplicateurs de la loi de 1835 : « Dans les communes où l’impôt est cher, l’accroissement est proportionnel à la surtaxe qui existe et élève ainsi le contingent d’impôt tandis que les localités comme les environs de Paris, par exemple, où la contribution est extrêmement faible, l’écart va toujours s’élargissant de plus en plus ». D’où le renforcement des inégalités entre Paris et la banlieue d’autant plus rapide que les travaux d’aménagement ont commencé69.

38Pour Bastide, l’extension du système parisien devrait garantir la qualité des évaluations. Charleuf inverse le raisonnement en tentant par l’ouverture des états de section, la mise en conformité du cadastre parisien à ceux des banlieues. Tous les deux plaident pour l’annexion – même si Charleuf semble surpris lorsqu’elle intervient70 – et à plus court terme pour une modification progressive de la répartition du contingent ; cependant « tout en reconnaissant l’équité et la convenance d’une nouvelle répartition, on ne saurait se dissimuler qu’une aussi grande perturbation dans les cotisations individuelles pourrait provoquer de très vives plaintes de la part de plusieurs propriétaires »71.

39Aucune mesure n’est prise sur le fond à ce sujet, mais au cours de la période transitoire qui s’ouvre entre l’annexion et l’application d’une tarification uniforme à tout le territoire parisien à partir de 186572, la rédaction d’un cadastre unique est prévue par la reprise des documents anciens dans les communes annexées et la rédaction de calepins neufs pour les constructions neuves, et qu’en même temps est ajournée une augmentation des contributions. L’administration compte en effet laisser se constituer un marché urbain unifié, à l’échelle d’un grand Paris, laissant libre cours au jeu de l’offre et de la demande, et créer les conditions d’un flottement des valeurs immobilières : « le délai offrira l’avantage de permettre à toutes les valeurs de s’équilibrer et d’acquérir une fixité plus normale73. » C’est compter à la fois sur la progression des revenus dans le Paris agrandi et rénové, et sur l’efficacité de la révision de 1862 pour en rendre compte.

40Celle-ci, « d’une importance jusqu’à présent sans exemple », se déroule en deux ans (voir figure 2). À la révision parisienne s’ajoute celle des 100000 parcelles des territoires annexés, dont 80000 sont des propriétés bâties ou leurs dépendances selon une seule formule : celle du « cadastre de 1862 » conforme à l’habitude parisienne. La présentation du calepin est simplifiée, même si l’essentiel en est conservé : rassembler les renseignements qui servent de base au calcul des contributions directes.

41Les résultats de la révision cadastrale permettent la refonte des rôles pour 1865, date à laquelle tout le territoire parisien devra cotiser de la même manière. L’opération a de fait conduit à une augmentation de l’impôt payé par les habitants de l’ancienne petite banlieue. Le directeur s’étonne du petit nombre de réclamations présentées par les contribuables et considère que « cette circonstance témoigne du soin et de l’exactitude que les agents appelés à concourir à cette difficile opération ont apporté dans leurs évaluations »74.

42De 1862 à 187675, les efforts des services portent sur les travaux d’entretien des documents cadastraux. Les modifications y sont introduites régulièrement : renouvellement des baux, révision des loyers, noms et activités des locataires, modifications du bâti, etc. D’une révision à l’autre, le calepin sert à la fois de document de conservation et de recensement pour les contributions directes. Au total, un système qui fonctionne et donne satisfaction.

B. … Imitable ailleurs ?

43La révision de 1876 se déroule dans un contexte très différent de relance nationale des discussions sur le cadastre. Les plaintes le concernant sont constantes tout au long du siècle et la loi du 7 août 1850 n’est pas revenue sur les dispositions de fond. Malgré les pétitions sous l’Empire76 et les commissions réunies après 1870, aucune proposition n’aboutit. Le débat porte sur la signification du cadastre, document fiscal ou titre commun de propriété foncière77, sa rénovation à intervalles réguliers (18 ou 30 ans) et sa conservation. M. Gimel y joint une motivation particulière après 1870 : « Après les désastres de la guerre, le budget menaçait de se solder en déficit. La matière imposable semblait tarie, tout ce qui était susceptible d’être taxé l’avait été…78 »

Figure 2
Page du calepin de 1862

44Plusieurs projets sont discutés en particulier celui qui aboutira en 1881 à la création de matrices cadastrales distinctes pour les propriétés bâties et non bâties79. L’expérience parisienne est alors regardée avec attention. Le directeur départemental fait état :

« d’un cadastre très perfectionné ; au lieu d’un seul chiffre de revenu cadastral par immeuble et d’un seul nombre de portes et de fenêtres inscrit dans la même ligne, la ville de Paris exige que les revenus et le nombre d’ouvertures soient portés par étage, par appartement et par pièce en regard de chaque location ; tous les appartements sont décrits avec les noms des locataires et leurs bases d’imposition80. »

45Cependant, il a un coût élevé puisqu’il est évalué au double de ce qu’il est ailleurs, et fournit des renseignements considérables dont la finalité n’apparaît pas clairement établie. La lourdeur de la collecte est, à ce propos, soulignée ; elle est encore aggravée par l’extension de la ville et l’augmentation des constructions. Enfin, la mise à jour exige un travail considérable de reprise des documents, de ratures, reports de baux, etc.81 La question se pose alors de l’intérêt d’un recensement aussi considérable et de la validité des calepins comme instrument de conservation décennale.

46Pourtant, lors de la préparation de la révision générale de 1876, la formule parisienne est encore citée en exemple82. C’est en fait le devenir du calepin de 1876 qui est significatif : leur formule semble faite pour durer. Les évaluations portent à la fois les renseignements de 1876, 1884, 1891 et quelquefois même 1901 ; les mêmes calepins couvrent la fin du siècle. Leur présentation et leur contenu initial sont peu différents des cadastres antérieurs. C’est par la suite que l’allégement de leur contenu indique que si les évaluations foncières sont bien reportées sur la dernière page, les modifications ne sont plus reprises à l’intérieur du calepin. En somme, la formule du calepin, tenu à jour, semble avoir vécu, et les nouveaux documents rédigés en vue de la refonte générale de 1900 se présentent sous la forme de registres-matricules récapitulatifs et non descriptifs83. C’est en fait la remise en question de la formulation originelle du calepin qui, document de référence, constituait aussi une alternative à la représentation figurée des parcelles. Il en avait gardé, on l’a vu, l’ambition de la description des contribuables « dans leurs murs ». C’est ce propos qui disparaît des nouvelles formulations cadastrales. Et en conséquence, c’est aussi un mode d’appréciation des bases de la fiscalité qui évoluent. La comparaison encore possible à la fin du siècle montre une évolution des catégories utilisées. On note ainsi la disparition dans les nouveaux registres de la mixité des locaux (logement et activité professionnelle) qui a certainement, dans les faits, encore de beaux jours devant elle84.

47La prise en compte des protestations des directeurs départementaux au cours de ce demi-siècle, l’étude des procédés adoptés pour y répondre, la situation particulière de Paris et la relative latitude des Contributions directes, placées sous le regard attentif de la préfecture et de la direction générale, confirment la difficulté des documents cadastraux à tenir compte des transformations urbaines. La marginalisation des calepins avant leur disparition et dans le même temps de la formulation originale du cadastre qu’ils représentaient, reposent vraisemblablement sur la grande enquête des propriétés bâties en 1888-1889. Les rapporteurs, Fontaine, président de la commission des Contributions directes et Douin, directeur départemental, aux termes d’évaluations complexes qui semblent fondées en 1889, sont frappés par les fluctuations considérables des loyers entre 1876 et 1889. Ce qu’ils considèrent comme « le stock des valeurs locatives » a doublé ou triplé selon les cas bien que depuis 1886, la conjoncture se soit sensiblement retournée85. Il leur paraît impossible de tenir compte des fluctuations, et même s’ils comptent sur une révision rapide des valeurs cadastrales, ils recommandent dans le cas du maintien d’un impôt de répartition pour les propriétés bâties, la « fixité des évaluations pour une période déterminée », afin de « sauvegarder les intérêts du Trésor »86. C’est près de quatre-vingts ans plus tard, revenir au même questionnement sur la capacité de l’État à profiter du renchérissement des valeurs urbaines !