I.

1Nous retracerons dans cette présentation les étapes qui, au cours des premières décennies du XIX^e siècle, et dans le cadre d’une mesure générale concernant le cadastrage de la propriété foncière dans l’ensemble de l’État pontifical, ont conduit Rome à établir un cadastre des biens immobiliers urbains. Nous tenterons par ailleurs, dans une perspective d’analyse comparative à long terme, de dégager quelques exemples d’utilisation de sources documentaires diverses, témoignant du processus laborieux et compliqué qui a permis d’inclure les immeubles urbains dans les sources de revenus concourant à la répartition de la charge fiscale. Au-delà de l’intérêt particulier qu’elles représentent pour l’analyse de l’évolution de la fiscalité de l’État pontifical et de la structure de la propriété foncière, ces sources documentaires peuvent constituer un outil privilégié d’étude du tissu urbain et des processus de transformation et de développement des villes. Toutefois, il est parfois difficile de retrouver, de consulter et de déchiffrer ces sources, d’autant qu’elles offrent rarement, du fait de l’absence d’indications planimétriques ou de références topographiques précises, la possibilité de déterminer de façon fiable les corrélations qui s’imposent entre les éléments descriptifs et la localisation cartographique précise des lots immobiliers dans le cadre du tissu urbain.

2Il semble utile de s’interroger sur les raisons de l’exploitation encore insuffisante des possibilités offertes par les sources de nature cadastrale en milieu urbain1. L’une des causes de ce retard est certainement la difficulté pratique de manipuler ce type de sources, difficulté sensiblement atténuée de nos jours par le recours à l’outil informatique, bien que ce dernier ne puisse éluder les problèmes complexes de définition, de réalisation – que l’on songe un seul instant à la collecte systématique et à la vérification de dizaines, ou même de centaines et de milliers d’informations – et de gestion des projets de recherche. Un autre facteur de blocage tient à la forte méfiance qui s’exprime quant à la fiabilité de ces premières sources cadastrales et à la complexité des problèmes méthodologiques relatifs à leur utilisation optimale2. Il va de soi que toutes les sources doivent faire l’objet d’un examen critique scrupuleux, surtout en ce qui concerne leur processus d’élaboration. Cette exigence méthodologique vaut particulièrement pour toutes les sources fiscales et encore plus pour celles qui se fondent, uniquement ou principalement, sur les déclarations des assujettis3 – même reçues sous la foi du serment. Il faut au demeurant reconnaître qu’en matière de fiabilité des sources fiscales, le problème ne relève pas tant de l’évasion totale ou partielle que de l’insuffisance des règles fiscales. Il s’agit, dans le cas des dispositions relevant des finances extraordinaires, des premiers pas de l’Etat dans le domaine de l’imposition directe, à partir d’un système financier encore mal assuré qui doit pourtant appliquer des dispositions adoptées dans l’urgence pour faire face à des besoins pressants de trésorerie. Il s’agit de mettre en œuvre des dispositions exceptionnelles, parfois fortement innovantes et sans précédents administratifs, qui posent des problèmes d’application pratique et font naître des erreurs ou des interprétations contradictoires de la part des fonctionnaires publics et des contribuables. D’où les omissions, les lacunes et les incohérences que l’on peut constater dans les informations fournies par la documentation.

3On sait que la naissance officielle du cadastre géométrique parcellaire de la propriété foncière rurale et urbaine dans l’État pontifical est liée à la décision prise par Pie VII au lendemain de la seconde restauration pontificale4, de réorganiser les fondements mêmes de l’administration publique, de même qu’aux précédents importants du XVIII^e siècle, tels que le cadastre Boncompagni dans la province pontificale de Bologne et le cadastre Chiosi dans celle de Pérouse5, ce dernier, en particulier, se distinguant nettement par son extraordinaire modernité en matière de pratiques cadastrales innovantes dans l’État de l’Église et datant de la première moitié du XVIII^e siècle.

4La mesure de Pie VII instituant une procédure générale de cadastrage de l’État résulte d’un choix cohérent en matière de politique économique et de réforme de l’administration publique, tant au regard de la réforme du système fiscal adoptée par Pie VII au lendemain de la première restauration6, qu’au regard de l’important travail accompli en vue de l’instauration d’un cadastre dans de nombreuses provinces appartenant déjà à l’État pontifical au temps de l’occupation française. La nouvelle culture administrative et de gouvernement de la période napoléonienne, de même que la prise de conscience du caractère équitable (voire inéluctable) de l’impôt foncier, avaient contribué à faire admettre, même dans les provinces périphériques, la nécessité de disposer de moyens modernes de répartition de la charge fiscale7. Enfin, il convient de ne pas sous-estimer le rôle joué dans la diffusion des innovations par la transmission des connaissances et des expériences qui, autour de la représentation cartographique, de la description et de la classification des biens fonciers, se forment à partir des premières pratiques cadastrales significatives de la Savoie et du Milanais8. Le cadastre géométrique parcellaire, qui allait apporter une contribution fondamentale à la péréquation en matière d’impôt, résulte d’une convergence heureuse entre des cultures diverses et le développement des idées et des connaissances, tant dans les domaines juridique et économique que dans celui de l’architecture et des instruments et techniques de représentation cartographique.

II.

5À Rome, la première mesure générale d’imposition du foncier urbain avait été décrétée par Clément XI en juillet 1708, sous la forme d’un prélèvement extraordinaire9. L’imposition touchant Rome et la campagne romaine faisait partie d’une série de mesures fiscales adoptées par le souverain pontife, toujours en 170810, pour faire face aux exigences du trésor public essentiellement liées aux dépenses militaires occasionnées par les événements politiques tumultueux de l’époque11.

6Les caractéristiques propres à l’imposition de 1708 présentent un intérêt tout particulier pour l’étude de la richesse et des revenus, des rapports entre groupements professionnels et entre classes sociales, des formes et de la structure de la ville, ainsi que de leurs relations et de leur complémentarité avec le monde extérieur12. Elles fournissent une occasion privilégiée, oserais-je dire, en dépit de l’existence de nombre de problèmes et d’embûches, qui ne doivent pas être passés sous silence et encore moins cachés mais au contraire être mis en évidence.

7Les différentes impositions extraordinaires portant sur la propriété immobilière urbaine qui se sont succédé au XVIII^e siècle, à partir de celle de 1708, constituent une source importante, surtout si celle-ci est valorisée et complétée par d’autres documents de la même époque, tant pour en vérifier le degré de fiabilité que pour en renforcer l’appareil documentaire. Il s’agit d’une perspective de travail complexe et absorbante, non dénuée de tentations de rapprochements et de corrélations, même partiels, avec la cartographie de la même époque et d’autres sources d’illustration de la structure urbaine, quel que soit le moyen employé. On se réfère volontiers à cet égard à la Nuova Planta di Roma de G. B. Nolli et à l’Indice qui lui est annexé13, de même qu’à l’ouvrage collectif de la même époque qu’est la Descrizione del nuovo Ripartimento de ’Rioni di Roma fatto per ordine di N.S. Papa Benedetto XIV. Con la notizia di quanto in essi si contiene, du comte Bemardino Bernardini14, qui comporte encore davantage de détails sur la toponymie et les besoins urbains en la matière15. Ces sources pourraient donc être utilement complétées par une sorte de cadastre des propriétés possédant une façade sur rue, établi en 1732 par le bureau de la Voirie (Presidenza delle Strade), en vue d’obtenir une répartition plus équilibrée des frais d’entretien et de réparation16. Il pourrait également être intéressant de les rapprocher d’autres sources de la même époque telles que le status animarum, ou de sources ultérieures telles que le Catasto della nomenclatura e delle strade di Roma e numerazione delle porte17, qui mentionne, quartier par quartier et rue par rue, le numéro des habitations et le nom de leur propriétaire. Ce travail n’a pu déboucher, comme nous le verrons plus loin, que sur la comparaison et l’intégration, chaque fois que cela était possible, des informations fournies par les cartes et des annotations figurant dans le cadastre urbain connu sous le nom de « Pie-grégorien ».

8L’imposition de 1708 comporte deux mesures réglementaires distinctes : un édit du 10 juillet, qui annonce une imposition extraordinaire « à laquelle devront concourir tant la ville de Rome que toutes les autres villes et localités de l’Etat de l’Église » mais ne précise en aucune manière ni les revenus imposés, ni les taux et les modalités de cette imposition. « Afin de faciliter la contribution », l’édit précité, intitulé Per l’assegna dell’entrate, donne davantage de détails concernant Rome et sa circonscription et dispose que « tous les particuliers, qu’ils soient romains ou résidents de Rome, y compris les étrangers, qui possèdent des biens dans la ville ou la campagne romaine » doivent dans un délai impératif de 20 jours « remettre à l’un des quatre secrétaires de la Chambre une déclaration sous serment revêtue de leur signature ou d’une croix pour les personnes ne sachant pas écrire, […] indiquant l’ensemble de leurs revenus ». Il était précisé immédiatement après que les Romains ou résidents de Rome devaient déclarer « les revenus dont ils jouissaient à Rome, dans la campagne romaine ou dans tout autre lieu de l’État pontifical », alors que les étrangers non résidents de Rome n’étaient tenus de déclarer que « ceux de leurs revenus dont ils jouissaient à Rome et dans la campagne romaine ». La mention générale de « toutes les recettes » est suivie d’une liste de biens18 qui, au-delà de son caractère péremptoire, semble répondre à un besoin d’exemplarité et d’explication et souligner les éléments d’universalité des contributions, celles-ci devant s’appliquer aux terrains, même incultes, aux maisons, aux cens, aux changes, aux loyers, aux baux emphytéotiques et plus généralement aux revenus de tous contrats et pensions, à la seule exception, importante, des rentes sur emprunts publics. Largement et habilement pratiquée par la Chambre apostolique, l’émission de nouveaux emprunts publics constituait en effet un recours traditionnel ou une possibilité de compléter le budget pour faire face à des dépenses extraordinaires.

9Il est important de noter que, par son caractère général, la contribution de 1708 se distingue des autres prélèvements fiscaux ordinaires, qui s’accompagnaient jusque-là d’exonérations et de privilèges nombreux19.

10Les inquiétudes, les interrogations, les appréhensions et plus généralement, il faut le dire, la confusion que l’édit précité a fait naître ont été si grandes, comme on peut aisément l’imaginer, que le délai de 20 jours imparti pour effectuer les déclarations s’est écoulé sans produire l’effet escompté. Aussi, un deuxième édit20 du camerlingue en date du 8 août a-t-il été adopté pour réglementer la question de façon plus détaillée, en fixant les taux d’imposition applicables aux différentes catégories de revenus. Ce nouvel édit a lui-même été suivi, d’août à septembre 170821, de plusieurs autres à caractère normatif, en vue de préciser et rendre applicables les dispositions antérieures, ou prorogeant le délai imparti pour effectuer la déclaration.

11Les contributions décidées par l’édit du 8 août étaient assorties de taux différenciés en fonction des sources de revenus : s’agissant des biens immobiliers urbains, un taux fixé à 5 %, pour les revenus estimés des maisons « habitées par leur propriétaire », après déduction des redevances éventuelles, et un taux de 7 %, pour les « loyers des maisons habituellement données en location », ici encore après déduction des redevances éventuelles22. De plus, la règle imposait aux personnes bénéficiaires des revenus tirés des différents biens détenus de « déclarer ces derniers un par un et séparément, en indiquant les montants annuels des loyers générés par chacun d’eux, en mentionnant les actes ou les contrats relatifs aux locations en cours et en déclarant, pour les personnes ayant déménagé, le loyer correspondant à la précédente location ». Aucune sorte de déduction des revenus effectifs ou présumés n’était prévue, à l’exception de certaines redevances grevant l’immeuble, dont il fallait également indiquer le bénéficiaire. Aucune déduction n’était autorisée au motif que l’immeuble concerné n’était pas loué au moment de l’imposition et n’était donc pas productif, ou qu’il entraînait des frais d’entretien ou de réparation, dans la mesure où il avait été tenu compte en amont, lors de la détermination du taux applicable, soit des frais afférents aux revenus, soit de l’éventualité de l’absence de revenus de l’immeuble. Seuls étaient exonérés de l’impôt les immeubles affectés directement aux lieux pieux, aux communautés religieuses et aux curés.

12En ce qui concerne les maisons habitées par leur propriétaire, la détermination du revenu servant de base à l’impôt était effectuée sur la base d’une évaluation confiée à des architectes nommés par la Chambre.

13À partir des déclarations conservées par l’Archivio di Stato di Roma (ASR) et enregistrées par les fonctionnaires de la Chambre selon le nom de baptême des déclarants ou les initiales de l’organisme concerné23, il a donc été possible de reconstituer une longue série d’informations spécifiques liées à la propriété immobilière, à savoir les nom et prénom du propriétaire du bien et de son représentant éventuel, souvent son titre et son lieu de résidence, plus rarement son état civil, les noms et prénoms de ses père et mère et sa profession, et toujours sa judéité24. La nature des immeubles non habités par leur propriétaire est indiquée de façon sommaire (hôtel particulier, résidence, maison, appartement, chambre, auberge, ateliers avec logement, etc.), et parfois la composition de l’unité immobilière (nombre de pièces et annexes éventuelles) et sa situation dans l’immeuble concerné ; l’emplacement de l’immeuble lui-même est toujours indiqué (souvent, en l’absence de numérotation des rues et parfois même de nom de rues ou de ruelles, par référence à son environnement et en spécifiant, dans chaque cas, les toponymes connus au niveau du quartier), de même que le montant du loyer, le taux d’imposition applicable en cas d’indivision, les redevances grevant éventuellement les revenus précités et l’identité de leurs bénéficiaires ; les noms et prénoms des locataires sont presque toujours mentionnés et parfois assortis de l’indication de leur profession et des principaux éléments du contrat de location, s’il a été conclu par devant notaire (nom du notaire et date de l’acte). Souvent plus synthétique, la description des immeubles habités par les propriétaires se limite aux indications concernant l’emplacement, la définition générale du type d’habitation, le revenu brut estimé, les redevances éventuelles grevant ce dernier et leurs bénéficiaires, et enfin, le revenu net imposable.

14Bien que très riches dans l’ensemble, les données pèchent à l’évidence tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif. En 1708, Rome n’était peut-être plus le « grand théâtre du monde », mais elle demeurait l’une des principales capitales européennes, avec une population d’environ 134560 âmes25 et un effectif non négligeable de 8100 assujettis à l’impôt26. La richesse de la documentation, d’une part, et l’étendue de l’objet de l’étude, d’autre part, rendent particulièrement complexe, malgré l’aide apportée par tous les supports informatiques disponibles, la question, ardue en soi, de la collecte, de la vérification, de l’évaluation et de l’analyse des informations. Toutefois, les problèmes qualitatifs inhérents à ce type particulier de sources sont peut-être encore plus insidieux et insurmontables. Le problème de l’évasion fiscale, totale ou partielle, en matière d’impôt se pose évidemment pour toutes les sources d’origine fiscale, mais il est accentué en l’espèce par l’absence totale de vérification27 des déclarations des assujettis par les administrations financières, au demeurant peu nombreuses et démunies des moyens et des compétences nécessaires, eu égard au caractère récent de ce type d’imposition introduit en 1708. Mais en ce qui concerne la qualité des sources un problème encore plus important peut-être vient du fait que les déclarations, même souscrites en application des critères fixés par les édits, restent des actes autonomes, individuels, émanant de milliers de contribuables. Ceux-ci, lorsqu’ils ne sont pas soumis au respect de paramètres objectifs précis – comme, par exemple, l’expression des revenus en écus – établissent leur propre déclaration sous serment dans des formes rien moins qu’officielles et donc n’ayant qu’un lointain rapport avec des paramètres comparables et ce, en dépit de la médiation efficace et réelle des greffiers de la Chambre, auxquels était expressément réservée la charge de collecter gratuitement les déclarations. Cela se vérifie, en particulier, pour tous les aspects descriptifs et non essentiels et donc, par exemple, pour les informations concernant les caractéristiques des logements et leur emplacement. Une autre difficulté d’analyse est apparue ultérieurement avec la pratique de la sous-location, fréquente dans certaines catégories de la population, qui favorise, en ce qui concerne l’unité d’habitation, l’apparition accidentelle de doublons difficiles à éliminer, la taxe s’appliquant non seulement aux propriétaires, mais à tous les bénéficiaires de revenus.

15Les données fournies par l’imposition de 1708 peuvent ainsi être rapprochées de celles tirées d’autres prélèvements extraordinaires décrétés par la ville de Rome au XVIII^e siècle, toujours dans des circonstances spéciales et urgentes28, en 174329 et en 176430, qui prévoyaient les mêmes taux d’imposition pour les propriétés foncières urbaines, mais innovaient de façon intéressante en introduisant une possibilité de « déduction proportionnelle lorsque l’appartement cesse d’être loué ».

16La reprise de la réflexion approfondie sur le bien-fondé de l’introduction d’un impôt général sur les propriétés foncières et d’un cadastre géométrique parcellaire, qui s’était manifestée également dans l’État pontifical, en particulier après la crise des années 1760, à l’époque où Angelo Braschi était trésorier et de la première phase de son pontificat sous le nom de Pie VI, ne devait déboucher sur aucun résultat concret31.

17C’est ainsi encore qu’en 1793, sous la pression des événements, furent adoptées des mesures fiscales extraordinaires32 frappant lourdement la propriété immobilière et mobilière de Rome et de la campagne romaine puis, dans un deuxième temps, en 1797, au titre de différents impôts, les autres provinces de l’État pontifical, avec de nouveaux types d’impôts33 s’appliquant, en particulier, aux biens de l’Église, en vertu d’une disposition spécifique et tout à fait exceptionnelle34. Il n’est probablement pas erroné de voir dans ces mesures plus qu’une demande pressante de contributions extraordinaires au nom de la lutte pour la survie des fondements mêmes de l’État, dans la lignée des autres prélèvements extraordinaires effectués en période de crise depuis 1708. En effet, si les dispositions de 1793 étaient, en gros, explicitement calquées sur les précédentes impositions emblématiques des finances extraordinaires du XVIII^e siècle, même assorties d’innovations non négligeables du point de vue de l’incidence du prélèvement et de la nature des impôts35, elles présentaient toutefois cette nouveauté importante d’être cette fois expressément décidées pour une durée pluriannuelle, allant de deux à douze ans selon le type d’impôt. L’on était donc en présence d’une situation qui modifiait la nature même de l’imposition, dans la mesure où l’on passait des prélèvements destinés à faire face à des circonstances d’urgence telles que celles du XVIII^e siècle, à un impôt dont le caractère ordinaire s’affirmait dans la pratique.

18Le XVIII^e siècle s’est achevé par la période brève et agitée de la République romaine, durant laquelle, du fait des besoins urgents de financement hérités du gouvernement pontifical36 et aggravés par l’état de guerre, la tentation s’est fait jour, encore que de façon confuse et principalement par le biais des prélèvements extraordinaires, d’imposer une nouvelle politique fiscale orientée vers des critères de proportionnalité et même de progressivité dans la répartition de la charge fiscale37. Une telle orientation ne pouvait évidemment pas ne pas rencontrer des limites et se heurter à des résistances objectives, si bien que l’impulsion volontariste du ministre des Finances Breislak, tendant à l’institution de « rôles cadastraux »38, devait se révéler totalement inefficace. La réalité est qu’au-delà des résistances naturelles au changement, une politique fiscale sérieuse ne pouvait en aucun cas s’improviser, mais devait s’appuyer sur des appareils, des compétences professionnelles et surtout des outils appropriés, et qu’il était impossible, en matière fiscale, de s’en remettre au seul ressort du patriotisme.

III.

19Une nouvelle et intéressante période de réformisme pontifical, non seulement sous l’angle de la politique fiscale, s’est déroulée de 1800 à 1802, au cours de la phase initiale de la première restauration pontificale, grâce à une conjoncture internationale favorable et à l’heureuse rencontre des personnalités de Pie VII et de Consalvi. Cette situation toute particulière a permis de faire aboutir une série de dispositions, longuement mûries au cours des précédentes décennies et qui allaient être au cœur du débat économique pendant les cinquante ans au moins qui suivirent39. Les oppositions, les résistances, et même les tentatives tendant à vider de leur substance les dispositions précitées, atteignirent en partie leur but, mais le contexte politique était tel que la traditionnelle coalition d’intérêts de la grande aristocratie laïque et ecclésiastique n’était pas suffisamment puissante pour faire obstacle à la volonté réformatrice du pontife et de son secrétaire d’État.

20Le motu proprio « Sut nuovo regolamento del sistema daziale » a été signé par Pie VII le 19 mars 180140. L’acte en question, de nature complexe et contraignante, se présente explicitement comme un « nouveau projet d’Impôts généraux » ; il s’agit là d’un acte politique et économique majeur, d’une mesure qui, tout en aboutissant à l’adoption et à la pérennisation de certaines formes de prélèvement associées aux finances extraordinaires, était en nette rupture avec les pratiques et surtout les demi-mesures qui avaient caractérisé les finances publiques et aggravé le poids et l’inefficacité de la fiscalité pontificale au XVIII^e siècle. Il apparaît comme un ensemble réfléchi et structuré de mesures qui prévoient, d’une part, l’assainissement des finances locales et la reprise du service de la dette publique et, d’autre part, une nouvelle organisation de la fiscalité capable de garantir l’équité, la généralité et la simplicité de l’impôt. Indéniablement conçue pour mettre davantage à contribution les possédants, la réforme de la fiscalité pontificale est présentée comme une nécessité pour rétablir le fonctionnement de l’État et assurer à cette même classe de possédants, non seulement le retour à l’ordre dans la société civile, mais aussi une possibilité de rattrapage économique par la reprise du versement d’intérêts aux bénéficiaires de rentes sur l’État ; en outre, les dispositions relatives à l’annone41* et celles concernant les finances communales tendaient à alléger le fardeau fiscal des notables locaux42.

21L’une des innovations les plus significatives et les plus caractéristiques du motu proprio tient à l’affirmation du principe de la généralité de l’impôt et à son corollaire, la fin des exonérations et de toute forme de particularisme fiscal. L’idée force est que la contribution au Trésor public s’impose à tous les sujets et frappe tant la consommation, par le biais d’une sorte de taille personnelle constituée par les droits sur la farine et le sel43, que les propriétés, par le biais de la taille dite réelle (dativa realé), principalement constituée par le terrage (terratico).

22L’institution de la taille réelle était l’innovation la plus marquante de cette réforme du système fiscal, étant donné que tous « les fonds générant un revenu certain et déterminé constituent la force réelle de l’État ». Allaient être soumis à cet impôt de façon proportionnelle « sans aucune distinction, tous les possédants de biens productifs situés sur nos domaines »44, étant précisé que l’on entendait avant tout par « biens » les fonds ruraux et les fonds urbains45, respectivement imposés au taux de 0,6 %46 et de 0,2 % de la valeur cadastrale des biens et, en second lieu, les créances productives, dont les revenus étaient imposés au taux de 5 %. Pour ce qui est de Rome et en l’absence de véritables instruments cadastraux, l’on parvint à rédiger un Catasto delle Case47 fondé sur les déclarations des propriétaires et attribuant aux unités immobilières une estimation établie à partir des valeurs locatives, elles-mêmes calculées sur la base des loyers perçus ou correspondant à la situation du marché, sur une base de 100 écus pour 8 écus de rente48.

23Le terme « taille » allait finir, y compris dans le cadre de la législation pontificale qui devait suivre immédiatement le motu proprio, par se ramener au seul terrage, c’est-à-dire à l’impôt sur les fonds ruraux, le produit des autres impôts directs sur les revenus des propriétés urbaines et des titres ayant fortement souffert de l’évasion fiscale.

24La mise en œuvre de la réforme d’ensemble introduite par le motu proprio de 1801 a naturellement rencontré beaucoup d’obstacles. Il a en effet fallu, dans un premier temps, élaborer des règlements et définir leurs modalités d’application, alors même que la nouveauté du domaine et la résistance au changement de la part des contribuables, suscitaient un certain nombre de questions d’interprétation et de procédure quant à l’application de l’impôt. Il faut se rappeler, en second lieu, que la réalisation de la réforme fiscale était menée en même temps que l’assainissement monétaire, ce dernier posant des problèmes connexes de modification du régime des rapports créanciers/ débiteurs49. Près de trois ans après la promulgation de la mesure, les administrations financières elles-mêmes soulignaient opportunément les difficultés d’application rencontrées pour justifier la dérive des comptes publics : « il est certain – faisait observer le trésorier général – que le nouveau système de taxes portant sur des biens tangibles et ayant des fondements si différents de la fiscalité traditionnelle, les approches contradictoires des services, le renouvellement des personnels, la nouveauté des attributions et l’aversion innée à l’encontre de tout changement utile, ont naturellement fait obstacle à l’application rapide et sereine sans laquelle le projet le mieux agencé du monde ne saurait prospérer, en dépit de la solidité de sa conception et de la pureté de ses intentions »50.

25L’application des impôts sur la propriété urbaine, qui aurait dû être précédée de « l’élaboration d’un cadastre fiable, qui n’avait pas été possible en si peu de temps », a également rencontré des problèmes et des résistances51. Une situation anormale s’était même créée en ce qui concerne l’impôt sur les immeubles : les dispositions du motu proprio de mars 1801 avaient reçu application en ce qui concernait la ville de Rome, probablement en raison du fait que, dans la capitale, ce type d’imposition avait pris l’aspect d’un impôt ordinaire dès les années 1790, alors que le secrétariat du Bon Gouvernement n’avait mis en place aucune procédure pratique en vue de l’imposition dans les provinces52. Indépendamment des prévisions de rendement du nouvel impôt, cette circonstance venait toutefois contredire un des principes fondamentaux de la réforme de Pie VII, à savoir « l’égalité de tous les assujettis devant l’impôt, décidée dans sa sagesse par le motu proprio sur le système des droits fiscaux »53. Il existait en fait une différence importante entre le produit pourtant décevant de l’impôt à Rome54 et celui tiré des provinces, perçu de surcroît avec plusieurs années de retard55.

26Les besoins croissants du trésor public et le rendement décevant de certains impôts ont conduit le trésorier à envisager une augmentation importante des impôts indirects : « Un Gouvernement éclairé doit être conscient du fait que les impôts sur la consommation pèsent moins lourdement sur les richesses que ceux frappant le capital »56. On voyait ainsi se manifester à nouveau la conception selon laquelle l’augmentation de la quote-part des rentrées fiscales générées par les impôts directs était un fait absolument exceptionnel, dans la ligne des pratiques d’Ancien Régime où les impôts extraordinaires sur les revenus et le patrimoine étaient justifiés, vis-à-vis de la classe des possédants, par la nécessité d’assurer la survie même de l’État.

27Il ressort d’un mémoire français rédigé en juin 1809, en vue de faire le bilan de l’administration pontificale au moment de l’annexion des États romains à l’Empire, que le produit annuel de la taille réelle s’élevait à 445000 écus environ, une somme sensiblement inférieure au produit de la taxe sur la farine, le plus important des impôts indirects, qui rapportait à elle seule la somme de 500000 écus57.

IV.

28La reconstitution des vicissitudes des finances pontificales et du débat sur les politiques fiscales tout au long du XVIII^e siècle et jusqu’au début du XIX^e, fait ressortir la complexité du parcours ayant conduit à l’adoption, dans le motu proprio de 1816 portant réforme de l’administration publique, du dispositif créant un cadastre rural et urbain selon des critères uniformes sur tout le territoire de l’État.

29Au cours des deuxième et troisième décennies du XIX^e siècle, il existait encore des opposants au cadastre, hostiles à l’application de règles uniformes en matière d’impôt foncier, mais la nécessité de se doter de moyens modernes de répartir la charge fiscale était désormais perçue jusque dans les régions périphériques de l’État. Ici encore, la tâche ne fut pas facile et fut semée de nombreuses embûches. Comme en témoigne de façon pertinente le cardinal Consalvi, en soulignant la singularité de l’État pontifical en matière politique : « S’il est généralement très difficile d’abandonner les anciennes habitudes et d’accepter le changement et les innovations, cela s’avère encore plus vrai à Rome […]. À Rome plus qu’ailleurs s’oppose aux changements la qualité de ceux qui, en matière de compétences ou d’avantages, ont le plus à y perdre »58.

30La réduction de l’incidence des impôts directs dans le cadre de l’allégement de la pression fiscale, cheval de bataille des représentants les plus modérés de la Curie, a été reprise et imposée par Léon XII dans les premières années de son pontificat59. C’est probablement la raison pour laquelle, après le lancement fracassant des opérations de constitution du cadastre à l’époque de Pie VII et de Consalvi, toutes les phases de mise en œuvre ultérieures ont adopté à partir de 1825 un rythme beaucoup plus lent.

31La décision pontificale de 1816 a en outre confié la coordination des travaux de rédaction du cadastre à une Congrégation des cadastres composée de prélats choisis parmi les membres de la Chambre apostolique et présidée par Mgr Cesare Guerrieri Gonzaga, également chargé à l’époque de la trésorerie générale de l’Etat pontifical. La mise en place des structures technico-administratives et des règlements d’application inhérents aux opérations complexes de cadastrage se sont largement inspirées de l’expérience française – de loin la plus avancée à l’époque – dans le souci de s’appuyer sur les travaux importants entrepris dans les provinces déjà intégrées à l’État pontifical au moment de leur inclusion dans le royaume d’Italie60. Dans le cadre d’une telle organisation, il aurait été cohérent de généraliser l’adoption du système métrique décimal61.

32La structure technico-administrative était coiffée par la direction générale des Cadastres, dont le siège était situé près la Présidence du cens, organisme qui couvrait à l’origine la Congrégation des cadastres précédemment citée. La direction des Cadastres supervisait, au niveau périphérique de chaque province, les Chancelleries du cens, instituées en 1817 et chargées des tâches d’application, de contrôle et de conservation des documents. La Capitale jouissait d’un statut particulier, la Chancellerie du cens de Rome, compétente également pour la campagne romaine, étant autonome par rapport à la Direction générale des cadastres62.

33La Congrégation des cadastres a été mise en place le 3 janvier 181763 et une de ses premières mesures a été de préparer le règlement qui devait être publié le 22 février 181764. La démarche suivante a été de confier à des experts milanais, par contrat conclu le 4 mars de la même année, le soin de poursuivre les opérations de cadastrage, à l’exception de celles concernant des territoires de Rome et de la campagne romaine. Le 5 septembre 1817, a été conclu un contrat confiant le cadastrage de la campagne romaine à 4 ingénieurs romains, dans le but de calmer la mauvaise humeur manifestée par ces derniers du fait de l’attribution du précédent contrat à des étrangers. Enfin, à un peu plus d’un an de distance, le 24 novembre 1818, a été conclu un contrat avec deux architectes romains, Gaspare Salvi et Giacomo Palazzi, membres de l’Académie de Saint-Luc, en vue du cadastrage des fonds urbains et ruraux compris dans le territoire de Rome intra muros65. Le léger retard dans le lancement des opérations cadastrales à Rome est vraisemblablement dû tant à l’existence d’outils censitaires plus ou moins fiables, affinés au fil des nombreuses impositions extraordinaires, de la réforme fiscale de 1801 et de la numérotation de toutes les façades sur rue en 1803-1804, qu’à la réflexion engagée sur le point de savoir s’il valait mieux procéder à un nouveau mesurage du territoire ou profiter, par souci d’économie, du plan publié en 1748 par G.B. Nolli. Le contrat a retenu cette dernière solution, en imposant toutefois à Salvi et Palazzi (afin que « nul objet ne puisse être omis »66) de reproduire le plan de Nolli à l’échelle 1/1000 prévue pour les centres urbains les plus importants, de procéder à toutes mises à jour et tous ajouts nécessaires et de délimiter et énumérer progressivement toutes les parcelles cadastrales. Les architectes romains auraient donc dû se conformer à toutes les règles prescrites pour la représentation des différentes affectations du sol. L’innovation la plus importante par rapport au plan de Nolli, qui, à plus grande échelle allait jusqu’à la représentation des bâtiments – à l’exception des églises et des édifices publics – uniquement au niveau des îlots, était la délimitation sur la carte des parcelles, accompagnées de leur description détaillée et de leur division éventuelle en lots dans un registre à colonnes dénommé brogliardo (brouillard). Le contrat prévoyait un délai de six mois pour son exécution et une contrepartie financière globale de 9500 écus, l’ensemble des frais de réalisation, y compris les salaires des collaborateurs et les frais d’équipement et de matériel demeurant à la charge de Salvi et Palazzi. Les administrations financières ne mettaient à la disposition de ces derniers qu’un « garde par carte, afin de préserver les architectes cartographes de l’affluence des personnes et des embarras »67.

34Les architectes ont établi 14 cartes de la ville en tout, soit une pour chaque quartier, chacune étant divisée en feuillets (d’environ 64 x 89 cm) dont le nombre variait en fonction de la taille du territoire à représenter68. Elles étaient tracées à l’encre de Chine et peintes à l’aquarelle. Chaque carte était ensuite accompagnée d’un brouillard.

35Deux séries de ces brouillards ont été conservées. Probablement rédigée pour la plupart des quartiers de 1818 à 1820, la série d’origine contient, pour chaque parcelle figurant sur la carte, l’emplacement et le numéro des maisons, ainsi que la nature et l’affectation du ou des fonds et les informations concernant le propriétaire, la superficie et le nombre d’étages de la construction. La seconde série, complétée au cours de l’année 1823, tient compte des mises à jour et des modifications, et s’enrichit de la mention des loyers « effectifs » ou « pouvant être exigés » et de la valeur estimée de l’unité immobilière. L’établissement de la seconde série de brouillards a été précédé par la compilation des registres des « estimations par îlots »69, dans lesquels les releveurs reportaient les informations nécessaires aux estimations, en décrivant les unités immobilières et leur affectation d’une manière souvent beaucoup plus détaillée que les brouillards.

36Le cadastre a été approuvé par le secrétariat d’État le 4 octobre 1823 et est entré en vigueur en janvier 1824. Les opérations cadastrales concernant Rome intra muros ont pris beaucoup plus de temps que les six mois impartis par le contrat conclu entre la Chambre apostolique et les architectes romains, ce contrat ne couvrant d’ailleurs pas les opérations d’estimation, mais se limitant aux tâches de description. Le retard était également dû au fait qu’au cours des travaux de rédaction du cadastre urbain, de nouvelles dispositions avaient été prises, telles que celles, très importante, du motu proprio de Pie VII du 10 décembre 1818 « Sulla conservazione e rinnovazione delle strade di Roma » et des « Istruzioni ai periti stimatori delle fabbriche di Roma » adoptées pour son application par la Congrégation des cadastres le 22 février 181970. De plus, la Congrégation allait, au cours des opérations, lever plusieurs doutes quant à l’interprétation des règles applicables et résoudre également différents problèmes d’accès des architectes et de leurs collaborateurs à certains édifices ecclésiastiques – en particulier les clôtures monastiques – et sièges de représentations diplomatiques, problèmes qui faisaient obstacle à la représentation et à la description complètes de l’existant.

37Il est intéressant de noter que la Congrégation avait entrepris, en plein déroulement des opérations de cadastrage, d’édicter des « Instructions » réglementant la communication aux services du cadastre, des mutations de titres de propriété71 sur la base des dispositions datant de la domination française qui étaient toujours en vigueur.

38Il est impossible, dans le cadre de la présente étude, d’étudier plus en détail les séries documentaires ultérieures – « catastini e trasporti »– qui ont été créées par l’administration du Cadastre pour permettre la mise à jour progressive. La nécessité même de reconstituer un cadastre urbain totalement fiable dans le nouveau contexte géopolitique d’un État pontifical désormais réduit au territoire du Latium allait conduire l’administration cadastrale à effectuer la mise à jour des cadastres urbains et à rédiger une nouvelle série de brouillards (« mises à jour ») et de nouvelles cartes. Ces actions ne devaient aboutir qu’avec l’unification de Rome et du royaume d’Italie et ont par conséquent été reprises et menées à leur terme par la nouvelle administration italienne du cadastre, sur la base de la loi du royaume relative au cadastre des immeubles du 11 août 1870 et de son règlement d’application du 5 juin 1871, étendu à Rome par le décret royal n° 260 du 16 juin 187172.

V.

39Le cadastre urbain de Rome ressortant des cartes, de la seconde série des brouillards comportant les estimations et de la nouvelle série des « mises à jour » élaborées au lendemain du rattachement de Rome au royaume d’Italie, a permis, à tous les niveaux, un développement extraordinaire de la recherche concernant la ville et sa population pendant les années du XIX^e siècle dominées par l’État pontifical. Il a en outre fourni un élément de référence fondamental pour les comparaisons dans le temps, tant en ce qui concerne l’époque précitée, grâce à l’utilisation des différentes sources du XVIII^e siècle auxquelles nous avons précédemment fait allusion et pour lesquelles le cadastre Pie-grégorien se révèle souvent précieux – notamment pour éliminer les interprétations douteuses et pallier les lacunes de la documentation elle-même – que pour l’étude des transformations de la Rome contemporaine, à la fois ville et capitale, de la fin du XIX^e siècle à nos jours.

40Je souhaite en outre souligner dans le cadre de la présente étude que la connaissance de la ville et de ses transformations, dont le cadastre, par son articulation complexe et dynamique, est un outil privilégié, est la condition sine qua non de la bonne administration de la ville contemporaine. C’est donc dans l’optique d’un projet d’étude prospective marqué de la conviction de la fonction sociale de l’histoire urbaine que nous avons lancé, il y a quelques années, dans le cadre du Projet Atlante pour la Rome moderne et contemporaine mis en place par le Centre di ateneo per lo studio di Roma (CROMA, Centre universitaire pour l’étude de Rome) de l’Université Rome III et grâce à la collaboration de l’Archivio storico capitolino et de l’Archivio di Stato di Roma73, tant l’informatisation des cartes du cadastre grégorien des premières années de la décennie 1820, que la saisie systématique, par le biais d’une base de données en réseau, de la deuxième série des brouillards, afin d’étendre les données informatisées aux mises à jour et aux autres séries cadastrales74, de même qu’à des sources extra-cadastrales, en particulier au status animarum, aux permis de construire, aux sources statistiques et policières, et aux sources iconographiques. Dans le cadre de ce projet, l’informatisation de la cartographie, coordonnée par Keti Lelo75, recourt à des pratiques particulièrement innovantes, puisqu’elle ne se limite pas à la numérisation et au référencement géographique des cartes, mais qu’elle permet la vectorisation complète des plans cadastraux de Rome intra muros (voir plan de Rome dans le cahier couleur). L’échelle au 1/1000 des cartes cadastrales permet une analyse approfondie de la structure de la ville et du tissu urbain bien meilleure que celle qu’autorisait le plan de Nolli, en dépit de l’exactitude et même de la plus grande précision de ce dernier par rapport aux plans les plus détaillés du cadastre Pie-grégorien76. La vectorisation a permis de réaliser un plan à la fois entièrement nouveau et fidèle de l’ensemble de la ville, qui constitue désormais la base du système d’information géographique relatif à la Rome des débuts du XIX^e siècle. Ce plan pourra en effet permettre d’associer aux surfaces de la carte les données cadastrales et les autres données pouvant être définies dans l’espace.

41Au cours de ces dernières années, la technologie informatique a permis de faire progresser la gestion de la cartographie, en particulier en facilitant le rapprochement entre celle-ci et les images, les sources documentaires et les banques de données. De nouvelles et intéressantes perspectives de recherche s’ouvrent dans ce domaine pour les historiens, qui pourront être enrichies par la possibilité de rapprocher et d’étudier simultanément des sources d’origine et de nature diverses. Il s’agit donc d’instruments et de méthodes qui nécessitent une expérimentation et un perfectionnement permanents, rendant plus urgente, d’une certaine manière, la nécessité d’une critique attentive des sources et requérant l’énonciation préalable de la problématique que le chercheur se propose d’étudier.

42Dans le cas du cadastre Pie-grégorien, par exemple, la saisie informatique de la deuxième série des brouillards a suscité de nombreuses difficultés, du fait de l’abondance d’informations dont on a cherché à conserver l’intégralité, de la fréquence des cas de pluralité de propriétaires pour une même parcelle et surtout de la non-concordance entre le nombre des fonds et celui des parcelles, le premier étant supérieur au second d’environ 50 % ; de sorte qu’une même parcelle, élément de rapprochement obligé de la cartographie vectorisée, peut faire référence à plusieurs fonds appartenant eux-mêmes à plusieurs propriétaires ou à plusieurs personnes dans l’indivision. À l’heure actuelle, la saisie des données concernant les 14 quartiers de Rome est terminée et les travaux de vérification et de collationnement en cours se révèlent d’une grande complexité, même si le rapprochement entre les sources descriptives et les bases cartographiques est très utile à cette fin. Le tableau 1 ci-après indique le nombre de parcelles et la superficie des quartiers de la ville, le rapport entre le nombre des parcelles étant mis en évidence par le graphique 1, qui joue en quelque sorte le rôle d’indicateur de la densité de construction dans ces différents quartiers. Il ressort du graphique 1 que la ville intra muros contient de vastes espaces verts, puisque, sur un total de 15 658 fonds, on compte 302 unités foncières à usage de jardins et au moins 858 parcelles cultivées, composées essentiellement de vignes et de potagers.

43Une fois achevées les opérations de vérification de la banque de données des brouillards, il sera possible d’adopter une procédure fonctionnelle de croisement des informations cadastrales et des cartes vectorisées, en testant éventuellement les possibilités de consultation sur Internet, grâce aux nouvelles interfaces de réseau qui s’ouvrent aux GIS (Geographic Information System).

44Quelle que soit la diversité des sources, des périodes historiques et des dimensions et structures urbaines, le cadastre représente donc un domaine particulièrement propice au débat et je remercie par conséquent les autorités scientifiques qui ont organisé cette conférence d’avoir permis une discussion particulièrement utile sous l’angle de la méthodologie et des parcours de recherche.

Graphique 1
Rome, cadastre Pie-grégorien, 1824. Rapport entre le nombre des parcelles et la superfie des 14 quartiers de la ville