Les débats sur la finalité du cadastre, 1814-1870
p. 191-215
Texte intégral
1À quoi sert le cadastre ? Alors que le cadastre parcellaire est en cours de réalisation depuis 1808, ses objectifs et son existence même sont remis en cause à la chute de Napoléon. Toutes les opinions contradictoires s’expriment, tant dans les publications qu’au cours de débats parlementaires très animés, relayés par les conseils généraux dans leurs sessions annuelles. L’étude de ces documents montre que durant une première période, de 1814 à 1826, le projet napoléonien de cadastre est remis en cause dans son principe même, il survit mais ses objectifs sont considérablement réduits ; puis de 1827 à 1870, des tentatives se succèdent pour redonner de l’envergure au projet, mais en vain1.
I. 1814-1827 La restriction progressive d’une grande ambition
2Lors de la chute de l’Empire, le contexte est propice à la remise en cause des acquis de la période révolutionnaire et impériale. Deux éléments majeurs sont plus particulièrement susceptibles d’influencer la discussion portant sur l’impôt foncier et le cadastre : ce sont les conceptions de la fiscalité et du droit de propriété. La fiscalité est un point névralgique, les députés ont tendance à remettre en question tous les impôts créés par la Révolution. La sensibilité au droit de propriété acquis depuis la Déclaration des droits de l’homme redouble au retour des Bourbons : agressivité des anciens émigrés qui tentent une remise en cause des ventes révolutionnaires, inquiétude de tous les acquéreurs de biens nationaux qui craignent qu’on ne veuille leur reprendre leurs biens. Le thème est d’une actualité d’autant plus brûlante en 1814-1816 que le roi Louis XVIII et son ministre des Finances, le baron Louis, ayant décidé d’honorer les
dettes de l’État, doivent trouver les moyens de financer l’arriéré. Ils veulent faire appliquer la loi de finances du 20 mars 1813, qui a décidé la vente des biens communaux affermés, et veulent vendre en outre 300000 ha de bois de l’État, souvent anciens biens d’émigrés devenus biens de la Nation. Les discussions à la Chambre sont longues et houleuses. Malgré la volonté du gouvernement, les députés obligent à rapporter la loi de 1813, ils manifestent ainsi leur réprobation à l’encontre des ventes de biens nationaux et leur volonté de revoir la question2.
A. 1814-1819 : des débats confus. Cadastre parcellaire ou cadastre par masses de cultures ?
3Chaque année, les discussions parlementaires sur le budget butent toujours sur le chapitre du cadastre. Les motivations ne sont jamais exprimées clairement, aussi les débats s’enlisent-ils, revenant constamment sur trois types de défauts du cadastre : les inexactitudes des cartes, les expertises jugées défectueuses et douteuses, le coût prévisible et la durée des opérations.
4Ceux qui se montrent les plus favorables au cadastre parcellaire, ou les plus optimistes, se basent sur ce qui a été réalisé entre 1808 et 1813, soit cinq années puisqu’on 1814-1815, les opérations sont suspendues. Dans le cadre de la réalisation du cadastre parcellaire, 9886 communes ont été arpentées et 6121 expertisées, soit environ le quart du travail global. « Avant 1813, on arpentait 200 communes par an. Sur ce pied, en quinze ans, on ferait 30,000 communes et il n’en reste que 29,382. Il faudrait 5,7 millions de francs par an, car moins on dépense, plus c’est long et plus ce sera cher car il faut entretenir l’administration du cadastre »3. Ceci donnerait approximativement un coût de 85 millions de francs. La plupart des opposants sont plus pessimistes, et se basant sur les dépenses faites de 1800 à 1813, qui incluent la tentative de cadastre ou masses de cultures, ils avancent le plus souvent la somme de 140 ou 150 millions sur 50 ans. On comprend les réticences suscitées par de telles projections : coûts énormes par le cumul des sommes consacrées à l’opération, trop longue durée qui rend le plan caduc.
5La question essentielle pendant ces années 1814 à 1819, est l’alternative entre la poursuite du cadastre parcellaire ou bien le retour au cadastre par masses. Dès 1814, des opuscules lancent le débat : des géomètres défendent leur travail et proposent des améliorations ; le chevalier Hennet, commissaire du gouvernement, défend le projet de cadastre parcellaire, conforté par Leroy, directeur des Contributions directes de Seine-et-Oise et Poussielgue, inspecteur général des Finances. Ils s’attirent les réponses de partisans du cadastre par masses de cultures, qui jugent le cadastre parcellaire inutile et nocif, autour de Dupetit-Thouars, membre du conseil général d’Indre-et-Loire, de Montaigne de Poncin et Longuet4.
6Les défenseurs du cadastre parcellaire y voient le seul moyen efficace car ils se rappellent l’échec du cadastre par masses avec lequel « il avait été impossible de faire cadrer, à beaucoup près, les contenances et les revenus constatés par les plans et par les expertises en masse avec les déclarations des propriétaires »5. Ils y voient aussi l’intérêt des propriétaires, le moyen de remédier au chaos dans lequel se trouvent les anciennes matrices après la tourmente révolutionnaire. « La propriété, sous le régime représentatif, est devenue la base de la considération ou la mesure de l’exercice des droits politiques, elle doit donc être régularisée et nivelée pour toute la France »6. Les partisans du cadastre par masses de cultures partent du principe qu’il doit simplement servir à la répartition de l’impôt entre les départements. Pour cela, le plan-masse suffirait. Ensuite les propriétaires se répartiraient eux-mêmes la masse des revenus déterminée par les expertises. Ils contestent l’attribution de ce travail à des experts nommés par le gouvernement : préférence pour une sorte d’estime et méfiance envers l’intrusion de l’État. Le cadastre par masses de cultures leur apparaît comme une solution plus rapide et moins onéreuse.
7Les débats sont confus, chaque camp est divisé, les vrais mobiles sont masqués derrière des considérations sur les coûts. Ces controverses conduisent les députés à une position attentiste. La commission du budget réduit, de 1814 à 1816, les crédits dévolus à cette opération. La plupart des opérations du cadastre sont suspendues et les agents non rétribués. L’un des buts importants du cadastre, une péréquation entre les cantons cadastrés pour une nouvelle répartition de l’impôt, plus équitable, est suspendue par la loi du 23 août 1814 (art. 16), mesure renouvelée jusqu’en 1816.
8Le débat s’amplifiant, soixante conseils généraux s’expriment spontanément sur ce sujet dont 52 veulent la poursuite du cadastre parcellaire7. Les volontés de réforme de ce projet prennent de plus en plus d’ampleur. Malgré tout, au temps des ministères Richelieu puis Decazes, où la majorité de la Chambre des députés est modérée, les défenseurs du cadastre parcellaire obtiennent gain de cause contre ceux qui réclament le cadastre par masses de cultures. Sur les interventions décisives du duc de Gaète en 1818 et 1819, la Chambre vote à la presque unanimité un crédit annuel de 3 millions. Le duc a pourtant dû réduire ses ambitions : alors qu’il espérait aboutir bientôt à une répartition équitable entre tous les départements et même à un impôt de quotité, il accepte que le but assigné au cadastre soit seulement l’obtention d’une équitable répartition au sein d’un canton8.
B. 1821-1822 : un cadastre devenu facultatif
9Après l’attentat contre le duc de Berry en février 1820, la droite se sent plus forte. Elle reprend son ascendant. Le ministre des Finances Roy ne demande plus que 2 millions pour la poursuite des opérations cadastrales, somme que la commission veut réduire de 500000 francs. Le vote des 2 millions est obtenu en 1820 contre la promesse d’une nouvelle répartition et d’un dégrèvement. Promesse tenue par le ministre des Finances Roy. La loi du 31 juillet 1821 amoindrit nettement le poids de l’impôt foncier (art. 17), ce qui est d’autant plus prisé que la loi électorale de juin 1820 ayant pour but d’écarter des urnes une partie des électeurs, un dégrèvement a l’avantage de disqualifier les moins riches. Le montant total de la contribution foncière était de 172 millions en 1815 ; réduit à 168 millions en 1819, il est, en 1821, fixé « invariablement » à 154 millions pour les années à venir9.
Surtout, la loi du 31 juillet 1821 transforme les buts du cadastre.
« Art. 20. À partir du 1er janvier 1822, les opérations cadastrales destinées à rectifier la répartition individuelle seront circonscrites à chaque département. En conséquence, les conseils généraux pourront voter annuellement, pour cet objet, des impositions dont le montant ne pourra excéder trois centimes du principal de la contribution foncière.
Art. 21. Indépendamment des centimes votés par les conseils généraux, il sera fait annuellement un fonds commun destiné à être distribué aux départements, en proportion des fonds que les conseils généraux auront votés, et à venir au secours de ceux qui ne trouveraient pas dans leurs ressources particulières les moyens de subvenir à toutes les dépenses que ces travaux exigent. »
10L’article 20 rend la réalisation du cadastre facultative, nul ne s’y trompe. « La loi a fait de l’opération du cadastre une opération libre et volontaire des localités qu’elles peuvent faire ou ne pas faire et qui n’a plus pour objet que de mettre en rapport les cotes individuelles dans l’intérieur de chaque commune »10. « La commission vous propose, d’une manière indirecte, la suppression du cadastre, car c’est en proposer la suppression que de rendre son achèvement facultatif », dit Raulin, hostile à cette loi. Sirieys, qui s’en félicite, confirme : « les chambres ont, pour ainsi dire, proscrit le cadastre11 ». L’article 20 a été voté dans la forme amendée par la commission : « les conseils généraux pourront voter », et non celle du gouvernement, « les conseils généraux voteront ». Le ministre Villèle a accepté l’amendement car, à ses yeux, l’important est l’article 21 qui prévoit un fonds commun. Or c’est justement ce fonds commun qui, lors des discussions des deux budgets suivants, 1822 et 1823, est âprement mis en question. La commission le refuse malgré la volonté du gouvernement, dans le but de rendre vraiment le cadastre facultatif. La fronde est sévère en 1822 et 1823, toutefois le fonds commun d’un million est maintenu pour aider les départements qui engagent des opérations.
11Parallèlement à cela, les instructions du gouvernement d’octobre 1821 ont modifié la procédure. L’administration centrale du Cadastre est considérablement réduite puisque tout est transféré aux départements. Les géomètres de première classe qui dirigeaient les opérations (de six à dix par département) sont remplacés par un géomètre en chef, entrepreneur choisi par le préfet ; il s’adjoint les collaborateurs de son choix, il les rétribue et il vérifie lui-même les travaux qui leur sont confiés. La commission Laplace relève qu’ainsi les géomètres de première classe seront écartés, remplacés par des hommes moins qualifiés et peu payés, et le travail n’est plus surveillé12. Enfin, les évaluations sont laissées aux soins des contribuables, ce sont les propriétaires eux-mêmes qui se réunissent et décident13.
12Cet acharnement des députés contre le cadastre se retrouve-t-il dans l’opinion des notables ? Nous disposons, comme indice, des votes des conseils généraux sur le montant des centimes additionnels destinés au cadastre. En 1822, les départements se répartissent ainsi : 17 n’en votent aucun, et 23 moins de 2 centimes, soit une somme qui ne permet que de solder des entreprises en cours et non de nouvelles ; inversement, 33 départements ont voté le maximum de 3 centimes et 13 une somme de 2 à 3 centimes, soit 53,4 % des départements qui manifestent leur volonté de continuer.
C. Le cadastre, reflet des conceptions politiques et sociales des ultras et des libéraux
13Les ambitions du projet cadastral ont peu à peu été rognées, des grands projets de Prony lui donnant une valeur juridique et scientifique, vers un simple instrument fiscal ; de l’ambition d’aboutir à un impôt de quotité, à un simple instrument de répartition au sein d’une commune. Pour quelles raisons ? Les débats des années 1814-1818 où s’affrontent les partisans du cadastre parcellaire et ceux du cadastre par masses de cultures ne laissent que peu entrevoir les raisons profondes. Celles-ci se découvrent mieux en 1822-1823 et l’on comprend alors comment le cadastre cristallise les passions car il met en jeu tout le système politique et social rêvé. Il est temps de récapituler clairement tous les indices donnés par ces débats. On ne peut ici que brosser un schéma bref donc manichéen opposant libéraux et ultras ; il faut toutefois être bien conscient que beaucoup ont des positions nuancées et qu’il existe un courant centriste majoritaire, d’où la confusion des débats.
Pour les libéraux, le cadastre instrument d’égalité et d’indépendance
14Les libéraux affichent très clairement leurs objectifs entre 1814 et 1820. Ensuite, ils sont sur la défensive afin de préserver ce qui peut l’être. Les principaux textes sont ceux de Gaudin, duc de Gaète, qui eut à partir de 1807 la responsabilité de la mise en place du cadastre parcellaire, du chevalier Hennet, commissaire du gouvernement en 1816, du comte de Laplace, responsable de la carte de France, et des députés du groupe des doctrinaires, tel Duvergier de Hauranne14.
« C’est en établissant l’uniformité de cet impôt, dans chaque localité, que l’on doit parvenir à rétablir l’égalité proportionnelle entre les départements, et on ne le peut que par ce procédé, dont le dernier résultat doit être de donner à la propriété une garantie qu’elle n’a jamais eue, en affranchissant, pour toujours, les propriétaires de l’influence de l’autorité ou des passions dans le règlement de leur cotisation »15.
15Gaudin résume dans ce passage les ambitions de son projet de cadastre parcellaire. Il a bien un triple but :
Arriver à un impôt de quotité au lieu d’un impôt de répartition, selon les préférences doctrinales de la Constituante (loi de 1791). À partir du moment où toutes les communes seront cadastrées (c’est-à-dire les trois opérations de levé de plan, classement des terres par nature et qualité, et évaluation de leur produit net faite partout sur les mêmes bases), et une péréquation réalisée entre elles, la valeur imposable des terres sera considérée comme juste, la taxe foncière pourra devenir un impôt de quotité, dont le taux sera fixé chaque année par le Parlement.
Ceci affranchit le propriétaire de l’intervention des agents du fisc. « Chaque contribuable connaîtrait plusieurs mois à l’avance ce qu’il devrait payer, sans qu’aucune autorité pût le contraindre à payer davantage »16.
Enfin, le cadastre servirait de reconnaissance légale de la propriété, il serait « un Grand-livre de la propriété territoriale ». « Le parcellaire assure toutes les propriétés particulières en leur donnant des bornes immuables. Il assure la bonne foi des transactions »17.
16Il s’agit donc d’une conception de la société héritière de la Révolution, où chaque citoyen doit être assuré de sa propriété, d’une égalité proportionnelle de l’impôt et de son indépendance, en étant dégagé de toute intervention arbitraire d’employés de l’Etat ou d’édiles locaux.
17À cela s’ajoute l’ambition de créer la carte de France à grande échelle, dans la lignée de la mission de Prony. L’accomplissement de cette carte, imaginée sous l’Empire, est accepté par Louis XVIII dans son ordonnance du 11 juin 1817 qui prévoit la coopération de la carte et du cadastre. Laplace a rappelé en 1817 l’importante avancée que représente, d’un point de vue scientifique, le tracé des lignes Dunkerque-Perpignan et Strasbourg-Brest18. Cette idée est présente dans bien des esprits, rappelée à la Chambre encore en 1820 par Dumeilet et en 1823 par Mestadier19. Toutefois une divergence nette apparaît entre les conceptions de Laplace et de Gaudin. La Commission de la carte de France critique ouvertement l’idée de Gaudin selon lequel « l’arpentage d’une commune n’est autre chose qu’une suite de parcelles à mesurer les unes après les autres », alors qu’elle insiste sur la nécessité d’effectuer d’abord une triangulation de premier ordre sur l’ensemble du territoire avant d’opérer une triangulation de troisième ordre dans chaque commune. L’opération de Laplace va du grand vers le petit alors que Gaudin répète encore dans ses Mémoires que l’on va toujours du petit au grand, du moins pour l’opération fiscale20.
Pour les ultras, un cadastre à supprimer
18Selon les ultras, « le cadastre est devenu, quoi qu’on en dise, un objet de réprobation presque universelle »21. Trois causes majeures les motivent dans leur refus de cette opération, et tout d’abord le désir d’effacer l’Empire et la Révolution, désir si profond et si évident qu’il n’a jamais besoin d’être explicité. Toutes les initiatives de cette période ont vocation à être rapportées, ou au moins amendées, et au premier rang de celles-ci la vente des biens nationaux. L’objectif des libéraux d’obtenir avec le cadastre un Grand-livre foncier, garantissant les acquis, est pour eux à rejeter catégoriquement. Cela s’accompagne d’une hostilité au « progrès », aux innovations scientifiques : Bonald raille les « raffinements de la statistique », d’autres sont très critiques face à la triangulation, au projet de carte de France. « Qu’a de commun le revenu de mon arpent de terre avec les grandes perpendiculaires de M. Delaplace, avec la triangulation des ingénieurs ? »22
19Les deux autres motifs de condamnation sont l’hostilité à l’impôt foncier et l’hostilité à la centralisation. Bonald, théoricien des ultras, « déplore que l’on contraigne maintenant les gens à payer alors qu’autrefois ils faisaient don d’impôt »23 (comme ses pairs, il cherche des références dans un passé fort lointain ou mythique). Il rêve d’autres solutions qui épargneraient les propriétaires. « L’impôt le plus juste serait l’impôt sur la production agricole en nature ». L’hostilité à la centralisation est affirmée de plus en plus haut. C’est bien la droite de l’Assemblée qui réussit à faire voter la loi de 1821 qui transfère les opérations cadastrales aux conseils généraux, ce qui permet de supprimer l’administration centrale du Cadastre à partir du 1er janvier 1822, puis elle s’acharne contre le fonds commun.
20Tout oppose donc les conceptions des libéraux et celles des ultras. Écartant l’idée du Grand-livre foncier qui entérinerait les ventes de biens nationaux, écartant même toute visée scientifique, les ultras réduisent le cadastre à une mesure de fiscalité. Ils essaient de l’anéantir jusque dans cet aspect car il va à l’encontre du système social dont ils rêvent, celui d’une société hiérarchisée dans laquelle les aristocrates, obéissant au roi de droit divin, exerceraient un pouvoir décentralisé dans les communautés rurales, régnant sur une paysannerie respectueuse et soumise. Ils détiendraient l’essentiel de la propriété foncière qui ne devrait être que peu ou pas taxée24.
La fixité de l’impôt foncier, seul point consensuel
21Tous s’accordent pour considérer que la contribution foncière doit être fixée définitivement25. Aspiration des économistes de la fin de l’Ancien Régime, cette idée est reprise par la Constituante, puis par l’Empire. Si le classement et la tarification des fonds reposent sur la qualité des fonds, cette opération peut être définitive, ce qui encouragerait à améliorer le rendement des terres.
22Le baron Louis voyait la contradiction entre deux aspirations, l’égalité et la fixité. « En matière de contributions directes, il y a deux avantages entre lesquels il faut choisir, parce qu’ils sont inconciliables : l’égalité qui demande que l’impôt soit proportionné au revenu, et la fixité qui veut que, quelles que soient les améliorations, l’impôt reste le même »26. Entre les deux systèmes, l’impôt proportionnel au revenu réel et le prélèvement fixe calculé sur le revenu possible, c’est le second qui a été choisi à la satisfaction générale.
« Messieurs, c’est le moment de proclamer le principe de la fixité qui doit être entière, absolue, perpétuelle, irrévocable… Il faut que le propriétaire ait la certitude de travailler dans son seul intérêt, de ne plus partager avec le fisc le produit de ses avances et de ses labeurs. Il faut que la loi lui garantisse que le point de départ ayant été reconnu exact et équitable, toutes les améliorations ont dû tourner légitimement à son seul profit ; en un mot, que l’impôt ayant pris la nature et le caractère d’une rente, quand il a payé cette rente avec les centimes additionnels qui peuvent lui être légalement ajoutés, aucune puissance n’a le droit de lui demander davantage »27.
II. 1827-1870 : l’impossible réforme
23Après la réduction drastique des objectifs que vient de subir l’opération cadastrale en 1823, les passions semblent se calmer dans les années suivantes. Bien vite, l’usage révèle les imperfections et aussitôt le débat se rouvre, car dès que l’on envisage la moindre opération, il faut bien savoir à quel but elle répond. Les nouveaux règlements de 1827-1828 marquent un tournant, puis la monarchie de Juillet prépare un projet de loi qui essaie de reprendre les objectifs originels du cadastre. Elle ne le fait pas aboutir et après 1848, toutes les velléités de réforme s’enlisent. Après avoir retracé le cheminement de ces tentatives, nous essaierons de comprendre pourquoi il fut impossible de s’entendre sur les buts assignés au cadastre.
A. Tentatives de retour au projet originel
Le tournant de 1827-1828 : pour des levés fiables et rapides
24Les défauts dans la réalisation du cadastre sont dénoncés par les brochures, par les lettres adressées à l’administration, et par les conseils généraux dans leurs sessions annuelles. Le système du géomètre en chef institué en 1823 est vivement critiqué. Cet homme qui obtient toute la responsabilité et la rétribution de l’opération dans un département, est accusé de recevoir des indemnités trop élevées, de garder la part du lion en ne payant pas suffisamment les géomètres qu’il emploie28. Payés à la tâche, ces derniers sont obligés d’aller vite, et on craint qu’ils ne bâclent leur travail29. Ce souci d’exactitude est partagé par les conseils généraux et par la commission créée par le chef de l’administration des Contributions directes qui aboutit à la mise en place d’une nouvelle administration cadastrale et au règlement du 15 mars 1827. La triangulation est confiée à un géomètre spécial nommé par le préfet qui surveille les rétributions. Un seul géomètre par département est responsable, et en avril 1828, sont nommés trois vérificateurs spéciaux pour la France30. À partir de ce moment, tous s’accordent à reconnaître la meilleure qualité des plans, considérée comme très bonne dès 1830. Les conseils généraux continuent, et souvent accélèrent les opérations31. La loi du 2 août 1829 les autorise à y consacrer jusqu’ à cinq centimes, au lieu de trois, ce qui permet d’accélérer les opérations.
Les projets plus ambitieux de la monarchie de juillet
25Lorsque les travaux avancent, la conservation devient un souci. Les mutations sont enregistrées une fois par an par les contrôleurs qui portent la mention sur les matrices seulement, non sur les plans. Ainsi, les plans deviennent peu à peu obsolètes et les matrices illisibles. Pour réfléchir à cette question, géomètres en chef et directeurs départementaux des Contributions directes se réunissent à Paris et se prononcent en faveur d’un renouvellement du cadastre en 1829. Une commission créée en 1830 rend des conclusions analogues. Des conseils généraux émettent des vœux pour réclamer une loi qui assurât la conservation du cadastre, des mémoires sont publiés. Tous s’accordent sur la nécessité de tenir à jour plans et matrices, mais ils se différencient par les méthodes proposées, en particulier la fréquence et surtout les personnels auxquels sera confiée la conservation, géomètres ou agents des Contributions. En 1836, un projet élaboré par l’administration ne reçoit pas l’approbation du ministre qui demande à Boichoz, vérificateur spécial du cadastre, un nouveau texte. Celui-ci est accepté en juillet 1837 par une commission de 14 membres, puis soumis aux deux Chambres et aux conseils généraux32. Il prévoit le renouvellement des plans et une conservation annuelle selon un système prudent : perfectionnement technique qui n’envisage aucune autre utilité immédiate au cadastre que la répartition de la contribution foncière, il peut cependant être ouvert à d’autres perspectives.
26Les conseils généraux qui doivent se prononcer sur ce texte, l’approuvent très largement : 66 départements examinent le projet, 56 en demandent la promulgation, 6 manifestent leurs réticences car ils veulent que le cadastre ne soit qu’un instrument de répartition de l’impôt et ils ne voient pas la nécessité de renouveler les plans (voir carte 2). Le gouvernement met en chantier l’expérimentation de ces mesures avant d’envisager le vote de la loi. Les essais faits dans la Manche et la Seine-et-Oise sont satisfaisants du point de vue de la répartition de l’impôt, mais ils ne répondent pas aux désirs de ceux qui voudraient aller au-delà, voir le cadastre servir à délimiter les propriétés33. En effet, le débat s’est intensifié, tout un courant demande que le cadastre serve de Grand-livre foncier. On parle beaucoup des abomements généraux : le bornage de toutes les parcelles, en présence de leurs propriétaires et des autorités, donnerait au document cadastral une valeur civile, en ferait un titre légal de propriété.
27Le ministre des Finances Humann reste indécis ; pressé par les députés, il se contente de donner, en 1841, l’autorisation administrative de renouveler les évaluations et les plans, dans les cantons où ils étaient anciens. Une vingtaine de départements en profitent (1800 communes) : par exemple dans la Sarthe où le cadastre est terminé en 1842, il est décidé de refaire les plans des premiers cantons cadastrés, « considérés comme défectueux par suite de l’inexpérience des premiers agents employés à ce travail »34. Ces renouvellements partiels, faits sans schéma général pour harmoniser, agacent les députés qui réclament avec impatience la loi. Le ministre promet mais rien ne vient : il n’accepte pas le nouveau projet présenté par la commission consultative créée par le directeur général des Contributions directes. La commission de l’assemblée estime « que les ajournements de l’administration sont inexplicables »35, et en 1845, elle fait rapporter le texte de 1841 pour manifester son impatience. Les hésitations du ministre sont-elles dues uniquement aux difficultés du sujet ? Ou bien ne s’est-il pas tourné vers d’autres préoccupations ? La loi du 17 août 1835 a prévu que les constructions urbaines neuves seraient « cotisées comme les autres propriétés foncières de la commune ». Alors que l’on ne voyait traditionnellement dans cette loi qu’une réforme technique, Florence Bourillon la considère comme une réforme majeure de l’impôt sur les immeubles, puisqu’elle transforme l’impôt sur les maisons, d’un impôt de répartition en impôt de quotité. Cette loi a deux conséquences : elle permet d’augmenter les rentrées de la contribution foncière et il n’est pas utile de refaire de plan, c’est pourquoi dans les villes, le plan cadastral est marginalisé36.
28Pourtant, en 1846, le ministre des Finances présente un projet nettement plus hardi. La première partie prévoit le renouvellement des plans en trente ans, avec révision des évaluations (art. 1 et 2). Le bornage est possible mais les plans parcellaires continuent d’être établis d’après la jouissance (art. 4-10). La deuxième partie est consacrée à la conservation : toutes les mutations seront annuellement consignées sur les plans et sur les matrices (art. 11), travail confié à des divisions départementales de conservation cadastrale (art. 15). Les frais de ces opérations seront acquittés sur les fonds généraux de l’État.
29Avant de faire voter ce texte, le ministre demande de faire quelques essais et de consulter les conseils généraux. Sur 67 conseils qui discutent le texte, 44 demandent sa promulgation, parfois en suggérant des amendements ; 23 marquent leur opposition (carte 3). Ils sont donc moins enthousiastes qu’en 1836, ce qui peut provenir du fait que le cadastre n’était achevé alors que dans 27 départements, tandis qu’en 1846 tout est achevé et donc à refaire. De plus, si renouvellement et conservation sont relativement consensuels, le projet va au-delà puisqu’il envisage la possibilité de bornage. La question d’un Grand-livre foncier est clairement posée dans le rapport officiel.
30Malgré des essais probants sur le terrain, le projet n’arrive pas à la Chambre. « Un changement de ministre le rejeta dans le vague et la Révolution l’y maintint »37
L’enlisement : 1848-1870
31La Seconde République ne résout pas la question. Sous la pression de demandes réitérées, le gouvernement propose un texte de loi destiné à attendre, comme en 1841 : « toute commune cadastrée depuis trente ans au moins, peut procéder à la révision et au renouvellement à la demande soit du conseil général, soit du conseil municipal de la commune, à sa charge financière ». Le 7 août 1850, l’Assemblée vote cette loi en l’amendant : le renouvellement ne pourra se faire qu’à la demande et aux frais de la commune. Elle veut ainsi restreindre aux cas indispensables en attendant le vote de la loi générale38. Seules 166 communes refont leur cadastre, et dans les années qui suivent, de nombreux conseils généraux réclament l’abrogation de cet article 7 qui met l’opération à charge des communes : en 1852, 14 d’entre eux demandent explicitement que le département ou l’État contribuent. Sous le Second Empire, bien qu’ils ne soient pas sollicités sur ce sujet, les conseils généraux s’expriment spontanément : chaque année, une vingtaine en moyenne dans les années cinquante, 35 au milieu des années soixante, réclament le vote d’une loi sur le renouvellement et la conservation du cadastre39.
32Deux temps forts de débats, d’après les publications, marquent le Second Empire : 1858, avec la publication de l’ouvrage de Noizet, ancien magistrat, qui propose une rénovation du cadastre, ce qui suscite des publications contradictoires ; puis 1866, où la question est abordée à la fois dans l’enquête agricole et lors d’une séance au Sénat. Le sénateur Bonjean, président de la Cour de cassation, prononce un discours qui obtient une large audience et qu’il décide de faire imprimer à 10000 exemplaires et de distribuer pour faire appel à l’opinion40. Le sujet des débats reste, comme sous la monarchie de Juillet, la conservation du cadastre et son rôle pour certifier la propriété ; en plus, l’accent est mis sur le rôle de registre hypothécaire que pourrait jouer un nouveau cadastre. Ceci permettrait de développer le crédit hypothécaire, souci majeur en ces années d’essor économique. Presque tous ceux qui s’expriment sont favorables à un Grand-livre foncier, d’autant plus qu’en ce temps de libre-échange, on compare encore plus avec les pays voisins qui ont souvent mis en œuvre un tel cadastre. Et pourtant, aucune décision n’est prise. Pourquoi ? Deux types de raisons apparaissent nettement. D’une part le projet est entre les mains du ministre des Finances qui n’a besoin que de faire rentrer l’impôt. Quel intérêt aurait-il à entreprendre une opération lourde et coûteuse alors que l’impôt rentre ? Il faudrait une intervention des ministres de l’Agriculture et de la Justice, une volonté du gouvernement. D’autre part, il est manifeste que bon nombre de propriétaires sont hostiles à un Grand-livre de la propriété privée, tout comme dans les années 1820. Leurs arguments se sont adaptés au contexte politique. Ils accusent les partisans de vouloir porter atteinte au Code Napoléon41. À la fin des années soixante, la comparaison avec l’Allemagne devient un exercice réitéré, dans un contexte de montée des tensions. Un argument fréquent est donc de montrer que notre génie étant très différent de celui de l’Allemagne, leur système ne peut nous convenir. Et comme les États allemands ont choisi d’avoir un livre foncier, certains repoussent ce système parce qu’il serait d’origine allemande42 !
33Aussi en reste-t-on à la réponse du gouvernement en 1865 : « Le renouvellement du cadastre est depuis longtemps l’objet d’études de l’administration des finances. Il nécessiterait une dépense considérable, et le moment ne paraît pas encore opportun d’adopter à ce sujet un plan définitif »43.
B. Les raisons du blocage
34Durant quarante ans, le dossier n’aboutit jamais, sans qu’aucune raison ne soit donnée. Les partisans d’un cadastre servant de Grand-livre de la propriété foncière semblent nombreux. Leurs arguments sont clairement exposés. L’opinion publique, si l’on nomme ainsi l’opinion des propriétaires, majoritaires au sein des conseils généraux et des assemblées, semble elle aussi s’exprimer en faveur de ce rôle plus ambitieux pour le cadastre. Les opposants développent beaucoup moins d’arguments, ils se contentent d’une résistance obstinée. Essayons de comprendre leurs motivations face aux trois facettes du projet de 1846 : renouvellement des évaluations, renouvellement des plans, et conservation du cadastre. Quels sont les enjeux ?
Renouvellement des évaluations ou fixité ?
35Le cadastre étant d’abord un instrument de fiscalité, la conception de l’impôt foncier est déterminante. Nous avons vu que le principe de sa fixité était admis comme une nécessité destinée à favoriser l’agriculture en laissant tout le profit des améliorations au propriétaire.
36La fixité de l’impôt foncier est un principe dominant jusqu’au début des années trente44. Dès ce moment, des voix contraires s’élèvent qui contestent la fixité et le fait qu’elle soit un encouragement à l’agriculture car l’augmentation des revenus d’une terre provient souvent d’autres causes (amélioration des transports, transformations du marché…)45. Dans ces conditions, le projet de 1836, qui prévoit le renouvellement des évaluations tous les trente ans pour les propriétés foncières, prouve une réelle hardiesse. Gavard, dans la Revue de législation et de jurisprudence, estime même que ceci « recèle une vraie révolution »46. Cependant, les résistances triompheront. Lorsque des communes ont renouvelé leur cadastre après l’autorisation de 1841, certains contribuables se sont sentis lésés par l’augmentation de leur cote et ils ont réclamé le rétablissement du revenu matriciel des premières évaluations. Le conseil de préfecture de Côte d’Or leur donna raison en décembre 1845. Le ministre s’étant pourvu contre cet arrêt, l’affaire est montée au Conseil d’État qui, le 15 mai 1848, posa le principe de la fixité des évaluations cadastrales. Il déclara ainsi entachées d’illégalité les nouvelles opérations cadastrales ou du moins leurs conséquences47.
37Dans les vingt années qui suivent, le fossé se creuse entre les deux conceptions. Dans l’enquête agricole de 1866, des opinions divergentes se sont exprimées, mais le rapport du commissaire général de l’enquête se déclare sans ambiguïté pour la fixité48. À l’inverse, les opinions exprimées dans les revues de juristes et surtout d’économistes condamnent la fixité. Wolowski « trouve curieux » le cas du Danemark où l’impôt foncier est fixe et immuable49. Un très net décalage apparaît donc entre l’opinion des propriétaires conservateurs et celle d’acteurs de la vie économique qui voient un monde en mouvement où tout doit s’adapter, y compris les impôts. Les partisans du renouvellement deviennent plus nombreux, mais les opposants s’appuient sur des bastions forts comme le Conseil d’État, ce qui fait reculer les gouvernements.
Le cadastre sera-t-il un Grand-livre foncier ?
38Les auteurs d’ouvrages sur le devenir du cadastre soulignent la « nécessité de s’entendre enfin sur la destination réelle du cadastre. Ne sera-t-il qu’un moyen de renouveler périodiquement les matrices des rôles ? Ou bien, comme le demandaient ses premiers directeurs, le terrier parfait de toutes les propriétés foncières ? »50 Jamais, durant toute la période, la question ne trouve de réponse. Bonjean peut encore écrire en 1866, « le cadastre est un Janus à double face ; sous l’une de ses faces, il est un moyen d’assiette de l’impôt foncier ; sous l’autre, il est, ou du moins, il devrait être, pour la propriété le plus direct, le plus efficace des auxiliaires. »51
39Moins de quinze ans après les batailles sur le coût exorbitant du cadastre, le projet de 1836 propose un renouvellement intégral des plans en trente ans. Il est étonnant que seuls six départements soient hostiles. Pourquoi refaire les plans ? Pour des raisons scientifiques ou pour constituer un livre terrier ?
40Le renouvellement répond incontestablement à des arguments scientifiques. Entre 1807 et 1835, les plans ont fait de considérables progrès. Quelques conseils généraux (Côtes-du-Nord, Morbihan) votent le renouvellement pour cette raison. N’oublions pas le contexte, c’est le temps de la multiplication des sociétés savantes et de la création des Monuments historiques. Le géomètre D’Espaignol-Lafagette propose d’ailleurs de conjuguer levé des plans et conservation du patrimoine52. Sans aller jusque-là, le gouvernement envisage sans doute le renouvellement intégral des plans dans le but de reprendre la triangulation sur des bases saines. Puisque les ingénieurs du cadastre ont arpenté isolément dans chaque commune et que les ingénieurs géographes ont travaillé sans lien avec eux, « le réseau trigonométrique propre à devenir le constructeur permanent des cadastres n’existe pas. C’est ce qui ne motive que trop bien la proposition d’un renouvellement intégral »53.
41Au cœur du débat est la question du Grand-livre de la propriété. Cette idée originelle, anéantie par les ultras, réapparaît après 1830 et elle reste très discutée. Les opposants, nombreux, argumentent peu, objectant que ce serait difficile, voire irréalisable, que la dépense serait énorme. Ils restent sceptiques sur la valeur de ces opérations géodésiques et graphiques et ils en concluent que le cadastre ne pourra servir de titre de propriété54. Un autre obstacle majeur réside dans le morcellement de la propriété. Grande préoccupation des années 1830-1870, cette division des terres, « démocratisation » disent-ils, empêcherait la réalisation d’un livre terrier tenu à jour55.
42Jusqu’ici, le cadastre ne peut servir de titre légal, ce qu’affirme un avis officiel de la cour de cassation en 1844 : « Le cadastre serait certainement souvent une base inexacte et toujours incertaine de la délimitation des propriétés parce qu’il n’y a pas conservation, qu’il n’a pas été construit de façon contradictoire. Les géomètres ont inscrit ce qu’on leur disait sans production de titre »56. Pour que le cadastre puisse tenir lieu de définition légale de la propriété, il faut que les biens de chacun soient délimités sur le terrain et que les propriétaires adjacents approuvent57.
43L’abornement général est défendu de plus en plus ardemment, en particulier en France du nord-est, proche des États allemands, où il est pratiqué. Face aux divisions de l’opinion, le gouvernement hésite. Le projet de 1836 envisage le renouvellement des plans sans admettre l’abornement. Celui de 1846 est un peu plus hardi. Sans prévoir l’abornement général, il indique la possibilité d’arriver à un abornement facultatif et contradictoire (art. 6)58 ; mais il décide que les plans continueront d’être établis d’après la jouissance (art. 4).
44Incontestablement, le gouvernement a fait un pas vers la constitution d’un livre foncier, mais son projet est une demi-mesure. L’effort de lever de nouveaux plans et d’inciter au bornage contradictoire est annihilé par l’établissement des plans d’après la jouissance. Les plans n’auront pas de valeur légale. Les essais d’abornement réalisés en 1846-1847 en Seine-et-Oise, Oise et Doubs semblent avoir été probants ; ils réduisaient presque à néant les procès de délimitation de propriété59. Malgré ce succès, les dissensions restent vives durant les deux décennies suivantes et l’abornement général passe au second plan.
45Peut-on discerner une géographie de l’opinion face aux abomements ? Les conseils généraux qui s’opposent au projet de 1836 le font surtout pour défendre le principe de la fixité. En 1846, les 23 opposants objectent que le projet coûte trop cher, et l’ambition de donner au cadastre un rôle dépassant le simple objectif fiscal est certainement au cœur de leur refus. Si nous complétons ces données par les vœux spontanés des conseils généraux au cours des années soixante, nous remarquons des constantes. Le Midi, d’ancien droit romain, est souvent hostile à un Grand-livre foncier, en particulier dans le Sud-Ouest, tandis que le Nord-Est et la Savoie le réclament avec conviction. La moitié septentrionale du pays est globalement plus désireuse d’avoir un cadastre efficace (cartes 2, 3 et 4).
Conservation du cadastre
46Précocement, la question de l’enregistrement des mutations a été soulevée. Au fil des années et du vieillissement des plans, les vœux deviennent plus nombreux et pressants. Il est urgent de trouver une méthode plus efficace de conservation puisque les mutations ne sont enregistrées que sur les matrices, au prix de ratures et surcharges, ce qui finit par rendre ces matrices inutilisables60. La nécessité d’une loi pour la conservation est reconnue de façon quasi unanime. Quelles seront les modalités (conservation « journalière » une fois par an, ou bien conservation périodique, de temps en temps) ? Qui en assumera les frais ? Même si quelques-uns veulent faire payer les propriétaires, les deux propositions les plus sérieuses sont l’État ou bien le département, le conseil général ayant alors un droit de regard.
47La question fondamentale est : qui détiendra la responsabilité de la conservation ? Le projet de Boichoz, en 1836, laisse la conservation sous la tutelle des Contributions directes et de l’Enregistrement. Menacés, les géomètres se mobilisent61 : publications, envois de pétitions à la Chambre par les géomètres qui « s’inquiètent des projets du gouvernement conçus par l’administration des Contributions directes qui exclurait tous les employés de la partie d’art, au mépris de leurs droits »62. Ils sont bien conscients du fait que l’absence d’organisation de leur profession est un handicap. Ils essaient d’y remédier, ce qui aboutit à la présentation d’un rapport devant l’Assemblée nationale le 25 janvier 1851 pour que soit créé un corps de fonctionnaires, demande appuyée par quelques conseils généraux63. Lutte d’intérêts corporatistes ? Certes, mais l’enjeu va bien au-delà puisqu’il s’agit encore de la finalité du cadastre. S’il reste un simple instrument fiscal, la conservation en revient aux agents des Contributions, s’il devient un livre terrier, il faut élargir la tutelle.
48Le projet de 1846 a fait un grand pas dans cette direction en envisageant la création d’une division cadastrale dans chaque département (art. 12). Toutefois rien n’est précisé sur la composition de ce corps. Les auteurs de projets publiés appuient cette idée d’un corps spécial. Truchy de Basouche s’inspire de l’expérience réussie du cadastre de Genève et de l’État de Bade où confection des plans et conservation se font avec les Contributions directes, les géomètres et des fonctionnaires spéciaux. Decourdemanche qui a conduit le cadastre genevois suggère que soit créée, dans chaque sous-préfecture, une administration composée d’un ingénieur conservateur qui puisse s’adjoindre des géomètres experts. Cette idée continue à être défendue sous le Second Empire64. À ce moment le thème de l’utilité de la conservation du cadastre pour le système hypothécaire prend de l’ampleur. Le crédit agricole deviendrait simple si l’hypothèque était enregistrée au numéro de la parcelle et si la conservation du cadastre était unie à celles des hypothèques, comme en Hollande65. Aussi est-il proposé que l’autorité de tutelle de la conservation soit la réunion en une seule administration des quatre services de l’Enregistrement, des Contributions, du Cadastre et des Hypothèques. Réclamée avec constance par le marquis d’Audiffret de 1844 à 1874, cette solution est suggérée dès 1846 par des conseils généraux inquiets de la multiplication des administrations et de leur coût financier66.
49Sur fond d’intérêts corporatistes, le débat est insoluble car il touche aux buts du cadastre. Il se prolonge dans un conflit entre État et magistrats, autour de l’enjeu fondamental de la conception du droit de propriété et du rôle de l’État. Si le cadastre devenait un titre légal de propriété, c’est le service de conservation mis en place qui deviendrait le garant des titres de propriété alors que jusqu’ici, ce sont les tribunaux qui seuls sont habilités à trancher les conflits. Mettre la définition légale de la propriété sous la tutelle de l’Administration blesse les droits sacrés de la propriété, aux yeux de certains. « Est-il possible de dire que les principes de notre code civil, de notre code de procédure, ne seraient pas touchés par de pareilles idées ? Est-il possible de dire que toutes les lois sur la propriété ne seraient pas atteintes et renversées ? Il y aurait là une violation flagrante, un bouleversement complet de tous nos principes sur la propriété » affirme encore le rapporteur de la commission du Sénat en 1866. Ainsi est clairement exprimée la répugnance fondamentale d’un grand nombre de propriétaires, leur crainte devant un État omniprésent et omniscient. Le droit de la propriété est aussi sacré que celui de la personne, il doit rester dans la sphère intime, strictement étranger à l’intervention de l’Etat.
Conclusion
50Le projet de cadastre imaginé sous la Révolution et l’Empire a été rogné sous la Restauration. De 1815 à 1823, « objet de controverses très animées, le cadastre fut même considéré comme une opération occulte, mystérieuse dont le gouvernement avait seul le secret67 ». Remettant en cause l’impôt foncier, craignant la mainmise de l’État et préférant une sorte d’estime fondée sur la déclaration du propriétaire plutôt que sur l’intervention des agents de l’État, les opposants en rendirent l’opération facultative. Accepté après 1823, il fut réduit à un simple instrument de l’administration fiscale, servant uniquement à répartir la contribution foncière au sein de la commune.
51Au cours des cinq décennies suivantes, le cadastre continue à cristalliser les tensions car il est révélateur des grands enjeux. Alors que dans les années vingt s’opposaient deux visions, celle des tenants de l’Ancien Régime et celle des défenseurs des acquis révolutionnaires, on décèle progressivement, à partir des années quarante, un décalage grandissant entre deux autres visions économiques et sociales : d’une part les adeptes d’un monde immobile fondé sur la valeur sociale de la propriété foncière, soumise à un impôt fixe et modéré, ce qui donne peu de moyens à l’État qui ne doit pas s’ingérer ; au contraire, les acteurs d’un monde ouvert aux transformations économiques, où la terre devient un simple outil de travail qui a besoin pour augmenter sa productivité de moyens législatifs et juridiques performants.
52Modèle en 1807, le cadastre français est devenu un « projet bâtard » à cause des dissensions sur sa finalité, tandis que les États allemands, néerlandais et italiens en faisaient un instrument performant. Les défenseurs d’un cadastre-livre foncier en ont conscience dans les années 1850 : « La France, après avoir débuté par une œuvre remarquable dont les autres Nations ont tiré un grand parti pour fonder chez elles l’institution cadastrale, est restée stationnaire, tandis que dans la plupart des autres États, on a suivi les progrès qu’a faits dans les derniers temps cette importante institution »68.
Notes de bas de page
1 L’étude est essentiellement fondée sur le dépouillement des publications enregistrées au dépôt légal et conservées à la BNF, des débats parlementaires publiés par Mavidal et Laurent, Archives parlementaires, Paris, 1867 ; des discours devant les Chambres dont l’impression est votée et qui sont réunis dans la série Le 58-11 de la BNF, et des vœux des conseils généraux de 1828 à 1868 (Lf 136- 90 et 91).
2 Nadine Vivier, Propriété collective et identité communale, les biens communaux en France, Paris, 1998, p. 197-217 ; Noëlle Dauphin, La Chambre des députés et l’opinion publique, thèse Paris-X, 1975.
3 Chiffres donnés par le commissaire du gouvernement, le baron Dudon, pourtant peu favorable au cadastre : Archives parlementaires, t. XIX, p. 16,19 février 1817. Après l’achèvement du cadastre, les coûts réels seront estimés à 150 millions (Sénat, Moniteur universel, 7 avril 1866, p. 401).
4 Voir la bibliographie élaborée par Paul-Marie Grinevald ; toutes ces publications sont classées à la BNF dans la série Lf 168 (cf. le catalogue de l’histoire de France).
5 Martin Michel Charles Gaudin, Mémoires, souvenirs, opinions et écrits du duc de Gaète, Paris, 1826, réédition Paris, 1923, p. 237.
6 Comte de la Pasture, monarchiste légitimiste, 27 mars 1816, Archives parlementaires, t. XVI, p. 710.
7 Selon le chevalier Hennet, Du cadastre, Paris, 1817, p. 20.
8 Opinion du duc de Gaète, Chambre des députés, impressions ordonnées, session 1818, n° 123, p. 11.
9 Cf. débats parlementaires et Boichoz, Histoire de la contribution foncière et du cadastre en France, Paris, 1846, p. 193. Le montant de la contribution était, de l’an VIII à l’an XI, de 210 millions.
10 Pelet, Chambre des députés, 25 mars 1828, Archives parlementaires, t. 95, p. 158.
11 Archives parlementaires, Chambre des députés, Raulin, 20 juillet 1821, p. 149 ; Sirieys de Mayrinhac, 2 août 1822, p. 56.
12 Archives du SAEF, cote B 31099, Rapport à la Commission royale de la carte de France, 1822, fol. 4.
13 Ceci était une revendication assez largement soutenue. Beaucoup étaient choqués par « l’innovation de faire délibérer les agents du fisc dans une assemblée cantonale, composée des principaux propriétaires, délégués de leurs communes respectives, pour prendre leurs intérêts et régler les classifications des champs et cultures » dit Rougier de la Bergerie, Cours d’agriculturepratique, t. 1, Paris, 1819, p. 121-122.
14 Cf. Duvergier de Hauranne, Chambre des députés, Impressions ordonnées, session 1817, n° 97.
15 M. Gaudin, op. cit., p. 239. Il a déjà publié ses idées dans son Mémoire sur le cadastre, Paris, 1818, 108 p.
16 Ibid., p. 240.
17 Chevalier Hennet, op. cit., p. 29.
18 SAEF, et intervention du comte de Laplace, Chambre des députés, 21 mars 1817, Archives parlementaires, p. 306-307.
19 Dumeilet, député qui siège à gauche, 28 juin 1820, p. 75 et Mestadier, député de centre droit, qui intervient pour défendre le cadastre et la carte. Archives parlementaires, 15 avril 1823, p. 334.
20 SAEF, fol. 5 ; M. Gaudin, op. cit., p. 238.
21 Montaigne de Poncins, Du cadastre, de son imperfection, de son insuffisance…, Paris, 1818, p. 22.
22 Dupetit-Thouars, Réponse aux observations du chevalier Hennet, Tours, 1817, p. 48.
23 Chambre des députés, 19 février 1817, Archives parlementaires, t. 19, p. 13-15.
24 Parmi les contradictions des ultras, notons qu’ils n’hésitent pas à contester le pouvoir royal qu’ils exaltent : nous avons remarqué que presque chaque année la commission de la Chambre des députés a amendé le projet du ministère en réduisant les crédits accordés au cadastre. Et lorsque Villèle, ultra notoire, est ministre des Finances, il préserve pourtant la continuation du cadastre.
25 Cf. Robert Schnerb, « Technique fiscale et partis pris sociaux. L’impôt foncier en France depuis la Révolution », Deux siècles de fiscalité française XIXe-XXe siècle, Paris, La Haye, 1973, p. 84.
26 Baron Louis, ministre des Finances, 11 juin 1819, Archives parlementaires, t. 25, p. 105.
27 Leclerc de Beaulieu, 14 avril 1823, Archives parlementaires, t. 39, p. 330.
28 F.-C. Busset, Le géomètre en chef du département du Puy-de-Dôme à MM. les membres du conseil général, Clermont, 1829.
29 Julien Dujay, Mémoire sur les avantages du cadastre parcellaire pour le gouvernement, pour les propriétaires et pour les cultivateurs, Paris, 1833.
30 Jean-Baptiste Truchy de Basouche, Mémoire sur le cadastre, et sur sa conservation perpétuelle, Gap, 1837, ch. 3 ; Boichoz, op. cit., p. 205.
31 Chambre des Pairs, session 1828, Impressions diverses, tome I, rapport du baron de Barante.
32 Voir Boichoz, op. cit., et sur les votes des conseils généraux : « Du cadastre dans ses rapports avec l’impôt foncier, la propriété territoriale et l’agriculture », Revue française, septembre 1837, 31 p. ; et Journal d’agriculture pratique, novembre 1837, p. 193-199.
33 François Noizet, La rénovation du cadastre, Paris, 1867, p. 44.
34 Arch. dép. Sarthe, 3 P 2, conseil général de la Sarthe 1842.
35 Tourangin, intervention au Sénat, 6 avril 1866, Moniteur universel, 7 avril 66, p. 400.
36 Florence Bourillon, « Mesurer pour l’impôt, l’évaluation de la richesse foncière urbaine », Colloque de Rennes, octobre 2005.
37 Tourangin, art. cité.
38 F. Noizet, op. cit., p. 59.
39 Vœux pour le vote d’une loi : 21 en 1851 ; 15 en 1853 ; 20 en 1854 ; 25 en 1856 ; 26 en 1857 et 1858.
40 Louis-Bernard Bonjean, Sénat, séance du 6 avril 1866. Du cadastre dans ses rapports avec la propriété foncière, Paris, 1866, 47 p.
41 Voir la défense du président Bonjean pour réfuter cet argument.
42 Voir François Trémoulet, Enquete agricole. De la nécessité de rattacher à l’inscription cadastrale la preuve de la propriété foncière, Paris, 1868, p. 34-36.
43 M. de Vuillefroy, rapporteur de la commission du Sénat, Moniteur universel, 7 avril 1866, p. 402.
44 L’administration des Finances l’exprime dans son rapport du 15 mars 1830 (Charles Audiffret, La libération de la propriété ou réforme de l’administration des impôts directs et des hypothèques, Paris, 1844, p. 71) et la commission du cadastre de 1832 s’est prononcée à une voix de majorité pour cette fixité (Boichoz, op. cit., p. 36).
45 Voir « Du cadastre dans ses rapports… », art. cité.
46 « De la situation du cadastre en France », Revue de législation et de jurisprudence, mars 1850, 39 p., p. 21.
47 Voir Louis La Dure, De la nécessité d’une réforme du cadastre français, Paris, 1911, P- 57 et Tourangin, art. cité.
48 Enquete agricole de 1866, Rapport du commissaire général, 1re série, volume I, p. 341.
49 Journal des économistes, mars 1858 ; Le Mire, président de la Chambre de commerce de Rouen « ne voit pas quel avantage il peut y avoir dans cette fixité » (Note sur la révision du cadastre adressée à MM. les membres des conseils généraux, Rouen, 1866).
50 Truchy de Basouche, op. cit., p. 60.
51 L.-B. Bonjean, op. cit., p. 8.
52 Il souhaite que les employés du cadastre « profitassent de leur séjour dans chaque commune pour joindre à leur travail une notice où ils décriraient l’aspect du sol, ses principales productions, les monuments et antiquités remarquables, les mœurs des habitants, les traits de bienfaisance qui les honorent, les événements dont on a gardé le souvenir, les chemins, routes et canaux existants et ceux qu’il conviendrait d’établir, l’état du commerce et de l’agriculture et des améliorations dont ils seraient susceptibles ».
53 C. Gavard, art. cité, p. 25.
54 Exemple, en 1846 : vote des conseils généraux des Hautes-Alpes, Bouches-du-Rhône, Côted’Or, Gard, Gers, Nord.
55 « Si le morcellement continue, la propriété foncière tombera et restera tout entière aux mains des classes les plus imprévoyantes, les moins élevées en moralité et en lumière, et qu’au lieu de représenter la capacité et d’être un gage d’ordre et de stabilité, elle ne sera plus que la base vermoulue et décrépite du système d’aujourd’hui qui, bien dégagé de ses entraves, guiderait la société vers un bon avenir », extrait du Messager du 22 janvier 1836. Ce même argument est aussi utilisé à l’inverse. Deligny, dans le Journal d’agriculture pratique demande une opération de bornage contradictoire et obligatoire dans le but de pouvoir remembrer ou échanger des parcelles (1868, t. 1, p. 54).
56 Cité par Germain Galy, Le cadastre en France, thèse, Paris, 1942, p. 28. En revanche, en 1865, la Cour de cassation accepte le fait que les travaux publics s’appuient sur les données de la matrice cadastrale pour procéder aux expropriations.
57 Jusqu’ici, ce sont les agents du cadastre qui ont délimité seuls, sans le concours des propriétaires.
58 Agents des Contributions directes, maire et géomètre, propriétaires, sont convoqués pour procéder contradictoirement à la reconnaissance des limites.
59 Les litiges continuent d’être portés devant le juge de paix et en appel devant le tribunal d’arrondissement (loi du 25 mai 1838).
60 Voir par exemple le rapport du marquis d’Havrincourt devant le conseil général du Pas-de-Calais, 1844 ou les vœux du conseil général de Charente en 1860.
61 Ex : Combes, commis de la direction des Contributions directes du Tarn-et-Garonne en 1839.
62 Rapport de pétitions à la Chambre des députés, le 25 avril 1835 (Mavidal, t. 95, p. 159) et le 9 avril 1836 (Mavidal, t. 101, p. 590).
63 Vœux de l’Isère, la Haute-Loire, la Lozère en 1852, qui répondent aux sollicitations des géomètres.
64 Delapalud et Noizet proposent en 1858-1859 des projets analogues, et Bonjean en 1864-1866.
65 Cf. L.-B. Bonjean, op. cit.
66 Vœux en 1846 des Hautes-Alpes, l’Aude et le Gers ; en 1850 la Sarthe propose la fusion des contrôleurs et des géomètres. Charles Audiffret, op. cit. ; Le système financier de la France, Paris, 1874, p. 41 et 64-65.
67 M. Gaudin, op. cit., p. 240.
68 F. Noizet, op. cit., p. 382.
Auteur
Est professeur d’histoire contemporaine à l’Université du Maine. Elle a entre autre publié : Dictionnaire de la France du XIXe siècle, en collaboration avec Noëlle Dauphin, Gilles Pécout et Brigitte Waché, Hachette, collection Carré Histoire, 2002, 287 p. : « La loi du 20 mars 1813, une loi mal connue qui a affecté les finances communales », Études et Documents, VII, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995 ; Les propriétés collectives face aux attaques libérales (1750-1914). Europe et Amérique latine, ouvrage dirigé par Marie-Danielle Demélas et Nadine Vivier, Presses Universitaires de Rennes, 2003 ; « Le rôle des propriétés communales dans les finances locales au XIXe siècle », in Histoire des finances locales de la Révolution française à nos jours, textes réunis par Michel Pertué, Presses universitaires d’Orléans, 2003.
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