1Dresser le bilan d’un colloque comme celui qui nous a occupé ces trois jours n’est pas chose aisée. Nous avons entendu près de 35 communications dont 22 sont ici publiées, émanant d’auteurs d’origines diverses (universitaires, chercheurs, hauts fonctionnaires), venant de disciplines variées (historiens, économistes, juristes...). C’est la richesse du Comité pour l’histoire économique et financière de la France que de savoir réunir ces horizons multiples. La diversité des thèmes qui ont été abordés ajoute à la difficulté de présenter une synthèse : mesure du poids de la fiscalité à l’époque contemporaine (thème dominant de la première demi-journée), position des différentes catégories socioprofessionnelles et des différentes sensibilités politiques face à l’impôt (objet de la deuxième demi-journée), grands débats qui ont entouré les principales réformes de la politique et de la législation fiscale (troisième demi-journée), étude des conséquences économiques et sociales de la fiscalité française dans la longue durée (quatrième et cinquième demi-journées), et enfin comparaison sur le plan international de la position française.

2Pour tenter de rendre compte de la richesse des débats et des apports de ce colloque, je voudrais partir de la problématique qui a été lancée en introduction par Maurice Lévy-Leboyer et Christian de Boissieu, c’est-à-dire des critiques qui ont été longtemps adressées à la fiscalité française. Le système fiscal français se serait longtemps caractérisé par son inefficacité (notamment sur le plan de la productivité de l’impôt) et son injustice (sur le plan social). Ces critiques, qui sont à mettre en parallèle avec les accusations « d’immobilisme » et de « retard » d’adaptation du système fiscal, ont été dressées pour le xix^e siècle mais, à suivre certains indices et certains commentaires, elles peuvent aussi s’appliquer à une grande partie du xx^e siècle.

Retard ou spécificité du système fiscal français ?

3Quel critère retenir pour juger de la « modernité » d’un système fiscal ? Comment déterminer si la panoplie fiscale française a su « s’adapter » ? Le critère le plus souvent retenu pour dénoncer l’immobilisme du système fiscal français et son inadaptation est la faible importance relative de l’impôt sur le revenu dans l’ensemble du prélèvement fiscal. Flagrant dès le xix^e siècle, ce constat reste valable à la fin du xx^e, malgré les réformes introduites notamment à l’occasion des deux guerres mondiales : Jean-Charles Asselain a pu ainsi montrer que, à la fin des années 1990, la part de l’impôt sur le revenu dans l’ensemble des prélèvements obligatoires est en France inférieure de moitié à la moyenne européenne. Pourtant d’autres critères tendent à nuancer l’image d’immobilisme. Comme l’ensemble des « peuples civilisés en progrès » (A. Wagner), la France a connu pendant deux siècles une progression continue de la pression fiscale. De plus, le déplacement de la charge fiscale entre les secteurs d’activités et les différentes catégories socio-professionnelles suggère que la fiscalité s’est adaptée au déplacement des sources de la richesse1. Enfin, et sans pouvoir vérifier l’adaptation rigoureuse de la fiscalité française au modèle d’évolution proposé par Richard Musgrave (allocation de ressources, stabilisation de la conjoncture, redistribution), il est clair que les objectifs de la politique fiscale ont évolué et avec eux la nature du prélèvement : la création de la vignette automobile en 1956 ou la réforme de la fiscalité immobilière en 1963, étudiée dans ce colloque par S. Effosse, montre que le but du prélèvement n’est plus seulement de dégager des recettes fiscales mais aussi d’atteindre des objectifs plus généraux définis dans le cadre de la politique économique et sociale.

4L’immobilisme fiscal ne doit donc pas être exagéré2. La prise en compte de cette adaptation de la fiscalité conduit à la fois à en rechercher les temps forts (pour mettre en valeur les facteurs d’adaptation et de modernisation fiscale) et à en marquer les limites (pour faire apparaître les facteurs de rigidité).

5Plusieurs communications (Plessis) ont insisté sur le rôle des guerres. Comme cela était déjà le cas au Moyen-Âge, les guerres constituent en effet, au moins en première analyse, un temps fort de l’adaptation du système fiscal et cette adaptation ne se limite pas au domaine législatif et institutionnel. Chacune des deux guerres mondiales provoque un alourdissement marqué de la pression fiscale ; il s’agit là de « l’effet de déplacement » que Peacok et Wiseman ont analysé comme signalant un relèvement du seuil de la tolérance fiscal à l’occasion des grands bouleversements sociaux et permettant une forte progression des dépenses publiques. De plus, les guerres s’accompagnent d’une transformation importante de la structure du prélèvement. À l’occasion de chaque guerre, en effet, l’on voit s’élargir fortement la part des impôts directs (et notamment l’impôt sur le revenu) dans l’ensemble du prélèvement. Cet effet de structure s’explique par les réformes fiscales que facilitent la préparation et les situations de guerre. Elles s’expliquent encore plus par l’inflation qui accompagne les guerres et qui, à l’occasion du second conflit mondial, a fait glisser dans les tranches imposables des revenus qui ne l’étaient pas ; ce mouvement était amorcé semble-t-il dès 1936 mais il s’accélère dans les années suivantes. Si la première guerre marque bien la naissance institutionnelle de l’impôt sur le revenu (création de l’impôt général sur le revenu et des impôts cédulaires en 1914-1917), la seconde, et, plus largement les années 1936-1944, marque sa naissance dans les faits : réformes fiscales et inflation font de cette période un moment décisif de l’histoire fiscale française.

6On doit cependant être sensible au fait que l’effet de déplacement et l’effet de structure n’ont pas la même portée. L’effet de structure est moins durable que l’effet de déplacement. Si les taux d’imposition ne retrouvent jamais leur niveau d’avant-guerre, la part relative des différents types d’impôts revient très vite à un niveau d’équilibre proche de celui d’avant-guerre. En 1926, par exemple, la part des impôts sur le revenu a retrouvé son niveau d’avant-guerre (autour de 27-28 % du prélèvement fiscal) ; de même, entre 1944 et 1948, cette part baisse de treize points (de 43 % à 30 %). Ces chiffres confirment l’idée, ancienne mais plusieurs fois confirmée dans ce colloque, du caractère limité des réformes opérées « à chaud » à l’occasion des guerres ; l’une des raisons en est que ces réformes aménagent l’ancien plus qu’elles ne le révolutionnent (Plagnet). Ils invitent aussi à prendre en compte d’autres temps forts de l’évolution fiscale, comme les années 1890-1900 marquées par une progression de l’importance relative des impôts directs. Ils invitent enfin à prendre en considération les temps forts de l’évolution qui affecte les autres types d’impôts. Comme l’a bien démontré Jean-Yves Nizet, l’impôt indirect se réforme en temps calme plus qu’en période troublée3. Si l’on regarde l’ensemble des réformes qui ont affecté notre système fiscal on observe que les années 1890 et 1900 (création de l’impôt sur les opérations de bourse, réforme de l’impôt foncier, instauration de la progressivité des droits de succession) ou les années 1950 et 1960 (création de la TVA, réforme de l’impôt sur le revenu, instauration de l’avoir fiscal) peuvent être considérées comme des moments aussi décisifs que les années de guerre.

7Comment interpréter le fait que, malgré ces avancées, la France ait semblé tarder à suivre les mutations qui étaient en cours dans les autres pays avancés ? Sans doute, comme nous y invite J. Ch. Asselain, faut-il se méfier « du schéma normatif qui postule une évolution linéaire et univoque de la fiscalité au fur et à mesure du développement économique ». À la lumière de l’évolution récente, on doit constater que l’impôt progressif n’est pas « le seul horizon possible de l’histoire fiscale des sociétés avancées » (J. Ch. Asselain). Cependant, la remise en cause contemporaine de l’impôt sur le revenu dans de nombreux pays n’autorise pas à faire de la France un pays pionnier. Ni en retard ni pionnière la fiscalité française est spécifique : si l’on admet derrière Schmölders que tous les pays européens sont passés par trois étapes (celle qui a vu la primauté de l’impôt foncier, puis celle de l’impôt sur le revenu, celle enfin de l’impôt sur les transactions), force est de constater que la France a en grande partie escamoté la deuxième étape. C’est ce qu’il convient d’expliquer, avant d’en voir les conséquences sur les fonctions de l’impôt.

Les raisons d’une spécificité

8Plusieurs séries de facteurs ont été évoquées dans ce colloque qui aident à comprendre les « blocages » et la spécificité française.

9Les premiers de ces facteurs sont d’ordre historique. Comme le rappelle l’étude des débats de l’époque révolutionnaire et immédiatement postérieure (de Crouy-Chanel, Carrier), la France a été incapable de constituer un système fiscal qui fasse table rase des principes de l’Ancien Régime. Le rétablissement des droits sur les consommations qui avaient été supprimés en 1790-1791 et leur couplage avec des impôts directs réels et forfaitaires devaient constituer un compromis technique, social et politique (Jean Bouvier) durable. La modification ultérieure d’un tel système buttait en effet sur des obstacles socio-économiques à savoir l’importance des classes moyennes indépendantes dans la société française et plus généralement la distribution de la propriété et des revenus. Comment instaurer un impôt sur le revenu efficace dans une société où le salariat a longtemps été peu développé (Verley) ? Comment taxer les bénéfices industriels et commerciaux dans un pays dont les structures productives sont dominées dans l’ensemble des secteurs par les petites entreprises. L’obstacle lié au poids des classes moyennes indépendantes et à celui de la petite entreprise n’est pas seulement technique (comme l’absence de comptabilité des petites exploitations agricoles et artisanales), il est aussi politique (ce que montre la résistance, voire les révoltes fiscales, de ces catégories analysées par S. Guillaume, H. Chapman et C. Perrin) et idéologique : autour des groupes concernés s’est constituée une idéologie de la petite propriété qui pousse l’État à recourir à l’emprunt (qui assure la reproduction de ces groupes) plutôt qu’à l’impôt (qui les menace). L’accueil réservé par le grand patronat des secteurs modernes de l’économie aux réformes fiscales de la guerre et de l’immédiat après-guerre montre que cette catégorie ne partageait les craintes de la petite entreprise (Omnès).

10Le rôle les facteurs culturels et intellectuels n’est pas moins important. Reflet d’un anti-étatisme qui remonte aux Physiocrates, l’antifiscalisme des économistes libéraux français du xix^e siècle a été souligné avec force lors de ce colloque (Le Van-Lemesle). Il est aussi alors la marque des libéraux « politiques » qui voient dans l’impôt sur le revenu l’antichambre du socialisme. Mais ne faut-il pas aussi y ajouter (bien que ce point n’ait été évoqué qu’à l’occasion des discussions) l’anti-étatisme d’une partie de la gauche française. De nombreux socialistes « utopiques » français ignorent l’État (Fourrier) ou s’opposent à lui (Proudhon). Pour de nombreux socialistes français du xix^e siècle, la transformation de la société passe moins par l’État que par la réforme bancaire, moins par l’impôt que par le crédit. La remarque faite en 1965 par Gabriel Ardant sur la faible place faite aux problèmes fiscaux dans les programmes des partis de gauche depuis 1945 (en France comme dans l’ensemble des pays européens) s’applique probablement aussi à la période antérieure. Le même silence caractérise ceux qui ont participé à la modernisation économique et sociale du pays après 1945. Jusque dans les années 1960, ceux-ci ne voient dans l’impôt qu’un problème technique (rendement, fraude). C’est dans les années 1960 qu’intervient le tournant qui va intégrer l’impôt dans un projet global d’expansion, de justice sociale et d’ouverture internationale (Dard, Lynch).

Les conséquences de cette spécificité

11Les conséquences de la spécificité française sont à apprécier au niveau des trois fonctions auxquelles est censé répondre le prélèvement fiscal : l’allocation de ressources, la stabilité économique et la redistribution sociale.

12L’État français a t’il disposé des ressources fiscales suffisantes pour faire face à la multiplication et à la diversification de ses missions ? Comme le montre plusieurs communications, la réponse n’est pas aisée. Rapporté au PIB, le prélèvement fiscal en France ne se caractérise par aucune infériorité comparé aux autres pays développés : cela était déjà vrai à la fin du xix^e siècle (Plessis), cela l’est encore au xx^e siècle. La réponse est moins assurée si l’on rapporte le prélèvement fiscal aux dépenses de l’État ; la France semble être l’un des pays européens où la constance des déficits budgétaires est le mieux établie. L’endettement qui en a résulté (comme dans les années 1870 et 1920) est tenu pour responsable de la lenteur avec laquelle l’État a assumé ses nouvelles fonctions (dans le domaine social notamment). Cependant, l’un des enseignements de ce colloque est d’avoir démontré que l’effort fiscal du second xx^e siècle a été plus soutenu que celui du premier. La comparaison des deux après guerres montre notamment que malgré le tournant libéral de 1948 les efforts fiscaux de la Quatrième République ont été plus continus que ceux de la Troisième (Tristram).

13Les conséquences économiques de la fiscalité ont été, quant à elles, abordées sous de nombreux aspects : macroéconomiques (Plessis, Verley) et micro-mésoéconomiques (Caron, Loubet, Effose). Les communications confirment, pour la plupart, le fort impact du système fiscal sur l’économie dès le xix^e siècle, mais elles soulignent aussi la difficulté d’en saisir la mesure indépendamment des autres aspects de l’action publique. C’est ainsi que si l’impôt a une forte influence procyclique, celle-ci doit être au moins en partie compensée par l’effet contracyclique des dépenses publiques. De même, si jusque vers 1890 la fiscalité est deux fois plus lourde sur l’agriculture que sur les autres secteurs, cela est en partie compensé par les droits de douane qui transfèrent sur le consommateur une partie des charges de l’agriculture. Le seul impact clairement identifié et connoté négativement est l’exportation de capitaux, mais la fiscalité n’est pas seule en cause (Verley).

14Au xx^e siècle la dimension volontariste de l’action fiscale s’affirme au détriment du principe traditionnel de neutralité et le sens de ce volontarisme évolue ; la protection des grands équilibres économiques et sociaux cède peu à peu la place à la recherche d’une plus grande compétitivité. La création de la taxe sur le chiffre d’affaires (1917-1920) et la réforme des droits de mutation intervenue en 1928 témoignent ainsi d’un préjugé nouveau très favorable à la grande entreprise intégrée (Omnès). Mais jusqu’à la seconde guerre mondiale, le sens de l’évolution n’est ni linéaire ni univoque. Qu’intervienne une crise budgétaire et les préoccupations de rendement fiscal l’emportent à nouveau sur les considérations économiques ; par exemple, les règles fiscales appliquées à l’amortissement dans les années 1920-1926 ne pouvaient que freiner l’investissement industriel. De même, plusieurs réformes introduites pendant les années 1930 (patente en 1933, taxe sur le chiffre d’affaires en 1936) témoignent de la réalité du « réflexe anti-moderniste » provoqué par la crise économique. À partir de 1948 (Chapman), la fiscalité est de plus en plus systématiquement mise au service de la modernisation ; en témoignent l’instauration de la TVA, l’amortissement dégressif, l’avoir fiscal... Dans les années 1950 et plus encore 1960, la construction européenne sert d’aiguillon à une politique d’adaptation structurelle qui utilise massivement l’arme de la fiscalité. Celle-ci sert tout autant les adaptations conjoncturelles rendues nécessaires par l’inflation. Mais ces politiques traduisent tout naturellement l’esprit du temps ; le statut fiscal de l’artisan a ainsi fait obstacle à la modernisation de l’artisanat (Perrin).

15Le rôle redistributeur de la fiscalité française a fait l’objet d’un débat paradoxal. Alors que pour le xix^e siècle (soit avant l’instauration de l’impôt sur le revenu), il a été montré que le prélèvement fiscal n’était pas plus injuste qu’aujourd’hui ou que dans les autres pays (Verley), pour le xx^e siècle (soit après son instauration), son rôle a été contesté. Pour Jean-Charles Asselain, en effet, l’impôt progressif sur le revenu, malgré sa forte progressivité, était d’un poids trop faible comparé aux autres prélèvements (proportionnels ou dégressifs) pour modifier la répartition des revenus et des patrimoines. Pour Thomas Piketty, au contraire, l’impôt progressif (sur les revenus et sur les successions), par ses effets statiques sur les revenus et plus encore par ses effets dynamiques sur les patrimoines, a eu un impact déterminant sur l’évolution des inégalités de revenus et de patrimoines. La fiscalité progressive a empêché la reconstitution des très grosses fortunes frappées par les chocs des années 1914-1945. Cet impact est d’autant plus important que la baisse de la concentration des patrimoines qui en est le résultat (et celle des revenus qui en est la conséquence) « explique l’essentiel de la compression des inégalités qui a eu lieu en France au xx^e siècle » (Piketty).

16Mais le cadre que nous avons adopté pour juger le système fiscal français est-il le plus adapté ? Au-delà de ses fonctions d’allocation, de stabilisation et de redistribution, le rôle de l’impôt n’est-il pas aussi de favoriser la cohésion d’une société. Dans cette perspective, qu’il soit permis, pour terminer, d’insister sur le rôle de la fiscalité dans le processus de paix sociale en France. La France est un des pays européens où le « consensus social » a toujours été le plus faible. Chaque étape de son développement économique et social s’est accompagnée de tensions liées aux difficultés d’intégration des différentes catégories socio-professionnelles : difficultés d’intégration de la France traditionnelle des campagnes et de la boutique dans le processus de modernisation entamée au xix^e siècle ; difficultés d’intégration de la classe ouvrière dans la société fordiste d’après 1945... Si la fiscalité a réussi à être l’une des composantes majeures du consensus politique républicain, c’est parce que sa construction a toujours résulté de compromis entre les différentes classes sociales : compromis entre l’Ancien régime et la révolution, entre bourgeoisie foncière et bourgeoisie industrielle et financière à la fin du xviii^e et au début du xix^e siècle, compromis entre les classes moyennes indépendantes de la France traditionnelle (pour lesquelles sont aménagés les impôts cédulaires) et les nouvelles classes salariées de l’industrie et du commerce au début du xx^e siècle... Ce sont ces compromis qui expliquent la lenteur et les faiblesses du processus d’adaptation de la fiscalité. Mais ils sont à la base de la construction de la démocratie en France.