L’évolution des impôts sur le revenu des personnes physiques en France depuis 1945 dans un cadre comparatif
p. 91-107
Texte intégral
Introduction1
1Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale le poids énorme de la fiscalité a augmenté partout en Europe de l’Ouest. Entre 1950 et 1985, les recettes fiscales en France, par exemple, exprimées en pourcentage du revenu national, ont plus que doublé, passant de 20,6 % à 44,5 %. Au Royaume-Uni, en revanche, les recettes fiscales ont augmenté de moins d’un quart mais en 1950 les impôts, à hauteur de 31,1 % du PIB, étaient plus élevés1.
2À longue échéance le poids de la fiscalité en Europe depuis 1945 ne semble pas être exceptionnel. En France, par exemple, le poids des impôts est passé de 18 % du PIB en 1450 à 10 % en 1525 avant de monter rapidement au xviie siècle. En 1683, il a atteint 31 % du PIB et à la veille de la Révolution, il était à 38-40 %2. En revanche le xixe siècle fut une période de faible intensité fiscale. En général, on constate que le poids de la fiscalité augmente dans les périodes de guerre pour diminuer dans les périodes de paix durable3. Vu sous cet angle la période d’après-guerre est plus exceptionnelle parce que les recettes fiscales continuent d’augmenter tandis que les dépenses pour la défense diminuent. C’est l’État-providence qui remplace l’État de guerre. On dit que les États européens de l’après-guerre essayèrent de rétablir leur légitimité auprès des électeurs en établissant des liens étroits entre les contributions financières et les secours mutuels4.
3Mais tandis que l’État-providence a engendré un nombre considérable de recherches académiques, on sait très peu sur l’évolution de la base fiscale qui finance l’accroissement des dépenses sociales. Récemment Niall Ferguson a élaboré une hypothèse qui établirait un lien entre le régime fiscal et le système politique en vigueur. Selon lui, sous un régime de suffrage limité où le nombre des électeurs serait moins important que le nombre des personnes assujetties aux impôts directs, on limiterait les impôts directs pour favoriser les impôts plus dégressifs. Dans le cas contraire, sous un régime de suffrage universel où le nombre des électeurs serait plus important que le nombre des personnes assujetties aux impôts directs, on augmenterait les impôts directs afin d’attribuer les recettes aux dépenses sociales plutôt qu’aux dépenses de défense nationale5.
4Cette hypothèse n’explique pas les grandes différences qui existent en ce qui concerne le poids relatif des impôts sur le revenu et des impôts sur la consommation, entre les pays européens qui, depuis 1945, élisent au suffrage universel. L’hypothèse n’explique pas non plus comment les gouvernements successifs ont utilisé l’impôt sur le revenu pour favoriser certains groupes sociaux, afin d’atteindre leurs propres objectifs politiques, économiques ou sociaux.
5Nous aimerions savoir dans quelle mesure l’impôt a été délibérément utilisé par les gouvernements pour mener à bien leurs politiques depuis 1945 ? Dans quelle mesure les changements des taux effectifs de l’impôt sur le revenu ont précédé ou simplement accompagné les changements politiques6 ? Jusqu’à maintenant on ne peut pas répondre à ces questions, sauf en termes généraux. On peut suivre l’évolution des impôts par rapport au PIB mais on ne connaît pas l’évolution du taux réel de l’imposition subi par les ménages. On dit qu’en France l’impôt sur le revenu est un impôt à taux fixe, mais on peut se demander si c’est le cas pour toutes les catégories sociales.
6Il est vrai que, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, le poids des impôts sur le revenu des personnes physiques par rapport au total des recettes fiscales en France a été considérablement moins important que dans la plupart des autres pays européens. Par exemple, en 1965 le pourcentage en France était de 10,6 % et la moyenne non pondérée pour l’OCDE Europe était de 25 %. Ces chiffres comparatifs changent très peu sur toute la période ultérieure. Évidemment, si l’on ajoute les cotisations sociales, le pourcentage en France devient plus élevé mais l’on peut considérer qu’en tant qu’impôt plutôt gagé, elles n’ont pas la même signification aux yeux des gens, et donc du système politique, que les impôts sur le revenu.
7De nos jours on dit que les électeurs sont de plus en plus sensibles aux changements du taux de l’impôt sur le revenu de sorte que l’augmentation des impôts sur le revenu a des conséquences néfastes pour les gouvernements au pouvoir. En effet les gouvernements hésitent beaucoup à changer le système fiscal en effectuant de véritables réformes, préférant de simples ajustements dont les effets sont moins évidents7.
I. Les réformes fiscales en France
8En France la période d’après-guerre est caractérisée par trois grandes réformes des impôts sur le revenu : celle de 1945 qui a introduit le système de quotient familial, celle de 1948 et enfin celle de 1959. En instituant deux impôts pour remplacer les anciennes cédules, la réforme de 1948, introduite par un gouvernement de centre gauche, a tenté de simplifier le système et d’égaliser la charge fiscale. La critique communiste fut que, entre 1947 et 1958, les gouvernements ont utilisé la fiscalité dans l’intérêt du grand capital contre les intérêts des travailleurs et de la classe moyenne8. Selon l’avis général la réforme n’a pas été une réussite. On dit que les paysans, les industriels, les commerçants et les petits salariés n’ont pas payé les impôts sur le revenu. Les besoins considérables pour la reconstruction, la modernisation et la défense ont dû être financés par les impôts indirects et par l’inflation9.
9L’objectif de la réforme de l’impôt sur le revenu de 1959, entreprise sous le général de Gaulle, fut de stabiliser les prix en mettant fin au système par lequel les bénéfices agricoles et industriels n’étaient pas soumis au même impôt que les salaires. Le principe directeur de la réforme était d’harmoniser l’imposition des différentes catégories de contribuables à égalité de revenus et de charges de famille.
10D’un point de vue politique, nous aimerions savoir qui a bénéficié et qui a été lésé par ces changements et par les autres changements moins visibles entrepris par les gouvernements pendant les années d’après-guerre ? Nous aimerions également savoir dans quelle mesure l’expérience de la France reflète l’expérience des autres pays européens. Comment les impôts sur le revenu payés par les différentes catégories sociales sont-ils comparables à ceux payés par les mêmes catégories dans les autres pays européens ?
11Pour répondre à ces questions il faut analyser l’évolution du taux de l’imposition effectif, pour les principales catégories sociales tout au long de cette période. Chose difficile étant donné que nous n’avons pas accès aux informations concernant les contributions fiscales des ménages, qui restent confidentielles dans tous les pays. L’évolution du taux de l’imposition effectif dépend de divers facteurs, comme le nombre de personnes par famille, de la composition de la masse des revenus, des règles en vigueur d’une année à l’autre. En plus, il faut faire la distinction entre deux effets différents dans l’évolution des taux réels :
un effet d’« enrichissement » : quand le revenu réel s’accroît et que le barème de l’impôt est relevé en fonction de la hausse des prix, la progressivité des taux de l’impôt sur le revenu entraîne nécessairement l’élévation de la pression fiscale ;
un effet de législation quand la pression fiscale s’accroît par l’aggravation des conditions du prélèvement ou par l’absence de rajustements pour faire face à l’inflation10.
12Avant de discuter les premiers résultats de notre projet de recherches, nous voulons expliquer, par le biais de cette communication, comment ce problème y est abordé.
II. La construction d’un modèle de micro-simulation
13Depuis le mois d’août 2000 nous construisons un modèle de micro-simulation pour plusieurs pays européens qui produira les taux réels de l’imposition pour les ménages, hypothétiques, les plus représentatifs de la population. (En l’absence des données fiscales véritables on invente les ménages.) Le modèle s’appelle EuroPTax. Dès que ce modèle sera opérationnel on pourra faire les comparaisons entre pays, analyser le degré de convergence des taux pour les ménages ayant les mêmes caractéristiques et en analyser les effets politiques et économiques. Nous avons commencé par la France et le Royaume-Uni. En utilisant les règles du système fiscal, dont la plupart se trouvent à Londres au « Inland Revenue », et les salaires annuels moyens d’un ouvrier en France et d’un ouvrier industriel au Royaume-Uni, nous sommes en mesure d’établir l’assujettissement aux impôts sur le revenu de tous les principaux ménages de la population. En France les salaires publiés par l’INSEE sont nets de prélèvements (cotisations sociales, CSG et CRDS) tandis qu’au Royaume-Uni les salaires publiés par l’HMSO sont bruts11. La sélection des salariés est justifiée parce que leur proportion ne fait que croître au sein de la population employée. En France par exemple, la proportion passe de 65 % en 1954 à 82 % en 1975, tandis que le nombre de travailleurs non salariés diminue.
14On prend cinq catégories de salariés (les deux premières catégories représentent 45 % des travailleurs masculins en 1962) :
celui qui gagne 75 % du salaire de l’ouvrier moyen, l’équivalent d’un manœuvre ;
celui qui gagne 100 % : c’est-à-dire un ouvrier qualifié ;
celui qui gagne 150 % : c’est-à-dire un employé de bureau ;
celui qui gagne 200 % : c’est-à-dire un cadre moyen ;
celui qui gagne 400 % : c’est-à-dire un cadre supérieur.
15Et pour toutes ces catégories on choisit six types de ménages :
un homme célibataire ;
un ménage sans enfants où la femme ne travaille pas ;
un ménage avec un enfant où la femme ne travaille pas ;
un ménage avec deux enfants où la femme travaille ; ou ne travaille pas ;
un ménage avec quatre enfants où la femme ne travaille pas.
16Il faut noter que l’OCDE a calculé les taux d’impôts réels sur le revenu pour la période après 1979 mais qu’elle ne publie pas le détail de ses calculs et qu’elle ne choisit que deux catégories de la population : un célibataire qui gagne un salaire égal à celui de l’ouvrier moyen et un ménage avec deux enfants où le chef de famille gagne un salaire égal à celui de l’ouvrier moyen et où la femme ne travaille pas. Mais pour ces deux catégories les résultats de l’OCDE coïncident parfaitement aux nôtres. Un des avantages de notre modèle, l’EuroPTax, est que nous pouvons démontrer exactement comment nous calculons les taux d’impôts réels sur le revenu et nous pouvons le faire pour tous les ménages principaux de la population. Pour calculer les impôts sur le revenu des personnes en France on considère que tout le revenu vient de l’emploi et au Royaume-Uni on considère que tout le revenu a été gagné. Nous ne comptons pas les cotisations sociales en France (comme l’OCDE d’ailleurs)12 – ce qui déforme un peu les comparaisons européennes. En plus il faut souligner que notre modèle ne montre ni le poids des autres impôts (y compris les cotisations sociales) sur les ménages, ni l’ampleur de l’évasion fiscale, ni la répartition géographique des impôts.
III. Les résultats du modèle de micro-simulation
17Le graphique 1 nous montre le taux de l’imposition réel en France (calculé par nous) pour quatre catégories sociales entre 1957 et 1979 et pour deux catégories (calculé par l’OCDE) pour la période ultérieure où le salaire du chef de famille est égal à celui de l’ouvrier moyen. La première chose à remarquer est le taux relativement bas pour toutes les catégories jusqu’aux années quatre-vingt-dix.
18Si l’on prend le cas d’un célibataire on constate que, entre 1957 et 1973, le taux de l’imposition réel n’augmente que faiblement. La réforme de 1959 a eu moins d’effets que les mesures de stabilisation de 1963. Le taux réel de l’imposition baisse entre 1965 et 1967 puis remonte. Après 1973, sa progression est beaucoup plus sensible et régulière jusqu’en 1983. Entre 1983 et 1989, le taux réel de l’imposition baisse encore ; entre 1990 et 1996 il remonte avec une accélération après 1996.
19On peut utiliser notre modèle pour expliquer les changements à court terme mais aussi les tendances de moyenne durée. On constate, par exemple, que le taux réel monte subitement après 1973 et continue de monter plus lentement pendant la période après 1975. Comment s’explique la hausse du taux réel de l’imposition après 1973 ? On constate que c’est le moment où les ménages avec un enfant et deux enfants commencent à payer les impôts sur le revenu pour la première fois. En effet ce qui s’est passé c’est qu’en 1973 on a réduit le taux de l’imposition le plus bas de 3 % à 0 % et le deuxième taux de 13 % à 10 % : un changement plutôt neutre mais qui, à cause de l’inflation, a eu des effets beaucoup plus importants.
20Si l’on prend le cas d’un ménage sans enfants on peut se demander pourquoi il commence à payer l’impôt sur le revenu pendant les années soixante ? Est-ce que l’effet de l’enrichissement ou l’effet du changement des règles fiscales ou parce que les seuils d’imposition n’ont pas suivi le taux de l’inflation ?
21Pendant les années soixante l’indice des prix de détail monte de 65 en 1959 à 100 en 1970 mais la valeur de la différence entre les deux seuils d’impôts les plus bas, c’est-à-dire entre 5 % et 15 % ne monte pas aussi vite que les prix. Il en résulte que l’on devient imposable à 15 % à un niveau de salaire plus bas, comme le démontre le graphique 2. La partie barrée indique la baisse en valeur réelle de la première tranche d’impôt.
22Le taux réel de l’imposition monte pendant les années soixante parce qu’on devient imposable à 15 % à un niveau de salaire réel plus bas et non parce que les salaires réels montent.
23En faisant la comparaison avec le Royaume-Uni, (voir le graphique 3), on constate que le taux d’impôt réel payé par un célibataire, dont le salaire est égal à celui d’un ouvrier industriel moyen, monte plus rapidement entre 1953 et 1976, et surtout entre 1973 et 1976, avant de redescendre pendant la période ultérieure.
24La hausse rapide après 1972, qui a eu lieu sous un gouvernement conservateur, peut s’expliquer comme une réponse à un taux d’inflation galopant. C’est un gouvernement travailliste qui, suite à un prêt du FMI, a commencé à réduire les taux réels en 1976 – bien avant l’arrivée de Margaret Thatcher au pouvoir. Une des conséquences de ces réductions est qu’un homme marié avec deux enfants paie presque le même taux réel d’impôt que paie un célibataire pendant les années quatre-vingt-dix. Mais il faut noter que, en 1976, le système de déductions fiscales est remplacé par un système de prestations familiales non soumises à l’impôt.
25En faisant la comparaison entre la France et le Royaume-Uni (voir le graphique 4), il est évident que, dans les deux pays, les taux d’impôts réels montent pendant la période 1957-1978 pour un célibataire et un ménage typique (Royaume-Uni : un mari, deux enfants et une femme qui ne travaille pas ; France : un mari, deux enfants et une femme qui travaille), mais que la hausse est plus importante au Royaume-Uni qu’en France jusqu’en 1976.
26Le graphique 5 indique les effets du système du quotient familial sur les taux réels de l’imposition en France. Ce système fut introduit en 1945 afin de promouvoir le taux de naissance en France – trois ans après le début du baby boom. L’idée directrice est que l’impôt devait être proportionné aux moyens du contribuable compte tenu de ses charges de famille13. Le système du quotient familial consiste à diviser le revenu imposable du contribuable en un certain nombre de parts fixées d’après sa situation de famille et le nombre des enfants à sa charge (une part pour lui-même, une part pour sa femme, même si elle est morte, et vice versa, et une demi-part pour chaque enfant). Les deux parts pour un couple qui reste sans enfants au bout de trois ans de mariage étaient réduites à une part et demie sous la législation introduite en 1945, mais en 1951, cette clause punitive a été abrogée. Le tarif de l’impôt étant ensuite appliqué, non plus comme autrefois au revenu global du contribuable, mais à chacune des parts ainsi déterminées. L’intéressé bénéficie sur chaque part, de l’abattement à la base et des taux réduits applicables aux premières tranches de revenu. L’Alliance nationale contre la dépopulation a soutenu que l’entretien d’un enfant jusqu’à 16 ans coûte en moyenne la moitié de celui d’un adulte. Ce système fut critiqué par le parti communiste après son départ du gouvernement en 1947 parce qu’il favorisait les plus riches ayant une famille nombreuse.
27La France fut le seul pays à adopter ce système, qui est resté plus ou moins inchangé depuis son introduction. Néanmoins les réformes fiscales de 1959 en introduisant plus de règles et de concessions ont eu des effets importants sur le système du quotient familial. À court terme, ces réformes favorisaient davantage l’employé de bureau avec un enfant que le cadre supérieur, mais à partir de 1962 ce sont les familles plus aisées qui en tirent le plus grand profit. En effet sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, on a accordé une demie part de plus pour le cinquième enfant et puis en 1980 on a rajouté une demi-part pour le troisième enfant. Ce n’est que sous le gouvernement socialiste élu en 1981 qu’on a plafonné les déductions maximales permises pour chaque part, mais sans remettre en question le système du quotient familial14.
28Au Royaume-Uni le souci principal n’était pas de relever le taux de la natalité mais plutôt d’assister les familles ayant les salaires les plus bas. Le graphique 6 montre qu’au Royaume-Uni l’ouvrier moyen, marié avec un enfant, a profité de déductions d’impôt plus importantes qu’une personne qui gagne 400 % de son salaire. (Le modèle choisi pour le Royaume-Uni est celui d’une famille avec un enfant de moins de 11 ans parce que les déductions d’impôt sont plus importantes entre 11 ans et 16 ans.)
29Les conséquences fiscales du mariage étaient également différentes dans les deux pays. Si l’on regarde le graphique 7 on voit que les réductions du taux de l’imposition dues au mariage en France sont montées après la réforme de 1959. Pour une personne qui gagne 400 % du salaire de l’ouvrier moyen la réduction va de 3 % à presque 8 %. Pour l’ouvrier moyen le gain est moins important. Pendant les années soixante-dix, cette différence s’accentue encore davantage. C’était surtout vrai si la femme du cadre supérieur ne travaillait pas ou gagnait beaucoup moins que son mari.
30Comme le montre le graphique 8, au Royaume-Uni, le mariage favorise davantage l’ouvrier moyen qu’une personne qui gagne 400 % de son salaire.
Conclusion
31Les premiers résultats issus de l’utilisation de notre modèle de micro-simulation démontrent que les taux d’impôts réels payés par les ménages en France et au Royaume-Uni ont augmenté pendant la période 1957-1976, mais qu’il y a eu très peu de convergence entre les deux pays pour les mêmes catégories sociales. Au Royaume-Uni la hausse pendant les années soixante est plus importante qu’en France surtout sous le gouvernement conservateur d’après 1972. En effet, en France un ouvrier moyen marié avec un ou deux enfants ne payait pas d’impôt sur le revenu avant 1973. Au Royaume-Uni c’est à partir de 1976 que le taux réel d’impôts commence à baisser pour une personne qui gagne le salaire moyen d’un ouvrier ; tandis qu’en France il ne baisse qu’à partir de 1984. Les avantages fiscaux dûs au mariage et aux enfants sont plus importants pour les ménages plus aisés en France tandis que c’est le contraire au Royaume-Uni. En ce qui concerne les déductions fiscales pour les enfants le système britannique est plus progressif que le système français jusqu’au milieu des années soixante-dix.
32En général on ne peut pas dire que ce sont les gouvernements de gauche qui augmentent les impôts sur le revenu et les gouvernements de droite qui les réduisent. La réalité est plus complexe.
Notes de bas de page
1 Revenue Statistics of OECD Mernber Countries, 1965-1988, OECD, Paris, 1989.
2 Juan Gelabert, « The Fiscal Burden » in Richard Bonney (dir.), Economie Systems and State Finance, Oxford University Press, Oxford, 1995, p. 539-576.
3 Niall Ferguson, The Cash Nexus. Money and Power in the Modern World 1700-2000, Penguin, Harmondsworth, 2001, p. 552.
4 Alan S Milward, The European Rescue of the Nation-State, Routledge, London & New York, 2000, p. 520.
5 Ferguson, op. cit.
6 Jean-Yves Nizet, Fiscalité, économie et politique : l’impôt en France 1945-1990, LGDJ, Paris, 1991, p. 636.
7 Cathie Jo Martin, « American business and the taxing State : Alliance for growth in the postwar period » in W. Elliot Brownlee (dir.), Funding the Modern American State 1941-1995, Cambridge University Press, Cambridge, 1996, p. 467.
8 Henri Delorme, L’Impôt à l’époque du capitalisme monopoliste d’État, Paris, 1965, p. 207-220 et Nations unies, Economie Survey of Europe since the War, Genève, 1953, p. 78.
9 Ministère des Finances Z807 : « À propos d’une réforme fiscale », 10 mars 1954 ; Z815, « Note de Ribière », 26 janvier 1956 et Paul-Marie Gaudemet, Finances publiques : emprunt et impôt, Paris, 1981, p. 344-346.
10 INSEE, Données sociales, Le Revenu des ménages, 1987.
11 INSEE, Résultats n° 735, Emploi-Revenus n° 172, Séries longues sur les salaires, décembre 2000, Paris, 2000 et HMSO, Annual Abstract of Statistics.
12 OCDE, Les Impôts sur les salaires, Paris, Edition 2000, 2001.
13 Ministère des Finances, B 52488, Note : impôt général sur le revenu, 27 septembre 1944.
14 Thomas Piketty, Les Hauts Revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1998, Grasset, Paris, 2001, p. 284-295.
Notes de fin
1 Nous voulons remercier le Leverhulme Trust, qui a financé notre programme de recherches, ainsi que M. David Reidy et la bibliothèque de la section internationale du U.K. Inland Revenue.
Auteurs
Est professeur d’histoire économique et directeur adjoint de la London School of Economies. Il a beaucoup écrit sur l’histoire de l’État providence au Royaume-Uni et sur les questions économiques que posent le vieillissement et la retraite. Il a été conseiller de la Banque mondiale et du gouvernement britannique en matière de réforme des pensions de retraite. Il a publié Cambridge Economic History of Modern Britain, 3 volumes, Cambridge University Press, 2004.
Est professeur d’études françaises à l’Université de Westminster. Elle poursuit des recherches sur les relations franco-britanniques dans la période après la Seconde Guerre mondiale et sur l’histoire de la fiscalité en Europe. Elle a publié avec Paul Johnson et John Geoffrey Walker : Income tax and élections in Britain, 1950-2001, Electoral Studies 24,2005, p. 393-408.
A été attaché de recherche à l’Université de Westminster. Il a publié avec Frances M.B. Lynch et Paul Johnson : Income tax and élections in Britain, 1950-2001, Electoral Studies 24, 2005.
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