INTRODUCTION

1Sur le territoire français, la question de la sécurisation foncière est peu ou pas abordée. On y parle davantage de « régulation foncière ». En effet, il s’agit moins de sécuriser les acteurs face au droit foncier que de mobiliser les acteurs et les outils pertinents pour faire coïncider volonté politique et maîtrise foncière (IRD, CIHEAM-IAMM & al. 2006). Il faut dire que le contexte légal et réglementaire identifie nombre d’institutions (DGI, DAF, CNASEA, SAFER, Collectivités territoriales) et les pare d’un important panel d’outils et de méthodes permettant a priori d’appréhender sereinement la très grande diversité des situations foncières rencontrées.

2Dans certaines régions reculées cependant, l’exercice de la maîtrise foncière par les institutions reste relativement problématique. C’est le cas dans le Cirque de Cilaos, à La Réunion, département français d’Outre-mer, où la question de la sécurisation foncière s’est imposée, tant aux habitants qu’aux institutions, et où un projet pilote de « médiation foncière citoyenne » a été initié (Lesage 2007).

3Cette expérience, originale, s’inscrit à l’interface de la recherche et du développement et permet de tester, avec la participation de l’ensemble des acteurs concernés, la pertinence d’une grille de lecture et de propositions d’action initialement envisagée par le Laboratoire d’Anthropologie Juridique de Paris (LAJP) pour traiter de la question foncière en Afrique Noire et à Madagascar (Le Roy 1996).

1. La question de la sécurisation foncière à Cilaos

4Le Cirque de Cilaos est l’un des trois cirques de l’Ile de La Réunion. Dès la fin du 17e siècle, les esclaves en fuite sont les premiers à l’investir. Exterminés par les « chasseurs de noirs », des familles de « Petits blancs », qui ne pouvaient trouver dans la société de plantation des « Bas » les moyens d’assurer leur subsistance, leur succèdent au cours du 19e siècle. Depuis, la population du Cirque ne cesse de croître, essentiellement du fait de l’accroissement naturel.

5Aujourd’hui, la commune de Cilaos compte plus de 6000 habitants et constitue l’un des attraits touristiques majeurs de l'Ile. Le Cirque renferme en effet des formations végétales très diversifiées dont quelques unes figurent parmi les derniers milieux intacts des Mascareignes7. En outre, Cilaos est réputée pour ses produits du terroir (notamment la lentille et le vin) et sa station thermale.

6Tous ces atouts en font, dans le contexte de la mise en place prochaine d’un Parc National dans les Hauts de La Réunion, une zone touristique privilégiée qu’il convient de préserver et d’entretenir.

7Pourtant, la commune éprouve des difficultés à maintenir une activité agricole sur son territoire. Les agriculteurs semblent être de moins en moins nombreux. Or les exploitations, établies sur des terrains privés souvent proches des zones naturelles, ont un rôle particulièrement important dans la préservation de la diversité biologique du Cirque. Elles assurent, en tant que zones tampon, la viabilité des écosystèmes naturels. En outre, l’agrobiodiversité y est très riche, tant dans les vergers créoles, dans lesquels on retrouve une multitude de fruits et légumes lontan8, que dans les parcelles en cultures, au sein desquelles sont maintenues d’originales populations de lentilles et de maïs.

1.1. Des surfaces agricoles de plus en plus restreintes

8En 2001, dans le cadre d’un diagnostic de territoire réalisé conjointement par l’Association pour la Promotion en milieu Rural (APR), le Chai de Cilaos, et le Centre de coopération Internationale de Recherche Agronomique pour le Développement (CIRAD), la contrainte foncière a été, avec le manque d’eau d’irrigation, identifiée comme une entrave majeure au développement, voire au maintien de l’agriculture dans le Cirque de Cilaos (Aubert & al. 2002).

9En effet, sur les 8440 ha du Cirque, plus de 7000 sont gérés par l’Office National des Forêts. Cependant, sur ces 7000 ha, environ 83 % ne sont pas accessibles du fait de leur situation sur les remparts ou dans les ravines ; les 18 % (1260 ha) restants sont quant à eux constitués de réserves biologiques (environ 400 ha), de forêts de plantation (95 ha), et de terrains non susceptibles d’être défrichés (pentes > 30 % ou bords de ravine) au risque d’accélérer des processus d’érosion déjà préoccupants.

10Par ailleurs, l’exploitation des terrains ne relevant pas du régime forestier n’est pas toujours aisée à Cilaos. Les infrastructures existantes, notamment les voies de desserte et les réseaux d’irrigation, ne permettent pas actuellement la mise en valeur de l’ensemble des surfaces potentiellement disponibles pour l’agriculture9.

11Les chemins établis sur le domaine forestier sont pour la plupart des chemins de randonnée, peu propices au transport des produits agricoles et ceux établis sur le domaine privé souffrent souvent d’un manque d’entretien. La plupart, n’ont en effet pas fait l’objet de déclassements, ce qui rend l’intervention du service communal de l’aménagement particulièrement malaisée.

12Les réseaux d’irrigation sont quant à eux relativement obsolètes. Leur réhabilitation, et à plus forte raison leur extension, implique la mobilisation de financements très importants que la commune, même avec une subvention d’État à 80 %, n’est pas en mesure de prendre en charge.

13Cette situation conduit à l’abandon progressif des écarts10, qui, dans un passé encore proche, étaient plus largement habités et investis par les cultures. Il en résulte que la taille des exploitations agricoles du Cirque est très petite. Sur la base d’enquêtes menées sur un échantillon de 173 exploitants en 1999, le CNASEA et le CAH ont établi l’estimation suivante :

14Or, parmi ces agriculteurs, dont 45 % sont âgés de plus de 55 ans (CNASEA/CAH 1999), beaucoup envisagent de construire des maisons d’habitation sur leurs terrains afin de loger leurs enfants... voire les touristes de passage (construction de gîtes et agrandissement de maisons en vue de chambres d’hôtes). Et puisque le nombre de personnes par foyer diminue, et bien que la croissance démographique à Cilaos soit l’une des moins élevée de La Réunion11, notamment à cause de l’importance des flux migratoires, les maisons d’habitation se multiplient par ordre dispersé sur des terrains anciennement cultivés.

15Dans ces conditions, les surfaces agricoles constituent pour les propriétaires une réserve foncière qu’ils répugnent à aliéner selon les dispositions légales relatives au faire valoir indirect des terres agricoles...

1.2. Une sécurisation foncière très relative pour les agriculteurs

16Les conditions malaisées d’exercice de l’activité agricole dans le Cirque et la demande croissante de terrains d’habitation sont des facteurs déterminants de la déprise agricole à Cilaos. Or, les outils de politique publique ne permettent pas dans leur configuration actuelle de réguler ce phénomène. En effet, les habitants du Cirque éprouvent généralement une certaine défiance face aux pratiques de l’Administration, qui, par ailleurs, ne parvient pas à disposer d’informations fiables et exhaustives sur le foncier.

L’existence d’un cadastre peu fiable

17Les modalités des attributions de terres aux familles de « Petits blancs » au 19e siècle étaient relativement floues. Rapidement, des différends ont opposé l’Administration et les habitants du Cirque. Un plan des occupations a finalement été réalisé par l’Administration des Domaines en 1904, et en 1909, un arrêté a reconnu la propriété foncière de 362 Cilaosiens.

18A l’échelle de l’Ile, malgré les demandes répétées de l’administration coloniale, puis des différents chefs de services installés après la Départementalisation (1946), les travaux relatifs à l’établissement d’un cadastre12 ne sont lancés qu’en 1959. Ils se heurtent à une série de difficultés liées tant à l’agrément de géomètres compétents13 qu’à la configuration de l’Ile (régions entièrement boisées, relief très accidenté, ravines très profondes, circulation difficile...) et aux pratiques de la population (persistance de la Coutume de Paris14, partage « à la bouche »15, morcellements très importants, défiances vis-à-vis de l'administration...). L’établissement du cadastre prend du retard, alors que parallèlement aucune opération de mise à jour ou de conservation des documents n’est envisagée. Pourtant, dès 1965, le développement économique de l'Ile s’accélère, la population s’accroît rapidement et de nombreux aménagements sont réalisés (notamment en termes d’infrastructures routières).

19Le cadastre a donc été partiellement révisé en 1975, au moins pour les zones pour lesquelles des changements significatifs étaient apparus. Mais ce n’est qu’en 1978, à l’issue des travaux de révision, qu’un fichier immobilier descriptif, nominatif et évolutif est mobilisable. Les services du cadastre et des hypothèques n’existent donc officiellement et juridiquement que depuis 1978 à La Réunion.

20En 1990, le gouvernement avait souhaité initier une nouvelle révision du cadastre réunionnais, mais les investissements ayant été jugés trop importants, ce projet a été abandonné. Cependant, les évaluations de tarifs relatifs à l’imposition réalisées par rapport au bâti de 1975 ayant entraîné une baisse du marché locatif non représentative de la réalité, une étude, finalisée en 1993, a tout de même permis la révision des prix relatifs aux baux et aux loyers. Depuis, le service foncier de la DGI, avec P accord des commissions communales, réalise au cas par cas les travaux de mise à jour de la propriété bâtie (plans et impositions) et la révision des baux et loyers.

21L’enclavement du Cirque de Cilaos, la jeunesse relative du dispositif, et la méfiance que les habitants entretiennent vis à vis de P Administration expliquent que les opérations de mise à jour du cadastre ne soient, sommes toutes, pas très fréquentes dans le Cirque, surtout pour ce qui concerne les terrains non bâtis. Ainsi, l’étude du cadastre de P année 2000 fait office de 764 titres en indivision sur les 3435 établis sur des terrains non bâtis, soit 22,24 %, sans compter le nombre important de propriétaires plus que centenaires...

22Or, les terres en indivision permettent difficilement l’investissement indispensable à une réelle mise en valeur agricole. Elles font souvent l’objet d’un statu quo. La friche, foyer de pestes végétales et animales, s’installe... à moins que l’un des indivisaires envisage de bâtir16.

23Ainsi, compte tenu des difficultés d’identification des personnes habilités à recouvrir effectivement l’impôt foncier et face au manque de solvabilité de la plupart des agriculteurs, l’impôt sur le foncier non bâti fait l’objet d’un très faible recouvrement.

Un cache-cache avec l'Administration

24Cependant, la DGI n’est pas la seule à éprouver des difficultés à remplir sa mission dans le Cirque. Deux autres acteurs, qui pourtant disposent légalement d’importants outils de régulation foncière sont dans une situation similaire : la commune, à laquelle revient d’établir et de faire respecter le plan d’aménagement de son territoire, et la SAFER habilitée à intervenir en vue de la régulation du marché du foncier agricole.

25A Cilaos, comme dans le reste de l’Ile, le respect du Plan d’Occupation des Sols (POS), ou Plan Local d’Urbanisme (PLU), principal instrument dont disposent les communes en matière d’aménagement de leur territoire, reste très aléatoire. Les documents d’urbanisme se construisent en effet bien souvent à partir d’un constat des occupations recensées et non sur une projection de l’évolution des besoins dans l’avenir. Les maisons d’habitation se multiplient donc inéluctablement sur des terres réglementairement réservées à l’activité agricole. Même si de temps à autres des menaces sont faites à la population, elles sont rarement suivies d’exécution. Il est en effet difficile pour une municipalité d’opposer la préservation des paysages et de l’environnement, voire le maintien de l’agriculture aux situations précaires dans lesquelles sont établis nombre de citoyens de la commune (jeunes, chômeurs et RMIstes notamment).

26Les Cilaosiens cependant connaissent la loi, et les conflits de voisinage se traduisent parfois par des dénonciations (15 en 2000). C’est alors semble-t-il, davantage la peur de la dénonciation qui motive la demande de permis. Celui-ci n’est pas toujours accordé, mais le champ des « négociations » avec la Mairie est ouvert... Or, le temps des échanges et de l’argumentation est souvent plus long que celui nécessaire à l’établissement d’une construction. Une fois celle-ci achevée, il deviendra difficile d’en déloger le propriétaire... La municipalité n’est donc pas en mesure, sur son territoire, de garantir à l’agriculteur le maintien des terres affectées à l’agriculture.

27Il en est de même pour la SAFER dont le rôle principal est la régulation du marché des terres agricoles. À cet effet, les notaires ont l’obligation d’informer l’institution de toutes les transactions foncières concernant les terres agricoles. La SAFER dispose d’un droit de préemption qui lui permet, à son initiative ou à la demande d’un tiers, d’acquérir des propriétés qu’elle doit rétrocéder dans un délai de 5 ans.

28Les habitants de Cilaos connaissent ce dispositif qui entrave la spéculation foncière et cherchent systématiquement les moyens de le contourner. Ils sont aidés par le fait que la SAFER, dans l’exercice de ses prérogatives, rencontre de nombreuses difficultés à Cilaos.

29En effet, cette institution dispose d’un délai de deux mois pour exercer son droit de préemption. Ce délai est trop court pour réaliser une opération de bornage avant l’acquisition du foncier (ceci d’autant plus que les propriétaires des terrains limitrophes ne répondent pas nécessairement aux convocations). Or, le cadastre étant erroné et les dossiers du service des hypothèques souvent incomplets, les revendications des propriétaires de terrains limitrophes (voire même du terrain faisant l’objet de l’acquisition) se multiplient souvent une fois F acquisition réalisée. Une solution amiable est alors envisagée, mais son échec conduit inévitablement à traduire les opposants en justice.

30Une fois l’acquisition exempte de litiges et les travaux d’aménagements réalisés (ce qui parfois peut s’avérer très long et très coûteux compte tenu de l’enclavement), la SAFER se trouve à Cilaos confrontée à un nouvel obstacle. Les candidats à la rétrocession se font très rares : soit ils ne sont pas informés de la rétrocession17, soit ils craignent les conséquences de l’acquisition d’une terre rétrocédée par la « puissance publique » et source potentielle de rancœurs ou de jalousies.

31La spéculation, le mitage, l’existence d’un cadastre erroné, l’indivision et la méfiance que la population éprouve face à l’Administration, contribuent chacun pour leur part à accroître le manque de sécurisation foncière des agriculteurs. Les jeunes ne sont absolument pas certains de pouvoir un jour accéder à une exploitation viable. Ceux qui exploitent des terres dont ils ne sont pas propriétaires ne sont pas sûrs de pouvoir continuer à exercer leur activité d’une année sur l’autre, et les propriétaires fonciers doutent de la capacité de l’agriculture à assurer les moyens de subsistance dont leur famille a besoin.

32Pourtant, l’ensemble des institutions de l’Ile participant d’une manière ou d’une autre à la maîtrise foncière (Collectivités territoriales, SAFER, CNASEA, DAF, DGI), le Chai et l’Association des Planteurs de Lentilles de Cilaos (APLC), et les agriculteurs d’Ilet à Cordes souhaitent préserver une activité sans laquelle le Cirque apparaîtrait moins attractif aux yeux des touristes (Lesage 2002) ; une activité sans laquelle une partie du patrimoine naturel et agricole réunionnais disparaîtrait.

2. Le recours à la médiation foncière

33Le 5 mars 2002, lors d’une réunion à la mairie de Cilaos, l’idée d’une médiation foncière sur Ilet à Cordes, l’îlet18 le plus agricole du Cirque, est posée. Pourtant il faudra attendre près de deux ans, pour que l’idée se concrétise et que F ensemble des acteurs concernés ne se place dans une situation effective de médiation.

34Il fallait en effet au préalable s’assurer d’une part de l’intérêt des habitants de l’îlet par rapport à une démarche de médiation visant la pérennisation de l’activité agricole, et d’autre part de la mobilisation des administrations concernées par la sécurisation foncière et l’aménagement du territoire à Ilet à Cordes.

35Dans cette perspective, plusieurs enquêtes ont été réalisées auprès de la population concernée et un cadre d’intervention adapté a été constitué pour accueillir le médiateur foncier.

2.1. La nécessité d’une approche sociale et territoriale

36Si la contrainte foncière apparaît, à la suite d’un diagnostic à dire d’experts, comme la contrainte majeure au maintien voire au développement de l’agriculture à Cilaos, sur Ilet à Cordes selon les dires des acteurs19, elle se traduit par l’expression d’une situation duale, opposant les uns aux autres les membres d’une communauté en mutation.

Les problèmes identifiés par les habitants d’Ilet à Cordes

37Pour les habitants d’Ilet à Cordes, tant pour les exploitants déclarés (au nombre de 13) que pour les RMIstes (plus d’une centaine), le problème majeur identifié en matière de système de gestion du foncier est le manque de solidarité. Cette fracture dans le lien social est une préoccupation pour les habitants20. Elle est due en partie au « copiage » et aux « commérages » et entraîne la « méfiance », « le secret » et « les rancœurs ». L’individualisme et la concurrence se développent et entravent toute initiative ou projet d’action collective.

38Ce n’est qu’en second lieu, comme une conséquence, que les habitants d’Ilet à Cordes mentionnent le problème du manque de terres agricoles disponibles. Ils expliquent ce problème par le manque d’infrastructures (chemins et réseau d’irrigation obsolètes), les indivisions, la spéculation, les constructions sans permis et l’érosion.

39Immédiatement après, les habitants soulèvent le problème du manque de formation des exploitants et de disponibilité des capitaux. D’après eux, cette situation est due au manque de dynamisme, voire d’intérêt que les administrations éprouvent pour eux et leur îlet.

Les améliorations souhaitées

40Les habitants d’Ilet à Cordes souhaiteraient effectivement voir le système de gestion du foncier amélioré, certains afin de pouvoir effectivement gagner leur vie grâce au travail de la terre. Ceux-ci souhaiteraient améliorer leurs rendements et diversifier leur production. D’autres souhaiteraient pouvoir consommer une production plus importante tout en continuant à toucher leurs revenus sociaux.

41Tous, par contre, s’accordent sur l’importance de la préservation de leur patrimoine culturel et naturel, ceci passant par la préservation de « leur espace », et par l’entretien et la valorisation de la tradition agricole de l’Ilet (lentille et vigne notamment)21.

42Compte tenu de ces orientations, l’amélioration du système de gestion du foncier devrait donc pour les habitants d’Ilet à Cordes essentiellement se traduire par un accès au foncier facilité. Cet accès facilité concerne tant le foncier agricole que le foncier constructible et passe inévitablement par l’élaboration d’une solution concernant le problème du logement (de la descendance, mais également en vue du développement de T agrotourisme).

Les opportunités identifiées

43Malgré le constat d’une nette diminution de la solidarité, les habitants pensent qu’une coopération autour de projets communs est encore possible. Il leur apparaît souhaitable, voire indispensable de rompre ce cycle et de faire converger les intérêts individuels et ceux de la communauté.

44En effet, Ilet à Cordes dispose d’un potentiel important, tant en matière de tourisme que d’agriculture, et les idées fusent (salle artisanale, circuits de randonnées touristiques, éco-village, diversification accrue et ateliers de transformation des produits agricoles...).

45Cependant, les habitants considèrent que ces projets ne pourront se réaliser que si un certain nombre de conditions sont réunies :

• Certaines relèvent directement et uniquement de la responsabilité des habitants de l'Ilet : l’entraide et la communication doivent être réhabilitées, tant entre les générations, qu’entre les agriculteurs déclarés et les petits planteurs RMIstes ; le travail de chacun doit être reconnu par tous quelque soit son statut. Mais, « comment arriver à cette communication dans un tel climat de méfiance généralisée ? »...

• D’autres relèvent à la fois de la responsabilité des habitants et des administrations : ils devraient pouvoir s’engager ensemble de manière coordonnée et respecter leurs engagements respectifs, quitte à mobiliser effectivement le pouvoir de police. Les habitants considèrent en effet que certaines règles doivent être applicables et appliquées sur l'Ilet, tant en matière d’usage de produits phytosanitaires, que de qualité des produits, mais aussi et surtout en matière d’accès au foncier agricole ou d’affectation des terres.

• D’autres encore que les habitants considèrent ne relever que de la responsabilité des administrations : il s’agit notamment de la réparation du réseau d’irrigation, de la sécurisation de la route, de la mise en place d’un monte-charge pour rejoindre les écarts isolés, et de l’ouverture et réouverture de sentiers forestiers. En outre, les exploitants agricoles déclarés souhaiteraient se voir dispenser des aides leur permettant de développer la mécanisation, tandis que les petits planteurs non déclarés souhaiteraient avoir davantage accès aux formations et aux subventions.

46La médiation foncière souhaitée apparaît donc à la fois comme un moyen de rapprocher le « légal » du « légitime », et comme moyen permettant de reconstruire le lien social mis à mal notamment par les conflits de générations, les stratégies différenciées, et les inégalités de traitement entre agriculteurs déclarés et agriculteurs bénéficiant des transferts sociaux.

47Dans ce contexte, la médiation n’apparaît plus uniquement comme un mode alternatif de règlement des conflits, mais comme une démarche visant la création ou le renouvellement des liens entre les habitants et entre les habitants et les administrations. Autorisant l’investissement des acteurs concernés dans une réflexion commune sur la gestion de « leur » espace, elle doit se vivre au quotidien.

48La médiation peut permettre l’application du Principe de participation22, explicitement mentionné dans la législation française (loi n^o 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et au renouvellement urbain, JO du 14.12.2000). Valorisant les valeurs liées à l’engagement, la responsabilité, la solidarité ou la confiance, la médiation peut contribuer à l’émergence d’un projet de société partagé. Le risque de récupération de la démarche par les politiques qui cherchent à légitimer leurs actions reste cependant prégnant23. Il convient alors aux acteurs de la médiation de rester vigilants.

49La médiation « citoyenne » (Six 1998) se pose donc dans ce contexte comme une stratégie participative associée à l’évaluation de problèmes environnementaux ou fonciers. Démarche illustrant les principes et les critères du développement viable et durable, la médiation permet d’intégrer des préoccupations sociales dans la planification de projets de développement ou de gestion de l’espace. Les intérêts et stratégies individuels sont restitués dans leur dimension collective par le rapprochement des différentes perceptions et objectifs des multiples acteurs concernés.

50Cependant, une telle approche ne s’improvise pas.

2.2. La mise en place d’une médiation foncière

51La mise en place d’une médiation foncière à Ilet à Cordes devait reposer sur un cadre d’intervention adapté et accepté par l’ensemble des acteurs impliqués de près ou de loin dans la gestion du foncier de l’Ilet.

L’identification d’un cadre d’intervention

52Il s’agissait d’identifier le cadre institutionnel dans lequel le médiateur foncier pourrait exercer sa mission dans le respect de l’éthique indissociable de toute procédure de médiation. En effet, un équilibre doit nécessairement être établi entre la légitimité de l’intervention, son financement, et le respect de l’esprit de la médiation. Cet équilibre, fragile, n’est jamais acquis et doit sans cesse être renouvelé. Cependant, dans la mesure où celui-ci est richerché au préalable de manière transparente, il peut être plus aisé à établir.

53Dans un premier temps, la démarche de médiation, dont l’intérêt n’a plus été remis en question suite au diagnostic de territoire réalisé en 2001 dans le cadre du CTE et aux enquêtes réalisées auprès de la population en 2002 et 2004, a été explicitée à l’ensemble des partenaires impliqués dans la gestion du foncier à Cilaos. Cette démarche réalisée dans le cadre d’entretiens individuels et de réunions faisant état de l’avancée du projet a immédiatement exclu les perspectives d’un accueil du médiateur auprès de la mairie et de la SAFER.

54En effet, le médiateur ne devant disposer d’aucun pouvoir autoritaire vis à vis des médieurs24, ne pouvait être accueilli par la mairie, partie prenante et acteur dominant de la question foncière dans le Cirque. En outre, le nécessaire devoir de confidentialité impose que « les informations recueillies dans le cadre de la médiation ne doivent pas pouvoir être utilisées dans une procédure ultérieure » (Faget 2002 : 41). L’accueil du médiateur par la SAFER s’avérait donc périlleux dans la mesure où cette institution a exprimé sa volonté de s’investir davantage à Cilaos dans les années qui viennent25. Il s’agissait donc d’écarter les situations dans lesquelles des pressions (financières, politiques, hiérarchiques...) auraient pu remettre en cause F indépendance du médiateur.

55Par ailleurs, il ne semblait pas judicieux que le médiateur soit accueilli par l’un des trois groupements d’agriculteurs du Cirque. L’Association des Petits Paysans de Cilaos, ayant une couleur politique prononcée, ne pouvait convenir du fait de l’existence d’une réelle « ségrégation politique » dans la vie quotidienne des habitants de l’Ilet. Les deux autres rassemblent quant à eux des planteurs (de lentilles pour l’APLC et de vigne noble pour le Chai) s’impliquant davantage dans la promotion d’une filière que d’un territoire.

56Finalement, il a été décidé que le médiateur serait accueilli par l’Association pour la Promotion en Milieu Rural (APR). Cette association loi 1901 a été créée en 1972 dans l’objectif de contribuer au développement des communes rurales des Hauts de la Réunion26. Elle dispose aujourd’hui d’un important réseau d’animateurs qui interviennent soit au niveau territorial, soit sur des thématiques transversales très diverses (lutte contre l’érosion, promotion des produits fermiers, formation sur la transformation des produits agricoles, Opérations locales d’aménagement de terroir...). Mais constamment les projets initiés sont confrontés aux problèmes fonciers. Après consultation avec l’ensemble des partenaires, l'APR a donc souhaité s’investir dans une expérience de médiation foncière citoyenne. Une médiatrice en foncier a été engagée à mi-temps pour intervenir à Ilet à Cordes deux jours par semaine.

57En outre, compte tenu de l’intérêt que pouvait revêtir ce projet pour l’enrichissement de la théorie de la médiation (Guillaume-Hofnung 1995), il a également été envisagé que la médiatrice engage un travail de thèse27 et soit accueillie par le CIRAD un jour par semaine. Son financement a pu être mobilisé grâce aux contributions respectives du CIRAD et de la Région Réunion.

L’appropriation du cadre d’intervention

58La médiatrice en foncier intervient effectivement deux jours par semaine à Îlet à Cordes depuis mars 2004. Son introduction sur le terrain a été précédée de l’envoi d’un courrier d’information à l’ensemble des institutions concernées par le projet. Un prospectus explicitant la mission et les devoirs de la médiatrice et précisant les jours et lieux de sa permanence a été distribué à la population du Cirque, soit directement par la médiatrice elle même lors d’entretiens individuels, soit indirectement par certaines institutions impliquées dans le projet. Il s’agissait, pour la population d’Ilet à Cordes d’être informée et de se faire expliquer (ou ré expliquer) ce que la médiation foncière impliquait. Pour le reste de la population du Cirque, l’objectif était d’informer tout en excluant d’éventuelles demandes de résolutions de conflits fonciers qui s’établirait en dehors de la zone d’étude.

59Malgré cette communication, les permanences au local réservé à la médiation n’ont pas attiré les foules. Il a fallu que la médiatrice aille au devant de la population, frappe aux portes des maisons ou rende visite aux agriculteurs dans les champs pour que les langues se délient, que la confiance s’établisse. Quelques conflits ont étés rapportés, mais ce sont surtout des demandes d’informations sur les dispositions légales, sur la pratique des administrations et sur les projets en cours qui ont été recueillies par la médiatrice.

60Ainsi, afin de mettre directement les différents protagonistes en relation, des « Points Échanges/Information » ont été organisés sur des sujets divers. Dans la salle des fêtes de l’Ilet, ou en extérieur, des réunions rassemblant les habitants d’Ilet à Cordes et des administratifs ont été organisées sur des sujets très divers identifiés problématiques par les habitants lors des enquêtes de terrain (le projet de Parc National, le projet d’écomusée, la caractérisation de la lentille de Cilaos, la réfection et l’entretien du réseau d’irrigation...).

61Le médiateur foncier a peu à peu été considéré par la population ainsi que par les institutions comme un interlocuteur fiable.

3. Le champ de la médiation foncière

62La médiation foncière s’intéresse habituellement en premier lieu aux conflits fonciers. Cependant le médiateur ne peut intervenir qu’à la demande des parties et en amont des procédures judiciaires28. Sur la dizaine de conflits identifiés après une année d’exercice par la médiatrice intervenant à Îlet à Cordes, trois sont à l’état de latence, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas encore exprimés, et provoquent un climat de tension du fait des aspirations et des frustrations de chacun, et sept sont ouverts, exprimés, caractérisés par la violence d’intention, la violence verbale ou physique. Quatre des conflits recensés portent sur des droits de passage, trois sur des droits d’exploitation et un sur des droits d’aliénation. Ils peuvent impliquer des individus ou des groupes d’individus.

63Dans une démarche de médiation, des solutions acceptables et acceptées doivent être imaginées par les parties et la médiatrice doit se pencher sur les modalités légales susceptibles d’accompagner ces engagements légitimes. Compte tenu du contexte, celles-ci peuvent se répartir en modalités liées à la clarification du statut des terres, à la construction d’un projet de société commun, et à la prise en compte des intérêts individuels et du rôle des institutions.

3.1. La clarification du statut des terres

64Compte tenu de la généralisation des « secrets », de l’individualisme et des difficultés de l’administration à centraliser les informations, les connaissances relatives au statut juridique des terres agricoles sont souvent partielles ou contradictoires. Elles ne sont, en tous cas, pas partagées par l’ensemble de la population de l’Ilet. Cette situation se pose comme un obstacle à une utilisation et à une gestion rationnelles de l’espace. Les habitants sollicitent fréquemment la médiatrice afin de s’informer sur les moyens d’accéder aux informations détenues par la DGI ou de les modifier. La connaissance du statut juridique des terres n’est cependant parfois détenue que par la population elle même...

65L’intervention de la médiatrice vise à faciliter les échanges entre la population afin de permettre aux habitants de clarifier le statut juridique des terres. Il s’agit de faire prendre conscience que certains problèmes rencontrés (par rapport à l’indivision, au faire valoir indirect ou aux difficultés liées aux transactions foncières) sont récurrents et pourraient être anticipés grâce à une meilleure cohésion sociale.

Les indivisions

66Nous avons vu que le partage légal entre héritiers n’est pas une pratique courante à Cilaos. Sur Ilet à Cordes, 15 % des terres à vocation agricole sont en indivision29. Contrairement à nos voisins de la Grande Ile30, à La Réunion les héritiers disposent des mêmes droits qu’ils soient hommes ou femmes. Ainsi, en matière foncière, tant que la succession n’a pas fait l’objet d’un partage par le notaire l’ensemble des ayants droits (héritiers) conservent en commun leurs droits sur le sol. Ainsi, sur Ilet à Cordes, certains partages n’ayant pas fait l’objet d’une officialisation notariale ne trouvent pas de fondements légaux, et restent en indivision aux yeux de la DGI.

67Certaines, relativement récentes, pourraient être traitées dans le cadre de l’OGAF qui, à Cilaos, permet une prise en charge de 100 % des frais notariés pour la mise à jour des successions. Cette possibilité ne séduit cependant que très peu d’agriculteurs (deux seulement ont été identifiés par la médiatrice). La démarche mobilise en effet beaucoup d’énergie, sans compter que le partage est une source de conflits potentiels entre héritiers... Cependant, un partage mené à son terme en toute transparence permettra peut être de susciter l’intérêt d’autres personnes dont les terres sont en indivision...

68Pour ce qui concerne les indivisions les plus anciennes, celles qui concernent plusieurs générations, le partage semble difficilement envisageable compte tenu de l’importance des flux migratoires : l’identité et la localisation des héritiers n’est pas connue de manière exhaustive par les habitants de l’Ilet. Dans ce cas, il s’agit d’approfondir avec les personnes concernées les dispositions relatives à la possession, notamment en matière de prescription trentenaire et d’usucapion abrégée (dix à vingt ans).

69Par ailleurs, une étude (Aubert & al. 2003) a permis d’identifier les Associations Foncières Agricoles (AFA) comme un outil permettant une gestion viable des terres agricoles, même en indivision. Les AFA sont des associations syndicales de propriétaires qui peuvent représenter des « mécanismes de senti publicisation de la propriété privée du sol »31. Dans le cas d’Ilet à Cordes, nous optons cependant a priori pour des AFA « libres », relevant du régime de propriété privée mais permettant cependant de le dépasser. En effet, les associés peuvent dans ce contexte être autorisés à délivrer et à gérer des baux et des aménagements, même sur les terres en indivision. Cette prérogative implique cependant un investissement important des membres dans une démarche associative visant la promotion d’un projet de société commun (voir supra).

70Enfin, l’un des moyens les plus sûrs, reste celui de l’anticipation : les situations d’indivision peuvent être évitées par un règlement anticipé des successions et une gestion plus rationnelle des patrimoines fonciers individuels (partage, donation, cession).

Les transactions foncières

71Les transactions foncières ne font en effet pas l’objet d’un marché dynamique à Îlet à Cordes. Sur les treize dernières années, de 1990 à 2003, seules 27 notifications portant sur des terrains non bâtis, non constructibles au POS, et ayant un intérêt agricole ont été portées à la connaissance de la SAFER32, soit une moyenne de 3 parcelles par an pour un îlet recensant, en 2003, 580 parcelles. Sur ces 41 ventes, 34 % ont concerné des transactions entre parents, et 78 % on concerné des personnes d’Ilet à Cordes.

72Au-delà de la matrice cadastrale et compte tenu de la situation foncière particulière de l’écart, la médiatrice a réalisé un parcellaire d’exploitation fondé non pas sur les parcelles cadastrales, mais sur le découpage effectif des terres compte tenu de leurs modalités de mise en valeur.

73Selon le parcellaire des exploitations en cours de réalisation par la médiatrice, il apparaît que le faire valoir direct est prédominant, cependant, le travail de terrain de la médiatrice permettra de préciser et de valider cette répartition des modes de faire valoir. Précisons que cette répartition est proportionnelle à celle que le CNASEA et l'APR ont relevée dans le Cirque en 1999 (CNASEA CAH 1999).

74Selon ce même parcellaire des exploitations, il a été recensé 21 % de parcelles en friche. Certaines parcelles pouvant être entièrement en friche, d’autres pouvant être exploitées en partie et laissées en friche pour une autre partie. Dans ce second cas, c’est souvent le relief qui joue ou, si la parcelle est très étendue, la difficulté de l’exploitant à couvrir seul la surface. Parmi ces friches, on compte 76,7 % de friches arborées, ce qui est le cas le plus souvent de parcelles séparées du reste de l’îlet par de grandes ravines et inaccessibles par la route. 23,3 % sont des friches herbacées beaucoup plus récentes qui correspondent souvent à des terrains depuis peu en indivision ou à des parties de parcelles exploitées.

75Or, nombre de ces friches pourraient être valorisées si des droits d’exploitation pouvaient être cédés. Il revient donc au médiateur foncier d’informer la population sur les dispositions légales relatives aux transactions foncières et de faciliter la mise en relation de ceux qui détiennent des droits d’exploitation avec ceux qui souhaiteraient en acquérir. Notons qu’en cette matière, un partenariat avec la SAFER semble pertinent.

3.2. La construction d’un projet de société commun

76L’amélioration du système de gestion du foncier actuel repose certainement sur une confiance accrue et dans l’avenir de l’agriculture dans le Cirque, et sur la capacité de mobilisation et d’intervention des agriculteurs de l’Ilet. Par conséquent, la médiation foncière ne devrait pas faire F économie d’un investissement majeur dans la construction d’un projet de société commun autorisant le développement d’un certain nombre de collectifs.

77Quatre pistes d’action susceptibles de mobiliser les agriculteurs d’Ilet à Cordes ont été identifiées : la gestion des friches ; l’aménagement des chemins d’exploitation ; la participation à F établissement du Plan Local d’Urbanisme ; et la gestion de l’eau (Lesage 2002).

78C’est ce dernier thème qui a suscité le plus d’intérêt chez les agriculteurs. C’est donc l’entrée que nous avons retenue pour appréhender la question d’un projet de société commun. En effet la gestion de l’eau est un thème transversal dont F établissement de scénarii différenciés dépend des conditions d’exploitation des parcelles (mise en culture, accès, réservation à F habitat).

79Des choix déterminants devront en effet prochainement être faits par la mairie de Cilaos, choix auxquels les agriculteurs sont invités à participer compte tenu de F importance majeure qu’ils revêtent pour le futur de F agriculture dans l’Ilet. Le premier tient aux conditions de réfection du réseau d’irrigation, et notamment à la séparation de l’eau d’irrigation et de l’eau des ménages qui, jusqu’à présent faisait l’objet d’une unique canalisation. Le second tient aux conditions de l’établissement d’un réseau secondaire permettant de transporter l’eau depuis la canalisation principale jusqu’aux parcelles ; et le troisième tient à la maîtrise de la consommation d’eau pour l’agriculture (mise en place de compteurs, de tours d’eau, optimisation des quantités d’eau en fonction des différents types de cultures).

80Afin d’explorer différents scenarii, le CIRAD s’est engagé à mettre à la disposition de la médiatrice et des agriculteurs un jeu de rôles assisté par ordinateur dans le courant de l’année 200534. Ce type d’outil apparaît en effet pertinent dans la mesure où il permet aux acteurs de se projeter dans l’avenir tout en construisant des scénarii originaux fondés sur les interactions entre les joueurs (Aubert 2003). La mairie, la société actuellement gestionnaire du réseau (dont le contrat arrive à expiration) et les agriculteurs se sont quant à eux engagés à participer à la construction de l’outil et aux sessions de jeu.

81Tant lors des séances de jeux que dans la réalité quotidienne, la médiatrice reste à la disposition de la population pour répondre aux demandes d’informations juridiques concernant notamment la création, l’aliénation, l’usage, l’entretien ou la suppression des voies de communication, la construction en zone agricole...

82Ainsi pourrait-il être envisagé, grâce à une responsabilisation et une plus grande implication des habitants, de développer un contrôle citoyen de la gestion de l’eau, mais également, corrélativement, de l’utilisation du foncier. La mairie conserve dans cette perspective un rôle important et doit se donner les moyens de consolider sa politique d’aménagement foncier sur le long terme avec le prochain PLU. Dans ce contexte, la loi « Solidarité Renouvellement Urbain »35, préconisant notamment la démarche participative et l’établissement d’un plan de développement durable pour l’élaboration des PLU, participe de cette dynamique.

3.3. La prise en compte des intérêts individuels et le rôle des institutions

83Mais au-delà de la volonté d’établir un projet collectif commun, il apparaît nécessaire de prendre en considération les intérêts individuels des agriculteurs compte tenu du contexte économique, légal et réglementaire dans lequel ils interviennent. Cette mise en perspective vise, à moyen terme, une plus grande efficacité des outils et méthodes d’intervention des institutions qui, investies dans la gestion du foncier à l’échelle insulaire, interviennent dans le Cirque.

Le marché des terres agricoles entravé par des dispositions légales et réglementaires non réalistes ?

84La régulation du marché foncier à Cilaos sera difficilement envisageable tant que les disparités entre les prix du foncier agricole et ceux du foncier urbain ou périurbain seront aussi disproportionnées. En effet, le mètre carré d’un terrain constructible est de l’ordre de cinquante fois supérieur à celui d’un terrain agricole36.

85Selon les agriculteurs de Cilaos, le prix fixé par la SAFER n’est pas réaliste. Les propositions de vente sont entre 2 et 40 fois plus importantes que les prix réglementaires. Dans ce contexte, compte tenu du risque de voir la société d’aménagement préempter, les personnes intéressées optent soit pour des transactions exemptes de publicité foncière (dont la propriété sera par la suite très difficile à prouver), soit pour la constitution d’une réserve foncière en espérant le déclassement du terrain.

La volonté politique de généralisation du fermage comme une entrave à la cession de droits d’exploitation ?

86Le bail à ferme (L 461-1 et suiv. du code rural) s’impose aujourd’hui comme le mode de faire valoir le plus commun, ou en tous les cas comme celui que les politiques et les administrations judiciaires privilégient de manière systématique37. Cependant, réduisant drastiquement les droits du bailleur, les propriétaires, surtout lorsqu’ils disposent de surfaces réduites et qu’ils habitent Îlet à Cordes, répugnent à y recourir. Ils lui préfèrent le colonat (métayage un tiers/deux tiers), bien plus rentable et plus flexible...

87De leur côté, les agriculteurs non propriétaires éprouvent de réelles difficultés pour obtenir des baux ruraux légalement reconnus.

88Il est peu probable que les contrats de faire valoir indirect à La Réunion puissent être analysés en termes de marchés fonciers38, toujours est-il qu’un équilibre entre les intérêts du propriétaire et ceux de l’exploitant doit émerger et constitue un déterminant important de la pérennisation de l’agriculture sur l’Ilet. Dans cette perspective, il peut être pertinent de mobiliser la SAFER car elle dispose de nombreux outils susceptibles d’être mobilisés pour faciliter l’accès au foncier pour les agriculteurs :

• La constitution de Groupements Fonciers Agricoles (GFA), susceptibles d’intéresser une coopérative ou une association d’agriculteurs. Cette perspective ne peut cependant être viable que dans la mesure où les sociétaires seraient effectivement disposés à être solidaires et responsables. Dans ce contexte, et si la médiatrice en foncier était en mesure d’établir au préalable un parcellaire dont les délimitations étaient consensuellement acceptées par les propriétaires des parcelles voisines, le bornage des terres pourrait être envisagé comme élément d’une stratégie de moyen terme39.

• La SAFER peut passer des conventions de mise à disposition (CMD) sur des terrains faisant l’objet d’une mise en valeur. Il s’agit de baux précaires de 1 à 6 ans renouvelables une fois, conclus entre la SAFER et un exploitant. La transmission au profit de la SAFER permet au propriétaire de bénéficier de la préretraite. Le choix de l’agriculteur preneur est effectué par la SAFER, parfois sur proposition du propriétaire, à la condition que le preneur ait la qualification nécessaire pour exercer une activité agricole, ou qu’il s’engage à effectuer une formation lui permettant d’acquérir cette qualification.

• La SAFER est également habilitée à contracter des baux emphytéotiques pour une durée minimale de 25 ans. Cette procédure est envisageable notamment dans le cadre de la procédure de mise en valeur des terres incultes ou dans le cas d’un apport en nature à un GFA et permet ainsi au propriétaire de récupérer, à terme, son immeuble. Cet outil dont dispose la SAFER paraît une solution intéressante pour faciliter l’accès au foncier pour des agriculteurs. Mais les propriétaires, à l’instar des rédacteurs du Code civil s’en montrent méfiants, la durée de 25 ans paraissant trop longue.

Conclusion

89Le projet pilote « Médiation foncière à Îlet à Cordes », en introduisant la problématique de la sécurisation foncière dans un contexte institutionnel français est très ambitieux. Fondé sur une approche globale mettant en exergue la complexité des situations rencontrées, il vise à la fois l'accroissement des connaissances scientifiques, au travers du travail de thèse de Manuela Lesage, et à la promotion du développement durable.

90Au travers du travail de thèse, trois axes de réflexion visent F enrichissement de la théorie de la médiation :

• Le médiateur, appréhendé au travers de la notion de « tiers », référent de la médiation, permettra d’enrichir les problématiques liées à son statut, à sa neutralité et à sa légitimité.

• Le principe de participation et son application dans le domaine de l’aménagement et de la gestion du foncier, appréhendé à partir de la notion de citoyenneté permettront d’approfondir les perspectives liées au champ d’application de la médiation.

• Enfin, l’approche des conflits fonciers, des procédures et des outils mobilisés dans le projet de médiation foncière à Îlet à Cordes permettra d’expliciter comment le processus de médiation parvient à appréhender la création ou re-création du lien social au sein d’une communauté tout en conservant son unité, et surtout, quelles sont ses limites.

91La promotion du développement durable est quant à elle envisagée à l’échelle locale, dans le sens où les habitants d’Îlet à Cordes s’attendent effectivement à voir leur système de gestion du foncier amélioré suite à l’intervention de la médiatrice, mais également à l’échelle insulaire dans le sens où les institutions en charge du foncier à La Réunion sont invitées à suivre et à s’approprier une démarche novatrice les obligeant à reconsidérer les moyens actuellement mobilisés pour aborder la question foncière dans un DOM.

92Afin de faciliter ce dernier point, le projet trouve aujourd’hui une extension dans la construction d’un pôle de compétences à vocation régionale sur le thème de la sécurisation foncière et de l’aménagement du territoire. La Région Réunion et l’Europe ont, en effet, accepté de financer un projet de coopération avec Madagascar40 afin de permettre aux institutions réunionnaises (notamment le CNASEA, la DAF, la DGI et la SAFER) de s’investir dans la réforme foncière récemment initiée par le gouvernement de Marc Ravalomanana. Confrontés à des situations extrêmes dans le contexte d’une ancienne colonie française où certaines zones ont été cadastrées dès 1930, où les archives de l’administration des Domaines tombent en ruine, où les squatters font légion et où le métayage, bien que largement pratiqué, reste illégal, il s’agit alors, comme dirait Michel Alliot (1980), de mobiliser le « miroir noir »...