4. 1. Introducción

1Las ciudades capitalistas, en su devenir, son construidas socialmente en el cotidiano de manera colectiva y relacional por procesos conflictivos de producción, reproducción, negociación y puja de intereses entre diversos actores y agentes que las habitan, que las circulan y transforman su materialidad, bajo la lógica de la propiedad privada. El espacio urbano es producto y productor de relaciones sociales históricas, de manera dinámica, compleja y contradictoria (Santos, 1991, 2000, 2008; Harvey, 2004). Estas relaciones, o parte de ellas, muchas veces se encuentran plasmadas en normativas y regulaciones que disponen y determinan los modos de uso y apropiación de la ciudad. En este sentido, las dinámicas urbanas están ligadas a ciertos modelos de urbanismo, gestión y políticas públicas que les van dando forma (Harvey, 1979; Jaramillo, 2009).1

2En el caso de San Carlos de Bariloche (scb), uno de los enclaves turísticos más importantes de la Argentina, el proceso de expansión no ha quedado exento de fenómenos que se observan a nivel mundial de capitales ociosos buscando revalorizarse en las ciudades por medio de la inversión inmobiliaria (De Mattos, 2008). Sin lugar a duda, el turismo es una de las claves para entender la confluencia de intereses inmobiliarios foráneos y sus manifestaciones espaciales –traducidos en inversiones turísticas, segundas residencias y migraciones por amenidad– (Guevara, 2016; Medina, 2015, 2017).

3Por otra parte, en la actualidad, además del dinamismo del sector turismo, la ciudad cumple una serie de funciones urbanas de intermediación que la posicionan como ciudad cabecera de la región de los Andes Patagónicos. Este posicionamiento como nodo político-administrativo y de servicios de media y alta complejidad (educación, salud, científico-tecnológicos, intercambio y transporte de bienes y servicios) en la región permiten identificarla como una ciudad intermedia (Preiss y otros, 2012; Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004; Michelini y Davies, 2009). La proliferación, la diversificación y la segmentación de algunas de las funciones mencionadas de intermediación respondieron a este modelo de crecimiento contribuyendo a su consolidación. De esto dan cuenta, por ejemplo, la localización geográfica de algunos centros de servicios y de aprovisionamiento comercial que acompañaron la expansión residencial en las áreas suburbanas.

4De esta manera, las características espaciales de la ciudad, relativamente derivadas de los efectos residuales de la actividad turística, constituyen parte inherente –y acaso definitoria– de una ciudad intermedia como scb. En efecto, las fuerzas del mercado derivadas de esta actividad parecieran haber orientado no solo, y casi de forma exclusiva, la dirección de su crecimiento y las características más salientes de su espacio urbano, sino también su consolidación como ciudad de rango medio cabecera de la región andino-patagónica.

5Las siguientes son algunas de las preguntas que guían este capítulo. ¿En qué medida los procesos de transformación de la ciudad y su escenario urbano actual se vincularon con las políticas de planeamiento y ordenamiento territorial ensayadas por el Estado municipal? ¿Pueden acaso estas políticas también corresponderse a la funcionalidad que adquirió scb como ciudad intermedia? ¿De qué manera? Y, por último, en vista de las características espaciales de la ciudad, asociadas a su condición de intermedia, ¿en qué medida este modelo de crecimiento urbano puede continuar siendo sustentable?

6Este capítulo se organiza de la siguiente manera. En primer lugar, se presenta y analiza el concepto de producción social del espacio urbano para luego continuar con la conceptualización y caracterización de ciudades intermedias y su multiplicidad de funciones. A partir de allí, se discute la estructura socioeconómica y la configuración espacial que caracteriza a scb. A continuación, se analizan los antecedentes de planificación urbana y su relación con su consolidación como ciudad intermedia. Por último, se cierra con una sección de reflexiones finales obtenidas del trabajo transdisciplinar.

4. 2. Producción social del espacio urbano

7Desde la perspectiva de la producción social del espacio urbano para pensar el proceso de urbanización y producción de la ciudad de scb, partimos de una concepción relacional del espacio. Esto significa considerarlo producto y a la vez productor de relaciones sociales que se entablan cotidianamente y que garantizan la reproducción de la sociedad. Este enfoque incorpora al análisis del espacio urbano cuestiones políticas, económicas, como aspectos que lo atraviesan y lo constituyen (Harvey, 2004); así la materialidad urbana se vuelve preponderante en la reflexión.

8La conceptualización de espacio social creada por Henri Lefebvre,2 y luego tomada como base por autores como David Harvey y Milton Santos, nos lleva a comprender su objetividad (en el sentido de la materialidad histórica) a partir de las prácticas y los procesos materiales de reproducción social, que se dan en este caso en la ciudad de scb en un periodo de tiempo. Los procesos y prácticas sociales se vinculan directamente a las formas espaciales, ya que ellos son espaciales; así como las formas espaciales son la materialización de tales procesos y prácticas.

9En este sentido, tanto las representaciones del espacio con su diseño y concepción de sus usos y formas de apropiación elaboradas por técnicos, especialistas, con base en estudios atravesados por el rigor de la ciencia; como las prácticas de los diferentes actores y agentes urbanos con diversos intereses, y las representaciones simbólicas creadas a partir de las vivencias y experiencias de los sujetos sociales, en relación constante y dialéctica van produciendo al espacio social. Este último se transforma permanentemente, ya que estos tres elementos del espacio social puestos en juego no solo permiten sino que son motor de las transformaciones.

10En el marco de estas transformaciones, pretendemos destacar los procesos sociales y políticos de representación y apropiación del espacio que, mediados por el accionar estatal, no solo intervienen en el crecimiento urbano de las ciudades a través de las prescripciones que establecen (o dejan de establecer), sino que también condicionan buena parte de sus funcionalidades. Entre estos procesos podemos distinguir los que utilizan el suelo de la ciudad como soporte de actividades vinculadas a la circulación y al consumo –asociadas a la reproducción de la vida en el espacio urbano (residenciales, comerciales, de servicios, industriales, culturales)– y aquellos que hacen a la producción de los elementos que constituyen la infraestructura material y equipamiento de estas.

11Las políticas públicas de ordenamiento territorial y planificación urbana son elaboradas por el Estado a través de sus espacios institucionales y la participación de ciertos agentes en la política urbana en determinados momentos históricos, configurando una correlación de fuerzas, según los intereses de esos agentes urbanos. Esta dinámica, que va entretejiéndose, posibilita la aceptación y/o implementación de políticas que regulan y condicionan, en alguna medida, los usos, formas de apropiación, localizaciones posibles para llevar a cabo las actividades dentro de la trama de la ciudad, las funciones urbanas, los mercados, los circuitos productivos y de circulación de mercancías. En definitiva, limitan las prácticas sociales; imponen signos y códigos de ordenamiento, fragmentación y restricciones sobre el suelo y espacialidad material de la ciudad.

12Ahora bien, no puede dejar de considerarse la conflictividad social que está presente en el proceso de producción de esa materialidad para entender a las transformaciones espaciales. Y cuando se menciona el conflicto, se hace referencia a las negociaciones y disputas de intereses económicos, proyectos e imaginarios, sobre el espacio urbano que se materializan constantemente, en una dimensión espacio-tiempo.

13Como veremos en las próximas secciones, el proceso de crecimiento, expansión y producción del espacio que scb ha ido experimentando es producto tanto de la necesidad de reproducción de la vida de los sujetos sociales que la habitan como de reproducción del capital, en tanto una relación que atraviesa la vida urbana en las ciudades capitalistas.

4. 3. Bariloche, ciudad intermedia

14No existe una definición estándar de ciudades intermedias. Por contraste con una ciudad grande, donde convergen todo tipo de recursos y se cumplen múltiples roles, se podría decir que las intermedias son aquellas que parecen desenvolverse con un rol periférico. Sin embargo, representan el espacio de buena parte de la población urbana mundial. En 2009, el 62,5 % de la población vivía en centros urbanos de menos de 500 mil habitantes. Además, son las ciudades con mayor tasa de crecimiento poblacional (Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004). En la Argentina, entre los cnpv de 1960 y de 2001, disminuyó el peso del estrato superior de centros urbanos y emergió un estrato de centros intermedios, especialmente aquellos extrapampeanos (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2008). Para la población que habita fuera del conurbano bonaerense, las ciudades intermedias ofrecen posibilidades de trabajo en los sectores industriales, comerciales y de servicios y ofertas educativas, deportivas y culturales. De esta manera actúan como centros de modernización para el espacio rural, promoviendo el intercambio entre la población y la producción (Echeverría y Capuz, 2006). Considerar una ciudad como intermedia depende de su contexto específico que, a su vez, varía en función de su población, su estructura económica, sus fronteras administrativas (ejido urbano), sus redes de infraestructura tales como rutas, aeropuertos o ferrocarriles, su infraestructura digital –acceso a un mayor ancho de banda a Internet o presencia de servicios informáticos– y, también, de las características de su contexto institucional (Michelini y Davies, 2009).

15Un aspecto relevante por considerar para definir una ciudad intermedia es su área económica de influencia (movilidad de la población o relaciones comerciales de las empresas), ya que no pueden ser consideradas como espacios independientes. Su capacidad de atraer y mantener firmas y trabajadores, de generar empleo y demás, depende no solo de su propia estructura económica sino también de sus relaciones con otras ciudades y área de influencia. En este sentido, las ciudades intermedias pueden ofrecer economías de localización junto con locaciones menos costosas –en relación con las grandes urbes– para vivir, trabajar y llevar adelante un negocio (Hildreth, 2006). Asimismo, son centro de provisión de bienes y servicios para su población y la de otros asentamientos rurales o urbanos más pequeños en su área de influencia y suelen alojar niveles de administración del Gobierno provincial o nacional a través de las cuales se canalizan necesidades de la población (Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004).

16Desde un punto de vista cuantitativo, para la República Argentina se identifican como «aglomeraciones de tamaño intermedio» a todas aquellas ciudades mayores a 50 000 habitantes, con excepción del Gran Buenos Aires. Sin embargo, los criterios de cantidad no son útiles a la hora de definirlas. Al contrario, es preferible un análisis cualitativo, atendiendo más a su funcionalidad regional y su rol de intermediación entre las ciudades de mayor rango y los espacios rurales (Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004; Michelini y Davies, 2009). De esta manera, Osvaldo Preiss y otros (2012) definen como ciudades intermedias a aquellas con un importante dinamismo demográfico y funcional, dado que ejercen una centralidad en nivel interurbano sobre su contigüidad territorial y operan como centros de distribución e intermediación en transporte y otros servicios a localidades cercanas y áreas rurales.

17La transformación de scb hacia una ciudad intermedia basada en una multiplicidad de funciones ejercidas (hub turístico, educación, salud, desarrollo científico y tecnológico, administrativas, judiciales, de comunicación, culturales, entre otros) se relaciona con las características espaciales que la han definido históricamente. Actualmente, alberga un reconocido complejo de ciencia, desarrollo tecnológico y educación superior que atrae una cantidad importante de recursos económicos y humanos capacitados, formados y en formación. La ciudad también aloja el hospital público de mayor envergadura a nivel regional, diferentes niveles de administración del Gobierno provincial, nacional, de seguridad nacional (región de frontera) y servicios de transporte de bienes y pasajeros a través de conectividad aérea y terrestre.

18Así, la difusión y dispersión de su trama urbana, de baja densidad poblacional, tendiente a la suburbanización, dan lugar a la configuración y distribución geoespacial de algunas de las funciones mencionadas. A la vez, estas características inciden en la producción y consolidación de asimetrías socioespeciales, aflorando en problemáticas urbanas concretas, como las relativas a las dificultades de acceso a la tierra y vivienda, y a la falta de infraestructura y servicios urbanos básicos en algunos sectores de la ciudad, que median en la orientación del crecimiento y la expansión de su mancha urbana (Medina, 2015).

4. 3. 1. Características de la estructura socioeconómica barilochense

19Algunas aproximaciones al peso relativo de las diferentes actividades económicas desarrolladas en scb muestran la relevancia del sector turístico y la presencia de una escasa diversificación productiva (Kozulj, 1995; Monasterio, 2009; Kozulj, 2016). Anualmente, es visitada por aproximadamente 700 mil turistas y su arribo presenta una intensa fluctuación a lo largo del año, encontrando su máximo en enero y julio, y su mínima en abril y mayo (Echevarría y Stanciu, 2016). Esta fluctuación, asociada a la estacionalidad propia de la ciudad, se potencia por el importante efecto multiplicador del turismo sobre el resto de la economía local que conlleva implícitamente una marcada vulnerabilidad de su estructura económica a una serie de eventos adversos (fluctuaciones de la tasa de cambio, contingencias propias de la naturaleza) (Kozulj, 2016). Junto a la amplia oferta de atractivos naturales, también es reconocida por una variada y exclusiva gastronomía de alta calidad que robustece el peso relativo de la actividad turística (alimentos gourmet; industrias del chocolate y de dulces derivados de frutas finas; hongos secos, aromáticas; licores; cervezas artesanales; entre otros) (Colino y otros, 2017; Civitaresi y otros, 2017).3

20Paralelamente a esta tipificación de ciudad turística, scb reúne un número significativo de instituciones científico-tecnológicas, públicas y privadas que se han ido desarrollando y consolidando internacionalmente a partir de la creación en 1955 del Instituto Balseiro y el Centro Atómico Bariloche (dependientes ambos de la Comisión Nacional de Energía Atómica y de la Universidad Nacional de Cuyo en el primer caso). La expansión del sector y su inserción en la base económica de la ciudad comenzó a tomar fuerza en la década de 1970 con la creación de la empresa invap s.e., a partir de un convenio entre la Comisión Nacional de Energía Atómica y el Gobierno de Río Negro. A lo largo de su trayectoria, con ciclos de crecimiento y estancamiento, la empresa se convirtió en exportadora de tecnología nuclear, espacial, radares y sistemas de alta tecnología. A partir de su demanda de servicios altamente especializados, la empresa ha traccionado el surgimiento de pequeños emprendimientos productivos locales de base tecnológica que, con diferentes grados de éxito, han logrado complementar sus funciones como proveedores de invap, al desarrollar sus propias estrategias de inserción en el mercado. El alto peso relativo del empleo en el sector educativo, y en particular el de Ciencia y Técnica y Universidades Nacionales, conforman las bases necesarias para la acumulación de capital humano altamente capacitado, potenciando procesos de innovación, transferencia de conocimiento y fortalecimiento institucional. En ello también se puede hablar de la marca Bariloche en cuanto al sistema local de innovación.

4. 3. 2. Características del espacio urbano barilochense

21El ejido urbano de scb está inserto dentro del territorio delimitado como Parque Nacional Nahuel Huapi, rodeado de su Área Natural Protegida (anp), aunque no forma parte de ella. Estas características particulares y su consolidación internacional como destino turístico de montaña son claves para entender las lógicas de ocupación y transformación del espacio y los intereses inmobiliarios que tempranamente confluyeron en su territorio.

22A partir de un continuo y sostenido crecimiento poblacional, la ciudad ha experimentado, principalmente en las últimas dos décadas, un rápido proceso de expansión de su mancha urbana (Abalerón y otros, 2009; Matossian, 2014; Guevara y Nuñez, 2014; Guevara, Medina y Bonilla, 2016). Este crecimiento la convirtió en el núcleo urbano más poblado de Río Negro y el tercero de la región Patagónica (luego de Neuquén y Comodoro Rivadavia). Según datos de indec 2010, la ciudad posee 112 887 habitantes, una variación intercensal del 21,2 %, superando el porcentaje de aumento provincial (15,5 %) y nacional (10,6 %). Las migración interna e internacional son el principal factor que explica dicho crecimiento, clave para comprender la producción del espacio urbano a través de los procesos de ocupación del suelo (Matossian, 2015, 2016).

23En general, se trata de una urbanización escasamente planificada, difusa y con baja densidad de ocupación, a excepción del área central y algunos barrios contiguos. Su ejido es uno de los más extensos del país, pasando de 400 hectáreas en su periodo de conformación a las más de 27 000 que hoy lo definen.4

24En buena medida, estas lógicas permiten entender su ascenso como ciudad intermedia, pues muchos de los bienes y servicios que se ofrecen y que permiten catalogarla como tal se vinculan con la expansión suburbana experimentada por esta localidad andina. Así es como la definición de delegaciones municipales, la localización en diferentes puntos de la ciudad de centros educativos de nivel inicial y medio, de salud, polos científico-tecnológicos y académicos, determinados núcleos comerciales y de servicios turísticos son causa, y a la vez efecto, de la extensa suburbanización de la ciudad. El territorio urbano se encuentra atravesado por ejes viales, principalmente longitudinales pero también transversales, que permiten comunicar entre sí los nodos de la ciudad (Avenida Bustillo, 12 de Octubre y de los Pioneros, entre las avenidas más importantes, pero también rutas nacionales y provinciales).

25La Dirección de Parques Nacionales tuvo un papel fundamental en el proceso de poblamiento y urbanización (Lolich, 2011). Desde mediados de la década de 1930, intervino en la provisión de infraestructura a través de obras principalmente viales y la distribución y comercialización del suelo, promoviendo el fraccionamiento de tierras y la incorporación de nuevas parcelas al ejido y creación de nuevos barrios; como fuente de recursos fiscales para la administración de los territorios nacionales y arcas del Estado nacional (Matossian, 2014; Guevara y Núñez, 2014; Medina, 2016). Desde ese momento comenzó a desarrollarse el perfil turístico de la ciudad, que llevó a un paulatino proceso de valorización del suelo y la activación de dinámicas de especulación inmobiliaria. Como particularidad, allí comenzó la participación activa en este proceso de actores pertenecientes a las élites de Buenos Aires, quienes compraron tierras a muy bajos precios para luego subdividirlas y revender como lotes menores.

26Los primeros loteos que aprobó Parques Nacionales en la década de 1940 y 1950 se localizaron hacia el oeste,5 bordeando la costa del lago Nahuel Huapi, donde se encuentran los principales atractivos naturales y turísticos de la ciudad (figura 4. 1 a y b).

Figura 4. 1. a. Bariloche, loteos realizados (1940-1970)

Figura 4. 1. b. Bariloche, loteos realizados (1980-2010)

27Allí tendieron a instalarse los sectores de medianos y altos recursos y emprendimientos turísticos, comerciales e inmobiliarios. En la actualidad, muchos de ellos han derivado en barrios medianamente urbanizados. Así ocurre con algunos entornos habitacionales de creciente consolidación residencial y comercial ubicados a lo largo de las avenidas Bustillo y de los Pioneros (ambas paralelas a la costa del lago), como el que se concentra alrededor del barrio Melipal (km 4); o en los kilómetros 7 y 13, en idéntica dirección. Si bien el tipo de uso del suelo que allí fue consolidándose es mayoritariamente residencial, también se asentaron emprendimientos turísticos (hoteles, cabañas, restaurantes y demás servicios) y comerciales. La zona convive además con áreas de reserva ecológica y paisajística (parque municipal Llao-Llao o las reservas naturales urbanas Morenito-Ezquerra, Laguna El Trébol y Las Cartas). La consolidación de esta zona como eje troncal del corredor turístico de la ciudad surge con la construcción del hotel Llao-Llao (1939) y la avenida Bustillo que, bordeando el lago, conecta el centro con el emblemático hotel. La localización del Centro Atómico Bariloche (Comisión Nacional de Energía Atómica –cnea–), el Instituto Balseiro (Universidad Nacional de Cuyo y cnea) y la Escuela Militar de Montaña, entre el km 8 y km 10 de la avenida Bustillo, también fueron configurando el espacio a partir de su presencia y la demanda residencial y de servicios de sus trabajadores.

28Por otro lado, en el casco céntrico de la ciudad se combinan usos residenciales, administrativos, comerciales, servicios vinculados a la salud y educación, y los que se corresponden con el sector turístico. Además de los atractivos arquitectónicos de las principales calles turísticas y su centro cívico, en esta área también se encuentra el Hospital Zonal Dr. Ramón Carrillo –que recibe pacientes de toda la región–, otros centros de salud privados, instituciones educativas de todos los niveles, la Intendencia del Parque Nacional Nahuel Huapi, sedes de diversas entidades financieras y bancarias y numerosas oficinas públicas de los estamentos local, provincial, nacional y de seguridad (Prefectura Naval Argentina, Gendarmería Nacional, Policía de Río Negro, Policía Federal).

29En términos generales, hacia el sur (Delegación Pampa de Huenuleo),6 se asientan los barrios de los sectores populares de la ciudad. No obstante, es posible identificar una gran heterogeneidad sociodemográfica y económica en su interior. Su crecimiento poblacional comienza en 1970 a partir de diferentes procesos migratorios del vecino país de Chile (por razones laborales o políticas principalmente), de las zonas rurales de la región Línea Sur de Río Negro y de otras ciudades del país (Matossian, 2015). La disponibilidad de tierras vacantes, urbanizadas o potencialmente urbanizables y los relativos bajos precios del suelo por tratarse de una zona climáticamente menos atractiva y alejada del centro y la costa del lago Nahuel Huapi facilitaron el acceso y asentamiento en esta zona de la ciudad (Matossian, 2014; Guevara, Medina y Bonilla, 2016; Medina 2016). El uso residencial se combina con usos comerciales y de servicios para los habitantes de la zona, así como centros educativos de nivel inicial, primario y secundario, un escaso número de centros deportivos y la única escuela de arte municipal. Sobre la emblemática calle Onelli, caracterizada por su actividad comercial y por ser la principal conectora desde el casco céntrico en dirección a zona sur, se ubica el Centro Administrativo Provincial donde los vecinos de toda la ciudad acuden a resolver gran número de trámites administrativos provinciales. Su ubicación resulta estratégica ya que ofrece acceso directo a vecinos de los barrios populares geográficamente poco beneficiados por las inclemencias climáticas del lugar.

30Por su parte, el eje este de la ciudad tiene una baja densidad de ocupación.7 Se combinan principalmente usos del suelo residencial, industrial, científico-técnico (inta, invap), comercial y de conectividad (terminal de buses, estación de trenes y aeropuerto, empalme con Ruta Nacional 40). El este de scb es considerado menos atractivo para el desarrollo de actividades turísticas por estar alejado de la montaña y del clásico paisaje asociado a la ciudad (Guevara y Nuñez, 2014; Medina, 2017; Guevara y otros, 2016). Los loteos en esta zona de la ciudad fueron aprobados más tardíamente, principalmente aquellos que dieron forma a los barrios Las Victorias y Las Marías, entre muchos otros. Esta zona ha sido proyectada por planificadores y urbanistas como un área de pretendida expansión, una zona residencial industrial y forestal, debido a sus características geomorfológicas y climáticas más amenas en comparación con otras partes de la ciudad más altas y cercanas a la montaña (Lolich, 2011; Medina, 2017). Desde las políticas públicas se ha intentado incentivar su crecimiento y urbanización, aunque no siempre ha sido prioritario para el sector privado. No obstante ello, actualmente se observan nuevos fraccionamientos privados residenciales, mejoramiento de vías de accesos y circulación, la aprobación de grandes proyectos urbanos a desarrollarse en la zona como el Polo Tecnológico Industrial, el campus universitario de la Universidad Nacional de Río Negro (unrn), la Ciudad Judicial y la nueva terminal de ómnibus de mediana y larga distancia. A pesar de resultar deficitarios aún, se han desarrollado también en esta reconfiguración del este nuevos equipamientos urbanos y redes de servicios públicos (agua, alumbrado, electricidad y red troncal de gas –aún sin habilitación–).

31Tanto en esta zona de la ciudad como en otras, las transformaciones urbanas también están vinculadas con el acceso al suelo y a la vivienda de los sectores populares a través de las tomas de tierra vacante, que han dado lugar a la conformación de asentamientos populares. En la mayoría de los casos se trata de terrenos localizados en los márgenes de la trama urbana, con ausencia de servicios básicos e infraestructura.

32Los atractivos naturales inigualables de la región, que catapultaron a scb como centro turístico, no solo explican los intereses inmobiliarios localizados en la región respecto a otros centros urbanos sino que también permiten comprender, por añadidura, el carácter restrictivo del acceso a la tierra. En términos muy esquemáticos, podríamos afirmar que la expansión de la ciudad se caracterizó por dos tendencias contrapuestas. Por un lado, la que motorizó el acceso al suelo y las transformaciones territoriales siguiendo una lógica mercantil, a lo largo de la parte centro y oeste (la ciudad turística), donde se localizan los paisajes más vistosos, y en los últimos años algunas zonas del este. Por el otro, la que se extendió predominantemente, lógica de necesidad mediante (Abramo, 2003), a lo largo de la periferia sur y sudoeste, donde se sitúan los barrios de los sectores populares y el precio del suelo es, comparativamente, menor. Aunque en otra escala (menor), también aquí están presentes las lógicas mercantiles en los procesos de territorialización y transformaciones del espacio urbano.

4. 4. Planeamiento urbano y consolidación de la ciudad intermedia

33A lo largo de la historia urbana de scb, no fueron pocas las políticas de planeamiento que se ensayaron para reorientar su crecimiento. Estas posibilitaron visualizar, por un lado, la difusión urbana como un problema que debía poner en alerta a las autoridades de gobierno y ser urgentemente tratado; y por el otro, evidenciar las directrices territorializadoras del mercado de suelo local y las dificultades de lidiar con las lógicas de ocupación que impone.

34El crecimiento difuso de scb, poco compacto, interrelacionado con sus espacios naturales adyacentes y con tendencia a la suburbanización, comenzó a ser problematizado a mediados de los años setenta del siglo pasado. A partir de políticas de planeamiento que se implementaron en ese momento, apuntaladas por el Plan Director de 1979 y los códigos de planeamiento y edificación que se aprobaron al año siguiente, se comenzó a cuestionar el rumbo del crecimiento de la ciudad orientado predominantemente hacia el oeste. Los fraccionamientos, producto del interés de hacer de la tierra un objeto de valor y destino de capitales expectantes por su valorización, condicionaban la dirección de la expansión. En este orden, el Plan Director apostaba a contener esta tendencia y el crecimiento desordenado, difuso e ineficiente que a todas luces deparaba. Particularmente, se problematizaban los efectos residuales de la actividad turística y la degradación y antropización del ambiente que generaba el crecimiento urbano en esa área, conllevando el riesgo de acabar con los principales motores naturales de dicha actividad. Paralelamente, también se buscaba desalentar el crecimiento urbano en otras áreas del sur de la ciudad, como la denominada Pampa de Huenuleo, buscando conservarlas como áreas agrestes y rurales, y descartarlas como sitios de asentamiento habitacional por sus bajas temperaturas y su elevado relieve. Considerando los contornos territoriales que comenzaba a asumir la ciudad, estos objetivos apuntaban a contener la mancha urbana apostando a su redireccionamiento.

35En este orden, las intenciones originales del Plan, expresadas fundamentalmente en el Código de Planeamiento de 1980, proponían estimular el crecimiento hacia el este de la ciudad, zona de estepa, de planicies y clima seco apto para edificaciones. Al mismo tiempo, desalentarlo en aquellas zonas poco propicias para la congregación de asientos habitacionales, tales como el sur y el oeste de la ciudad (en este último caso no solo por los efectos nocivos para el medio físico sino por las mayores erogaciones municipales que supondría prestar servicios públicos en zonas tan distantes).

36Sin embargo, prontamente estas intenciones fueron socavadas por diversas modificaciones que sufrió el Código de Planeamiento a través de diversas ordenanzas, sancionadas a lo largo de las décadas de 1980 y 1990, que implicaron cambios en los indicadores urbanísticos y usos permitidos. Se modificaron criterios de subdivisión y magnitud de los lotes a subdividir, pero también se flexibilizaron restricciones en cuanto al uso, sobre todo al oeste, que permitieron diversificar funciones e incorporar más actividades urbanas en zonas donde originalmente se buscaba proteger el entorno boscoso. Buena parte de la superficie que debía constituirse en reserva ecológica se utilizó para otros usos, como apertura de calles, áreas verdes y de reserva fiscal; es decir, usos vinculados a la implantación de nuevos asentamientos habitacionales. Así también, en todo el oeste se incrementó un 25 % la superficie del área de implantación (aim) habitacional y un 15 % la superficie máxima a construir en aquellos predios que contarán con electricidad, agua corriente y calles abiertas. A esto se agregó también el hecho de que muchos barrios populares comenzaron a experimentar procesos de crecimiento hacia el sur, en áreas cuya ocupación originalmente se había pretendido desalentar. Este fue el caso del barrio El Frutillar, por ejemplo, que creció notoriamente durante toda la década de 1980 en función del crecimiento de la demanda habitacional y el menor costo de los lotes allí ubicados.

37En conjunto, esto supuso la reducción y atenuación de restricciones de uso y explotación del suelo que el Plan de 1979 había inaugurado y, consecuentemente, contribuyó en la consolidación de las tendencias de crecimiento que hoy en día permiten referirnos a scb como una ciudad con características acentuadas de dispersión y baja densidad poblacional (y espacialmente desigual).

38Por otra parte, el código urbano que se sancionó luego, en 1995, no expresó como iniciativa regulatoria la modificación de estas tendencias de crecimiento; al contrario, las dio por hechas y establecidas. El nuevo código supuso más bien el reconocimiento de la fallida aplicación del anterior, convalidando un orden urbano que originalmente el Plan Director había propuesto modificar. Este nuevo código no fijó objetivos que trascendieran lo inmediato, careciendo de ideales proyectuales que permitieran pensar a la ciudad en el mediano y largo plazo. La idea de ciudad como totalidad, como hábitat de la sociedad toda, cedió su espacio a la fragmentación y a la identidad particular de cada área de planeamiento. Lo que en el Plan Director, expresado normativamente en el código de Planeamiento de 1980, atendía a una necesidad primordial de preservar el entorno natural de la ciudad, localizado en su mayor magnificencia al oeste de la ciudad. El código de 1995 focalizaba en áreas de planeamiento que poco tenían que ver con un orden integral que imbricara a cada una de ellas en un sustrato común.

39Sin embargo, como se señalaba en el apartado anterior, la consolidación de la ciudad suburbana, difusa y de baja densidad simultáneamente entroncó con la consolidación de scb como ciudad intermedia, con algunas de sus funciones y puntos de reconocimiento que se localizan hoy en día en sus suburbios. Así, es identificable un punto céntrico, pero también, aunque no logren establecerse del todo como centros secundarios o subcentros, existen lugares de oferta de bienes y servicios que evitan el traslado permanente al casco urbano de la ciudad, favoreciendo la formación de barrios y conjuntos habitacionales que se distribuyen por todo el ejido municipal (algunos de ellos con graves carencias en términos de infraestructura y servicios públicos). A los supermercados o pequeñas proveedurías suelen agregarse locales de peluquería, de veterinaria, kioscos y panaderías, entre los rubros más frecuentes, contribuyendo a que muchos pobladores no tengan la necesidad de trasladarse al casco céntrico para abastecerse de servicios y bienes de consumo y facilitando, simultáneamente, la formación de núcleos urbanos autosuficientes. Podría afirmarse que estos puntos representan distintas economías de localización que permiten no solo vivir sino también llevar a cabo determinados negocios (Hildreth, 2006), más vinculados a las actividades turísticas en algunos casos y, en otros, más estrechamente sujetos a los asentamientos habitacionales allí localizados. Pero también algunos de estos subcentros cumplen otras funciones que habitualmente suelen ofrecer las ciudades intermedias, pudiendo reconocerse en ellos algunos niveles de administración de gobierno que satisfacen distintas necesidades de la población (Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004) como las que canalizan algunas juntas vecinales y, en tanto unidades administrativas descentralizadas, las delegaciones municipales.

4. 5. Reflexiones finales

40En este capítulo se buscaba vincular algunas características del entramado socioeconómico y multifuncional de scb –que permiten definirla como ciudad intermedia– y las políticas de planificación urbana, en tanto representaciones del espacio y su diseño (Lefebvre, 2008, 2013), con relación a los rasgos espaciales que adquirió el devenir de su crecimiento urbano. Particularmente, señalábamos que los atractivos naturales inigualables de la región que permitieron catapultarla como centro turístico contribuyeron a definir la explotación extensiva de su territorio y las condiciones de tránsito y movilidad de nuevos agentes e intereses económicos que terminaron configurando el espacio urbano actual. Dichos atractivos son los que también permiten discernir los intereses inmobiliarios puestos en juego y la demanda localizada de la tierra.

41En estos términos, el crecimiento urbano y demográfico acelerado y desordenado junto a políticas de planificación insuficientes, en algunos casos desacertadas o subordinadas a intereses particulares de agentes que intervienen en base a lógicas de mercado, conllevó problemas en la consolidación de la trama urbana (en lo que refiere a dotación de infraestructura de servicios públicos y sus costos de provisión, densidad de ocupación y definición de usos del suelo), así como la generación de desigualdades socioespaciales, materializadas en las condiciones sociohabitacionales que dan forma a la ciudad.

42Esto obliga a repensar la sustentabilidad de las tendencias de crecimiento de la ciudad y las complejidades que asume el espacio urbano cuando la función intermediaria de la ciudad trae consigo, en paralelo, el surgimiento de problemáticas que tarde o temprano deben ser encaradas. En efecto, puede afirmarse que muchos de los perjuicios que denunciaba el Plan Director de 1979 y que, bajo una normativa precisa, se proponía revertir, siguen formando parte de los peligros latentes de la ciudad. Se ha señalado cómo su funcionalidad, en términos de bienes y servicios ofrecidos, de delegaciones de la administración pública y de redes viales, nacionales, provinciales y locales, junto a la infraestructura que permiten sostenerlos, se acoplan a las características difusas que ha asumido scb. Lo que ahora nos interroga es en qué medida esta ciudad intermedia puede sostenerse como tal sin destruir buena parte de su patrimonio natural y paisajístico que, por otra parte, es las base de su principal actividad económica, el turismo, pero también, sin incrementar las asimetrías espaciales que el crecimiento urbano históricamente ha cristalizado, y que por ahora parecen conformar su costo inherente.