2. 1. Introducción

1San Carlos de Bariloche (scb) es conocida internacionalmente como uno de los enclaves turísticos más importantes de la Argentina y América Latina. La trayectoria de la ciudad muestra un punto de inflexión a mediados de la década de 1930 en su paso de un pueblo de frontera, dedicado fundamentalmente a labores agrícola-pastoril y forestal, a un centro turístico internacional. Los factores determinantes iniciales de ese cambio fueron el proceso de institucionalización del territorio andino (formalización del Parque Nacional Nahuel Huapi en 1934) y la mejora de las comunicaciones y el transporte (llegada del ferrocarril, también en 1934). A partir de allí, se fue consolidando una estructura económico-productiva fuertemente asociada al uso y usufructo de sus recursos paisajísticos (Rey, 2004; Abalerón y otros, 2009; Méndez, 2010; Kozulj, 1995, 2016). Esta relativamente baja diversificación en su actividad económica genera una marcada vulnerabilidad frente a eventos exógenos adversos, tanto súbitos (catástrofes naturales, epidemias) como paulatinos (crisis económicas, políticas y sociales, efectos del cambio climático). La crisis económica de 2001, y la invasión de roedores portadores de hantavirus y la erupción del complejo volcánico Puyehue-Cordón Caulle, ambos en 2011, fueron claros ejemplos de la relación existente entre turismo, desastres y vulnerabilidad económica y social.1

2De aquí surgen varios interrogantes en torno a diversos aspectos sobre conceptos como sostenibilidad, vulnerabilidad y resiliencia de ciudades turísticas y los colectivos sociales que la conforman: ¿cuán sostenible es un modelo de ciudad con estructura productiva intensiva en el uso de recursos naturales? ¿Cuál es el grado de vulnerabilidad de la ciudad y sus residentes frente a fenómenos adversos diversos? ¿Qué capacidad de adaptación y/o reconversión tienen y/o deberían tener los distintos colectivos de actores locales? ¿Se trata de una ciudad resiliente?

3Estas preguntas llevan implícita la idea de que el proyecto de ciudad turística es producto de un proceso dinámico. Es decir, scb, como el centro invernal más importante de Latinoamérica, se ha ido convalidando a través del tiempo con vicisitudes que también implicaron transformaciones territoriales que deben incluirse dentro de un análisis integral (Civitaresi y otros, 2018). scb se ha ido conformando como ciudad turística a partir de proyectos nacionales y esfuerzos locales que han generado una escasa diversidad productiva y procesos con transformaciones territoriales conflictivas y que, en la actualidad, presenta grados de vulnerabilidad importantes frente a potenciales fenómenos adversos. A partir de allí, este artículo propone un análisis de la dinámica socioeconómica de la ciudad y las capacidades de resiliencia que tiene, o debería tener, como destino turístico inserto en un área protegida (Parque Nacional Nahuel Huapi) y expuesto a altos niveles de vulnerabilidad económica, ambiental, política y social. Dicho análisis relaciona conceptos como ciudad turística, ciudad intermedia, vulnerabilidad, resiliencia y gobernanza policéntrica desde una mirada transversal e integradora de la sustentabilidad de un destino.

4En una primera etapa, se realizó la recopilación, revisión y análisis de la literatura específica sobre marcos teóricos, analíticos y metodológicos. A su vez se compatibilizaron enfoques y fue armada una estructura conceptual que integra la diversidad de aspectos que conforman la resiliencia urbana. Dicha metodología aporta herramientas útiles para el diseño de políticas públicas de ciudades intermedias cuya estructura productiva se sostiene sobre la base de sus recursos paisajísticos, y de estrategias de acción colectiva para fortalecerlas, contribuyendo así a su desarrollo sostenible. Este enfoque sistémico de la resiliencia urbana permite generar, integrar y complementar experiencias propias y de otros investigadores para indagar cómo se relaciona la ciudad con el ambiente, tanto en sus aspectos físicos y económicos como sociales. Sin la intención precisa de generalizar resultados, el caso de estudio seleccionado presenta particularidades, pero también características comunes a otros destinos expuestos a vulnerabilidades diversas que ponen en riesgo su sustentabilidad social, económica y ambiental.

5El concepto de resiliencia resulta relevante porque implica capacidades superiores a la mera resistencia de una ciudad a fenómenos adversos. Supone reconstruir el rumbo sin pretender recuperar una supuesta estabilidad perdida sino la necesidad de adaptarse y/o transformarse positivamente a nuevas condiciones. No obstante, es un concepto que ha suscitado críticas por el uso poco preciso como también por la dificultad de encontrar características o indicadores operativos generales. Por ejemplo, autores como Mario Polèse (2010) y Susan Christopherson y otros (2010) reconocen que los rasgos de una ciudad resiliente se correlacionan positivamente con el tamaño urbano, lo que cuestiona su utilidad para explicar los procesos de ciudades de tamaño medio o pequeño. Aun así, sin cuestionar la consistencia de esos argumentos, seguimos la posición de Ricardo Méndez Gutiérrez (2013) en relación a que estamos en presencia de factores que pueden servir para explicar el funcionamiento de cualquier tipo de ciudad.

6A continuación, en las dos secciones siguientes, se relacionarán los conceptos antes mencionados y se revisarán los antecedentes bibliográficos en la materia. A partir del caso de estudio, en las secciones 2. 4 y 2. 5 se presentará una descripción de las principales características y funcionalidades que reúne la ciudad para llegar a la última sección (2. 6). En esta, se analizará la vulnerabilidad socioeconómica a partir de eventos adversos recientes y ciertas capacidades de resiliencia detectadas en un sector particularmente vulnerable como es el de la economía de pequeña y microescala de la ciudad como así también la necesidad de considerar el impacto potencial del cambio climático sobre la ciudad y sus actores por parte de las diferentes instituciones con injerencia local. El capítulo cerrará con una síntesis con comentarios finales.

2. 2. Resiliencia y ciudades como sistemas socioecológicos

7Las ciudades y su entorno deberían ser concebidas como sistemas socioecológicos ya que permiten hacer referencia a sistemas adaptativos complejos caracterizados por fuertes interacciones no lineales entre sus partes. En ellos, los seres humanos y la naturaleza están fuertemente vinculados mediante procesos de retroalimentación complejos, discontinuidades, umbrales y límites presentes en diferentes escalas (Stockholm Resilience Center, 2015). Es decir, se entiende a la ciudad como un sistema, donde sus estructuras y funciones cambian en el tiempo como resultado de dinámicas internas e influencias externas en una sucesión de fases: crecimiento, conservación, crisis y reorganización (Herrera y Rodríguez, 2016).

8En términos institucionales esta perspectiva se alinea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) consensuados y aprobados en la Cumbre 2015 de la Organización de las Naciones Unidas (un). El ods 11 se vincula a ciudades y comunidades sostenibles:

Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Especialmente una de sus metas dice, para 2020, aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan y ponen en marcha políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres.

9Asimismo, la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (unisdr, por sus siglas en inglés) trabaja en una campaña mundial que se denomina «Desarrollando ciudades resilientes». En ese marco, una ciudad es considerada resiliente cuando tiene capacidad para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse, de manera oportuna y eficaz, de los efectos de un fenómeno externo con un impacto negativo, incluyendo preservación y restauración de sus estructuras y funciones básicas (unisdr, 2012).

10Esta perspectiva –ciudad como sistema socioecológico en el marco del concepto de resiliencia– determina que las respuestas de las ciudades y sus actores individuales y colectivos frente a eventos adversos no son simples ni generalizables. Por ello es necesario identificar lo que las ciudades y sus colectivos urbanos deben hacer con el objetivo de posicionarse en un estado capaz de enfrentar posibles desafíos futuros (Jabareen, 2013). En este sentido, si bien existen diferentes perspectivas sobre resiliencia urbana, resulta necesario identificar la propia trayectoria de cada caso para evitar la importación indiscriminada de modelos exitosos de otras ciudades (Simmie y Martin, 2010; Leichenko, 2011; Civitaresi y otros, 2016).

11Utilizar el concepto como herramienta analítica para casos de estudio puntuales (es decir, hacer el concepto operativo) puede ser dificultoso. Dado que el término puede ser considerado como concepto borroso, poco operativo o ambiguo, hablar de resiliencia como capacidad de adaptación o transformación frente al cambio requiere preguntarse necesariamente: resiliencia de qué a qué, cuáles adaptaciones o transformaciones a cuáles cambios. En este sentido el aporte de los principales actores involucrados locales o con injerencia local (stakeholders) es fundamental para acotar esta discusión e identificar los principios claves de resiliencia para cada caso. Entre los diferentes factores sociales y ecológicos propuestos en la literatura para mejorar la resiliencia, Reinnette Biggs y otros (2015) consideran que, existen siete principios que resultan claves para desarrollarla: 1) mantener la diversidad y la redundancia; 2) administrar la conectividad; 3) gestionar variables lentas y retroalimentaciones; 4) fomentar el pensamiento de sistemas adaptativos complejos; 5) fomentar el aprendizaje; 6) ampliar la participación; y 7) promover sistemas de gobernanza policéntricos (Biggs y otros, 2015 citado por Wehbe y otros, 2019). En este trabajo nos centraremos fundamentalmente en este último principio que, planteamos, es de una relevancia destacada en el caso de estudio.

12Como veremos, la ciudad de scb tiene la particularidad de ser una ciudad intermedia con asiento de múltiples oficinas de diferentes jurisdicciones públicas en sus tres escalas gubernamentales (local, provincial, nacional) y de fuerzas de seguridad, así como instituciones de educación superiores y científico-tecnológicas, empresas y organizaciones de la sociedad civil. Todas ellas deben interactuar para establecer y aplicar reglas dentro del ámbito urbano. Las estrategias y políticas definidas para la ciudad son una tarea colectiva a partir de la visión compartida del potencial desarrollo de la ciudad y del compromiso para realizar esfuerzos conjuntos. Por esto, el principio de gobernanza policéntrica se vuelve especialmente importante en la ciudad para fortalecer la resiliencia urbana.

2. 3. La relevancia de la gobernanza policéntrica

13El policentrismo se define como un sistema de gobernanza en el que múltiples órganos rectores interactúan para establecer y aplicar reglas dentro de un ámbito de política o ubicación específicas. Este se considera una de las mejores formas de lograr una acción colectiva frente a la perturbación y el cambio y prever los otros principios necesarios para la construcción de resiliencia (Stockholm Resilience Center, 2015; iclei, 2015). Es una forma útil de obtener flexibilidad, interconexiones, adaptación y resiliencia en un sistema (una ciudad) donde el número de actores, su configuración, su participación en la toma de decisiones y monitoreo, y las variaciones en poder y equidad pueden variar sustancialmente (Ostrom 2007, citado en Nagendra y Ostrom, 2012). Es decir, las estrategias y políticas definidas para un espacio (una ciudad) no necesariamente pueden o deben ser exclusividad del gobierno local (gestión municipal) sino que pueden o deben surgir de la capacidad de organización y colaboración entre los distintos actores que intervienen (gestión social del municipio) (Gallicchio, 2006).

14Los stakeholders y sus redes de vinculación en el desarrollo de un destino turístico resiliente son destacados por numerosos autores (Sheehan y Ritchie, 2005; Selin y Chavez, 1995; Gutiérrez Vega, 2013). Las agendas locales, planes estratégicos institucionales o planes estratégicos de turismo son ejemplos crecientes de la participación activa de stakeholders en la toma de decisiones y gestión de destinos y la protección de sus recursos naturales y culturales. Esta característica, de alguna manera asociada a la gobernanza policéntrica planteada más arriba, también está recalcada en el aporte de otros autores. Estos destacan que se requiere una combinación de políticas de apoyo provenientes de instancias superiores de gobierno nacional o provincial (csiro, 2007; Méndez Gutiérrez, 2013; fao, 2015) con iniciativas locales tales como el gobierno local, las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado (Arocena, 1995; Boisier, 1982, 2007; Vázquez Barquero, 2001; Albuquerque, 2004 y otros autores del ilpes-cepal).2

15Autores como Mario Lattuada (2006) y Adriana Rofman y Alejandro Villar (2007) afirman que los procesos asociativos y las redes de relaciones que vinculan a diferentes actores locales y de otras escalas con injerencia local ayudan a estimular iniciativas, a movilizar y potenciar recursos y capacidades existentes en el territorio. De esta manera, el compromiso de una acción colectiva local es usualmente trabajado a partir del concepto de capital social. La conformación institucional (entendiendo institución como una regla de juego) y la creación de redes sociales y organizacionales ancladas en el territorio fomentan la confianza, la cooperación y la reciprocidad en los stakeholders (Ostrom, 2004, 2011; Uphoff, 2003; Ostrom y Ahn, 2003).

16En síntesis, la promoción de procesos de acción colectiva que permitan alcanzar un entramado social denso y dinámico capaz de ampliar y potenciar las capacidades de aprendizaje, autoorganización y adaptación o transformación ante fenómenos adversos conduce finalmente al fortalecimiento de la resiliencia del territorio.

2. 4. Bariloche como ciudad turística

17Por su conectividad (aérea principalmente) y su ubicación geográfica estratégica, scb es una ciudad de acceso físico, simbólico y funcional a la región Andina Patagónica. La ciudad se ubica en la margen suroeste de Río Negro, al pie de la Cordillera de los Andes y rodeada del Parque Nacional Nahuel Huapi.

18Se encuentra a 830 km de Viedma (capital provincial), a 320 km de Puerto Montt (Chile) y a 1650 km de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se conecta vía terrestre con la Ruta Nacional 40 –la ruta turística más importante que conecta el territorio argentino de norte a sur– y con la Ruta Nacional 237. Cuenta con un aeropuerto internacional (el más importante de la región, con alta frecuencia diaria a Buenos Aires, otras ciudades y países limítrofes), y dos conexiones semanales por ferrocarril con Viedma y localidades de la región Línea Sur de Río Negro.

19Si bien desde principios del siglo xx se realizaban actividades turísticas en la otrora localidad agrícola-pastoril, la fuerte transformación del espacio regional sobre la base del turismo se dio a partir de un conjunto de políticas vinculadas con el proceso de institucionalización del territorio andino (formalización del Parque Nacional Nahuel Huapi en 1934) y con la mejora de las comunicaciones y el transporte (ferrocarril). scb es hoy una ciudad inserta en un área protegida de 705 000 hectáreas bajo jurisdicción de la Administración de Parques Nacionales y cuenta no solo con el centro invernal de esquí más importante de Latinoamérica sino también con una diversidad de actividades al aire libre que conforman una oferta turística atractiva relacionada con la naturaleza, los deportes de montaña y actividades lacustres.

20Si bien la escasez de mediciones de la actividad económica ha sido una limitante histórica, el proyecto e imagen de ciudad turística ha sido convalidado y resaltado a través del tiempo. El sector turístico (incluyendo servicios, comercio, hotelería y gastronomía), junto a oficinas públicas y el complejo de educación, ciencia y técnica, representa la principal fuente de ingresos locales. La ciudad es anualmente visitada por aproximadamente 700 mil turistas. Del total, aproximadamente un 15 % son extranjeros (9 % de países limítrofes y 6 % del resto del mundo), y el 85 % restante llega de distintos puntos del país (Kozulj, 1995, 2016; Monasterio, 2006). Junto a la amplia oferta de atractivos naturales, scb es reconocida por una variada y exclusiva gastronomía de alta calidad llevada adelante en su mayoría por empresas de tipo familiar (chocolates artesanales, alimentos gourmet, ahumados, derivados de frutas finas –frambuesa, frutilla, mosqueta, cassis, cereza y guinda–, hongos, cervezas artesanales, entre otros). Las chocolaterías tienen una trayectoria histórica altamente reconocida entre los visitantes y se ha constituido en un complejo productivo generador de empleo y de una identidad que permite hablar de la marca de exportación Bariloche. Otro de los complejos productivos pujantes y dinámicos con un rol creciente en la oferta turística local es el de las cervezas artesanales. Bariloche es hoy uno de los centros cerveceros más reconocidos del país con casi 50 emprendimientos de capitales locales, nacionales y extranjeros con sus propios brew-pubs y restaurantes (Colino y otros, 2017; Civitaresi y otros, 2017).3

2. 5. Bariloche como ciudad intermedia en la región Andina Patagónica

21A partir de un continuo y sostenido crecimiento poblacional, scb ha experimentado, principalmente en las últimas dos décadas, un rápido proceso de expansión de su mancha urbana (Matossian, 2014). Esto tiene relación con un fenómeno nacional. En la Argentina entre los censos de población de 1960 y de 2001, disminuyó el peso del estrato superior de centros urbanos y emergió un estrato de centros intermedios, especialmente los núcleos intermedios extra pampeanos que son los más dinámicos (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2008).

22Este crecimiento la convirtió en la ciudad más poblada de la provincia y la tercera de la Patagonia (luego de Neuquén y Comodoro Rivadavia). Según datos de indec 2010, la ciudad posee 112 887 habitantes, una variación intercensal del 21,2 % entre los Censos Nacionales de Población y Vivienda 2001 y 2010 (superando el aumento provincial de 15,5 % y el nacional de 10,6 %). La migración interna e internacional explican en gran medida dicho crecimiento (Matossian, 2015).

23Esto ha llevado a la ciudad a tener otro rol en el marco de la región Andina Patagónica. Además de ciudad turística, a través de los años, scb se ha convertido en una ciudad con un importante grado de centralidad en la región. Atendiendo a su funcionalidad regional, se la podría identificar como una ciudad intermedia (Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004; Hildreth, 2006; Echeverría y Capuz, 2006; Michelini y Davies, 2009; Preiss y otros, 2012). Su radio de influencia abarca gran parte de la región Línea Sur (Ruta Nacional 23), las localidades cordilleranas del norte de Chubut próximas a El Bolsón; Villa La Angostura y Traful (sur de Neuquén) y ciudades chilenas cercanas a la frontera. Es asiento de oficinas de diferentes jurisdicciones públicas en sus tres escalas gubernamentales (local, provincial, nacional). Ellas cumplen funciones administrativas de las distintas esferas de gobierno (Administración Nacional de la Seguridad Social-anses, Administración Federal de Ingresos Públicos-afip, Programa de Administración Médica Integral-pami, consulados, ministerios nacionales y provinciales, juzgados, registro civil, oficinas municipales, entre otros); de acceso a la salud (hospital zonal Ramón Carrillo y otros centros privados), o funciones de custodia del espacio geográfico (Parques Nacionales, Prefectura Nacional, Gendarmería Nacional, Policía Aeroportuaria, Ejército Nacional y su Escuela de Montaña, Policía Federal, Policía Provincial, splif-Servicio de Prevención y Lucha contra Incendios Forestales, Servicio Forestal Andino, entre otros). La presencia física de un número significativo (en relación al tamaño de la ciudad) de estos organismos y oficinas públicas muestra el rol que cumple scb en su región de influencia y el flujo habitual de personas que viajan a la ciudad transitoriamente demandando este tipo de servicios (Civitaresi y otros, 2018).

24Otra característica a destacar es que la ciudad alberga un significativo número de instituciones de educación superior y científico-tecnológicas, que se han ido desarrollando y consolidando internacionalmente a partir de la creación en 1955 del Instituto Balseiro y el Centro Atómico Bariloche (dependientes ambos de la Comisión Nacional de Energía Atómica, y de la Universidad Nacional de Cuyo en el primer caso).4 En la actualidad, las empresas spin-off del complejo científico-tecnológico local presentan una elevada concentración en lo que al volumen de ventas se refiere y un peso del 2,35 % en el Producto Bruto Geográfico de 2015 estimado para la ciudad. Cabe aclarar también, que estos datos se limitan estrictamente al universo de empresas, excluyendo los presupuestos operativos y los salarios asociados a las instituciones públicas del cyt (Behnisch, 2018).

25Estas características de incipiente ciudad intermedia (economías de localización, ofertas educativas, alojamiento de niveles de administración de gobierno provincial o nacional, entre otras) también han determinado una expansión acelerada del ejido urbano,5 avanzando sobre áreas rurales con baja densidad, escasa planificación y desigualdades socioterritoriales (Matossian, 2014; Medina, 2017). Con un alto grado de informalidad urbana, la ciudad se fue completando de este a oeste sobre la costa del lago Nahuel Huapi con el asentamiento de actividades vinculadas principalmente al turismo, viviendas de clase media y media alta y segundas residencias. Paralelamente, la ciudad se expandió hacia el sur, comúnmente llamada el Alto, de geografía compleja, con suelos inundables y de menor valor económico y menor infraestructura urbana, donde tienden a localizarse los sectores populares más vulnerables de la comunidad (Matossian, 2015, 2014).

26Por otro lado, la recepción de excedentes económicos locales (provenientes principalmente del turismo) y foráneos traducidos en inversiones inmobiliarias en las zonas paisajísticamente favorecidas, es una de las funciones que la ciudad ha desempeñado históricamente a partir de las promesas de elevada rentabilidad de la mano de la actividad turística. Este fenómeno no es exclusivo de scb; la relación entre mercantilización del ocio y especulación inmobiliaria ha sido estudiada para diferentes destinos turísticos (De Sousa y otros, 2016; Clifford, 2003; González y Mantecón, 2014).

27Las fuerzas del mercado inmobiliario y la especulación, al amparo del turismo, y las complejidades territoriales antes descriptas impactan negativamente sobre la capacidad del gobierno local, no solo para garantizar la provisión de servicios básicos e infraestructura urbana, sino también para regular los procesos de transformación urbana. Es posible establecer una relación directa entre la dificultad de acceso a la vivienda, la propiedad del suelo y la fragmentación del espacio urbano, con la demanda de segundas residencias requerida por turistas y migrantes por amenidad.6

2. 6. Bariloche: ciudad resiliente

28Como se adelanta en el apartado anterior, la tensión entre crecimiento demográfico, planificación urbana, ambiente, turismo y mercado inmobiliario merece su especial atención en el caso de estudio. Indudablemente, el turismo ofrece posibilidades de crecimiento y desarrollo, propicia una oferta cultural y recreativa diversificada para el disfrute de visitantes y de una parte de residentes e incluso revaloriza recursos locales invisibilizados, infrautilizados o en proceso de deterioro. Sin embargo, sin los recaudos o intervenciones necesarias, el turismo tiende a generar dependencia y vulnerabilidad económica ante variables exógenas que impactan en el flujo de visitas. Esto conlleva estacionalidad de la demanda, desarrollo urbano descontrolado, especulación inmobiliaria, inflación, empleo temporal y poco calificado, exclusión social, daños ambientales, entre otros.

29Asimismo, el fortalecimiento de la resiliencia resulta de particular relevancia cuando se trata de ciudades intermedias que al mismo tiempo son destinos turísticos basados en recursos naturales. Es común en estos casos, que la competitividad del destino y, sobre todo, su sustentabilidad en el tiempo, se vean afectadas por las amenazas y/o impactos de una situación de crisis en el territorio. Stephen Espiner y otros (2017) proponen una relación de complementariedad específica entre resiliencia y sustentabilidad de un destino turístico. Situando el destino en el centro de un sistema socioecológico, argumentan que su resiliencia es una condición necesaria, aunque no suficiente, para la sustentabilidad a largo plazo del destino. Por lo tanto, desde esta perspectiva analítica, la resiliencia de un destino resulta propicia, ya que la ciudad, su estructura económica, los visitantes y residentes son vulnerables tanto a perturbaciones lentas como cambios súbitos en el sistema.

30Desde una perspectiva socioeconómica, la escasa diversificación productiva de scb hace que se constituya en una economía marcada por la estacionalidad y las oscilaciones de la actividad turística vinculadas a variables poco controlables localmente, como el manejo del tipo de cambio (Malvicino y otros, 2018), la política de transporte, tarifas de gas o valor del combustible. Esto va en detrimento de emprendimientos productivos locales alternativos, capaces de impulsar un desarrollo local económica y socialmente más equilibrado (Oglietti y Colino, 2015). El arribo de turistas a la ciudad presenta patrones fuertemente oscilantes entre el piso del mes de mayo y los picos en temporada invernal (julio-agosto) y estival (diciembre-enero) (Kozulj y otros, 2018).

31Esta estructura evidencia los efectos negativos de la especialización turística (Matutinovic, 2001) que implica una marcada vulnerabilidad frente a fenómenos adversos, sean ellos naturales (como erupciones, terremotos), macroeconómicos (cambiarios), políticos (la crisis institucional de fines del 2001; cierre de frontera por cuestiones sanitarias). Dos ejemplos demuestran la vulnerabilidad socioeconómica registrada en las últimas décadas en scb. El primero, la crisis macroeconómica de finales de 2001, tuvo impactos concretos sobre la economía local. Sin una política local de incentivos para atraer población, se desarrolló un proceso inmigratorio de familias expulsadas del mercado formal de trabajo de otras partes del país que, al llegar, en lugar de una mejor calidad de vida encontraron dificultades para insertarse laboralmente en la débil economía local (Bosch y otros, 2004). Ello generó situaciones de mayor precariedad laboral, crecientes demandas de asistencia social y habitacional, y problemas de integración social y cultural. Estos factores agregan nuevas desigualdades a las ya estructurales, generando malestar social, fragmentación urbana, resistencias y desconfianzas, conflictos barriales y ambientales, que dificultan la cohesión social, la gobernabilidad y la definición y puesta en marcha de agendas de desarrollo local. Este círculo vicioso de polarización social y económica, déficit en la regulación ambiental y debilidad institucional terminan por impactar negativamente sobre el turismo, entre otras.

32Otro evento que afectó gravemente la zona fue la crisis económica desatada a partir de la erupción del complejo volcánico Puyehue-Cordón Caulle en junio de 2011. La emergencia volcánica, con su ciclo continuado de pequeñas erupciones y columnas de gases y cenizas que perduró aproximadamente un año, puso a prueba la capacidad institucional e individual de toda la comunidad para desarrollar estrategias de adaptación ante la crisis. El evento imposibilitó la llegada de turistas (aeropuerto local inhabilitado durante siete meses y escasa visibilidad en las rutas de acceso), perjudicó el desarrollo de actividades al aire libre como la construcción, el mantenimiento de parques y jardines, las actividades agrícolas, ganaderas y forestales de la región, la navegación lacustre, el montañismo, la movilidad de los habitantes y el abastecimiento general de bienes no producidos localmente. Con un promedio de más de 690 mil visitantes entre 2005-2017, durante 2011 el registro oficial de visitantes marca 530 mil arribos, una caída del 23,23 % del promedio total. El 2009 también fue un año de marcada disminución signado por un brote de epidemia de Gripe A (h1n1) a nivel mundial, con casos registrados en la ciudad y cancelaciones de reservas turísticas por el temor desatado.

33Estos eventos súbitos y sus consecuentes impactos pueden llevar a pensar que la ciudad presenta una escasa resiliencia. Sin embargo, estudios realizados a un conjunto de actores puntuales han evidenciado ciertas capacidades y capital social en el territorio que resulta estratégico promover y reproducir en otros sectores de la ciudad. Colino y otros (2018) presentan resultados empíricos de tipo cuantitativo y cualitativo del impacto de dicha erupción volcánica sobre quizás el grupo económico más vulnerable de la ciudad, la economía de pequeña y microescala, a partir de una muestra de 189 microemprendimientos familiares y/o asociativos. Los encuestados reconocieron que el impacto de la crisis fue significativamente negativo a nivel de ventas, estado de ánimo y transporte, y provocó problemas edilicios en sus lugares de producción que pusieron en peligro la continuidad del emprendimiento. Sin embargo, las estrategias exposdesarrolladas para sobrellevar la crisis ponen de manifiesto el carácter innovador del sector, la convicción y la capacidad de adaptación; y, en definitiva, su grado de resiliencia. A partir de un análisis estadístico sencillo, el estudio demuestra que la variable diversificación de clientes, como proxy del atributo flexibilidad, y las variables asociación a organizaciones intermedias y asociación con otros microemprendedores consideradas como proxies del acceso a recursos, son las de mayor importancia relativa a la hora de predecir la cantidad de estrategias de resiliencia implementadas por los emprendedores. Las estrategias de diversificación, articulación y cooperación no solo evitan el aislamiento ante situaciones críticas, sino que también posibilitan el diseño y desarrollo de estrategias con mayor probabilidad de efectividad, de adaptación y de fortalecimiento en la búsqueda de superar el impacto del evento.

34Asimismo, desde una perspectiva institucional, a partir de 2017, a través de un plan de emergencias de scb, el municipio local ha liderado un proceso de planificación interinstitucional en el marco de las normas del Marco de Acción de Hyogo (mah) para la implementación de reducción de riesgos de desastres adoptado por 168 países miembros de las Naciones Unidas en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres. Se trata de 30 hipótesis de riesgo cada una con un plan de contingencias en las que intervienen una multiplicidad de actores institucionales.7

35Por otro lado, aquellos eventos adversos paulatinos todavía no han sido tratados en profundidad. Por ejemplo, los posibles impactos del cambio climático. En Wehbe y otros (2019) hay un esbozo en ese sentido. Aquellas ciudades que dependen de recursos paisajísticos suelen presentar una marcada vulnerabilidad frente al tiempo y al clima. La razón está en que ambos tienen una gran influencia en el sector recreación y en el turismo. En esta taxonomía también se incluyen los recursos ambientales que constituyen la base de este turismo (por ejemplo, hábitat de especies para el ecoturismo, cubierta de nieve para esquiar, suministro de agua, otros) y la duración y calidad de temporadas de turismo (Scott, 2003, 2012).

36El calentamiento del sistema climático es inequívoco y ha tenido un impacto generalizado en los sistemas humanos y naturales (por ejemplo, el aumento del nivel del mar, los fenómenos meteorológicos extremos, otros) (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2014). Entre los principales impactos esperados del cambio climático se encuentran la creciente probabilidad de fenómenos climáticos extremos (inundaciones, sequías, tormentas, olas de calor, escasez de agua debido a los cambios de precipitación, aumento de las temperaturas y, por lo tanto, disponibilidad limitada de nieve, erosión costera, aumento del nivel del mar), interrupción del transporte (por ejemplo, vuelos y cruceros), daño de la infraestructura y aumento de los costos de seguro para la industria del turismo.

37En la Argentina, los estudios sobre cambio climático sugieren que, para la zona cordillerana del noroeste de la región patagónica, la temperatura se incrementaría promedio en 0,5 °C. Asimismo, existe un decrecimiento continuo de la precipitación anual. Por su parte, se espera que para la década del 2020 se produzca una disminución de un 30 % en las precipitaciones invernales. Cabe subrayar que esta región incluye diferentes cuencas hidrográficas que posibilitan la actividad productiva y el aprovisionamiento urbano de agua. Para el turismo de montaña, y particularmente en los centros de esquí, es más evidente la influencia del cambio climático por menor cantidad de nieve en las cotas bajas. Todo esto representaría una pérdida en el plano económico por cancelación de reservas, menor calidad en la prestación de servicios o aumentos de costos por generación de nieve artificial. A medida que esto ocurra, en los centros de esquí se aumentaría la presión en las áreas de la alta montaña, ecológicamente más sensibles (Santarelli, 2011).

38La ciudad de scb presenta los mismos escenarios que para los destinos turísticos que dependen de la presencia de nieve durante el invierno. Se esperan reducciones en la cantidad y en los períodos de nieve que afectarían diferentes actividades (esquí alpino y snowboard, nórdico de travesía y de fondo). La viabilidad de su centro de esquí (cerro Catedral) dependerá de nieve artificial. Sin embargo, a medida que aumente la temperatura, la producción de nieve artificial será cada vez menos eficiente, más costosa y menos rentable, y la actividad se deberá desplazar a áreas de mayor altitud. Por otra parte, para el caso de la Patagonia en general, podría favorecerse una mayor afluencia turística en la estación primavera-verano asociada con el ecoturismo, y una reducción del turismo dedicado a la práctica de deportes invernales (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, 2015).

39En el Plan Estratégico de Turismo (Kozulj y otros, 2018) se destaca que el problema principal es la expectativa de la falta de nieve y las condiciones de innivación dadas por perspectivas del cambio climático, pero también por la ubicación de scb (41° latitud sur) y la altura del cerro Catedral (1030 msnm en su base y 2388 msnm en la cumbre). Otros centros ubicados en latitudes similares tienen mayor altura: Aspen (2422 base-3418 cumbre); Vail (2470 base-3530 cumbre) Grandvalira (1710 base-2560 cumbre). En este último caso, con una altura similar a scb, tiene el 65 % de su zona esquiable innivado artificialmente.

40Las principales necesidades de inversión tienen que ver con la modernización y actualización en los medios de elevación en el cerro Catedral, como así también el aumento de la producción de nieve técnica (artificial), que permitirá asegurar durante mayor tiempo las condiciones mínimas para la práctica del esquí alpino y el snowboard. Asimismo, se requiere el análisis y la puesta en valor de nuevos lugares cercanos a scb que garanticen la cantidad de nieve para ser aprovechados en los productos invernales Mallín Alto en Ñirihuau y el Valle del Chalhuaco. Obviamente estos lugares podrán ser aprovechados en principio solo para el esquí nórdico, travesía y el producto nieve, ya que para la práctica del esquí alpino es necesaria una gran inversión en infraestructura y equipamiento (ibíd.).

41Cada una de estas alternativas afectará de manera diferente a los actores locales, también a las expectativas de desarrollo previstos por instituciones nacionales y provinciales debido a la tensiones que provoca el crecimiento del turismo tanto a nivel ambiental como a nivel social (grado de exclusión de la matriz de empleo de buena parte de la población ubicada territorialmente al sur de la ciudad) y político (por ejemplo, en torno la concesión del cerro Catedral y la revisión del canon al municipio local). Es por ello que, a los efectos de no descuidar la problemática de los impactos actuales y futuros consecuencia del cambio climático global, se requiere propender instancias participativas con una mayor diversidad de actores locales (contemplando los principios de una buena gobernanza policéntrica). Esto involucra también incluir en la toma de decisiones a agentes del ámbito nacional (como la Administración de Parques Nacionales) y provincial de manera que se trascienda la perspectiva urbana, debido a la inserción de scb en un área protegida y a la perspectiva de la necesidad de incluir áreas turísticas (otros cerros para actividades invernales) aledañas.

2. 7. Una síntesis a modo de cierre

42A partir de la estructura conceptual propuesta, donde se interrelacionan los conceptos de destino turístico en un área natural protegida, resiliencia, gobernanza policéntrica, vulnerabilidad y ciudad intermedia, se analiza la ciudad de scb como caso de estudio y sus capacidades de resiliencia urbana, desarrolladas y a desarrollar, como condición necesaria para pensar la sustentabilidad del destino de manera integral.

43scb se ha convertido en una ciudad intermedia, cabecera de la región Andino Patagónica, cuya centralidad no responde solo a su relevancia como destino turístico internacional sino también por la multiplicidad de funciones que ejerce sobre su radio de influencia, en un territorio periférico de las grandes urbes del país. Como destino turístico, la ciudad enfrenta altos niveles de estacionalidad turística y vulnerabilidad ante eventos adversos (naturales, económicos, políticos, sociales). Pensar en términos de resiliencia (de la ciudad, de la comunidad afectada y del destino en sí mismo) implica examinar las capacidades a desarrollar para reponerse a lo inesperado y reposicionarse encontrando estrategias de innovación y de planificación. Resulta de crucial importancia también a la hora de garantizar la continuidad de las funciones de intermediación desarrolladas para su región de influencia.

44Desde el enfoque sistémico de la perspectiva de resiliencia, las interrelaciones urbano-económico-sociales-ambientales que se van desarrollando en una ciudad intermedia como scb, con fuerte basamento turístico en un área protegida y cabecera de la región, constituyen una compleja dimensión analítica a profundizar. Dicho sistema se caracteriza por una alta polarización socioeconómica,8 estacionalidad, fragmentación y dispersión urbana, especulación inmobiliaria, escasa planificación y regulación y debilidad institucional. No obstante ello, este mismo sistema, en una de sus partes –la economía de pequeña y microescala–, manifiesta ciertas capacidades de resiliencia y aprendizajes adquiridos que se reflejan en una trama de relaciones interinstitucionales que fortalecen el capital social del territorio y las expresiones de acción colectiva en pos de superación de estados de crisis. Es necesario promover y reproducir (con agendas locales, protocolos de intervención ex ante y ex post, otros) estas capacidades en otros sectores y ámbitos de la comunidad; así como generar una mayor diversificación de la estructura económica local.

45Finalmente, es importante destacar que este enfoque conceptual y analítico nutre y contextualiza los procesos de definición y diseño de una apropiada y pertinente intervención del Estado ante eventos adversos. Las políticas de intervención pública ex ante y ex post deben estar orientadas a potenciar la resiliencia de la comunidad prestando especial atención a la diversidad social, cultural, económica y espacial existente en el territorio y a la necesidad de formular políticas diferenciadas. Asimismo, se debe estimular el fortalecimiento institucional para una gobernanza policéntrica ya que las estrategias y políticas definidas para la ciudad no pueden ser de exclusividad del gobierno local, sino que deberían ser una tarea colectiva a partir de una visión compartida del potencial desarrollo de la ciudad y del compromiso para realizar esfuerzos conjuntos para alcanzarla.

46La brecha temporal entre la entrega del primer borrador y la revisión frente a comentarios de un evaluador permite corroborar algunos de los aportes planteados en este capítulo. En esa brecha surgió el covid-19, el cual enfrentó a la ciudad a un nuevo evento externo adverso que, por las dimensiones de pandemia, resulta inédito y con resultados inciertos.

47Las políticas de intervención pública tanto sanitarias como sociales y económicas para hacer frente a la crisis mundial deberían estar orientadas a reducir la vulnerabilidad de una comunidad social, económica y hasta espacialmente desigual. Esto requiere la formulación de políticas diferenciadas y articuladas entre las tres escalas de gobierno y con el resto de los actores involucrados (stakeholders). En este sentido, es necesario destacar el rol del coe (Centro de Operaciones de Emergencia) que se constituye en el marco del Plan de Emergencias de scb ante las diferentes amenazas y contingencias que puede enfrentar la ciudad, y que ante la emergencia actual del covid-19 fue activado automáticamente. El coe trabaja actualmente en una acción coordinada con diferentes sectores e instituciones locales convocados para abordar de manera integral la pandemia, la definición de medidas implementadas y acciones preventivas en la comunidad y se organiza en diferentes mesas de trabajo (virtuales): mesas de dirección, logística, operaciones, planes, y administración y finanzas y una mesa independiente, que es la mesa de salud.

48Por otro lado, pensando en un escenario pospandemia, es de destacar también el proceso de trabajo comunitario y colaborativo que está llevando a cabo el gobierno local con el objetivo de codiseñar un Plan de Reactivación de Bariloche una vez finalizada la crisis. A fines de abril de 2020, participaron 120 referentes sectoriales, académicos, políticos y sociales con 123 propuestas para la gestión de la emergencia y la reactivación socioeconómica de la ciudad que a la fecha se están procesando y sistematizando.

49La evaluación desde esta perspectiva de estas y otras intervenciones públicas en la ciudad es inviable, ya que todavía están siendo implementadas pero, sin dudas, constituyen un paso hacia adelante en el complejo proceso de fortalecer la resiliencia en la ciudad.