1. 1. Introducción

1Este capítulo se sustenta en dos afirmaciones y una hipótesis. La primera sostiene que es posible la democratización de las estructuras del Estado y se basa en razones históricas y teóricas acerca de su formación y su relación con la sociedad. La segunda es que la democratización del Estado se realiza a partir de la incorporación de ciudadanos, en forma colectiva o individual, en los procesos de toma de decisiones en las administraciones públicas. La hipótesis de la que se parte plantea que, más allá de la razones históricas y teóricas, la democratización de las administraciones públicas por vía de la participación ciudadana encuentra un serio escollo en las burocracias estatales, ya que estas tienen la capacidad de cooptar estos espacios de decisión, puesto que tienen poder de nominación, información y conocimientos técnicos que las posicionan en mejores condiciones para controlar estos espacios.

2La estrategia metodológica utilizada entiende que la práctica social de toma de decisiones, generada en estos espacios participativos, puede ser captada desde tres planos:

• A partir de las instancias, las reglas y los dispositivos que intentan estructurarla: a través de normas, leyes, decretos y resoluciones; los documentos y los dispositivos que conforman las reglas del arte y los diferentes mecanismos que las organizaciones estatales (burocracias) despliegan a efecto de regular estos espacios deliberativos de toma de decisiones. Las técnicas utilizadas son el análisis documental, la observación y las entrevistas.
• A partir de la actividad discursiva de los agentes que va junto con esta práctica: se analizan las entrevistas a diferentes agentes, sociales y estatales, que participan en estos espacios. En este punto, tiene particular importancia la posición que cada agente ocupa en el campo ya que las actividades discursivas y las prácticas de los agentes solamente son comprensibles a partir de ellas. En este sentido, es necesario relevar los recursos que estos poseen: sean económicos, sociales, culturales o simbólicos. La técnica utilizada consiste en entrevistas en profundidad, además de observaciones no participantes en ámbitos donde se adoptan las decisiones.
• A partir de los momentos y los dispositivos que la ponen a prueba: momentos y lugares donde se pone en escena social la práctica y se la evalúa, conscientemente o no. Se tiene particularmente en cuenta el tratamiento periodístico y las evaluaciones sociales como intraestatales. Las técnicas que se utilizan son: análisis documental (diarios) y entrevistas con actores –tanto sociales cuanto estatales– que evalúan las decisiones adoptadas pero que no participan de ellas.

3Como el presente trabajo es parte de una investigación en curso, su presentación no sigue estrictamente estos momentos.

1. 2. Marco teórico

4Como sostiene O’Donnell (2003) no puede confundirse el concepto de democracia con todo lo que nos gusta, simplemente, las ideas principales que giran en torno de la tradición democrática, por ejemplo, las de igualdad, de identidad entre gobernados y gobernantes (la cuestión de la representación) y de soberanía popular, entre otras. Para este trabajo, el aspecto más importante es la dimensión igualitaria de la democracia. Entonces, se entiende por democratización al proceso que tiene como ideal la corrección de las desigualdades en la distribución y la redistribución del poder que media en la toma de decisiones de los asuntos públicos.

5En este punto es necesario hacer una advertencia: si bien las democracias occidentales han insistido en la democracia liberal como la forma hegemónica, en ella confluyen dos tradiciones diferentes: la democrática, por un lado, y la liberal, por otro. Dicha vinculación no representa más que una articulación histórica contingente. Es decir que es posible pensar la democracia sin el componente liberal.

6El Estado juega un papel central en la constitución, el mantenimiento y la profundización de la democracia porque le corresponde garantizar las condiciones sociales que la hacen posible.

7El Estado es un sistema institucional que reclama para sí, y con éxito, más que el monopolio de la violencia física. Como sostiene O’Donnell (2004), su definición del Estado tiene una raigambre weberiana pero se diferencia de este autor en tanto sostiene que el monopolio de la violencia física no necesariamente es legítimo. En todo caso, este componente es contingente e histórico. Además, según Bourdieu (2004), también ejerce el monopolio de la violencia simbólica. A través de ella, se establecen las reglas de juego de las prácticas sociales, se delimitan los agentes que participan y las formas en que lo hacen. Al mismo tiempo, el Estado es producto de estas prácticas sociales. Es decir, el Estado constriñe las prácticas de los agentes y al mismo tiempo es el resultado de las prácticas de los agentes.1

8¿El Estado que posee el monopolio tanto de la violencia física como de la simbólica puede ser democrático? Se sostiene que sí, en la medida en que se trata de una instancia supraindividual, que cristaliza el devenir político, producto de luchas y diferencias en el seno de los grupos que, dentro de la sociedad, disputan la obtención del poder estatal. Claro está que, si dicha cooptación es realizada por las voces de unos pocos individuos, el Estado se alejará de su forma democrática. Pero es también el Estado el que puede garantizar las condiciones sociales de posibilidad para abrirse a una mayor participación de los agentes en los asuntos políticos.

9Si bien hoy el Estado es gobernado por una lógica capitalista e institucionalmente liberal, es posible modificarla por una que priorice la igualdad en la democracia. Este proceso no es fácil ni rápido.

10Si el Estado es monopolista, la disposición de su control es vital. Por ello es necesario promover o ampliar la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones en las estructuras burocráticas que lo conforman. El potencial democratizador de esta participación radica en que los grupos sociales dominados sean quienes se incorporen al proceso de toma de decisiones y desde allí poder corregir las desigualdades existentes.

11Como se dijo anteriormente, la igualdad es el concepto central de la democracia. Sin embargo, es necesario considerar que una verdadera política democrática implica tener en cuenta la capacidad desigual de los individuos para producir opiniones políticas. En este sentido, es fundamental matizar el supuesto emancipador que tiene la participación ciudadana en la toma de decisiones estatales. Entre otras razones, porque el propio Estado, a través de sus organizaciones burocráticas, nomina a quienes pueden participar y en qué condiciones deben hacerlo. En síntesis, la democratización es algo que debe verificarse empíricamente.

12El proceso de toma de decisiones en la gestión pública es una práctica social como cualquier otra. Analizarlo obliga a entenderlo como producto de las interacciones. Es en ellas donde se juegan las estrategias de los agentes en forma independiente de las estructuras objetivas que la hacen posible y, en este sentido, el análisis debe ser relacional, como oposición al análisis interaccionista. Alicia Gutiérrez (2003) sostiene que:

pensar relacionalmente es centrar el análisis en las estructuras objetivas –lo que supone un espacio y un momento determinado– que determina las formas que pueden tomar las interacciones y las representaciones que los agentes tienen de la estructura, de su posesión en la misma, de sus posibilidades y de sus prácticas. (p. 22)

13Si se sigue a Chantal Mouffe:

El fracaso de la teoría democrática en abordar la cuestión de la ciudadanía es consecuencia de operar con una concepción del sujeto que percibe a los individuos como anteriores a la sociedad, portadores de derechos naturales, que son o bien agentes maximizadores de la utilidad, o bien, sujetos racionales. En todos los casos abstraídos de sus relaciones sociales y de poder, de su lenguaje, su cultura y de todo el conjunto de prácticas que hacen posible su actuación. Lo que se excluye en estos enfoques racionalistas, es la cuestión misma de cuáles son las condiciones de existencia de un sujeto democrático. (citada en Laclau, 2005, p. 212)

14La participación ciudadana se entiende aquí ligada al concepto de ciudadanía, puesto que es a partir de ella que se piensa la democracia. Cuando el concepto de ciudadanía continúa siendo conflictivo, en tanto se inscribe en una tradición democrática que deja de lado otras teorías sobre la democracia como la marxista, esta categoría conceptual es central para entender la democracia realmente existente.

15El concepto de ciudadanía tiene tres dimensiones: la civil, la política y la social. Mientras que la ciudadanía civil se refiere a la protección de los derechos y las garantías individuales, la ciudadanía política, a la relación con los derechos participativos –en particular con aquellos ligados a elegir y ser elegido– y la ciudadanía social, a las condiciones materiales de existencia de los sujetos.

16Como puede apreciarse, la ciudadanía política hace referencia específicamente a la participación ciudadana, pero debe considerarse que solo la posesión y la articulación de las tres dimensiones hacen posible esta participación. Al respecto, O’Donnell (2003) sostiene:

estos derechos –políticos, civiles y sociales– pueden ser analíticamente separables pero en la práctica se presuponen los unos a los otros, y usualmente avances en cualquiera de ellos hacen posible que otros derechos puedan moverse en la misma dirección. Los avances en derechos civiles, o en derechos sociales, o en derechos políticos, son valiosos per se y también porque son resortes para la conquista de otros derechos. (p. 25 y ss.)

1. 3. Contexto macro

17Así las cosas, si bien el modelo liberal representativo es contingente e histórico, por mucho tiempo fue considerado el modelo hegemónico de democracia. Efectivamente, elegir quien nos represente en los asuntos públicos, supera cualquier propuesta alternativa de un régimen de gobierno y resulta una condición excluyente del régimen democrático definido por Guillermo O’Donnell.

18Elegir representantes es un proceso complejo. En algunas ocasiones, se torna casi imposible hacerlo cuando las necesidades lo requieren y, en muchas oportunidades, los períodos pueden resultar prolongados y no adaptarse a ideales pretendidos. Los delegados en el poder parecen revertir esa condición, considerando la voluntad popular sujeta a una serie de condicionamientos individuales o corporativos (Siqueira, 2007). Sin embargo, es claro que hoy el modelo de representación se presenta inflexible ante la complejidad del mundo social y se hace necesario complementarlo con otros mecanismos que den continuidad a la vida democrática del mundo actual.

19La necesidad de impedir gobiernos dictatoriales, garantizar los derechos, las libertades y la soberanía popular confinó a la democracia, en la Europa anterior a la Segunda Guerra Mundial, a una propuesta esencialmente negativa, a la apatía política y al individualismo creciente.

20Este proceso se renueva con el Consenso de Washington (1989), especialmente en los países latinoamericanos, que aceptan un conjunto de medidas de carácter técnico, denominadas neoliberales, tendientes a la recuperación económica y, en gran medida, a la despolitización de la sociedad. Favorecer la economía de mercado, combatir el poder de los sindicatos, reducir del papel del Estado en la economía, flexibilizar el trabajo y abrir el comercio configuró, sobre todo en América Latina, lo que O’Donnell denominó democracia delegativa (1992). Sin embargo, existen razones históricas para que ello suceda, además de la implementación de políticas públicas neoliberales.

21Si bien la democracia es adoptada por la mayoría de los países del mundo, las diferencias de implementación son significativas, sobre todo a partir de la búsqueda de superación de la crisis de representación. Así, en algunos países se van construyendo marcos variables de participación ciudadana en los que operan mecanismos de control, decisión y ejecución de las políticas públicas. En este sentido, Siqueira sostiene que es importante conservar, en el espíritu democrático, el proyecto utópico ycita a Sousa Santos (2002) cuando plantea: «la participación de todos los ciudadanos en todas las deliberaciones», con el objetivo de incorporar políticamente a los excluidos del proceso democrático e «identificar concepciones contra-hegemónicas de la democracia» (Sousa Santos, citado en Siqueira, 2007, p. 72); es decir, conservar lo que marca el ritmo democrático desde sus inicios.

22La concepción hegemónica de la democracia fue –y sigue siendo– la representación: un modo particular de acceso a las instancias de poder en el que la elección de los representantes juega un rol esencial en la vida política.

23Jürgen Habermas es uno de los exponentes de las concepciones contrahegemónicas que plantea alternativas procedimentales a los esquemas rígidos de la democracia liberal representativa, mediando una teoría discursiva de los ciudadanos participantes que, a través de los flujos de comunicación, dan origen a un derecho que emerge de la sociedad civil y de la esfera pública política y se convierte, por procedimientos democráticos, en poder comunicativo. En este sentido aclara que las controversias que envuelven a la implementación de principios específicos de justicia distributiva «deben ser sometidas a una evaluación democrática y no a especulaciones teóricas» (2005, p. 72).

24Recuperar el espacio público es un objetivo de la democracia participativa. En él, los ciudadanos deben participar tanto en la esfera pública política o institucionalizada cuanto en la esfera pública informal. Aunque no tienen la pretensión del juego político, sus argumentos pueden ser llevados ante el poder político para su consideración (Siqueira, 2007).

25La Argentina y la provincia de Río Negro no fueron ajenas a esta tendencia de aumentar los espacios de participación ciudadana en las estructuras del Estado. En los últimos años, los ámbitos fueron de lo más variables, sobre todo en la provincia de Río Negro.

26El caso aquí analizado es el campo de la seguridad. Numerosos especialistas se ocuparon de la inseguridad y la violencia creciente de las sociedades tanto desarrolladas como en vías de desarrollo. En todas partes del mundo se expresa este flagelo como una resultante de un cambio profundo en las relaciones entre Estado y sociedad.

27Tras la crisis del Estado benefactor de principios de los años setenta y el advenimiento de las políticas neoliberales hacia finales del siglo xx, un alto porcentaje de la población es marginada. Las razones no son solo de las relaciones de producción, ante la desintegración del pleno empleo y como institución perteneciente al Estado keynesiano, sino –además– de los beneficios propios del Estado providencia. Ante esta situación, en materia de seguridad pública y lucha contra la violencia social se plantean idealmente dos caminos que pretenden apropiarse de los mejores resultados: el Estado represivo y punitivo, representado por los partidarios de la tolerancia cero –que tiene su epicentro en la ciudad de Nueva York con el alcalde Rudolph Giuliani– y el Estado preventivo, destinado a dar cobertura a los ciudadanos en situación de riesgo social (Wacqant, 2000).

28En este contexto global complejo, Viedma se inserta en el nuevo milenio con sus propias realidades. Se coloca en la senda de la institucionalización de la participación social que la provincia de Río Negro viene realizando en todo su territorio con la creación de diferentes ámbitos de participación social. Además, la ciudad no escapa a la situación social y la violencia instalada en el mundo.

29Provenientes de distintas realidades objetivas, los diferentes actores esperan, en el Consejo Local de Seguridad Ciudadana (clsc), encontrar modos de intervenir en las decisiones y la gestión pública, según la perspectiva de sus realidades o de la realidad que pretenden representar.

1. 4. Contexto político-administrativo

30Los Consejos Locales de Seguridad son organizaciones cuyo mecanismo de participación es de base colectiva y cuyo ámbito de actuación es territorial. Eso no excluye a actores individuales y el reconocimiento de intereses sectoriales para su conformación.

31A partir del nuevo milenio, se instala en el Poder Legislativo de Río Negro la necesidad de dar un marco institucional a la participación ciudadana en la problemática de la seguridad pública. Los Consejos Locales de Seguridad Preventiva son creados por la Ley 3529/01; en el año 2006, esta se reemplaza por la Ley 4055/06 y se cambia la palabra preventiva por ciudadana. Finalmente, se sanciona la Ley 4200/07 que deroga las anteriores, crea el Sistema Provincial de Seguridad Pública –integrado, entre otros organismos, por los Consejos Locales de Seguridad Ciudadana (clsc) y los Consejos Regionales de Seguridad Rural– estos últimos de reciente aparición en la legislación provincial.

32Si se analizan las tres normativas mencionadas, se observan diferencias en cuanto a sus funciones, su integración y su autonomía.

33La Ley 3529/01 no preveía financiamiento para el organismo y dictaba sus propias reglas internas casi sin restricciones. Estaba integrado por entidades de la sociedad civil y vecinos en general. También podía invitar a autoridades estatales para tratar asuntos de interés. Sus funciones se limitaban a participar, informar y asesorar en temas y planes de prevención. Podía, además, solicitar informes y evaluar el funcionamiento y las actividades de las comisarías, subcomisarías o destacamentos policiales.

34Si se considera este marco legal, los Consejos Locales de Seguridad Preventiva pueden inscribirse en la teoría del discurso, ya que la mayoría de sus funciones y el grado de autonomía respecto del Estado en sus diferentes niveles hacen suponer una instancia de debate de ideas y búsqueda de consensos sociales más que de incidencia en las decisiones que se tomen en la gestión pública (Cunill Grau, 2004).

35La Ley 4055/05 avanza en esta última dirección agregando actores del Estado municipal, provincial y nacional a los Consejos. Incorpora el financiamiento provincial –con pocas especificaciones– y resta autonomía a su funcionamiento interno, ya que adapta sus reglamentos a los lineamientos generales del Gobierno provincial. No introduce la posibilidad de solicitar informes a las comisarías, subcomisarías o destacamentos policiales, pero adquiere un perfil más neorrepublicano al sumar funciones de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de planes de acción, tendientes a la prevención integrada del delito, las campañas publicitarias y de concientización.

36Con la sanción de la Ley 4200/07, se cristaliza la representación gubernamental, municipal y provincial. Las autoridades de las fuerzas de seguridad nacional pueden ser invitadas, junto a los poderes Legislativo y Judicial de la provincia, a participar de estos consejos. El financiamiento sigue sin mayores especificaciones y es menor la autonomía. El clsc se incorpora a la órbita de la Secretaría de Seguridad y Justicia de la Provincia de Río Negro.

37Las funciones son restringidas en algunos aspectos,2 aunque reincorpora la solicitud de informes a los titulares de las comisarías, subcomisarías o destacamentos policiales.

38Los Consejos Regionales de Seguridad Rural mantienen los mecanismos de participación de base colectiva. Y aunque mantienen un ámbito de aplicación territorial, entre sus intereses se destaca la pertenencia a un colectivo más concreto que en los clsc.

1. 5. Contexto micro

39Con el foco puesto en las acciones del Consejo y las prácticas de los integrantes, resulta de interés analizar cómo los medios procesan las acciones y las posiciones que toman los diferentes actores.

40A la hora de trabajar las prácticas de los agentes, se toma en cuenta una serie de advertencias para la comprensión de la incidencia que tienen.

41Claramente existen diferencias entre lo que se dice y lo que se hace. No siempre hay conciencia reflexiva de todas las acciones que se realizan. Por lo tanto, se analizan dos niveles de las prácticas estudiadas: uno conciente y el otro, de la no conciencia (Lahire, 2006). Aunque tampoco es conveniente quedarse encerrados entre estos dos niveles, en particular en lo que se refiere a la no conciencia ya que es mejor plantearse el porqué de esta no conciencia, cuáles son sus razones, por qué se dan estas diferencias entre el hacer y el saber de los agentes y lo que estos dicen acerca de su hacer y su saber. Anthony Giddens sostiene también que existen dos niveles de conciencia: la conciencia discursiva, cuando el actor es capaz de verbalizar sus acciones y la conciencia práctica, en la que el actor es consciente de ellas, pero no puede expresarlas discursivamente. Existe también para este autor un nivel de inconsciencia.

42Bernard Lahire (2006) explica que las diferentes corrientes filosóficas se ponen en uno de estos dos niveles para analizar las conductas o acciones de los agentes. Y si se quisiera saldar el debate sobre estas posturas, a través de los diferentes autores en disputa, lo único que se obtendría es un empate técnico. Por lo tanto, esta cuestión debe indagarse en términos contextuales, acerca de las condiciones sociales de posibilidad.

43Los diferentes agentes pueden referirse mejor a sus prácticas cuando estas son nombradas, designadas e institucionalizadas. Es decir que es más sencillo cuando este saber o hacer está objetivado.

44A partir de la decisión acerca de dónde ubicar a los agentes en el registro, estos realizarán su discurso sobre lo que hacen. Independientemente de esto, es habitual encontrarse con repuestas oficiales o institucionalizadas.

45Es poco probable que los agentes digan todo lo que ponen en juego en sus acciones, de igual manera que expliciten absolutamente todo lo que realizan cuando se los consulta sobre sus prácticas. En este sentido, aquí opera lo que normalmente se sostiene como separación de las actividades en principales y secundarias. Y en el caso de las entrevistas, los actores involucrados suelen dejar de lado lo que consideran como las secundarias.

1. 6. El caso del Consejo Local de Seguridad Ciudadana

46Del relevamiento realizado a los distintos medios gráficos locales desde agosto de 2007 hasta agosto de 2008, puede observarse que el clsc queda conformado en diciembre de 2007 por un representante de las juntas vecinales como presidente, uno de la Asociación de Propietarios de Taxis como vicepresidente y dos funcionarios de la Municipalidad, uno como secretario y el otro como tesorero.

47Las primeras reuniones estaban previstas para el mes de febrero de 2008, pero finalmente tuvieron lugar en la confitería del Centro Municipal de Cultura el día 9 de abril de 2008. Estuvieron presentes el intendente y los integrantes del gabinete municipal, la secretaria de Seguridad y Justicia, funcionarios de la cartera, jefes policiales, concejales, comerciantes y vecinos en general. Esta última presencia se explica ante la amenaza de una crecida de los delitos con uso de la violencia en la ciudad. Representantes de la Cámara de Comercio y vecinos en general centran su demanda en la mayor presencia policial y el equipamiento de la institución.

48Los posteriores encuentros del clsc se realizan en distintos lugares y horarios. La Cámara de Comercio comienza a tener trascendencia mediática. La entidad lleva adelante medidas que impactan sobre la opinión pública y, en el seno del organismo, exige respuestas concretas para detener la ola de violencia que la afectan. (Viedma: otro robo a mano armada, 2008; Intentan bajar la inseguridad en Viedma con más policías en la calle, 2008)

49El 8 de mayo de 2008, el diario Río Negro informa sobre la renuncia de la Cámara de Comercio de Viedma al clsc. La entidad aduce que «pasó el tiempo y no se obtuvieron resultados» e interpretan que en ese cuerpo se llegaron a «diagnósticos sin conclusiones o metas difusas que no tienen repercusión de la problemática inmediata». La Cámara de Comercio también expresa que «pareciera que, a través del funcionamiento, se pretendiera diluir o socializar el problema de la seguridad dejando de lado a aquellos que poseen la responsabilidad primaria sobre esta cuestión», haciendo referencia al clsc (Portazo de los comerciantes, 2008).

50Estas acusaciones fueron respondidas no solo por miembros del Consejo, sino también por autoridades municipales y provinciales.

51En el diario Río Negro del 18 de mayo de 2008, uno de los representantes del Estado municipal en el Consejo reconoce como falencia en el funcionamiento del clsc la ausencia de actores como el Poder Judicial y la delegación del Ministerio de Familia (Desnudan falencias en el Consejo de Seguridad de Viedma, 2008). Si se sigue el orden cronológico de las noticias, queda de manifiesto que este último hecho se produce inmediatamente después de la renuncia de los representantes de la Cámara de Comercio a participar del Consejo. En este sentido, Navarro (2000) sostiene:

[las] oportunidades de participación en la política municipal, presentan construcciones estructurales relevantes… Se trata de acciones colectivas sometidas a rendimientos marginales decrecientes, pues, a medida que aumenta la cooperación disminuye el valor de nuevos apoyos individuales, incluso llegando estos a carecer de efecto o ser negativos. (p. 16)

52A partir de allí, surgen comentarios enfrentados de integrantes del Concejo Deliberante y del Ejecutivo municipal referidos al funcionamiento del clsc. Palabras atribuidas al secretario de Gobierno de la Municipalidad, Noticias.net del día 23 de julio de 2008 revelan posibles intenciones: «el Consejo de Seguridad es una instancia local para que los ciudadanos viedmenses planteen sus inquietudes y propongan soluciones, pero “de ninguna manera tiene otras competencias, como comprar armas o manejar a la Policía o la Justicia”». Esta respuesta se da en el marco del pedido de una concejala opositora al Gobierno, para que el Consejo Local sea presidido por un «representante del área de seguridad de la Provincia».

53De las noticias surge, además, que las diferentes esferas estatales (instituciones policiales, Secretaría de Seguridad, etcétera) inciden cada vez con mayor frecuencia sobre estos espacios, utilizando diferentes estrategias.

54De las entrevistas realizadas a miembros del Consejo Local de Seguridad, se advierte que, a pesar de estar institucionalizado en el orden provincial por la Ley 3529/01, modificada por la Ley 4055/06, nunca logró funcionar periódicamente y en forma regular. Más bien, la constante fue un funcionamiento discontinuo.

55Además, la estructura no está bien definida ni cuenta con una organización acorde con el planteo de la ley. Esta misma desorganización genera la falta de periodicidad y el incumplimiento de los horarios de las reuniones, que no existan actas de funcionamiento y, por lo tanto, que no queden registros de los acuerdos respecto de las decisiones y las acciones a seguir en el seno del Consejo Local.

56Los diferentes organismos estatales de la provincia, más precisamente, de la Subsecretaría de Seguridad y de la Policía, fueron colaborativos con el Consejo. Al mismo tiempo, se registra una baja participación de las instancias municipales de gobierno, a pesar de ser invitadas. En algunos lugares, esta ausencia de participación se revirtió con el paso del tiempo.

57Esto último resulta de importancia, porque cuando se habla de participación ciudadana se hace referencia especialmente al orden local, donde la distancia entre los decisores y la realidad social es más cercana.

1. 7. Conclusión

58El Consejo Local de Seguridad Ciudadana es un espacio social donde un grupo de ciudadanos y representantes del Estado discuten temas relacionados con la seguridad pública.

59Ese espacio social, pretendidamente democrático, parece contener una serie de limitaciones en la búsqueda de conformar una esfera pública que debata en un plano de igualdad entre todos sus miembros. A la hora de introducir participación en los asuntos públicos, sin restricciones ni coerciones de ningún tipo y donde la fuerza de los argumentos sea el motor que impulse la toma de decisiones del espacio en cuestión, los mecanismos burocráticos parecen impedir más que motorizar.

60La hipótesis sostenida en esta investigación es que el Estado tiene la capacidad de cooptar estos espacios de decisión con participación ciudadana en el seno de la administración estatal.

61Esta es una investigación en curso y todavía no culminó, sin embargo, en el grado de avance en que se encuentra, existe evidencia de que el Estado tiende a cooptar estos espacios participativos o, por lo menos, pone serios límites a la participación ciudadana que ella misma convoca.

62Aunque en su primera fase el estudio describe la creación del Consejo, coetáneo al surgimiento de las redes sociales como canales de expresión de la ciudadanía, resulta interesante cotejar –en una fase posterior– si a partir de ellas los ciudadanos pueden aislarse y reorganizarse por fuera de esa cooptación. Hay razones de orden teórico, normativo y práctico para pensar en ello.

63Desde lo teórico:

• Podemos decir que el Estado tiene poder de nominación, información y conocimientos técnicos, lo que lo posiciona en mejores condiciones para controlar estos espacios. Es el Estado el que determina quiénes participan, en qué condiciones lo hacen y con cuáles reglas de juego. A partir de las serias asimetrías de poder, de información y de conocimiento que se mantienen en las democracias contemporáneas, es posible cooptar estos espacios. Por último, la burocracia no es solamente una forma organizativa que cumple una función instrumental. También es una forma de dominación que tiene objetivos propios (Bourdieu, 2003 y 2004; Oszlak, 1984; Weber, 1994). Y, consecuentemente, no puede darse por hecho su desplazamiento, ni mucho menos su desaparición en manos de formas de organización y toma de decisiones posburocrática.
• Navarro (2000) –siguiendo a Downs (1973; 1991)– sostiene que los gobernantes solamente cederán una porción del poder que tienen en la medida en que esto signifique apoyo electoral. Desde este punto de vista, el único incentivo que tienen los gobernantes para generar una apertura de las estructuras del Estado a la participación ciudadana es la posibilidad de controlarla. Entonces, la apertura puede realizarse si es funcional al objetivo de obtener legitimidad y permanecer en el poder.

64Desde lo normativo:

• Paulatinamente, el Estado fue incorporando representantes propios en el seno del Consejo Local de Seguridad Ciudadana. De esta manera, desplazó la centralidad de los ciudadanos en los procesos decisorios. En la primera normativa, la Ley 3529/01, la totalidad de los integrantes del clsc eran representantes sociales, mientras que, en la última ley, la 4200/07, la mayoría de los representantes son estatales, sean de la instancia provincial o de la local. El Estado, nuevamente y de manera paulatina, se apropia de este espacio abierto a la participación ciudadana por vía normativa. Lo que significa poder nominar quiénes participan y quiénes no, controlar estos espacios e imponer una lógica estatal o política.

65Desde lo práctico:

• Los representantes sociales que integran este nuevo espacio no dan cuenta de la diversidad de intereses que existe en la sociedad. A juzgar por las voces que se leen o se escuchan en los medios de comunicación, son los mismos sectores de poder los que llevan la voz cantante. Esto demuestra que la tan mentada distribución de poder en la práctica no se ve.
• Las diferentes instancias estatales (institución policial, Secretaría de Seguridad, Municipio, entre otras) influyen en forma directa o indirecta sobre las acciones a realizar y las decisiones que se adoptan en estos espacios. Esto permite aventurar una paulatina cooptación por parte de estas lógicas estatales y políticas.
• Baja participación ciudadana: más allá de quienes son motivados y convocados específicamente a participar, la proporción –en función de la población total de la ciudad– no es significativa. Aun cuando la normativa les otorga la posibilidad de hacerlo, no son muchos los ciudadanos que participan del Consejo. Existe de hecho una desigualdad de acceso a la participación en estos espacios. Sin embargo, la percepción de desigualdad en el acceso a la participación está directamente relacionada con el fomento de una cultura participativa. El haber participado y haberse apropiado del valor de la participación por parte del pueblo es lo que le permite ver la importancia de esta cultura tendiente a la democratización.

66La paradoja reside en que la cultura que genera desigualdad y desmovilización es la que ofrece los códigos para descifrarla. Solamente cuando la cultura de la participación en las decisiones públicas se transforma en un valor social, colectivamente compartido, puede instaurarse el discurso sobre las desigualdades sociales de acceso a los espacios de decisiones de lo público. La percepción de la desigualdad en la participación es fundamentalmente histórica (y modificable).

67En este sentido, no toda diferencia social (o cultural) constatable es al mismo tiempo interpretable por todos como desigualdad social. Para que esto sea así, es necesario que exista una creencia colectiva compartida acerca de que la diferencia social existente, aceptada por la mayoría, puede ser aceptada como desigualdad social.

68En síntesis, se considera que no toda distribución social diferenciada constituye desigualdad social o injusticia social. La cuestión de la desigualdad es claramente indisociable de la creencia en la legitimidad de un bien, un saber o una práctica. Entonces, es indisociable de lo que podría llamarse el grado de deseabilidad colectiva. Y si bien hay todo un discurso acerca de los deseos de participación en los asuntos públicos, cuando se analizan los distintos espacios abiertos por el Estado, se encuentra que es muy baja la participación de aquellos ciudadanos que ya no tengan algún grado de participación política o social previa.

69Correlacionar estas cuestiones con la participación en las redes, la formación virtual de nodos de opinión pública y demandas ciudadanas mediatizadas en la web es el trabajo que queda por hacer.