9. 1. Desde dónde miramos las políticas forestales: regular para la acumulación

1El problema ambiental ocupa hoy un lugar importante en las agendas públicas nacionales. Es común escuchar hablar de cambio climático, sequías (e incendios), inundaciones, olas de calor, extinción de especies, pérdida de biodiversidad y contaminación ambiental (del agua, del aire, de los alimentos, etcétera), entre otros. Ha cobrado tal importancia que se ha llegado a proponer el inicio de una nueva era geológica: el antropoceno (Thomas, 2017).1

2Ahora bien, estos problemas en sí no son nuevos. Lo que resulta novedoso es la homogeneización de la diversidad de problemas ambientales bajo la rúbrica de «crisis ambiental» o «crisis ecológica» (Estenssoro Saavedra, 2007; O’Connor, 2001). Existe cierto consenso acerca de que 1972 es un hito en esta conceptualización de la crisis ambiental. En ese año se publicó el famoso Informe Meadows, «Los límites del crecimiento», el cual sugiere que de seguir el camino del progreso o desarrollo ilimitado de las fuerzas productivas, devendría una catástrofe de proporciones inimaginables que pondría en riesgo la supervivencia de nuestra especie e, inclusive, de la vida misma en la Tierra (Mitcham, 1995). Ese mismo año se celebró la Primera Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente Humano en Estocolmo, organizada por la onu, y se creó el Programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente (pnuma). En suma, el problema empieza a plantearse en términos de crisis del sistema económico: no se puede seguir creciendo ilimitadamente. Este deslizamiento de crisis ambiental a crisis económica (o viceversa) es indicativo de la relación entre la crisis ambiental y la crisis de acumulación de capital de la década del 70 que, entre sus muchas consecuencias, anunció el agotamiento del modelo de Estado de bienestar y auspició su reemplazo: el modelo neoliberal (Harvey, 2007). Si entendemos que «la crisis es la ocasión que aprovecha el capital para reestructurar y racionalizarse a fin de restaurar su capacidad de explotar el trabajo y acumular» (O’Connor, 1998, p. 199), entonces emerge la pregunta por la relación entre la crisis ambiental y la emergencia del neoliberalismo como estrategia de reestructuración del régimen de acumulación. Ante este escenario, la pregunta que nos convoca es por la relación entre estos acontecimientos, estas crisis, qué matices cobran en el contexto latinoamericano y qué impacto tienen en la política forestal de la región, específicamente en Chile y la Argentina.

3El caso de la contradicción entre producción forestal y la conservación de bosques nativos es particularmente interesante para abordar este interrogante y esto por dos motivos. Por un lado, es un hecho documentado que la idea de sostenibilidad debe mucho a la práctica forestal de deforestación y reforestación, que puede retrotraernos a la política forestal de principios del siglo xx en Estados Unidos e incluso a aquella que Inglaterra mantuvo en sus colonias hacia finales del siglo xix, principios del xx, siendo la Indian Forest Act de 1878 un claro ejemplo (Vandergeest y Peluso, 2015). En efecto, la concepción de conservar el recurso para las generaciones futuras, hoy retomada como bandera del desarrollo sostenible, fue sostenida por Gifford Pinchot, quien fue jefe del Servicio Forestal de Estados Unidos entre 1905-1910 y al cual se lo reivindica como padre de la «ética de la conservación de recursos» (Callicot, 1990).

4Por otro lado, si bien esa sustentabilidad de la actividad forestal apuntaba a la sustentación en el tiempo de una práctica productiva, pues lo que interesaba era sostener el stock de materia prima y no, por ejemplo, la conservación en sí misma del ecosistema, sí es cierto que existía un interés paralelo en preservar ciertas áreas en su estado, tal como lo evidencia la política de Parques Nacionales de principios de siglo xx tanto en la Argentina y Chile como en Estados Unidos (Scarzanella, 2002). Es decir, partiendo de entender que existe una relación entre la actividad forestal y la conservación de bosques naturales, la pregunta a dilucidar es por la forma de esa relación. De nuevo, ¿a qué necesidades históricas responde? ¿Cuál es su denominador común? Una hipótesis a trabajar es que tanto la actividad forestal como la de conservación de bosques guardan relación con la mencionada estrategia global de acumulación a partir del acaparamiento de tierras.

5En este sentido, este trabajo busca analizar la política forestal a escala latinoamericana, entendiendo a los bosques como instrumento de gobierno (Vandergeest y Peluso, 2015): formas de controlar y regular a la población. En función de nuestras hipótesis entendemos este instrumento como un medio en la estrategia global de acumulación. En esta línea, la propuesta es analizar en la región latinoamericana esa relación, entre conservación de bosques y producción forestal, para el período que va de fines de 1960 a principios de la década de 1990, para poder luego focalizar en los casos de la Argentina y Chile. Elegimos esta periodización en tanto coincide, en su inicio, con el desenvolvimiento del debate conservación versus desarrollo cuyo hito institucionalizador es la Conferencia de Estocolmo de 1972; y en su otro extremo con la Cumbre de Río de 1992, que instaura un nuevo paradigma de desarrollo: el desarrollo sostenible.

6Abordaremos este problema a partir de documentos de la Comisión Forestal Latinoamericana de fao (cofla) en relación con bibliografía que ha analizado el debate ambiente/desarrollo que caracterizó el período 1972-1992 en escala internacional y regional. A esto debemos sumar documentación nacional, provincial y regional que nos permite analizar los dos procesos locales (de la Argentina y Chile) en clave binacional. A fin de volver más palpable esta discusión, y atendiendo a la consigna metodológica del Taller Binacional Argentino-Chileno, daremos cuenta de este panorama, y de la tensión que anida, a partir del estudio de casos particulares de la Argentina y Chile.

9. 2. La cuestión forestal en Latinoamérica en medio de discusiones globales

7Para comprender la inserción de América Latina en los debates que el Informe Meadows inició, se hace necesario ir un poco más atrás. En el año 1970 el Club de Roma auspició,2 en la ciudad de Río de Janeiro, una reunión entre expertos sobre desarrollo con el fin de discutir el Modelo Mundo iii que dos años después sería publicado en dicho informe. Este propuso, a partir de diagnosticar la imposibilidad de un sistema económico que pretende crecer indefinidamente, un «modelo de crecimiento cero». Si bien en este sentido es cierto que este fue muy probablemente el primer informe científico que «cuestionó la idea central del desarrollo como crecimiento perpetuo» (Gudynas, 2012, p. 25), también es cierto que no tenía en cuenta las realidades de los países en ese momento aún llamados subdesarrollados. Es por ello que el modelo generó un profundo rechazo entre muchos sectores académicos y gubernamentales de América Latina, incluso antes de que se publicara el Informe Meadows. Tanto fue así, que puso en peligro la realización de la Conferencia de Estocolmo (Estenssoro Saavedra, 2015). Como señala Ana Grondona (2014), todavía existía en ese momento una estructura bipolar, y particularmente en América Latina aún era reciente el recuerdo de la Revolución cubana y acababa de asumir Salvador Allende en Chile. En toda la región, salvo algunas excepciones, se seguía el modelo desarrollista de la mano de políticas de industrialización por sustitución de importaciones (isi), que a su vez estaba en línea con el modelo de Estado de bienestar y el enfoque keynesiano que hasta principios de los 70 aún gozaba de hegemonía mundial. Bajo el enfoque de la teoría de la dependencia, en ese momento hegemónico tanto en la cepal como en la mayoría de los gobiernos de América Latina, un modelo de crecimiento cero no haría más que profundizar las relaciones desiguales centro-periferia. En efecto, no faltaron quienes vieron en el informe del mit la justificación de un nuevo orden internacional que naturalizaría esas desigualdades.

8A partir de este descontento, y alarmado ante la posibilidad de fracaso de la Conferencia de Estocolmo, Maurice Strong organizó un seminario en 1971 en la pequeña localidad suiza de Founex con el objetivo de articular las preocupaciones de los países del primer mundo con aquellas de los países del tercer mundo,3 discrepancia de intereses que resumió así un representante de la India en una de las reuniones pre-Estocolmo: «los ricos se preocupan del humo que sale de sus autos; a nosotros nos preocupa el hambre» (citado en Güimarães, 1994, p. 42). El reporte que surgió como resultado de ese seminario y que se conoce como Informe Founex, fue tal vez el primero que logró unir «dos ideas que hasta ese momento aparecían como contradictorias: la idea de proteger el medio ambiente y la idea del pleno desarrollo» (Estenssoro Saavedra, 2015, pp. 85-86). Desde entonces empezaron a surgir iniciativas que buscaron mostrar que el problema no era el desarrollo, sino un tipo de desarrollo: el de las sociedades capitalistas del norte. Desde América Latina se destacaron la Declaración de Cocoyoc de 1974 y el Modelo Mundo Latinoamericano publicado en 1975 por la Fundación Bariloche. También desde Europa lo hicieron la propuesta de Otro Desarrollo (1975) y de Ecodesarrollo (1974). Tal fue el nivel de discusión que estas propuestas generaron que entre 1978 y 1980 la cepal sostuvo un proyecto sobre Estilos de Desarrollo y Medioambiente en América Latina, en el marco del cual se realizó un seminario homónimo en Chile en 1979. En efecto, lo que denota el nombre del proyecto es la necesidad que había de discutir sobre la multiplicidad de formas de desarrollo posibles y necesarias para la diversidad cultural y territorial de América Latina. Tampoco es un dato menor que en 1974 se redactara en el marco de la Asamblea General de onu la Declaración sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional, que instaba a los países desarrollados no ya a ayudar a los países subdesarrollados, sino que se los compelía a recomponer lo que su propio desarrollo tenía como consecuencia: el subdesarrollo del resto del mundo. Así, empezaron a replantearse las relaciones de fuerza internacionales en términos de, entre otras cosas, deuda ecológica de los países desarrollados con los subdesarrollados.

9Paralelamente a estos debates, al interior de fao funcionaba la Comisión Forestal Latinoamericana (cofla), creada en 1948 con el objetivo de fomentar la actividad forestal en la región. En los informes de las sesiones que van de 1967 a 1991,4 se evidencian algunas de las tensiones que recorrieron el debate. Un primer y temprano indicador de la influencia del debate desarrollo/conservación es la incorporación del Comité en Parques Nacionales y Vida Silvestre a la Comisión, durante las sesiones realizadas entre 1967 y 1976. En efecto, en el vii Congreso Forestal Mundial, que se celebró en Buenos Aires en 1972, se reconoció el carácter precursor de los forestales «en la lucha por conservar y utilizar racionalmente los recursos renovables» así como también «la contribución de la ordenación de la vida silvestre» (cfm, 1972, s/p) a fin de realizar las necesarias modificaciones para adecuar las políticas del sector a la nueva realidad manifestada en la Conferencia de Estocolmo. Sin embargo, en su declaración, el congreso fue muy explícito en que

no comparte las opiniones de los profetas de la desolación. Reconoce que el mundo necesitará una corriente siempre creciente de bienes y servicios forestales. Tiene plena confianza en que podrán satisfacerse esas necesidades mediante la ordenación racional y la valorización de los bosques existentes y con la creación de nuevos bosques artificiales. (cfm, 1972, s/p)

10Para ello, rescata el rol de los forestales, que desde mucho antes ya se preocupaban por estas cuestiones.

11Asimismo, en este Congreso, que fue el primero en celebrarse en América Latina, se evidencian algunas de las discusiones que se mantenían en las sesiones de 1967 y 1970. Al igual que en estas, el Congreso observó «con preocupación que la brecha entre las naciones desarrolladas y en desarrollo se sigue ensanchando» y planteó que, ya que la mayoría de los recursos forestales se halla en los segundos, estos requieren «que se les preste ayuda para lograr el desarrollo y la ordenación adecuada de sus recursos forestales» (cfm, 1972, s/p). El quid de la cuestión pasa por la naturaleza de esa ayuda y cuáles son las condiciones de la misma. En este sentido, es muy relevante que en el transcurso de las sesiones desde 1967 hasta por lo menos 1976, hubo posiciones que explícitamente proponían que esa ayuda fuese a través de financiamiento por parte de los países desarrollados, mientras otros promovían una capitalización interna, que veían no solo como factible sino como deseable, sobre todo teniendo en cuenta que más allá del potencial forestal de la región, la misma era deficitaria en el comercio internacional, siendo importadora de bienes provenientes de industrias forestales, entre las que destacan el papel. Tal es así que en la sesión de 1976 se dedicó un debate específico a esta temática: «la escasez y la pasta de papel».

12En esa misma línea, es de destacar que en la sesión de 1970 se solicitó la realización de un segundo «seminario sobre desarrollo forestal, reforma agraria y colonización» (cofla 1970, p. 19), como el que se había realizado en Brasilia en 1968. Ya en la sesión de 1967 se había planteado la posibilidad de que los trabajadores de las plantaciones participasen en la propiedad de los nuevos bosques. En el informe de la sesión de 1970 la fao sugiere a los Estados miembros «la conveniencia de la participación de Estado en la propiedad y manejo de industrias forestales» (p. 9). Estas discusiones están en línea con otro de los debates que se iniciaron alrededor de la crisis ambiental, sobre lo que Hardin (1968) llamó «tragedia de los comunes». En este famoso e influyente artículo, el autor plantea que el problema de la degradación ambiental de los bienes comunes (como pueden ser pastizales de uso común, bosques, bancos de pesca, entre otros) se debía a la ausencia de derechos claros de propiedad: como estos no tienen propietarios, se los utiliza de manera irracional, llevando a su agotamiento. No hace falta aquí repetir lo que ya es sabido: que la privatización de bienes regulados por el Estado es una característica fundamental del modelo neoliberal y allí donde estos no sean posibles de definir, «el Estado debe utilizar su poder para imponer o inventar sistemas de mercado» (Harvey, 2007, p. 72). El culpar por la degradación ambiental a la falta de propiedad sobre los recursos naturales parece encuadrar muy bien con la estrategia neoliberal. Las sesiones de la cofla hasta 1976 son demostrativas de cuánta tensión generaba esta postura en la región.

13Sin embargo, hay otro factor, además de la delimitación de derechos de propiedad, que empieza a ser particularmente relevante y que tiene que ver con el rol de los bancos, específicamente el Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante bid) y el Banco Mundial (en adelante bm), y que hace al giro neoliberal, pues «en definitiva, la neoliberalización ha significado la financiarización de todo» (Harvey, 2007, p. 37). En efecto, ya en la sesión de 1976 se observan algunos indicios de lo que vendrá. Por un lado, una cada vez mayor preponderancia del tema de la conservación, que hasta ahora seguía siendo subsidiario al tema del desarrollo y que incluso en esta sesión del 76 buscan reforzar a partir de promover sistemas agro-silvo-pastoriles (que por cierto va en línea con la cuestión de la reforma agraria y con la intención de que el desarrollo forestal sirva al desarrollo rural). Por otro lado, se evidencia un recorte en el presupuesto del pnud dedicado al desarrollo forestal. La contracara de esto es la intención cada vez más manifiesta del Banco Mundial y del bid (que alternaron su participación en las sesiones) en abrir líneas de crédito para el desarrollo forestal de la región. Lo que es sumamente interesante es que inclusive hasta el 76 estos bancos se basaban en los estudios e informes que salían de la propia cofla o de otros organismos internacionales como la fao o el Instituto Forestal Latinoamericano de Investigación y Capacitación, pero en la sesión de 1982 es el mismo Banco Mundial el que presenta un informe: Forestry Research Needs in Developing Countries-Time for a Reappraisal? Asimismo, se profundiza el recorte presupuestario del pnud y de la fao, y en cambio algunos proyectos de esta última pasan a depender del financiamiento que pueda otorgar el pnuma. En síntesis, una doble inflexión: preeminencia de la conservación sobre el desarrollo y preeminencia de financiamiento externo (y/o privado) en detrimento del financiamiento estatal. Esto empieza a notarse, por ejemplo, en la dependencia de fao respecto al pnuma y el recorte presupuestario del pnud con la contracara de un aumento en el interés del Banco Mundial en abrir nuevas líneas de crédito. Esto se profundiza aún más en las siguientes sesiones. Así, en las de 1986 y 1988 se añade un ítem a los programas de cada una específico sobre financiamiento: Financing for Forestry (1986)5 y La Movilización de Recursos Financieros para el Desarrollo Forestal Regional (1988). Ya en la de 1991 no hay tal ítem, pero creemos que se debe a que el mismo pasa a ser transversal a todos los temas. Resulta interesante traer algunas cuestiones de cada una de estas sesiones que, en nuestra opinión, refuerzan la consolidación de estas inflexiones, este doble giro.

14En la sesión de 1986, la Comisión reconoce que las mejores oportunidades para el desarrollo forestal en la región provenían de la ofertas de financiamiento internacional de la mano del bid, el bm y el Banco de Desarrollo del Caribe. Asimismo, hay una creciente valorización positiva sobre las ventajas de la privatización. Así, la cofla reconoce que «el financiamiento por parte del sector privado debe ser muy tenido en cuenta, entre otras cosas, porque las políticas públicas hacia el emprendimiento privado suelen ser más estables» (cofla, 1986, p. 3). El rol del Estado, que hasta el 76 era altamente valorado, aquí parece ya no serlo tanto.

15En la sesión de 1988 la tendencia hacia la financiarización en relación con la conservación se profundiza al punto que la Comisión recomienda «procedimientos para integrar, en las propuestas de financiación, los valores de los impactos intangibles de las actividades forestales así como sus productos no madereros». Teniendo en cuenta que era «necesario ampliar el concepto convencional de que las actividades forestales producen solo productos madereros», propone que «la amplia gama de bienes y servicios producidos por los recursos forestales aumenta el atractivo financiero de los proyectos y programas» (cofla, 1988, p. 3).

16La sesión de 1991, busca consolidar la conservación como elemento central de la actividad forestal. En esa línea, se dan a conocer los seis aspectos principales del 10 Congreso Forestal Mundial:6 el bosque: patrimonio protector; conservación y protección del patrimonio forestal; los árboles y el bosque en la ordenación y aprovechamiento de la tierra; manejo del patrimonio forestal; el patrimonio forestal como recurso económico; normativa e instituciones. Esta preponderancia de la conservación/protección es resultado de un paulatino deslizamiento del discurso desarrollista a uno conservacionista. Recordemos que al año siguiente se llevaría a cabo la Cumbre de La Tierra en Río de Janeiro. Sin embargo, resulta llamativa la poca mención que se hace del término desarrollo sostenible en las sesiones hasta la fecha.

17Entendemos, siguiendo a Roberto Güimaraes (1994), que la relación entre la financiarización y el auge de la conservación no es casual, sino que se condicionaron mutuamente, en lo que Michael Goldman ha denominado «neoliberalismo verde» (2005). Tal vez lo más interesante es que lo que hasta aquí hemos analizado contribuye al desarrollo de su hipótesis de que no es que el neoliberalismo («la financiarización de todo», al decir de David Harvey) se enverdeció en algún momento, sino que ya nació verde. En efecto, el gran argumento del bm guarda una no casual relación con el del ya mencionado Garret Hardin: no será posible el desarrollo sostenible sin una valuación apropiada del ambiente (Goldman, 2005). De esta forma, y a partir de la producción de conocimiento ambiental para/sobre el mundo, el bm, en conjunto con ong ambientalistas, organismos multilaterales como la Unión Internacional para la Conservación (uicn), movimientos sociales e incluso programas de la onu, ha logrado transformar áreas de tierras comunales en zonas bajo regulación transnacional, ya sea para extracción maderera, para investigación farmacéutica, para preservación de vida silvestre o para ecoturismo de elite (Goldman, 2005). Todo ello bajo el argumento, denunciado tan brillantemente por Evo Morales, de que «solo se cuida y se conserva aquello que tiene precio y propietario».7

18Ahora bien, si entendemos, siguiendo a Peter Vandergeest y Nancy Peluso (2015), que el bosque ha funcionado desde la construcción de los Estados nacionales como instrumento de gobierno, es decir, como regulador de las poblaciones a través del territorio, entonces la pregunta es cómo esta regulación transnacional del neoliberalismo verde se manifiesta en casos específicos.

9. 3. Trayectorias de regulación forestal en Chile y la Argentina: análisis de casos

9. 3. 1. Chile

19El proceso de expansión forestal en Chile ha tenido un carácter expansivo, impulsado y respaldado por políticas de desarrollo que se traducen en profundas transformaciones de gran parte del territorio, principalmente desde la provincia de Valparaíso hasta la de Valdivia.8

20La introducción de especies arbóreas exóticas comienza en 1830, como respuesta al proceso erosivo y de deterioro de los bosques, resultado del desarrollo de la minería, el boom triguero y la construcción de ferrocarriles. En 1898 comienzan los estudios de Federico Albert quien, alineado con la política conservacionista que para la época estaba desarrollándose en Estados Unidos y la Argentina (Scarzanella, 2002), promueve la forestación de los cerros con el objeto de detener la erosión y proveer madera y combustible a los centros urbanos y actividades industriales (Camus, 2006), explicitando la necesidad de lograr una relación entre intereses conservacionistas y productivos. Hacia 1920 las plantaciones logran cubrir cerca de 60 000 hectáreas y, años más tarde, en 1931 se crea la primera Ley de Bosques,9 orientada a proteger el recurso forestal a través de la creación de instituciones encargadas de administrarlo, junto con el ofrecimiento de tierras y créditos para fomentar las plantaciones. En 1944, la Corporación de Fomento de la Producción (corfo) trae a Chile a un grupo de expertos estadounidenses para llevar a cabo la llamada Operación Haig, cuyo objetivo era realizar la primera evaluación ambiental de los recursos forestales del país, siendo el primer catastro forestal realizado en Chile. El resultado de esta misión señaló que «la creciente e importante área de bosques artificiales tiene una enorme capacidad productiva susceptible de una considerable expansión y diversificación de especies, que protegida del fuego es capaz de mantener una industria permanente varias veces superior a la actual» (Prado, 2015, p. 30). En este sentido, es durante la década de 1930 que se formaliza la importancia de la actividad forestal para el país a partir de un cuerpo legal, y adquiere una dimensión industrial con la creación en 1939 de la Corporación de Fomento de la Producción, desarrollando una estrategia para recabar información de los recursos naturales, incluyendo de manera explícita los recursos boscosos, con fuerte predominio del bosque nativo. Para dar cumplimiento a este objetivo, se recurrió a la adjudicación de créditos externos para financiar tanto la elaboración de informes como para proveer de personal calificado para la realización de los catastros. (Cabaña, 2011)

21Luego, ya en 1960 el sector forestal tuvo como eje central la papelera y sus encadenamientos productivos, en 1965 se creó el infor (Instituto Nacional Forestal) y en 1970, la coref (Corporación de Reforestación) (Moreno, 2014), dando cuenta del despliegue de una institucionalidad directamente relacionada con la protección y fomento de la actividad forestal. Con el objeto de promover la forestación, se creó un organismo de derecho privado, con personal especializado, el llamado Plan Colchagua, punto de partida de plantaciones masivas realizadas principalmente en la Cordillera de la Costa de las regiones de O´Higgins y Maule. El proceso de forestación se realizó principalmente en predios privados, a partir de asociaciones entre el propietario y la corporación; entre 1970 y 1972 se plantaron cerca de 40 000 hectáreas (Prado, 2015). En 1972 la coref se convierte en la Corporación Nacional Forestal (conaf), sumándole tareas vinculadas a la protección y conservación de los recursos naturales, incluyendo la administración de las áreas silvestres protegidas del Estado, y entre 1970 y 1974 el pino insigne supera a las maderas nativas como materia prima.

22En esta línea, a partir de la década de los 50 comienza a producirse un proceso de modernización de las actividades forestales y madereras, dejando en evidencia que la lucha contra la erosión a través de la forestación contenía un doble propósito: conservar las tierras y, al mismo tiempo, conformar y consolidar un área productiva destinada a sustituir el sistema agrario en crisis. Se trata, en palabras de Pablo Camus (2006), de un cambio radical en la forma de ver el bosque, pasando de un recurso natural aprovechado por el hombre a un cultivo completamente creado por él.

23Dentro de esta trayectoria de expansión forestal, un hito central es la promulgación, durante la dictadura militar, del Decreto Ley 701 de 1974; instrumento que establece una serie de incentivos para la inversión privada orientada a la plantación de pinos y eucaliptus, tales como la bonificación del 75 % del costo total de la plantación, las exenciones de impuestos sobre la tierra y la inexpropiabilidad absoluta de las tierras declaradas aptas para el sector forestal,10 los recursos destinados para el cumplimiento de la ley provienen directamente del fondo fiscal nacional. Carlos Cabaña (2011) advierte que esta nueva ley tiene la doble intención de preservar los bosques existentes a la época e incorporar nuevos terrenos al proceso de forestación, al respecto señala que los aspectos de protección y recuperación de suelos de este instrumento quedan expuestos cuando se determina la obligación de reforestar para quienes hayan realizado acciones de corta o explotación de bosques; sin embargo, el motor principal tras la ley apunta más hacia motivaciones económicas, atendiendo la necesidad de abastecimiento estable de materias primas para un sector industrial con potencial para la expansión, la necesidad de reinsertar al sector privado, recuperando su rol protagónico dentro del marco de un Estado subsidiario, y la necesidad de proporcionar mayor credibilidad respecto de la seguridad en la tenencia de la tierra (Cabaña, 2011).11

24Al respecto, con el objeto de aplicar el principio de subsidiaridad del Estado, la promulgación del Decreto Ley 701 buscaba lograr un ingreso masivo de propietarios privados de terrenos forestales a la actividad de plantación, permitiendo que el Estado dejara de cumplir con esa labor (Cabaña, 2011). Sin embargo, durante los primeros años del régimen militar el Estado, a través de conaf, continúo realizando el mayor esfuerzo en forestación, alcanzando su máxima expresión en 1976 con 54 060 hectáreas plantadas. Fue en 1977 que por primera vez los particulares plantaron más que el Estado y, ya en 1979, los esfuerzos en forestación del Estado eran prácticamente inexistentes (Camus, 2006). Durante los primeros diez años de aplicación de la ley, la tasa de forestación bonificada fue de 42 000 hectáreas anual promedio, luego se mantuvo una tasa anual promedio de 33 583 hectáreas entre 1976 y 2013 (Prado, 2015, p. 34). Por tanto, el sector privado parece haber reaccionado favorablemente al estímulo, convirtiendo en marginal la labor de forestación del Estado a partir de 1979, de modo que de las 581 604 hectáreas plantadas entre 1975 y 1981 un 71,1 % fueron por ejecución privada (Cabaña, 2011).12

25La puesta en marcha de este instrumento de fomento de la forestación tuvo variadas consecuencias, entre ellas diversos autores advierten un proceso de concentración de la propiedad. En efecto, a veinte años de su entrada en vigencia el 94,2 % del total de hectáreas bonificadas pertenecía a medianos, grandes propietarios y principalmente empresas (Prado, 2015). Estos subsidios, de acuerdo con Mauricio Canals (2014), generaron dos efectos de largo alcance: una explosiva forestación y una nueva gran concentración de la tierra. De modo que, desde finales de la década de 1980, solo dos grupos económicos (Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones y Celulosa Arauco y Constitución s.a.) poseían la mayoría de las plantas de celulosa y territorios con plantaciones, concentrando los procesos industriales, la tierra y el capital en las mismas manos.

26Al respecto, de acuerdo con lo planteado por Canals (2014), el proceso de concentración se dio por los mecanismos de oligopsonio y oligopolio que operaron las grandes empresas forestales. En este sentido, estas empresas no solo controlaban gran parte de las plantaciones y, por ende, la oferta de trozas, sino que también controlaban las industrias, permitiéndoles determinar los precios y desbaratar la competencia. Como consecuencia, el sector forestal se volvió altamente concentrado y con mínimas capacidades para la diversificación y competencia por parte de los medianos y pequeños productores.13

27Si bien en un comienzo los posibles impactos ecológicos de las transformaciones territoriales producto del proceso de expansión forestal fueron vislumbrados como completamente positivos (Camus, 2006), desde la década de los 90 comienzan a surgir evidencias respecto a sus impactos negativos. Al respecto, se ha demostrado que entre 1979 y 2000 en las regiones del Biobío y la Araucanía, el bosque nativo fue reemplazado a un ritmo de 1,6 % anual, lo que equivale a una pérdida de 28,2 % de la cobertura inicial. Esta reducción se debió principalmente a la expansión de las plantaciones forestales hacia los Andes y cordilleras costeras (Aguayo y otros, 2009). Por su parte, en la región de Los Ríos, entre 1998 y 2006 la superficie de bosque nativo se redujo en 22 991 hectáreas, de las cuales el 87,5 % se debió a la sustitución por plantaciones forestales exóticas (conaf-conama, 2008). A esto se suma la erosión de los suelos como resultado de la pérdida de cubierta vegetal, la pérdida de biodiversidad por la sustitución de bosque nativo y las alteraciones a los cursos hidrológicos y al paisaje (Moreno, 2014).14

28Junto con lo anterior, una de las principales consecuencias de la expansión de las plantaciones ha sido la disminución de la superficie de tierra dedicada a las prácticas agrícolas tradicionales, provocando importantes transformaciones sociales si se considera la baja capacidad de absorción de mano de obra (Unda y Ravera, 1994); junto con esto, la forestación de grandes extensiones de tierras agrícolas obligó a la migración de los propietarios y los trabajadores agrícolas, favoreciendo un fuerte movimiento migratorio rural (cepal, 1986; Fawaz, 2000; Cruz y Rivera, 1983; Aguayo, 1983; Cavieres y otros, 1986).

29Los procesos descritos en torno a las políticas de regulación de la actividad forestal en Chile tienen manifestación concreta en los territorios forestados, impactando paisajes, modos de vida, propiedad de la tierra y economías locales. A continuación se da cuenta de estos procesos, a partir del análisis de la expansión de una de las principales empresas forestales del país, en la comuna de Constitución, región del Maule.

9. 3. 1. 1. Arauco s.a, vii región: Constitución

30La comuna de Constitución, ubicada en la vii región del Maule, tiene una población de 50 888 habitantes (ine, 2014) y un área total de 134 045 hectáreas, de las cuales cerca del 72 % están ocupadas con plantaciones forestales, convirtiéndose en territorio icónico de la trayectoria de expansión forestal en el país. En su mayoría, estas plantaciones abastecen a la planta de celulosa Arauco-Constitución s.a, localizada en el centro de la ciudad desde la década del 70, en un inicio en manos del Estado y actualmente propiedad de la principal empresa forestal Arauco s.a.

31Sobre los inicios de la actividad forestal en Constitución, los historiadores Abel Cortes y Marcelo Mardones (2015) advierten que el proceso de colonización jesuita dio curso a la explotación de abundantes y nobles maderas, principalmente del roble maulino; a partir de entonces comenzó a cobrar vida una economía de la madera que orientó la aparición de los primeros astilleros para la construcción de embarcaciones. Años más tarde, resultado de la deforestación, la erosión de gran parte de los suelos y el declive de la actividad económica marcaron el inicio del siglo xx.

32Luego, tal como se ha señalado, a mediados del siglo xx se dio inicio a un proceso de reconversión de las economías agrícolas por una actividad forestal orientada a las necesidades de papel y celulosa, es así como en 1943 y 1956 la Corporación de Fomento solicitó a técnicos estadounidenses evaluar las posibilidades de desarrollar una industria productora de papel y celulosa, aprovechando las plantaciones existentes de pino radiata (Camus, 2006). Finalmente, es en 1968 cuando se da inicio al proyecto de construcción de la Fábrica de Celulosa de Constitución, como parte de la política de Fomento de la Producción y Desarrollo de Zonas Deprimidas de la corfo. Cabe destacar que, antes de su construcción, los vecinos realizaron un cabildo abierto solicitando la instalación de la planta en la ciudad, viendo en ella posibilidades laborales y de progreso (Camus, 2006).

33Ya en dictadura, en la década del 80, Celulosa y Forestal Constitución es privatizada quedando en manos del grupo Angelini, que fusiona Celulosa Arauco y Celulosa Constitución dando origen al holding Arauco s.a. Durante este período, la actividad forestal consolida un proceso de concentración de la propiedad de las plantaciones, de la producción y de las ventas, junto con un proceso de transnacionalización de los capitales; siendo precisamente en este momento cuando la región del Maule experimenta la mayor destrucción de especies nativas (Camus, 2006).

34Al revisar la historia de la conformación de empresas Arauco, directivos de la empresa señalan que al momento de su conformación su principal activo era su componente industrial, al tiempo que contaba con muy pocos bosques (en referencia a plantaciones forestales). Ante este diagnóstico, su directorio decide, a fines de la década del 80, realizar una intensa compra de terrenos y plantaciones (Chile Forestal, 1996). Es así como, a partir de la compra de terrenos y los subsidios otorgados por el Estado para la forestación por parte de particulares, Arauco logra conformar su patrimonio forestal, expresión clara del proceso de acumulación de tierras anteriormente expuesto.

35Luego, a inicios de los 90, el Estado comenzó a implementar acciones orientadas a apoyar a los sectores menos favorecidos con la implementación del Decreto Ley 701, a partir de modificaciones realizadas a este instrumento. Con este propósito, impulsa el Programa de Forestación en Pequeñas Propiedades. Entre las modalidades utilizadas por el programa se encuentra el Fondo Rotatorio Regional, implementado justamente en esta región, consistente en que el pequeño propietario realiza un endoso de la bonificación del Decreto Ley 701 a un tercero, quien efectúa los contratos y cubre los gastos generados por la forestación. Otro sistema que se aplica en la región es el de mediería, consistente en que un pequeño propietario aporta su terreno, recibiendo las bonificaciones contempladas en la ley y además tiene la posibilidad de acceder a una fuente de trabajo en las labores que la empresa ejecuta, en este caso Forestal Arauco. El acuerdo contempla que, al término de la rotación, cada parte tiene una participación del 50 % sobre la plantación. El propietario está en libertad de vender su producción a la mejor opción del mercado, pero con el compromiso de que la primera opción, ante una eventual igualdad de ofertas, sea Forestal Arauco (Cabaña, 2011).

36Es así como las diversas articulaciones y estrategias público-privadas han permitido ir configurando el territorio y los modos de producción; de tal modo que, al año 2015, el 54,21 % de la superficie total forestada en Constitución está en manos de grandes empresas y un 27 % corresponde a pequeños propietarios; mientras que medianas empresas y medianos propietarios concentran el 4,35 % y el 13,90 % respectivamente (infor, 2015). Cabe señalar que, al ser Arauco la principal empresa con presencia en este territorio, los pequeños propietarios destinan su producción principalmente al abastecimiento de la empresa, quien fija los precios y condiciones tanto de la venta como de la producción.

37En cuanto a la composición del patrimonio forestal de Arauco s.a. durante estos años, la empresa declara que su patrimonio

está compuesto por áreas de producción, enfocadas a satisfacer las necesidades industriales de Arauco; áreas de conservación y protección, dedicadas principalmente a la conservación de la biodiversidad y protección de los cursos de agua y del suelo; por áreas de uso general constituidas por caminos, terrenos agrícolas y otros usos, entre los que se encuentran, también el uso actual del patrimonio por parte de terceros.15 (Forestal Arauco, 2018, p. 7)

38Al respecto, el subgerente de Asuntos Públicos de Arauco-Constitución declara que

en el caso de los nativos tiene otra cuantificación y tiene una valoración también social que es importante para la compañía mantener. Hoy día es un dato muy importante. ¿Dónde mejor está cuidado el bosque nativo? Es en el patrimonio de las compañías forestales… porque no se toca. (Comunicación personal, 2017)

39De modo que las regulaciones y fomento al desarrollo del sector forestal observadas a lo largo del texto dejan en manos de agentes privados tanto la concentración de la propiedad como los procesos productivos, la diversificación de la industria y el manejo de los bosques.

40En la actualidad la empresa apunta a una mayor diversificación de su producción, bajo el sello de sostenibilidad otorgado por certificaciones internacionales. Al respecto, además de la producción de celulosa, maderas aserradas, manufactura y paneles, la empresa contempla dentro de su área de influencia territorial la construcción de viviendas sociales, la mantención de la biodiversidad del bosque nativo (309 mil hectáreas), la producción de energía limpia, la contribución al desarrollo de la educación, el bienestar de las comunidades y, después del terremoto de febrero del 2010, el diseño y financiamiento del Plan de Reconstrucción Sustentable de Constitución, en coordinación con entidades públicas y otros agentes privados. Además, en la actualidad, con el objeto de hacer frente a las consecuencias de los incendios forestales de 2017, la empresa, en alianza con organismos estatales, comenzó a estimular la formalización de actividades de recolección y venta de productos forestales no maderables, apuntando a la generación de un circuito turístico que se nutra de la identidad forestal de las localidades afectadas.

9. 3. 2. Argentina

41Algunos autores (como Zarrilli, 2016) estiman que entre fines del siglo xix y principios del siglo xx la Argentina contaba con alrededor de 100 millones de hectáreas de bosques, lo que cubría aproximadamente el 30 % de su superficie continental. Sin embargo, la definición de la Argentina como país productor y exportador de materias primas, la necesidad de crear infraestructura para poder llevar dichos productos hasta el puerto vía el ferrocarril conspiraron en pos de la deforestación de grandes extensiones ya sea para la agricultura y ganadería, ya sea para la extracción directa de madera para la expansión del ferrocarril. Sumado a esto, tal como plantea el mismo autor, en el contexto de la primera guerra mundial, la Argentina se convirtió en uno de los principales exportadores de tanino para abastecer la demanda europea.

42Siguiendo la periodización propuesta por el autor, en 1922 se crea el primer parque nacional en el área del lago Nahuel Huapi (Patagonia argentina) a efectos de desarrollar una reserva ambiental y turística. Sin embargo, es recién en 1934 que se sanciona la Ley 12○103 de creación de la Dirección de Parques Nacionales (Zarrilli, 2016). Esta demora se explicaría, siguiendo al autor, por la importancia relativa asignada al crecimiento agropecuario, en un contexto en el cual el país llega a convertirse en un importante proveedor internacional de granos.

43Sin embargo, habrá que esperar hasta 1948 para la promulgación de una ley específica para el sector. La Ley Nacional 13○273 de Defensa de la Riqueza Forestal preveía, entre otros puntos, la creación de un fondo forestal para cumplir con la aplicación de la ley, a través de un nuevo órgano de aplicación: la Dirección General de Bosques, que dependía del Ministerio de Agricultura, con autarquía administrativa y financiera (Zarrilli, 2016), a la vez que desgravaciones impositivas (especialmente en lo referente a la contribución inmobiliaria) y créditos especiales que serían otorgados por el Banco de la Nación Argentina y el Banco de Crédito Industrial (Tozzini y Crespo, 2018). Al amparo de esta ley se crea y consolida la administración nacional del recurso forestal, y también a partir de ella se desarrollan todas las áreas provinciales –allí donde estas ya se habían creado– vinculadas con la silvicultura (Zarrilli, 2016). Es a partir de la misma que se comienzan a crear las funciones ambientales económicas y productivas de los bosques (Zarrilli, 2016). Sin embargo, y como también puntualiza el autor, varias provincias se van creando con posterioridad a su sanción y al no incluir en sus marcos normativos las consideraciones de esta ley, la misma queda desvirtuada a poco de ser creada; sumado a que ya ella misma concebía su actividad como relegada a las superficies que no fueran pasibles de utilizarse para la agricultura. En 1949, la recién creada Administración Nacional de Bosques diseñó el Primer Plan de Ordenación Forestal a nivel nacional e impulsó, aún con errores propios de la inexperiencia, un inventario forestal.

44Por su parte, en 1956 la Dirección de Economía Forestal, dependiente de dicha administración, comenzó a publicar de manera anual las «Estadísticas forestales». Resulta sumamente significativa esa primera publicación pues brinda un estado de la cuestión de la superficie boscosa del país. Es hacia 1960 que la Administración Nacional de Bosques presenta otro plan de ordenamiento que promovía la reforestación con especies exóticas (Valtriani, 2008). Más que la defensa, protección, reproducción y/o ampliación del bosque por cuestiones ambientales o paisajísticas, el objetivo apuntaba –según Mendes (2010)– a promover la producción de madera y la formación de una industria forestal. El bosque importaba en tanto recurso económico con valor de cambio en el mercado y las acciones institucionales tuvieron ese horizonte como motor (Tozzini y Crespo, 2018). En el año 1969 la Administración Nacional de Bosques se reestructura y se convierte en el Servicio Forestal Nacional.

45En 1973 se sanciona la Ley 20○531 y se crea el Instituto Forestal Nacional (ifona), ente autárquico del Estado que se constituye en el organismo de aplicación de la Ley Nacional 13○273. El mismo fue creado en jurisdicción del Ministerio de Economía, y tenía a su cargo el cumplimiento integral de dicha ley, así como las normas correspondientes a la Ley 21○695 de Crédito Fiscal para fomento a la forestación, es decir, subsidio financiero sin reintegro (Fernández, 2015, p. 24). Su objetivo fundamental fue lograr el mayor abastecimiento interno de maderas, pastas celulósicas, papeles y demás productos forestales, mediante el aprovechamiento equilibrado de los bosques nativos, incremento en obras de forestación con especies de rápido crecimiento y radicación de actividades transformadoras, a la vez que se hicieron evaluaciones en zonas «deprimidas económicamente» donde el recurso forestal fuera uno de los principales recursos de vida (Fernández, 2015, p. 25). A partir del año 1976, el ifona fue privado de su órgano natural de conducción y pasó a ser administrado por la figura de un interventor, situación que duró hasta su desaparición, sin que los sucesivos gobiernos constitucionales modificaran esta situación. En el período 1978-1980, el ifona quedó privado de una importante fuente de recursos al eliminarse el Fondo Forestal y en los hechos pierde su autarquía. Esta entidad se discontinúa en sus funciones a través del Decreto Ley 2284 de Desregulación Pública dictado en 1991.

46Analizando el período que va desde 1956 a 1986, Adrián Zarrilli (2016) describe una notable reducción de la masa boscosa del país, en tanto el avance sobre zonas otrora cubiertas por bosque nativo no fue tampoco debidamente reemplazado por la plantación de exóticas. Según el autor, la sumatoria de las diferentes reglamentaciones del período determinó una superficie forestada del orden de las 790 000 hectáreas, lo que arroja un promedio anual no superior a las 20 000 hectáreas. Concebidas principalmente para sustituir importaciones de madera de obra y celulosa, las forestaciones acompañaron la tímida evolución de esos sectores industriales. Esa área plantada puede confrontarse, según el autor, con una pérdida de superficie boscosa total, para el período, del orden de 15 millones de hectáreas, lo que equivale a una reducción neta de casi 490 000 hectáreas anuales. El ritmo de forestación fue inferior a lo esperado, además de que el sistema de custodia del recurso no fue suficiente para defender y ampliar la masa forestal nativa. Asimismo, los resultados tampoco fueron satisfactorios desde el punto de vista de la distribución territorial de las plantaciones, de su calidad y de los procesos inducidos de agregación de valor. En ciertos casos los subsidios disponibles fueron tan beneficiosos que muchos bosques fueron implantados sin consideración alguna sobre su destino industrial, y las plantaciones han sido en muchos casos descuidadas una vez percibido el subsidio (Zarrilli, 2016, p. 168).

47En el marco de este paradigma de modernización del sector y de los planes nacionales de ordenamiento del bosque que se dieron desde 1948, las provincias patagónicas de Neuquén, Río Negro y Chubut, creadas hacia fines de la década de 1950, impulsaron en sus jurisdicciones una serie de políticas de desarrollo forestal. Hacia las décadas de 1960 y 1970 promovieron acciones sobre los recursos boscosos de la cordillera que tenían como propósito crear un sistema de producción alternativo a la ganadería ovina extensiva. Incentivaron, en consonancia con los postulados del ifona, la plantación de especies exóticas de rápido crecimiento provenientes del hemisferio norte –pinos oregón, ponderosa, radiata y murrayana– que fueron reemplazando al ciprés de la cordillera una vez que este fue siendo talado para su comercialización.

9. 3. 2. 1. manosa, provincia de Chubut: El Hoyo y Lago Puelo

48En relación con la Argentina haremos foco en el accionar de una empresa forestal (Maderera del Noroeste del Chubut s.a.) que operó en el período bajo análisis en este escrito (desde inicio de los 70 a inicio de los 90) en la zona cordillerana del noroeste de Chubut. Si bien la misma no actuó sola en la región, nos parece que de las tres empresas que operaron, el ejemplo a abordar aquí resulta sumamente ilustrativo y deudor de las políticas y concepciones que atravesaron el período.

49En el año 1969 el Instituto de Colonización y Fomento Rural del Chubut (en adelante iac) abrió el expediente 5016. En él se reserva para ser anexado a la Dirección General de Bosques y Parques del Chubut (en adelante dgbyp) parcelas reforestadas con especies exóticas, las que habían sido objeto de tala rasa de bosque nativo por parte de empresarios madereros locales. En dicho expediente figuraba una nómina de los empresarios madereros con las parcelas y cantidad de hectáreas utilizadas y reforestadas. En una nueva provincia de apenas once años, cuya Constitución de 1957 establecía en su artículo 102 que el bosque era de propiedad inalienable de la provincia y esta tenía pleno dominio y jurisdicción sobre los recursos naturales de todo el territorio, una de sus instituciones con más poder introducía una nueva arista en el ordenamiento territorial. Esto es, las parcelas de tierra fiscal que habían sido otorgadas para usufructo de los empresarios madereros locales y que habían sido (o estaban en proceso de ser) reforestadas eran ahora reservadas y transferidas a la entidad provincial encargada de regular los bosques. Siguiendo el planteo de Vandergeest y Pelusso (2016), mediante esta operación el Estado provincial estaba creando una zona forestal a partir de transferir territorios bajo su dominio al ámbito de la administración de bosques. En este sentido, tal como plantean los autores, la creación de un dominio de bosques puede no comprenderlos; es decir, puede incluir zonas totalmente deforestadas o que ya no son bosques. En este caso estaba incluyendo dentro de sí parcelas que habían sido objeto de tala rasa por parte de los empresarios forestales y que estaban comenzando a ser reforestadas y concedía a la dgbyp la circunscripción de un futuro recurso económico. La figura otorgada entonces era la de «forestación compensatoria» en virtud del aprovechamiento que los empresarios forestales habían realizado del bosque nativo del territorio provincial.

50Sin embargo, este fue el primer movimiento de lo que, tres años más tarde, representaría una verdadera revolución para el ordenamiento territorial de la región que pasaría a tipificarla como una zona forestal. En efecto, en 1972 –año en que el tema forestal tomó un nuevo auge en nuestro país–, el Decreto provincial de Chubut 39/72 autoriza la celebración del contrato entre el Estado provincial y la Maderera del Noroeste del Chubut s.a. (en adelante manosa). En ese mismo decreto nacía, bajo dicha denominación y por compulsión estatal, la unión de todos los pequeños aserraderos familiares que operaban en la zona. De esta forma, el Estado tendría un único interlocutor: el consorcio maderero recientemente creado. Más allá de todos los inconvenientes que dicha unión societaria conllevó, resulta interesante destacar que mediante dicho decreto se reservaba, para la operación de esa empresa, la superficie de 40 000 hectáreas que, según el Decreto 39/72, comprendía «la superficie forestal existente en el área de Lago Puelo, Golondrinas y El Hoyo en el Departamento de Cushamen de esta Provincia». El objetivo del consorcio era integrar la explotación de la materia prima con un secadero, un aserradero y la fabricación de carpintería de obra, sumado a la instalación de un vivero que produjese las plantas necesarias para realizar las forestaciones compensatorias que, según Ana Valtriani, fueron principalmente especies de rápido crecimiento del género pinus.

51De esta manera, una amplia porción de las tierras de esas localidades quedaban trabadas bajo la órbita del proyecto forestal, aun cuando venían siendo objeto de otros usos y otras planificaciones por parte de sus históricos ocupantes. En este sentido vastas zonas fueron excluidas de sus usos tradicionales, fundamentalmente aquellos vinculados a la ganadería, los que pasaron a ser tipificados como ilegales al pasar dichas tierras a la regulación de la entidad de bosques. Tal como exponen Vandergeest y Pelusso (2015) para la zona del sudeste asiático, también en el noroeste de Chubut la reserva de tierras en pos del proyecto forestal implicó que las extensiones de veranada de muchos pobladores quedaran imposibilitadas de ser titularizadas en virtud de las restricciones que ahora imponía esta nueva reglamentación. En este sentido, y tal como lo postulan los autores, la restricción del área bajo el dominio de la entidad de bosques significaba, paralelamente, la imposición de una restricción que determinaba el curso de las tramitaciones de tierra pública por parte de sus ocupantes; pero también el cambio en ciertas actividades cotidianas y de subsistencia que pasaron ahora a ser controladas y reguladas por las autoridades de bosques. Así, a partir de dicho contrato de concesión, prácticamente la totalidad de la masa forestal de las dos localidades quedaba pasible de ser usufructuada por esta empresa creada bajo el decreto provincial antes mencionado. Es decir, el Estado provincial determinó un área en la cual operaría esta empresa conformada, a su vez, por impulso estatal; pero paralelamente cambiaba la situación cotidiana y administrativa de buena parte de la población. Como decía un extrabajador, poblador de la zona, refiriéndose al contrato de concesión: «Todos estábamos ahí adentro». Entonces se daba un juego en el cual la empresa se presentaba al poblador reclamando dicha tierra para su proyecto económico que, a la vez, había sido habilitado por el Estado.

52Para su desarrollo, y en consonancia con las políticas del ifona para el período, la empresa recibió créditos que le permitieron poner en marcha el proyecto y llevar adelante las obras de infraestructura necesarias. Posteriormente los problemas entre los socios devinieron en la venta de las acciones a un empresario reconocido de la provincia que no provenía del sector forestal. Podríamos indicar que es en esta etapa donde la extracción de valor se potencia. En otro trabajo (Tozzini, 2011) habíamos planteado que la afectación de determinadas tierras, otrora periféricas desde el punto de vista de la acumulación de valor para proyectos forestales, había funcionado en su momento como una reserva de las mismas para futuras extracciones de valor potenciadas. Habíamos sacado esta conclusión en virtud de que veíamos en qué medida las tierras disputadas a grupos campesinos e indígenas sin título de propiedad se debían a los altos valores inmobiliarios que dichas tierras venían adquiriendo en el presente, impensados décadas atrás.

53Repasando la historia de manosa, podemos afinar dicha conclusión. Vimos cómo la empresa termina siendo vendida a un empresario provincial de la costa que no tenía experiencia en el negocio forestal. Dado los problemas e incumplimientos que se suscitaron a lo largo de los años, la superficie que originalmente fuera otorgada a la empresa, será severamente restringida por la dgbyp a tan solo 1897,59 hectáreas (Decreto 1697/91) y un nuevo contrato de concesión anexo.

54Sin embargo, vale la pena detenernos aquí. Dentro de las hipótesis manejamos aquella de los bosques como instrumentos de gobierno y de control de la población, cuestión a la cual nos referimos más adelante. También, y como ejemplificamos anteriormente, a la actividad forestal como parte de una estrategia global de acumulación. Al momento de la readecuación de las dimensiones de la concesión, el Estado había venido cercenando la posibilidad de ciertas actividades a los pobladores originales, a muchos los había imposibilitado de sus tradicionales actividades ganaderas, descapitalizando a sus actores y operando sobre ellos una suerte de arrinconamiento (Tozzini, 2011). Así, cuando se produce el ajuste de las hectáreas para el proyecto, quedaban en dichos territorios unas pocas familias de origen indígena que nunca habían podido titularizar las tierras.

55De las 1897 hectáreas que quedaron para la empresa luego de la readecuación del Decreto 1697/91, 1120 de plantación son otorgadas a un abogado que intervino en esta negociación en concepto de pago de honorarios (Disposición 89 de la dgbyp) (Valtriani, 2008, p. 246). A los pocos años el abogado en cuestión consiguió, a partir de mostrar como mejoras los trabajos silviculturales aplicados a dichas plantaciones, tramitar ante el municipio de El Hoyo el título de propiedad sobre las hectáreas comprendidas en el mismo (la mayor parte de las 1120) hacia mediados de la década de 1990. Durante 2008 una familia que tradicionalmente ocupaba esas tierras, y que nunca pudo titularizarlas en su totalidad en virtud de las trabas burocráticas producto de la reserva forestal de las mismas, fue condenada a desalojarlas en primera instancia en virtud del título de propiedad conseguido sobre por el abogado. Un movimiento similar intentó realizar una década después sobre parcelas ubicadas en el ejido de Lago Puelo, movimiento que se dificultó en virtud del reconocimiento por parte del Estado nacional y provincial –y una década más tarde por el municipal– de esas tierras en tanto territorio mapuche.

56Finalmente, y tal como lo plantea Valtriani (2008), la empresa sufrió problemas de liquidez que se continuaron hasta su cierre a fines de la década de 1990. El resto de las parcelas forestadas fueron embargadas en juicios contra los bienes de manosa y quedaron intangibles algunos años en que no pudieron realizarse trabajos de mantenimiento y saneamiento. Hacia inicios del nuevo siglo, algunas tierras comienzan a ser ocupadas para la construcción de viviendas familiares a los fines de resolver los problemas habitacionales en medio de la crisis económica en nuestro país y de la alta valorización inmobiliaria;16 de las restantes, la dgbyp no pudo recuperar el control de muchas de ellas por litigios con el municipio de Lago Puelo.

57Es siguiendo la historia de esta empresa y de las políticas públicas que la gestaron que puede comprenderse la forma en la cual la reserva de tierras por parte del Estado bajo la órbita de sus departamentos de bosques (la creación de political forest en términos de Vendergeest y Peluso, 2016) operó primero como una forma de controlar y ordenar a la población en virtud de que pudiera operarse un proceso de extracción de valor y de acaparamiento de tierras públicas en pocas manos al ritmo que el mercado las fue valorizando a través de distintas capas. Así pasaron de ser tierras periféricas ocupadas por familias de manera precaria, a tierras potencialmente forestables y, más tarde, a espacios con la más alta valoración inmobiliaria.

58Para cerrar baste una viñeta ilustrativa que nos permite enlazar este ejemplo puntual con el tema del capítulo. Si, tal como proponen Vandergeest y Pelusso (2016) para el sudeste asiático, los bosques son instrumentos de gobierno, vimos hasta aquí de qué manera la forma de reservar tierras para ponerlas bajo la órbita de bosques fue en pos de proyectos de supuesto desarrollo económico. Finalmente, la figura mediante la cual se pusieron «en barbecho» ciertas tierras para que pudiese operarse la extracción de valor definitiva –esto es quitar de ellas a sus tradicionales ocupantes– no fue otra que la del conservacionismo. Tal como desarrollamos largamente en otro lado (Tozzini, 2011), en El Hoyo el abogado en cuestión culpaba en 2008 a la familia que reclamaba la ocupación tradicional de las tierras de no permitirle entrar a mantener y cuidar el bosque (cuando en realidad era una plantación). En Lago Puelo, en el año 1996 se había creado un Parque Natural Municipal, para lograr un fin similar. En menos de tres décadas las estrategias de reserva de tierras en pos de mayores extracciones de valor pasaron del discurso del desarrollo al del conservacionismo.

9. 4. Reflexionando desde una perspectiva binacional que nos lleve a nuevas preguntas

59Recapitulemos. Iniciamos este capítulo partiendo de dos hipótesis interrelacionadas: a) que la crisis ambiental y la crisis de acumulación capitalista, junto a la reestructuración neoliberal que le sobrevino, estuvieron relacionadas; b) que la política forestal en Latinoamérica funcionó como instrumento regulador en el proceso de acaparamiento de tierras ligado, a su vez, al mencionado proceso neoliberal de reestructuración capitalista.

60Respecto a la primera hipótesis, pudimos constatar que los debates previos y posteriores a la Conferencia de Estocolmo guardan íntima relación con la crisis de acumulación de capital que para la década del 70 golpeó el modelo hasta ese momento hegemónico: el Estado de bienestar. Esa relación se vuelve observable fundamentalmente de dos maneras. Por un lado, a partir de la relación entre el planteo resumido en «la tragedia de los comunes» (Hardin, 1968) y el avance privatizador sobre los bienes ambientales en los cuales hasta ese entonces prevalecía una regulación estatal o comunitaria. Esta relación se observa en los documentos de la cofla, sobre todo a partir de 1982, donde se llegan a establecer las ventajas de la propiedad privada por sobre la estatal que hasta el 76 aún gozaba de apoyo mayoritario. Este vuelco hacia la privatización también es observable en los casos analizados. Tanto en Chile como en la Argentina, durante la década del 70, las forestaciones fueron mayoritariamente realizadas directamente por el Estado. En esa línea, cabe destacarse la simultaneidad en la conformación de las autoridades nacionales, el ifona en 1973 en la Argentina y la conaf en 1972. También las leyes de fomento a través de subsidios y/o aportes no reintegrables corresponden a la década de 1970: el Decreto Ley 701 (Chile) y la Ley 21 695 (Argentina). Estas leyes, junto con sus órganos respectivos de aplicación, se promovieron en el marco, relevado en las sesiones de la coflac del 67 al 76, de hegemonía de la teoría de la dependencia y, su correlato, la crisis del desarrollo capitalista hegemónico. En esa perspectiva se proponían el fortalecimiento de los mercados internos a fin de propender a una mayor autonomía económica respecto de los países centrales. Sin embargo, lo destacable es que esos instrumentos en ambos casos facilitaron una transferencia de capital del Estado hacia manos privadas, aunque no ocurrió de la misma manera en ambos países. En el caso analizado para la Argentina, la empresa manosa se constituyó bajo la figura de un consorcio público-privado y finalmente es vendida a un empresario, las tierras que constituían su patrimonio forestal, que eran propiedad provincial, pasaron a manos de otro privado: el abogado. En el caso chileno las forestaciones fueron llevadas a cabo por particulares con los subsidios estatales que preveía el Decreto Ley 701, quienes a fines de 1980 vendieron sus terrenos a Arauco s.a. Aquellos que lograron mantener sus propiedades, lo hicieron bajo la órbita de Arauco, convirtiéndose en meros abastecedores del recurso forestal en un mercado donde es la empresa la que fija los precios y condiciones.

61En esta línea, en ambos casos resulta destacable el rol del Estado en la zonificación de áreas aptas para la forestación. Esto constituyó una forma de regular los usos apropiados para las tierras que entraran en esa zonificación, obligando a las poblaciones que no los pudiesen llevar a cabo bien a venderlas, si fuesen de su propiedad, bien a abandonarlas sin ninguna retribución. Esta segunda opción parece haber sido predominante en el caso analizado para la Argentina, mientras que la primera parece haberlo sido en Chile, aunque resta relevar la forma en la que se llevaron a cabo las ventas a favor de la empresa Arauco. Más allá de la diferencia, en ambos casos las zonificaciones promovieron una concentración de la tierra en manos de las respectivas empresas, lo cual apoya la segunda hipótesis: que la regulación constituyó un instrumento para el acaparamiento (concentración) de las tierras, que a su vez se conforma en estratégica para la reestructuración de la acumulación capitalista que necesita el modelo neoliberal.

62Por otro lado, la relación entre crisis ambiental y crisis del modelo de acumulación también se vuelve palpable en el desplazamiento del desarrollo por la conservación. Si entendemos que el desarrollo en esa época estaba en crisis y que se estaban construyendo alternativas desde el tercer mundo que enaltecían la deuda de los países desarrollados con los subdesarrollados, entonces la preeminencia que la necesidad de conservación empieza a tener respecto al desarrollo puede ser interpretada como una forma de evadir dicha deuda e incluso de regular el modo y la velocidad en la que los países subdesarrollados debían desarrollarse, pues se reconocía que el patrimonio forestal del tercer mundo era mucho mayor y más importante de conservarse que el del primer mundo. De esta manera se aseguraba la geopolítica desigual necesaria para el funcionamiento del modo de producción capitalista que denunciaban los teóricos de la dependencia. Esto también puede observarse en el cada vez menor presupuesto del pnud hacia el sector forestal latinoamericano y el creciente interés de los grandes bancos internacionales en llenar ese vacío que pudimos relevar en las sesiones de la cofla. En este sentido, es particularmente interesante notar cómo la promoción de los usos múltiples de los bosques, sus recursos no madereros e intangibles van en aumento de sesión en sesión, hasta el punto de plantear que estos «aumentan el atractivo financiero» (cofla, 1988, p. 3). Los aspectos principales del último Congreso Forestal Mundial de 1991, previo a la Conferencia de Río, son particularmente demostrativos del desplazamiento hacia la conservación. Sin embargo, y como ya mencionamos en el cuerpo del texto, nos llamó la atención el poco uso que se hace del concepto de desarrollo sostenible en las sesiones de la cofla correspondientes al período analizado. Por ello, creemos que sería necesario complementar este análisis con uno que abarque las sesiones posteriores a 1992 y hasta la actualidad.

63El desfinanciamiento de los planes de desarrollo forestal en favor de los que promovieron la conservación también tuvo sus efectos en ambos países. Para el caso argentino, el desmantelamiento de los fondos que proveían al ifona, tan solo tres años después de su creación, es sugerente al respecto, especialmente dado que ocurre con la irrupción militar en el gobierno que buscó garantizar la incorporación del país en el giro neoliberal. En este punto el caso de la forestación en la región del Maule, con respecto al de la provincia de Chubut en la Argentina, es diferente, pues en esta última la forestación nunca consiguió constituirse en una actividad industrial predominante, como sí lo hizo en la del Maule. Esto puede deberse a motivos que no pudimos incorporar en este análisis, como puede ser la política nacional argentina de economías regionales, que privilegió la región del litoral como aquella más apta para la forestación. Esto reforzaría nuestra segunda hipótesis, en línea con la propuesta de Vandergeest y Peluso, pero no podemos aquí más que sugerirla como interrogante.

64Finalmente, el giro hacia el conservacionismo en detrimento del desarrollismo es palpable en ambos casos. En las dos regiones el discurso conservacionista es hoy el mayor regulador poblacional. La empresa Arauco en Chile es actualmente la que tiene más áreas protegidas en la región del Maule. En el departamento Cushamen en Chubut, el argumento de protección del bosque fue utilizado por el abogado al que se le cedió la mayoría de las tierras de la ex-manosa, en un litigio contra los ocupantes tradicionales de las tierras. Esto, sumado a los procesos que podemos denominar de «mercantilización de la naturaleza» (como son la creación de sistema de pagos por servicios ambientales, bancos genéticos, ecoturismo, entre otros), refuerza el concepto de neoliberalismo verde, es decir, la hipótesis de que efectivamente el neoliberalismo (entendido también como la «financiarización de todo») y el desarrollo sostenible actualmente hegemónico, se complementan. Asimismo, nos lleva a explorar y complejizar las continuidades y rupturas entre el modelo neoliberal y el estado de bienestar, lo cual es de suma importancia en el momento actual de renovado ímpetu neoliberal contra los gobiernos progresistas y sus vínculos con el (neo) desarrollismo. También nos invita a explorar en las relaciones de poder en el medio de las cuales se construyen los conocimientos que finalmente legitiman determinadas regulaciones, ordenaciones o planificaciones del territorio, así como aquellos que habilitan la medición y cuantificación de nuevas mercancías de la naturaleza (esto es, el carbono, la biodiversidad). En esta línea, una cuestión sumamente interesante para analizar en clave binacional sería hasta qué punto las más recientes políticas de protección de bosques nativos de Chile y la Argentina suponen límites o aperturas a los procesos de mercantilización de la naturaleza mencionados y su relación con políticas internacionales en la materia, como aquellas promovidas desde el pnuma o la iucn.

Autorías y filiaciones institucionales

65Constanza Casalderrey
Universidad Nacional de Río Negro, Instituto de Investigaciones en Diversidad Cultural y Procesos de Cambio (iidypca). San Carlos de Bariloche, Río Negro, Argentina.
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet). San Carlos de Bariloche, Río Negro, Argentina.

66Marcela Salgado
Universidad de Chile. Santiago, Chile.

67María Alma Tozzini
Universidad Nacional de Río Negro, Instituto de Investigaciones en Diversidad Cultural y Procesos de Cambio, San Carlos de Bariloche, Río Negro, Argentina.
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet). San Carlos de Bariloche, Río Negro, Argentina.

Comentario al texto

68Por Horacio Paradela

69El artículo de las colegas invita a una reflexión muy directa de la cuestión forestal y las problemáticas socioterritoriales latinoamericanas explayándose desde múltiples focos y dimensiones espacio-temporales, considerando procesos globales como particulares, apuntando a los procesos específicos desarrollados en la región patagónica y llegando a una conclusión entre las políticas de conservación y la evolución de la propiedad de la tierra que debe seguir siendo profundizada en su análisis, no solo en clave de revisionismo histórico sino en términos de modelos de desarrollo que deben ser puestos en la mesa de discusión de políticas territoriales en la Norpatagonia cordillerana.

70Justamente, considerando la narrativa propuesta sobre la evolución de las políticas dictadas por los organismos internacionales hacia el desarrollo sostenible en conjunción con la toma de deuda pública, debemos visibilizar el fortalecimiento de las dictaduras en países de América Latina promovidas por el Plan Cóndor que incluso, precisamente, se ocuparon de fragmentar y destruir (principalmente en la Argentina, en provincias como Chaco, Formosa, Santa Fe, Misiones, Uruguay y Brasil) organizaciones de campesinos (ligas agrarias) que desafiaban la lógica del capital y suponían prácticas asociativas disruptivas con la producción parcelaria individual. No fue solamente la bajada de leyes y lineamientos sino la represión de manera directa en el territorio.

71El caso chileno viene a presentarse con la contundencia que corroboran sus datos en relación con la concentración de tierras y desaparición de los pequeños productores de diversas zonas, respaldados hegemónicamente con la legitimidad del discurso de la propiedad y ejercicio de lo privado compitiendo y doblegando a la función pública del Estado.

72Yendo al caso de la Norpatagonia argentina, no resulta menor reconocer el surgimiento de las áreas protegidas o parques nacionales como herramientas de un proceso histórico original de expansión capitalista relacionado con el afianzamiento del Estado nación argentino en la cordillera (operando en el sentido de la restricción a la producción y afianzando el acaparamiento de tierras en la región); a su vez, con políticas iniciales que distan de los paradigmas actuales de la conservación, como el primer vivero forestal nacional desarrollado en la isla Victoria desde el año 1925 y que promovió posteriormente el desarrollo de masas forestales de pinos exóticos en toda la región.

73Es indiscutible que en estos parques (el caso del Parque Nacional Nahuel Huapi con 715 000 hectáreas es un fiel ejemplo) se expulsaron, se fragmentaron poblaciones, se desarticularon redes sociales y se solidificó un modo de producción dominante asociado a los servicios turísticos y a la producción ganadera y aprovechamiento forestal marginal. Las dos caras de Bariloche fueron promovidas por una elite consciente de querer construir un espacio para pocos.

74Ahora bien, este pasaje del paradigma del desarrollo al de la conservación ¿solo puede ubicarse en términos de la misma constitución neoliberal? No podemos quedarnos en esa mirada superestructural porque hoy en día existen continuas disputas que se desenvuelven territorialmente y que se sitúan paradójicamente desde ambos discursos. Al respecto, asambleas contra la megaminería a cielo abierto, las organizaciones campesinas contra el avance de la frontera agropecuaria o los movimientos indígenas deben ser referenciadas como las luchas contra los modos constitutivos de las relaciones capitalistas porque disputan sentidos hacia el mercado, el rol de las instituciones de gobierno, la lógica de la representación y la disputa en las relaciones sociales de producción.

75Indudablemente, el discurso ambientalista puede virar de forma maniquea a favor de intereses concentrados o ser utilizado para la denuncia de avances inmobiliarios, desmontes, etcétera; la disputa tiene que darse en el plano de las políticas públicas que lleven al reconocimiento de diversos motores de producción con sentido equitativo y acceso a los recursos básicos.

76En ese sentido, un aspecto insoslayable en la actual coyuntura de Norpatagonia argentina es la aplicación de la ley de bosques o la reciente estrategia mbgi (Manejo de Bosque con Ganadería Integrada), aunque su aplicabilidad puede ser que varíe por provincia se convierten en herramientas para beneficios de un amplio espectro de productores y otros tenedores que tienen prácticas silvopastoriles.

En diálogo con Horacio Paradela

77Por Constanza Casalderrey, Marcela Salgado y María Alma Tozzini

78Agradecemos el comentario del colega pues nos invita a destacar cuestiones que no habíamos hecho evidentes en el escrito y que cuya explicitación devienen en una mejor comprensión de la problemática planteada. A fin de respetar los límites de espacio, centraremos esta respuesta en dos ejes: a) antecedentes históricos de ordenamientos/ acaparamientos de tierras en la Patagonia y la Administración de Parques Nacionales como entidad clave de acaparamiento bajo la lógica del paradigma de la conservación; b) el reconocimiento de la última dictadura cívico militar como condición de posibilidad para el desarrollo del modelo neoliberal y las múltiples formas en que este se vio reflejado en la política forestal y el acaparamiento de tierras.

79Con respecto al primer eje, coincidimos con el comentarista en el rol que la Administración de Parques Nacionales tuvo en los procesos de apropiación territorial y con ello en la configuración socioterritorial actual en la región cordillerana de la Patagonia argentina. Si no profundizamos lo suficiente en ello, se debe a que excede el corte temporal que habíamos propuesto. Con todo, en otros trabajos (Tozzini, 2014) hemos destacado que la mayor presencia del Estado nacional en la zona patagónica argentina en las primeras décadas del siglo xx influyó directamente en la expulsión de personas enroladas en Chile más allá de la frontera, a un lugar donde pudieran asegurarse la tierra, dada la inseguridad de acceso y la alta posibilidad, en caso de quedarse del lado argentino, de perder las tierras y las mejoras efectuadas.

80En este proceso la institución estatal que con mayor énfasis aparece como responsable de las expulsiones es la Administración de Parques Nacionales (apn), con fuerte presencia en la zona hacia la década de 1930. Muchos estudios analizan el accionar de la Administración de Parques Nacionales en la Patagonia (Domínguez, 2001; Díaz, 2002; Giussiano y Sánchez Reiche, 2002; Pérez, 2008; Méndez, 2009; Valverde y otros, 2008 y 2011; Policastro y Trentini, 2008; Scarzanella, 2003 y Tozzini, 2014) como la encargada de despejar el territorio, expulsando indígenas y criollos pobres, en pos de mantener las áreas de reserva limitando las actividades productivas tradicionales. A su vez, los autores que han abordado esta temática (Méndez, 2009 y Ghioldi y otros, 2006) han llamado la atención acerca del hecho de que las normas no eran tan estrictas cuando los habitantes de las zonas incorporadas a la nueva administración eran familias de alto nivel económico; los autores trabajan el caso de Jorge Newbery, encargado ad honorem de la reserva que se destinaría al futuro Parque Nacional del Sud, y su encono contra pobladores indígenas y criollos chilenos empobrecidos, mientras gestionaba tierras para sí mismo dentro de la misma reserva.

81Durante un primer momento a algunos pobladores se los dejó permanecer previo «pago de pastaje». Esta fue una figura administrativa nueva que en muchos casos –tal como señalan Giussiano y Sánchez Reiche (2002) para el caso del Parque Nacional Los Alerces Anexo Lago Puelo– funcionó como expulsora directa de aquellas familias imposibilitadas económicamente de cumplir con la exigencia. Es frente a esta situación, señalan los autores, que muchas familias deciden volver a Chile.

82Entonces, existió una etapa bien marcada en la que la expulsión de población liberó tierras, tanto para el parque como para futuras redistribuciones; a la vez, dicho proceso fomentó mayores posibilidades de acumular capital para determinados sectores con poder. Sin embargo, en esta zona, el accionar de la apn no fue la única causante del éxodo de población a Chile.

83Lo que en todo caso nos interesa destacar es que el proceder completo de la apn se justificó en el paradigma conservacionista de la época, como ya ha sido relevado por varias investigaciones (Scarzanella, 2002; Trentini, 2012 y Zusman, 2011). A propósito de este tema, y en virtud del señalamiento del comentarista respecto de otros actores que también hacen uso del término, entendemos que el mismo es polisémico, constituyéndose en campo de disputa. Ante ciertas ong, que más bien alineadas con el neoliberalismo verde recurren al paradigma conservacionista, se oponen otras organizaciones que luchan por distanciarse del mismo; también ellas recurriendo al término conservación, aunque en sentido opuesto. Para el caso de la apn resulta esclarecedor el trabajo de Sebastián Carenzo y Florencia Trentini (2014), donde analizan la doble cara del paradigma conservacionista que, si bien se ha abierto hacia la incorporación de otras voces, no consigue hacerlo en situación de igualdad.

84En relación con el segundo eje, como bien señala nuestro comentarista, los golpes militares e instauración de regímenes dictatoriales fueron herramientas ampliamente usadas en Latinoamérica para generar las condiciones de posibilidad que abrieron la puerta al endeudamiento externo (Basualdo, 2001 y Torrado, 2010). En efecto, 1973 en Chile y 1976 en la Argentina deben ser vistos como puntos de quiebre. En política forestal esto es por demás evidente. Como buscamos mostrar en otro trabajo (Casalderrey, Tozzini y Abduca, 2018), a partir de 1976 en la Argentina hubo un giro en la política forestal. Con la Ley 21 695 de 1977 se instauró un sistema de crédito fiscal en sustitución del sistema de desgravación impositiva anterior. A diferencia del sistema de créditos precedente, propuesto en la Ley 13 273, estos créditos eran no reintegrables, convirtiéndolos en definitiva en un sistema de subsidios a las plantaciones, que podían llegar a cubrir hasta el 70 % de los costos de producción. Pero este régimen no se tradujo en un aumento en la superficie implantada. Parte del problema residió en que los subsidios se entregaron en función de planes aprobados y no en función de plantaciones logradas, ya que muchas nunca se realizaron (Zarrilli, 2016). Sumado a este cuadro, se desfinanció al Fondo Forestal a través de diversos mecanismos como la no retención impositiva de importaciones forestales (Tinto, 1986) y la desviación de excedentes del Fondo hacia Rentas Generales (Ley 21 695, artículo 24).

85La contraparte chilena de este proceso se inició también un año luego del golpe militar, en 1974, con el Decreto Ley 701, que establece una serie de incentivos para la inversión privada orientada a la plantación de especies exóticas, tales como la bonificación del 75 % del costo total de la plantación, las exenciones de impuestos sobre la tierra y la inexpropiabilidad absoluta de las tierras declaradas aptas para el sector forestal. Estos subsidios generaron dos efectos de largo alcance: una explosiva forestación y una nueva gran concentración de la tierra (Canals, 2014).

86Dicho esto, tal vez pueda pensarse que estos regímenes habilitaron la vehiculización de deuda hacia el sector forestal, pues si se desfinanciaba el Fondo Forestal, ¿de dónde provendría el dinero para los subsidios? Como mostramos en el trabajo, el discurso que va apareciendo al interior de la Comisión Forestal Latinoamericana alrededor de la década de 1980 a favor del financiamiento privado, sumado el rol cada vez más activo del Banco Mundial, va en sintonía con dicha hipótesis.

87Por su parte, también la faz represiva de la última dictadura contribuyó al proceso de transferencia de tierras –que explotaban para autoconsumo pequeños crianceros– hacia terratenientes o comerciantes con poder; en efecto, este fue uno de los principales reclamos que comienza a recibir la apdh de El Bolsón apenas creada (Mereb, 2018). Si bien falta aún trabajo académico sobre este tópico para el período, un ejemplo concreto de esto puede rastrearse en Ayelén Mereb (2017) además de otros casos que obran en el Archivo Provincial de la Memoria de Río Negro.