1Durante el proceso de escritura de este libro, entre 2016 y 2017, ocurrió una serie de eventos que se relaciona significativamente con la discusión que queremos presentar. Uno de esos eventos fue la masiva movilización del 7 de enero de 2017 en El Bolsón para protestar contra la realización de un emprendimiento inmobiliario en la Pampa de Ludden –cerro Perito Moreno–, un conflicto de larga data en la zona (véase Iñigo Carrera y Miguel y Wallace, ambos en este volumen). Aproximadamente, diez mil personas participaron de la manifestación incluyendo pobladores de los parajes rurales afectados directamente, vecinos de los pueblos de la Comarca Andina del paralelo 42° y de la ciudad de Bariloche, comunidades y activistas mapuche, militantes de organizaciones sociales y políticas diversas –partidos políticos, movimientos sociales, organizaciones ambientalistas, bibliotecas populares, sindicatos, etcétera–. En esa enorme marcha confluyó, además, la columna de participantes del Festival Patagónico por la Diversidad Sexual que desde 2008 se realiza anualmente en El Bolsón.1 Así, en torno a la demanda por la tierra y los bienes comunes, se movilizaron muchos y muy diversos sectores sociales. La marcha, que se replicó el 11 de febrero del mismo año,2 pone en evidencia que se trata un problema cuya relevancia pública es indudable, estructura demandas de una mayoría –lo que queda claro en el hecho de que hubo dos marchas de diez mil personas en un pueblo que tiene veinte mil habitantes– y, por eso mismo, es necesario analizar datos, pensar y hablar del asunto.

2El segundo evento significativo fue la feroz represión al colectivo mapuche Pu Lof en Resistencia Cushamen, que ocurrió el 11 de ese mismo mes, a cuatro días de la marcha multitudinaria, a 70 km de El Bolsón, en la provincia de Chubut.3 Los sucesos posteriores son de dominio público, especialmente los vinculados a la desaparición de Santiago Maldonado en contexto de represión al mismo lof por parte de gendarmería, en agosto, y su aparición sin vida en octubre de ese año.4 El aumento de la presencia de personal y equipamiento de distintas fuerzas nacionales de seguridad se hizo sentir fuertemente en la zona andina, afectando la vida cotidiana de quienes habitamos en ciudades, pueblos y parajes rurales. Por último, en noviembre de 2017, fue asesinado por la espalda Rafael Nahuel en un contexto de represión por parte de prefectura al Lof Lafken Winkul Mapu, a 35 km de Bariloche, en la provincia de Río Negro. Al momento de terminar de escribir este libro, en abril de 2018, la presencia de las fuerzas de seguridad y su despliegue en el espacio público no disminuyó sino que se reforzó con el anuncio de que el Comando Unificado de la Patagonia trasladará 800 gendarmes a la región.5

3Junto con eso, se realizó una fuerte campaña mediática de deslegitimación de la demanda mapuche basada en la noción de que ese pueblo constituye una amenaza terrorista a la seguridad de las personas, la nación y la propiedad privada. En esa línea argumentativa, el Ministerio de Seguridad de la Nación, en conjunto con los gobiernos provinciales de Chubut, Río Negro y Neuquén, elaboró un documento en el que, contradictoriamente, incluyó demandas de derechos que los pueblos indígenas tienen garantizados constitucionalmente, como parte de una estrategia terrorista (Ministerio de Seguridad de la Nación, 2017). Así, se reactivó una práctica históricamente utilizada por el Estado argentino –y motorizada por el decreto de emergencia en seguridad 228/16 del 21 de enero del 2016– para garantizar el disciplinamiento de las mayorías que demandan derechos: la construcción de una minoría como amenaza y, de este modo, la legitimación del uso y abuso de la fuerza.

4En paralelo, desde diciembre de 2016 se abrió un debate público sobre las políticas de gestión de la Alianza Cambiemos -que asumió el Poder Ejecutivo Nacional en diciembre de 2015- en relación al sistema científico tecnológico nacional. El debate fue impulsado por la toma pacífica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva por parte de investigadores y becarios preocupados por el recorte presupuestario que redundó en una significativa merma en el número de ingresantes a la Carrera del Investigador Científico del conicet en 2017.6 El debate provocado por la toma se instaló en las redes sociales y en los medios de comunicación (véase González, 2016). Uno de los ejes de ese debate fue la puesta en cuestión del aporte real que los investigadores hacemos a la sociedad, en particular quienes trabajamos en las áreas de ciencias sociales y humanidades. Entre otros argumentos se planteó la irrelevancia de los temas de investigación y la falta de aplicabilidad del conocimiento producido. Se contraargumentó defendiendo la necesidad de la investigación básica en ciencias sociales y humanidades para la conformación de una conciencia ciudadana con capacidad de pensamiento crítico informado (véase, entre otros, el aporte de Adamovsky, 2016) pero también para la formulación y desarrollo de políticas públicas.

5En el contexto de estos debates que atraviesan a la sociedad argentina y rionegrina, este libro se propone abordar la cuestión de la tierra fiscal en la provincia de Río Negro poniendo el foco en las prácticas que, fundadas en las lógicas racistas instaladas por el genocidio de aquellos que fueron –y aún son– denominados como «indígenas», han ido estableciendo accesos diferenciales que se evidencian en los conflictos del presente. Hasta tanto el Estado reconozca el genocidio e inicie el necesario proceso de reparación, esas lógicas seguirán operando, tal y como lo demuestran las situaciones que estamos viviendo. Entendemos, entonces, la importancia de que los investigadores y las investigadoras de las disciplinas de las ciencias sociales y las humanidades, en tanto empleados/as estatales y ciudadanos/as de este país y esta provincia, realicemos nuestro aporte para promover la reparación: producir conocimiento.

6Entonces, nos proponemos abordar aquí las prácticas a través de las cuales se ha organizado y disputado el acceso, uso y propiedad de lo que, luego de la ocupación militar del territorio a fines del siglo xix, pasó a denominarse tierra fiscal en lo que actualmente es la provincia de Río Negro. En 2018, alrededor de cinco millones de hectáreas siguen siendo fiscales, es decir que no se ha constituido ningún título de propiedad privada sobre ellas. Así, la potestad para dirimir quiénes tienen derecho a usufructo, ocupación y/o a compra sigue siendo plenamente estatal. De allí que las disputas en relación a lo que se entiende por tierra –y a los criterios que deben orientar su administración– en diferentes instancias y niveles de organización del Estado constituya una dimensión importante en el análisis.

7La regulación en relación a las tierras fiscales ha sufrido cambios contrastantes a nivel nacional y provincial en los últimos años expresando posiciones distintas con respecto al derecho de acceso, uso y propiedad que les compete a los ciudadanos extranjeros –los otros externos a la nación– y a los pueblos originarios –los otros internos–. En los períodos en que Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner estuvieron al frente del Poder Ejecutivo Nacional, fueron significativas las políticas públicas que se orientaron a la regularización de la situación de la tenencia de la tierra a nivel nacional y provincial. Con respecto a la cuestión de la extranjerización de la tierra, se destaca la Ley 26.737 de Protección del Dominio Nacional de Tierras Rurales, que fue reglamentada en 2012 y tiene por objeto determinar la titularidad catastral y dominial de las tierras rurales y establecer las obligaciones que nacen del dominio o posesión de dichas tierras. Asimismo, la ley propone demarcar los límites a la titularidad y posesión de tierras por parte de personas extranjeras cualquiera sea el destino de uso o producción. Según establece la norma, los extranjeros no pueden adquirir predios una vez alcanzado el 15 % del total de tierras de cada «unidad administrativa» –provincia, departamento, municipio, etcétera–. Además, prohíbe la adquisición de tierras rurales que contienen o que limitan con cuerpos de agua de envergadura y permanentes.

8En el marco de esta ley se creó el Registro Nacional de Tierras Rurales (rntr) que dispuso la realización de un relevamiento catastral, dominial y de registro de personas jurídicas para determinar la propiedad y posesión de las tierras rurales con el fin de identificar la superficie en manos de extranjeros.7 A partir de los datos obtenidos se elaboró una base nacional de información unificada sobre las tierras rurales en manos de extranjeros. Entre los resultados finales se estableció que, a nivel nacional, el total de hectáreas en manos de extranjeros representa el 5,93 % de la superficie rural. El 77 % de la superficie en manos de extranjeros es propiedad de personas jurídicas, mientras que solo el 23 % es propiedad de personas físicas. Asimismo, se constató que ninguna provincia supera el 15 % de superficie rural en manos de extranjeros.8 El problema se encuentra a nivel de las circunscripciones subprovinciales. De 569 divisiones subprovinciales, 49 exceden el límite. Algunas lo sobrepasan por un margen menor, otras superan el 30 % de extranjerización como es el caso de ciertas jurisdicciones de las provincias de Corrientes, Catamarca, Salta, Misiones y Neuquén.

9En cuanto a la provincia de Río Negro, según el Registro Nacional de Tierras Rurales, el porcentaje de extranjerización es de 2,11 % –372 245 has sobre un total de 17 679 594–. Sin embargo, este porcentaje está superado en el departamento Bariloche que corresponde a la zona cordillerana. Allí, la superficie rural en manos de extranjeros equivale al 21,61 % –36 609,01 has– del total –169 391,01 has–. Le siguen los departamentos Pilcaniyeu y Ñorquincó, con un 10,48 % –95 332,09 has sobre un total de 909 273,33– y un 10,41 % –66 372,64 has sobre un total de 637 795,04– de extranjerización, respectivamente.9

10En un claro contraste con el espíritu de esta ley, el 30 de junio de 2016, el presidente Mauricio Macri firmó el Decreto 820/2016 por el cual la modifica, desarticulando una serie de exigencias que deben cumplir los inversores extranjeros según la norma. Además, elimina controles que estaban a cargo de la uif y la afip y facilita la venta de terrenos con espejos de agua. Asimismo, habilita mecanismos para pasar por alto el control de las provincias sobre las transacciones que involucran a extranjeros –para un análisis de las implicancias de este decreto véase Doñate, Gómez y Ratto, 2016–.

11Por otra parte, en relación con el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a la propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan, en 2006 fue sancionada la Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria Indígena 26.160 que se promulgó en el mismo año. Según expresamente se declara en el decreto reglamentario del Poder Ejecutivo, la ley vino a saldar compromisos asumidos a nivel internacional, como los devenidos de la adhesión al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, y a responder a lo expresado en la Constitución Nacional. A partir de la reforma constitucional de 1994, el Estado argentino reconoce, entre otras cosas, la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas del país y establece como una de las funciones del Congreso de la Nación garantizar el reconocimiento de la posesión y la propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades. Además, debe regular la entrega de otras tierras aptas y suficientes en el caso de aquellas comunidades que así lo demanden (art. 75, inc. 17 de la cn).

12Los objetivos de la Ley 26.160 son dos. El primero, se propone «declarar la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país» mientras que el segundo establece la necesidad de «realizar el relevamiento técnico jurídico y catastral de la situación dominial de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas». Entre otras disposiciones, la norma contempla la suspensión de los desalojos por el plazo de la emergencia declarada en el marco de su aplicación. Inicialmente, la ley se extendía por cuatro años pero tuvo sucesivas prórrogas, siendo la última la sancionada en noviembre de 2017 en contexto de conflicto declarado entre el Ministerio de Seguridad y lo que define como la «amenaza terrorista» mapuche (Ministerio de Seguridad, 2017). A nivel nacional, el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (inai) es el organismo encargado de realizar el relevamiento territorial de las comunidades indígenas en el país.

13En 2007, la provincia de Río Negro adhirió a los términos de esta ley por medio de la Ley provincial 4.275, comprometiendo así su participación en la concreción de sus objetivos. Sin embargo, fue recién en 2009 que se logró disponer de los fondos necesarios para dar inicio al relevamiento en la provincia. En 2013 se había avanzado en el trabajo con 80 comunidades que estaban en una lista que incluía 126, y alrededor de 60 de esos relevamientos se habían concluido cumpliéndose con el 50 % de la tarea. En ese año el relevamiento se suspendió y aún no se ha reiniciado –para un análisis del proceso del Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas en Río Negro, véase Guiñazú, 2016–.

14A nivel provincial, estas dos leyes –26.737 y 26.160– se imbrican con un marco jurídico previo definido a partir de la Ley 279, que regula el Régimen de Tierras Fiscales de la Provincia de Río Negro, y la Ley 2.287, que reconoce a los indígenas, entre otros, el derecho a la propiedad de las tierras cuya actual posesión las comunidades detentan (véase Cañuqueo y Wallace en este volumen). En línea con ese marco normativo nacional y provincial –y con mayoría del Frente para la Victoria en la legislatura–, en 2012 se sancionó la Ley provincial 4.744 que creó la Comisión Investigadora para el Relevamiento de Transferencias de Tierras Rurales, que actuó en el ámbito de la Legislatura de la Provincia de Río Negro entre 2012 y 2015.10 Entre los fundamentos que promovieron la conformación de la Comisión estaba la necesidad de desarrollar una visión estratégica del Estado. Según el texto, esa visión debe delinearse:

a partir de la renovación y de la reconstrucción de las políticas públicas tendientes a incorporar el trabajo de mujeres y de hombres [así como a] fortalecer el acceso al insumo necesario para desarrollar esa experiencia vital: la tierra para el trabajo, generando así las riquezas necesarias para el buen vivir de nuestra sociedad. (Proyecto de Ley 4.744, Fundamentos)

15El principal objetivo de la Comisión fue garantizar a la población rionegrina la recuperación dominial de las tierras fiscales que fueron transferidas bajo protocolos jurídicos simulados o fraudulentos. En relación con este objetivo general, la Comisión se propuso regularizar la titularidad, catastral y dominial, o la situación de posesión o tenencia, bajo cualquier título o situación de hecho, de tierras rurales que fueron sustraídas del erario público por presuntos actos delictivos o por actos jurídicos que importaron transferencias a precio vil con propósitos de generar ulteriores negocios inmobiliarios, fueran los terceros adquirentes de buena fe o de mala fe mediante interposición de personas. Asimismo, dentro de las facultades otorgadas a la Comisión estaba la de establecer un procedimiento para relevar la situación dominial y catastral de las extensiones de tierras cuestionadas. La Comisión dejó de funcionar en 2015, habiendo dado tratamiento a 141 expedientes que referían a 464 844 has (véase análisis de la gestión en Miguel y Wallace en este volumen).

16En septiembre de 2016, en un nuevo contexto político nacional y provincial, el Poder Ejecutivo de Río Negro, encabezado por el gobernador Alberto Weretilnek –con mayoría en la nueva composición de la legislatura–, presentó un proyecto de ley que se propone crear un Código de Tierras Fiscales para regular el uso y acceso de las aproximadamente cinco millones de hectáreas que se encuentran en esa condición. El proyecto busca ensamblar el marco normativo actual relacionado con la disposición y manejo de las tierras fiscales provinciales, entre otras cosas, unificando las leyes urbana y rural y otorgando un marco normativo adecuado a los decretos reglamentarios dictados en la materia. Al momento de terminar de escribir este prefacio, en 2018, ese proyecto es objeto de un debate público en el que se involucran tanto legisladores y funcionarios como organizaciones y comunidades del Pueblo Mapuche, organizaciones ambientalistas, cooperativas de productores y organizaciones sociales y políticas de muy distinta índole.

17Entre las críticas que el proyecto ha recibido se encuentra, en primer lugar, la falta de un proceso serio y profundo de consulta con aquellos que serán directa e indirectamente afectados por su implementación. Asimismo, se discute la concepción de la tierra que expresa, por contemplar únicamente su dimensión productiva y no entenderla como elemento que implica tanto aspectos vinculados a la organización social como prácticas y concepciones culturales. En relación con esto, se cuestiona el privilegio que el proyecto le da al trabajo empresario por sobre el trabajo familiar. En cuanto a la redefinición de la clave vinculada a la soberanía, se identifica en el proyecto la presencia de una retórica basada en la hipótesis de conflicto limítrofe y no en relación a la presión de los grandes capitales transnacionales que ponen en juego el control nacional de la tierra y otros bienes comunes –como el agua y los hidrocarburos–. Finalmente, las voces críticas señalan el lugar marginal que ocupa en el proyecto la referencia a las comunidades y pobladores indígenas (véase análisis ampliado en Miguel y Wallace en este volumen). En definitiva, el debate en torno al ordenamiento territorial está abierto en la provincia y se encuentra íntimamente relacionado con la situación pasada y presente del Pueblo Mapuche.11 Es con respecto a ese debate que este libro se propone hacer una contribución.