4. 1. El acceso a la universidad desde la perspectiva de las políticas públicas y los derechos

1Considerar la cuestión del ingreso a la universidad desde la perspectiva de los derechos nos lleva a analizar dos medidas que se originaron como políticas públicas en los años cuarenta y cincuenta. Estas fueron anuladas durante las dictaduras de la segunda mitad del siglo xx y en los años noventa fueron transferidas al ámbito de las políticas institucionales por la Ley de Educación Superior 24.521 (les).1 En 2015 se establecieron por la Ley 27.204, lo que implica su regreso a la esfera de las políticas públicas. Un regreso no sin polémica, a las puertas de un gobierno que no creía en ellas y judicializadas por un par de universidades (López y Cabral, 2016; Pierella y Santos Sharpe, 2019).

2Las políticas en cuestión son la gratuidad y el ingreso irrestricto o, seguramente con más precisión, ingreso directo, ya que la ausencia de restricciones aplica solo para los que han alcanzado un título secundario o que, sin esa certificación y teniendo más de 25 años, superan los requisitos especiales que cada universidad dispone para admitirlos, cumplimentando lo previsto en el artículo 7 de la les.

3También el término gratuidad es una denominación imprecisa. Podría decirse que nada es gratis para justificar el cobro de aranceles en la universidad pública y para rechazar los reclamos por el acceso a la universidad, como lo hizo un presidente latinoamericano y se cansan de repetir los economistas neoliberales. Pero volviendo a la perspectiva de derechos que adoptamos antes, la frase adquiere otro sentido; incluso sin aranceles la educación, y más aún la educación universitaria, tiene costos para los que acceden a ella. Es decir, la llamada gratuidad no es tal y, además, no alcanza.

4Por otra parte, en Argentina, el dispositivo al que se ha recurrido desde 1949 y todas las veces que ha estado vigente es el desarancelamiento. Si la gratuidad alude a no tener que pagar con recursos propios o familiares el precio de los aranceles o matrículas, el procedimiento aplicado en nuestro país para lograrlo ha sido siempre la supresión de los aranceles, y esto no es lo mismo que compensarlos mediante subsidios o becas mientras las universidades siguen compitiendo entre sí con aranceles de mercado, como sucede en Chile (Guzmán-Valenzuela, 2018; Bassa Mercado, 2019) y se proponen implementar en Colombia. Efectivamente, la Ley de Inversión Social Sostenible, más conocida como Reforma Tributaria, aprobada recientemente en Colombia por el Congreso, y que motivó un sostenido ciclo de protestas callejeras en todo el país, incluyó una política de matrícula cero. Esa cláusula, que fue incorporada para hacer más digerible el paquete normativo, consiste en que el Estado pague las matrículas de los estudiantes de pregrado (grado, en Argentina) pertenecientes a los quintiles 1, 2 y 3, que cursen en instituciones públicas (Observatorio de la Universidad Colombiana, 2021).

5Entonces, ingreso directo y desarancelamiento tienen una tradición importante en la Argentina, y juntos ha sido un dispositivo que ha facilitado el acceso y ha contribuido a garantizar el derecho a la universidad. Ambas medidas fueron parte del primer peronismo, decretándose la gratuidad en el año 49 y un poco después, en 1953, la eliminación de los exámenes de ingreso. En el peronismo existe la tendencia de pensar a las necesidades como derechos, y no solo a las necesidades, sino también a las expectativas. A veces puede haber un exceso en considerar derechos no solo a aquello que las personas, el pueblo, necesitan, sino a aquello que es parte de nuestras aspiraciones.

6Con la conmemoración de los 70 años del decreto que suprimió los aranceles, circuló mucho un video de Perón que corresponde a una entrevista realizada a principio de los años setenta en el que afirma que entonces la «universidad se llenó de hijos de obreros, donde antes solamente estaba admitido el oligarca». Pablo Buchbinder (2013) afirma que la universidad sí dejó de ser un reducto de las elites. Por mi parte, no sé si se llenó tanto de obreros, seguramente hubo muchos más que antes, y seguramente no solo por la gratuidad, también por las reformas al sistema, como lo fue la creación de la Universidad Obrera Nacional. Pero lo que es bastante evidente es que ni la supresión de los aranceles ni el ingreso sin exámenes selectivos resuelven todo, sino que lo que sucedió en el primer peronismo es que hubo un contexto de medidas de gobierno que modificaron la distribución del ingreso, que generaron ascenso social, movilizaron a la sociedad hacia mejores estándares de vida y se produjo un cambio cultural y social que hizo que muchos más sectores sociales se permitieran considerar en sus expectativas la educación universitaria. Todas esas transformaciones políticas fueron las que hicieron que la matrícula universitaria creciera en forma notoria en ese período. En 2019 el Departamento de Información Universitaria recuperó estadísticas históricas que lo muestran claramente. Entre 1947 y 1955 las universidades pasan de 51 447 estudiantes a 138 317 (Moreno, 2019, p. 117).

7Entonces, no fueron el desarancelamiento y el ingreso directo los mecanismos que hicieron posible el cambio, sino la consagración del derecho a la universidad entendido no como un proceso de inclusión, ni siquiera como una conquista, sino como la restitución de una propiedad de cuyo disfrute se estaba privado, como algo a lo que se debe poder acceder naturalmente, algo que se debe poder disfrutar sin afanes. El peronismo, y acá quiero citar a Daniel Santoro, el artista plástico contemporáneo, y a Julián Fava, joven filósofo que en un libro llamado El Peronismo. Entre la severidad y la misericordia hacen un trabajo muy agudo e interesante sobre las concepciones del peronismo respecto de los derechos y la felicidad del pueblo. El peronismo, discurren, nunca pide sacrificios, lo que quiere decir que hay una estética del goce en el peronismo.

8Cada vez que derrocan a un gobierno peronista y también cuando en 2015 el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner fue reemplazado por un gobierno elegido democráticamente, siempre aparece la idea de que hay que pagar una fiesta, pero todos sabemos que eso es una manera de justificar que van ajustar al pueblo, al punto que en el gobierno del presidente Macri se llegó a afirmar que habían heredado una crisis imperceptible. Sin embargo, lo de la fiesta sí es cierto porque se vive como una fiesta la distribución del ingreso, el acceso a derechos, y este particular acceso a derechos donde nuevos derechos aparecen constantemente. Es una característica del primer peronismo que hemos visto también en los años de gobiernos peronistas de este ciclo que va de 2003 a 2015. Hay otra relación que hacen los autores, de este disfrutar derechos, por llamarlos de algún modo, a los que sumo el derecho a la universidad. Dice Santoro:

Para el peronismo, el símbolo del pan es intrascendente. Ya está asegurado de por sí. Por eso, en el peronismo nunca se pide pan, nunca lucha por el pan. Todos los socialismos luchan por el pan, incluso el capitalismo actual, en su versión más voraz, solicita el sacrificio sin límites para obtener pan. En cambio, para el peronismo el pan se da por descontado; lo que en realidad busca es el disfrute del pan con un «plus de alegría». Siempre que se habla de pan, el peronismo agrega o grasas saturadas, como en el caso del choripán, o azúcares, como en el caso del pan dulce. (Santoro y Fava, 2019, pp. 47-48)

9No es el pan lo que se disputa, el austero pan, sino estos goces que no tienen nada de austeros. El acceder libremente a la universidad porque te pertenece y no tenés nada que probar antes de hacerlo. Eso sería el ingreso directo a la universidad sin aranceles.

4. 2. El ingreso directo, la demanda de las carreras y el desarrollo de la universidad

10De todos modos, la reivindicación del disfrute de la universidad como derecho no quiere decir que las políticas públicas y también las políticas institucionales que tienen por objeto garantizarlo no deban resolver dificultades para hacerlo. El ingreso directo tiene también, y eso es innegable, algunos efectos que representan dificultades para su aplicación. También, algunos efectos que conlleva la implementación del ingreso directo son contraproducentes. No me estoy refiriendo al reclamo que ciertos sectores, especialmente los economistas liberales, hacen en el sentido de que esto constituye un derroche por la supuesta ineficiencia que resultaría de la relación entre el ingreso directo y la deserción. Incluso existe un director de un observatorio en una universidad privada que ha sacado periódicamente en los diarios agresiones al sistema universitario, especialmente al sistema universitario público, relativas a estas cuestiones. Él no puede entender que si queremos garantizar el disfrute de ciertos derechos, hay que aceptar alguna pérdida de energía, y esto sin considerar que, además, hace mal los números para tratar de lograr impactos escandalosos y señales de despilfarro.2

11En verdad no hay nada que permita afirmar con evidencia científica que ese rasgo de derroche sea cierto. Me ha tocado por tres años y medio, ser responsable en la coneau de la acreditación de carreras de grado, por el año 2000, cuando se empezó a realizar la acreditación de las carreras de ingeniería que eran un lote importante de casi trescientas carreras. Y encontramos muchos casos en los que, con ingresos selectivos muy exigentes, después se sostenían niveles de fracaso en los primeros años o en los segundos años importantes, semejantes, cuando no iguales, a los de otras carreras que no tenían selectividad en el ingreso.

12El ingreso directo a la universidad, como dijimos antes, resulta un complemento crítico de la gratuidad o, para decir más precisamente, del desarancelamiento en orden a garantizar el derecho a la educación superior y, específicamente, a la universidad en lo que atañe al aspecto individual de ese derecho. Es el derecho a formarse en la universidad lo que debemos garantizar a las personas (Rinesi, 2015). Sin embargo, su práctica no planificada puede resultar en un obstáculo para que cada institución universitaria pueda garantizar ese derecho en su aspecto colectivo, como derecho de la sociedad de recibir los beneficios de la acción universitaria con pertinencia y calidad.

13El derecho individual a la educación superior y a la universidad no puede entenderse, por lo tanto, como un derecho absoluto que implique que deba garantizarse el acceso a cualquier carrera que se quiera elegir. La argumentación por el absurdo ayuda a entender la razonabilidad de este criterio: si el derecho a la universidad implicara garantías de acceso a cualquier carrera que se elija, entonces todas las universidades públicas del país deberían ofrecer todas las carreras posibles (en el sentido de posibilidad ideal, no de posibilidad material), incluso algunas improbables para nuestro contexto. Es obvio que esto no es ni razonable ni posible.

14El ingreso directo en tanto dispositivo que contribuye a garantizar este derecho, tiene dos condiciones de posibilidad, que el Estado asegure los recursos a cada universidad y a cada carrera para que puedan ampliarse las capacidades reales de educar de acuerdo a la dinámica de la demanda (la ausencia de esa voluntad política entre diciembre de 2015 y el mismo mes de 2019, se notó en la dudosa vigencia de la reforma de la les de 2015, que conocemos como Reforma Puiggrós a través de la Ley 27.204) y que ninguna carrera requiera aptitudes específicas para que los ingresantes tengan oportunidad de cursarla exitosamente. Ninguna de las dos cuestiones es posible de manera absoluta. Ni los recursos del Estado son infinitos ni es posible obviar el hecho de que algunas destrezas y entrenamientos deben ser alcanzados antes de la edad de ingreso a la universidad y son requisitos ineludibles para algunas carreras. Ofrecer un ingreso sin restricciones a sabiendas de que no se podrá satisfacer adecuadamente la formación de todos los ingresantes no cuenta como modo de garantizar el derecho a la universidad. Pero no es el mal entendido derecho a la autonomía universitaria la base por la que se pueda postular que el ingreso directo o no deba ser decisión de cada universidad, porque eso sería asumir que la autonomía de cada institución puede decidir por sobre el derecho a la universidad, sobre la dimensión de los recursos del Estado, sobre las decisiones presupuestarias que la Constitución y la ley encomiendan al Congreso, o sobre la posibilidad de asumir o negar las efectivas condiciones materiales que ponen límite a la capacidad de educar de una carrera.

15Este problema surge por el comportamiento de la demanda respecto de algunas carreras. En los territorios de alta densidad poblacional, el crecimiento de la matrícula de las carreras más demandadas del sistema (abogacía, por ejemplo) tiende a crecer de manera constante y proporcional al crecimiento de la matrícula total de las nuevas universidades a medida que estas consolidan su presencia en las localidades donde están insertas, es decir, se hacen conocer, se vuelven más confiables y amplían su influencia y convocatoria en su territorio. Pero la demanda hacia las carreras no necesariamente es un indicador que implique algo más que eso mismo, que algunas carreras son más demandadas que otras. De hecho, un análisis nacional nos indica que las carreras más demandadas lo son en distintos contextos geográficos, políticos, sociales y económicos. Es decir, que se trata de un comportamiento autónomo de esas variables y sus causas no son de pertinencia respecto de las necesidades objetivas de sus respectivos contextos, sino que ese comportamiento de la demanda está movilizado por expectativas culturales y sociales de otro tipo.

16El problema concreto que enfrentamos es que la universidad tiene la obligación de aplicar su capacidad analítica a la planificación de su desarrollo para cumplir adecuadamente, y de manera responsable, su función social. Si deja que la deriva de su desarrollo y crecimiento resulte determinada por la demanda desordenada respecto de la propuesta de formación que tiene vigente, las posibilidades de decidir sobre su futuro serán pocas o nulas. No se podrá desarrollar una imprescindible política que atienda cada vez más y mejor a las necesidades sociales más profundas y, respecto de sus propuestas de carreras, menos evidente. Los recursos siempre estarán sobredemandados incrementalmente por la inercia de lo que ya existe. Las propuestas iniciales, o si no son del inicio de la universidad, aquellas correspondientes al momento histórico en que se incluyeron carreras acuciadas por una alta demanda, terminarán tallando un perfil definitivo, estático en su variedad, pero probablemente susceptible de incrementar su población estudiantil progresivamente.

17Para realizar un análisis desde esta perspectiva podemos imaginar tres grupos de carreras y clasificarlas provisionalmente en tres tipos:

1. Un primer grupo estaría conformado por las que, además de una demanda importante, tienen restricciones de crecimiento muy determinadas por los recursos materiales que requieren y por las normas de acreditación que los supervisan. En esta condición están las carreras de medicina, odontología, veterinaria, las ingenierías y otras de requerimientos similares. En algunas de estas, como medicina, odontología y las ingenierías, el requerimiento de cupos más o menos explícitos está asumido por el sistema universitario. De hecho, ya es de práctica esta exigencia en las acreditaciones que la coneau realiza aplicando los estándares establecidos por el Consejo de Universidades en acuerdo con el Ministerio de Educación. Es decir, estándares que fueron consensuados en un proceso que, bien o mal, en mayor o menor medida, empieza en las asociaciones de facultades o carreras, pasa por el Consejo Interuniversitario Nacional (cin) y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (crup) y termina en ese consejo que articula subsistemas de gestión y regiones reuniendo la capacidad de consenso del sistema. Esto quiere decir que, más allá de las disposiciones legales que establecen la obligatoriedad del ingreso directo, su práctica liberada en este grupo de carreras no es posible desde el punto de vista práctico, porque no se lograría la acreditación.
2. En un segundo grupo podemos considerar a las carreras más demandadas. Como se puede observar en la figura 4. 1, esas carreras son ordenadas según la cantidad de inscriptos: Abogacía, Gestión y Administración de Empresas, Contador Público Nacional, Enfermería, Formación Docente de nivel medio o superior universitario, Medicina, Ciencias de la Educación, Arquitectura y Urbanismo, Comunicación Social, Artes Audiovisuales, Ingeniería en Sistemas, Trabajo Social, Higiene y Seguridad Industrial. Tomo el número de inscriptos para ejemplificar porque ilustra más claramente la presión de la demanda sobre el ingreso.
   Como puede verse en los números del cuadro de la figura 4. 1, las magnitudes pueden, asimismo, diferenciarse en grupos. Abogacía se destaca porque casi duplica a la segunda carrera más demandada y luego observamos un grupo de 4 carreras en la franja de 40 mil inscriptos (administración, contador, enfermería y psicología), 1 en la de 30 mil (Medicina) y por debajo las otras 8 carreras con diferencias menos importantes entre un poco más de 20 mil y los 14 mil ingresantes. De cualquier manera, para analizar este conjunto hay que tener en cuenta que Medicina tiene en casi todos los casos cupos explícitos o encubiertos que regulan el ingreso.3 De las 15 carreras consideradas es la única que funciona de este modo y, aun así, la presión de la demanda sigue siendo muy fuerte y la inscripción muy alta.
   La otra cuestión es que, al momento de analizar la pertinencia o no de ofrecer la carrera o de pensar en si debe o no regularse su ingreso, debe tenerse en cuenta el nivel de saturación del stock de profesionales en cada campo a nivel nacional, a nivel del territorio de influencia de la universidad y la eventual demanda del mercado laboral. Por supuesto, valorar estas variables no es fácil y, en el caso de las prospecciones de demanda, no son sencillas de realizar en escenarios de crisis y cambio como los que suelen tocarnos, o no existen o solo las tenemos para casos muy puntuales que se refieren a carreras que los nuevos estudiantes casi no buscan a pesar de que el mercado laboral las requiere (geología y meteorología, por nombrar solo un par de casos en que esto se ha hecho muy evidente).
3. Un tercer grupo de carreras a considerar estaría constituido por aquellas cuyo desarrollo requiere conocimientos, aptitudes y destrezas específicas para asegurar alguna posibilidad de éxito en su cursado. Me estoy refiriendo especialmente a algunas carreras de disciplinas artísticas que no pueden empezar a cultivarse recién en la edad estándar de ingreso a la universidad y menos aún más tarde.Los ingresantes a todas las carreras han hecho, al menos, 12 años de estudios en las disciplinas cuyos conocimientos y competencias son requeridos para cursar en la educación superior o, si no contaban con esos años de estudios formales y optaron por el camino del artículo 7 de la les, pudieron probar que, de algún modo han reemplazado esos conocimientos por otros informales de resultados equivalentes. Pero los estudios en danzas o la ejecución de instrumentos musicales, los años de práctica y las destrezas previas que requieren, por supuesto que no son obligatorios y, por lo tanto, no cualquier postulante los habrá realizado. Si se llega a la universidad sin ellos no podrá resolverlos en un curso propedéutico y no estará en condiciones de cursar y de aportar adecuadamente a su grupo de estudios.

Figura 4. 1. Inscriptos por carrera

18El diagnóstico que surja de este análisis servirá de base a cada universidad, junto con las prioridades políticas y en atención a la observación atenta de la sociedad y el territorio del que es parte y al que se debe para la planificación del ingreso. La planificación del ingreso a las carreras de la universidad es compatible con la debida garantía del derecho a la universidad si asegura, por un lado, que todos los postulantes puedan ingresar a alguna carrera y, por otro, si los criterios de orientación y promoción de la demanda al interior de la propuesta formativa de cada universidad cuenta con dispositivos de discriminación positiva que compensen los distintos niveles de preparación y de capital simbólico que presentan los postulantes al ingreso.

19Así entonces debe asegurarse como primer principio que todos los estudiantes podrán ingresar a la universidad en alguna carrera, y, al mismo tiempo, se puedan implementar políticas más abarcadoras para la planificación, orientación y promoción de la demanda de las carreras. Es necesario que cada institución organice la distribución de los postulantes en el ingreso de manera que se contenga el crecimiento de las carreras más elegidas, si se decide que ese crecimiento continuo no es necesario desde el punto de vista de las necesidades sociales y afectaría los recursos para generar otras propuestas de formación de razonable pertinencia.

20El ingreso a ciclos iniciales comunes y la posterior selección de la orientación entre opciones de titulación con cupo y otras que no lo requieran ha sido una experiencia exitosa de algunas universidades para articular la garantía de acceso y la necesaria planificación.