5. 1. Introducción

1Este artículo tiene como objetivo analizar las diferentes alternativas de producción de suelo urbano que se produjeron en los últimos años en la ciudad de San Carlos de Bariloche en el período de poscrisis de 2001. Su objetivo es hacer un balance crítico de la política de producción de suelo urbano que ya cuenta con casi diez años de aplicación. La ciudad de Bariloche presenta una extendida problemática habitacional que se expresó recurrentemente en masivas tomas de tierra y en la informalidad urbana. En otros trabajos (Guevara, 2016), se analizaron algunos de los motivos de esta informalidad, vinculados al tipo de urbanización y a cómo se fue subdividiendo la tierra en las áreas suburbanas. En este caso, nos interesa indagar en otro componente central de la problemática habitacional, la capacidad del Estado para producir suelo urbano de calidad asequible por parte de la población, dado que es uno de los principales factores que explican la informalidad urbana, como se encuentra ampliamente documentado en la literatura.

2Con esta finalidad, en este trabajo se analizan las diferentes operatorias de producción de suelo urbano en las que estuvo involucrada la Municipalidad de Bariloche, atendiendo a las modalidades de adquisición del suelo, a las formas de financiamiento de la infraestructura, los destinatarios y su forma de organización, entre otras variables.

5. 2. El contexto sociohistórico

3La salida de la crisis de 2001 encontró a Bariloche en una situación muy compleja en términos sociales y económicos. Su principal actividad económica, el turismo, estaba totalmente deteriorada por el tipo de cambio, lo que perjudicaba el arribo de turistas extranjeros. Solo el desarrollo del turismo estudiantil permitió sobrellevar la década de 1990 y los primeros años de 2000. En este contexto, si bien la situación habitacional no estaba resuelta, ni mucho menos, la agenda estaba ocupada por las problemáticas del empleo y la pobreza.

4No obstante, algunas iniciativas se habían desarrollado. El gobierno peronista de María Severino (1991-1995) creó la Dirección de Tierras Municipal e impulsó uno de los proyectos habitacionales más ambiciosos hasta ese momento en la ciudad, conocido como 2 de Abril o 34 Hectáreas. Este proyecto supuso la relocalización de barrios informales que se hallaban distribuidos en el ejido, especialmente en la zona del arroyo Ñireco. Para ello, se adquirió una parecela indivisa de 34 hectáreas y se relocalizaron más de 600 familias.

5Durante la intendencia siguiente del también peronista César Miguel (1995-1999) intentaron aplicarse políticas de regularización dominial, particularmente en el barrio Villa Llanquihue (ubicado a la altura del km 23 de la avenida Bustillo), el barrio Inta (ubicado en la costa del lago Nahuel Huapi hacia el este, próximo a la terminal de ómnibus) y otros.

6La devaluación generó rápidamente las condiciones para una recuperación económica en la ciudad. Las ventajas cambiarias pronto hicieron que la ciudad se llenara de turistas chilenos, recuperara a los brasileños y, en menor medida, a los del resto de América Latina y Europa.

7Esa primavera económica se mantuvo durante toda la presidencia de Eduardo Duhalde (2002-2003) y de Néstor Kirchner (2003-2007). La bonanza económica inusitada trajo además de alivio para vastos sectores comerciales y de servicios de la ciudad, una gran demanda de mano de obra, particularmente de la construcción, y una extraordinaria valorización de los inmuebles de la ciudad y sus alrededores, que también fueron empujados por una creciente demanda.

8La ciudad había salido milagrosamente de una situación económica paupérrima para pasar a otra de una bonanza inexplicable. La actividad económica florecía y la demanda se multiplicaba constantemente. En estas circunstancias, los valores inmobiliarios se acrecentaron en forma exponencial y, en consecuencia, expulsaron no solo a los sectores sociales históricamente excluidos del ejercicio del derecho de habitar, sino que también hicieron inaccesible el acceso a la tierra urbana a sectores sociales que antes, con algún esfuerzo, con un pequeño apoyo y algo de financiación, podían acceder a la propiedad de un lote para luego, con los años, ir construyendo su vivienda de manera progresiva.

9Una vez mejorada la situación socioeconómica general, comenzaron a surgir en la agenda otras problemáticas, como la situación habitacional que llegaba a un punto crítico. El resultado de esta situación fue un ciclo de tomas y conflictos sociales en torno del acceso al suelo urbano, cuyo caso testigo fue la toma del barrio Nahuel Hue en 2006, un viejo loteo ubicado en la margen izquierda de la Ruta Nacional 40 sur Juan Marcos Hermann camino a El Bolsón, que nunca había sido desarrollado, y que protagonizaron cientos de hogares, con participación de la Federación de Tierra y Vivienda de la Central de Trabajadores de la Argentina. Como desarrollamos en el capítulo 2, el resultado de esta coyuntura fue una serie de instrumentos normativos que buscó paliar la situación:

• Creación del Banco de Tierras Municipal, Ordenanza 1594-cm-2006.
• Creación del Consejo Social de Tierras y Viviendas, Ordenanza 1595-cm-2006.
• Creación del Instituto Municipal de Tierra y Vivienda para el Hábitat Social Ordenanza 1815-cm-2008.
• Declaraciones de emergencia habitacional, ordenanzas 1825-cm-2008, 1971-cm-2009, 2165-cm-2011, 2273-cm-2011.
• Derecho de participación municipal en la renta urbana diferencial generada por acciones urbanísticas, Ordenanza 2080-cm-2010.

10También se extendieron formas de organización vinculadas al hábitat como fue la experiencia de la Asamblea Permanente por la Tierra y la Vivienda para Todos.

5. 3. Producción de suelo urbano

11Cualquier sociedad tiene que realizar un esfuerzo para garantizar a su población el derecho humano de habitar. Esto puede hacerse de muchas maneras, vía Estado, mercado o autoproducción de tierra apta para la urbanización por parte de la población. Además hay múltiples combinaciones de estas formas puras. La proporción de cada una de estas varía históricamente y según el modelo de desarrollo de cada país.

12En el nuestro, en general, hubo cierta tendencia a que el mercado atienda una proporción minoritaria de las demandas habitacionales de la población. Esto está relacionado con múltiples factores, entre otros, la poca incidencia de los préstamos hipotecarios en la banca comercial, además de los ya mencionados elevados precios de compraventa.

13El Estado realizó un esfuerzo variable, combinando etapas de mucha intervención, como durante el primer peronismo entre 1945-1955, con otras etapas en las que estuvo ausente, como durante la década de 1990.

14Como resultado, la población y sus organizaciones de base resuelven una parte muy importante de las necesidades habitacionales mediante formas de autoproducción del hábitat. Esta modalidad, realizada sin apoyatura técnica y financiera, implica vivir en condiciones de precariedad durante un plazo de producción que puede durar entre quince y veinte años (lo que se conoce en la literatura como vivienda progresiva).

15En Bariloche no hay estadísticas oficiales de demanda habitacional, ni de déficit habitacional. En un trabajo reciente (Guevara, Medina y Bonilla, 2017) estimamos en alrededor de 1800 las soluciones habitacionales anuales requeridas. Esta magnitud se compone de dos elementos:

• stock previo (déficit habitacional), estimado en 10 000 hogares, con una meta de resolución de 1000 hogares por año, y
• demanda nueva, por la creación de 800 hogares anualmente.

16El esfuerzo realizado desde el Estado para paliar el déficit habitacional en Bariloche desde 2001 ha sido considerable, pero insuficiente. Se construyeron alrededor de 3200 viviendas a través del Instituto de Planificación y Promoción de la Vivienda. El municipio, por su parte, impulsó una serie de operatorias de lotes sociales por un total de 2100 lotes. En total son 5300 soluciones habitacionales, lo que da alrededor de 370 soluciones por año. Esto es, alrededor del veinte por ciento de la demanda habitacional estimada.1

17¿Quién responde por el otro ochenta por ciento? El mercado también ha construido viviendas y hace loteos (Reina Mora y Entre Cerros en el eje sur, Las Victorias, en el eje Este). Es difícil arrojar un cálculo de la proporción en la que está respondiendo el mercado, entre otras cosas, porque no hay estadísticas y una buena parte de lo que construye está destinado a demanda externa, vinculada al turismo, el alquiler estacional, etcétera. En consecuencia, la población y sus organizaciones de base resuelven una porción importante de la demanda habitacional a través de, al menos, dos modalidades:

• Tomas de tierra y autoproducción de barrios: existen en Bariloche al menos 51 asentamientos irregulares, con alrededor de 3800 hogares que viven en ellos (datos preliminares construidos con información de la municipalidad de Bariloche).
• Hacinamiento: por hogar y por persona. Proyectado a 2015 tenemos que alrededor del 65 % del déficit se explica por la causa del hacinamiento.

18En consecuencia, la población resuelve sus necesidades habitacionales precarizando sus condiciones materiales de existencia. El esfuerzo estatal para resolver estas necesidades es insuficiente (en cantidad), está mal orientado (al tipo de solución, la construcción llave en mano suele resultar un negocio para las empresas constructoras) y es muy poco eficiente en gestionar ese esfuerzo (por las rigideces de la administración pública dado que los tiempos de ejecución son enormes).

19¿Qué se puede hacer en este contexto? Existe evidencia comparada que da cuenta de que la política de construcción de viviendas directa o indirectamente por parte del Estado orientada a sectores con ingresos insuficientes para acceder a través del mercado no puede ser escindida de una política de gestión del suelo urbano. Si no se produce suelo urbano en cantidad suficiente y a precios accesibles para toda la población es imposible poner freno y revertir el nivel de informalidad que tiene la ciudad.

20El Estado municipal generó en los últimos años diferentes tipos de operatorias de producción de suelo urbano, según se indica en la tabla 5.1.

21Fuente: elaboración de los autores con base en información suministrada por el imtvhs.

22Estas operatorias fueron realizadas con diferentes criterios y empleando distintos instrumentos. En general, actuó algún tipo de entidad intermedia para organizar la demanda, como cooperativas de vivienda o asociaciones sindicales. Esta modalidad de organización de la demanda a través de una entidad intermedia se fue instalando como la vía principal para el acceso a los lotes sociales producidos por el Estado municipal. Si bien el Estado, a través del imtvhs se reserva la potestad de control y fiscalización de estas operatorias, la realidad marcó que esta capacidad fue muy escasa, cuando no nula. Entre los requisitos que el imtvhs demanda a las entidades intermedias se halla la inscripción de los preadjudicatarios en el registro de demanda, donde se corrobora que estos no sean propietarios de otros inmuebles y se confecciona un informe social para garantizar la adecuada focalización de la operatoria. No obstante, otra vez, el escaso dinamismo de estos procesos hizo que los preadjudicatarios fueran cambiando a lo largo del tiempo sin que mediara algún tipo de control.

23Las formas de adquisición del suelo para realizar estas operatorias se valieron de diferentes instrumentos, la afectación de reservas fiscales, la compraventa, la expropiación y la recuperación de plusvalías. A continuación, reseñamos cada una con los casos correspondientes.

5. 3. 1. Compraventa

24Si bien es completamente legítima la compra de tierras por parte del Estado, la experiencia en la Argentina indica que este ha resultado un muy mal comprador, en tanto que suele comprar la tierra a precios que incorporan gran parte de las expectativas de valorización de los propietarios, en lugar de pagarlas al valor determinado por el uso rural correspondiente.

5. 3. 1. 1. Caso Altos del Este, Ordenanza 2000-cm-2009

25La compraventa fue utilizada en el caso de Altos del Este, donde se adquirieron 229 346 m² de suelo sin urbanizar a usd 917 384 ($ 3 383 312,2), a razón de 4 usd/m² ($/m² 14,8), lo que de todas maneras representa un precio bastante razonable para el uso rural. El remanente hasta llegar a las 35 hectáreas surgió de la permuta de terrenos en manos del municipio con otros propietarios. Ahí la evaluación es más difícil de realizar porque se adquirieron 125 250 m² en una localización muy poco valorada por el mercado, a cambio de dos lotes en zonas urbanizadas que suman 23 000 m² en localizaciones muy valoradas con posibilidad de desarrollos comerciales rentables (lote 19-1-F-004-01, 14 190 m² en km 17 sobre Bustillo y lote 19-1-A-083-2, 8 600 m² en Llao Llao a metros de la avenida Bustillo).

26En el proyecto se incluían dos parcelas para la construcción de 270 viviendas colectivas de interés social en el marco de los planes federales de construcción de vivienda.

27Las principales características del planteo urbanístico son las que siguen.

• Superficie total de la parcela: 357 594 metros cuadrados.
• Superficie total del área de implantación de construcciones: 194 782 metros cuadrados (54,93 %). Superficie área implantación lotes individuales: 144 939,74 metros cuadrados (40,87 %). Superficie área implantación viviendas colectivas: 37 603 metros cuadrados (10,60 %).
• Cantidad de lotes individuales proyectados: 630.
• Superficie de los de lotes individuales proyectados: 200 a 400 metros cuadrados.
• Cantidad de unidades habitacionales en vivienda colectiva a construir proyectados: 270.
• Total de unidades habitacionales proyectadas: 850.
• Cantidad total habitantes estimada: 3500 a 5000.
• Densidad habitacional estimada: 120 hab/ha.
• Superficie total de reservas fiscales proyectada: 35 531 metros cuadrados.
• Superficie total de espacios verdes proyectados: 23 238 metros cuadrados.
• Construcciones públicas en reservas fiscales proyectadas: superficie máxima 22 000 metros cuadrados.

28Los destinatarios de este loteo son cooperativas de vivienda como Pillankucen, 12 de Mayo, Rucas del Sur, la Asociación Lera, como así también los gremios de empleados municipales, Sindicato de Obreros y Empleados Municipales (soyem); de docentes, Unión de Trabajadoras y Trabajadores de Río Negro (unter) y la Asociación Empleados de Comercio (aec).

29Este loteo, que se realiza desde hace más de ocho años, se encuentra todavía en desarrollo. Se produjeron grandes demoras en la provisión de infraestructura, que originalmente estaba a cargo del municipio. La comuna gestionó a través de la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social Padre Mugica fondos para la realización de un acueducto por alrededor de $ 1,7 millones. Esta obra fue aprobada por la Ordenanza 2127-cm-2010 que formalizó el convenio marco específico firmado con dicho organismo nacional. La obra fue realizada por la Cooperativa de Trabajo Unidos y Organizados Ltda. y Shalom Ltda.

30Posteriormente, la ejecución de obras de infraestructura se paralizó, hasta que se adjudicaron para el loteo 376 viviendas del Programa Federal de Construcción de Viviendas - Techo Digno, cuya construcción se inició en 2014. Este programa incluye las obras de infraestructura complementarias requeridas para la implantación del barrio. El total de la inversión prevista era de $ 169 millones.

31El cambio de gestión municipal en 2015 implicó el parate de las obras en el marco de denuncias de irregularidades por el destino de los fondos (Ortelli, 2017). Si bien el Tribunal de Contralor Municipal desestimó cualquier malversación y confirmó que los fondos se habían destinado transitoriamente para gastos corrientes (Bariloche Opina, 2016), dicha denuncia implicó más de un año y medio de demora. La municipalidad rescindió los contratos con las empresas constructoras (ANB, 2017) y la gestión de las viviendas fue delegada en el Instituto de Planeamiento y Promoción de la Vivienda (ADN, 2017). El Poder Ejecutivo contrató a las mismas empresas que había contratado con la municipalidad como mecanismo de excepción, porque era difícil que otra empresa se hiciese cargo de una obra empezada por cuestiones relativas a las garantías.

5. 3. 2. Expropiación

32Al igual que con la compraventa, los usos y costumbres determinan que los jueces indemnicen a los propietarios con un valor que incorpora gran parte de sus expectativas. Con el agravante de que este valor no puede ser predefinido e impuesto de manera discrecional por parte del juez, de forma que es difícil de presupuestar. La única ventaja en este sentido es que los juicios de expropiación suelen dilatarse mucho en el tiempo.

5. 3. 2. 1. Caso Frutillar Norte, Ordenanza 2314-cm-2012

33La expropiación se utilizó en el caso de Frutillar Norte, pero en la actualidad el juicio no está concluido, por lo que no se sabe cuál será el monto de la indemnización al propietario. Este caso se desarrolla plenamente en el capítulo 9.

34De manera similar al caso de Altos del Este, la urbanización de las tierras estaba en manos del municipio, pero este adujo falta de recursos y nunca pudo llevarlas adelante. Por ello propuso a los destinatarios la adjudicación de viviendas del Programa Federal de Construcción de Viviendas - Techo Digno, las cuales incluyen componentes de infraestructura de servicios. En consecuencia, se adjudicaron alrededor de 495 viviendas en este loteo (ver localización de Frutillar Norte en el ejido urbano en la figura 2 del anexo) del programa por un total de $ 249 millones. Al momento del cambio de gestión, solo se habían ejecutado los trabajos preliminares por lo que después del traspaso al ippv (ver más arriba) las obras prácticamente no se han iniciado.

5. 3. 3. Afectación de reservas fiscales

35La normativa urbana vigente plantea una serie de obligaciones urbanísticas al propietario del suelo para su urbanización. Estas obligaciones incluyen no solo cesiones para calles y dotar de la infraestructura básica el suelo (cordón cuneta, red de agua y de electricidad), sino también cesiones de suelo para reservas fiscales que puedan ser afectadas en el futuro a equipamiento educativo, sanitario, espacio verde, etcétera. Con pésimo criterio de planificación, a veces estas reservas fiscales fueron destinadas a operatorias de lotes sociales. En consecuencia, es de esperar que al poco tiempo los requerimientos de equipamiento para los nuevos barrios (escuelas, comisarías, bomberos, plazas, etcétera) deban ser satisfechos, en el mejor de los casos, mediante la expropiación de tierra. Esto va a implicar que el Estado deba abonar sumas muy superiores al valor original de la tierra afectada, obtenida durante el primer momento del desarrollo urbano. El Código Urbano de 1995 reza en su artículo 7.3: «Reserva Fiscal (R.F.) Estarán constituidas por áreas a ceder al dominio público, cuya función principal será el asiento del equipamiento comunitario: educación, sanidad, socio-cultural, gobierno, administración, seguridad, centro deportivo», donde queda clara la finalidad que el instrumento de planeamiento quería darle a las reservas fiscales.

5. 3. 3. 1. Caso Valle Azul, ordenanzas 2130-cm-2010, 2158-cm-2011 y 2159-cm-2011

36El loteo Valle Azul (ver ubicación en la figura 2 del anexo) fue aprobado por las ordenanzas 2158-cm-2011 y 2159-cm-2011. Originalmente, las tierras son producto de la cesión de reserva fiscal del emprendimiento Dos Valles, un consorcio parcelario de más de 335 hectáreas, conformado como club de campo para 700 familias de clase media-alta. Este emprendimiento fue aprobado por la Ordenanza 1976-cm-2009. Como parte del convenio para aprobar el emprendimiento, la empresa desarrolladora se comprometió a realizar las siguientes obras:

• Infraestructura vial de acceso a los barrios Pilar I y Pilar II.
• Infraestructura de colectora de gas hasta los barrios Pilar I y Pilar II y red domiciliaria en el barrio Pilar I con una boca por lote.
• Ampliación de la infraestructura de agua potable destinada a suplir la demanda de los barrios Pilar I y Pilar II.
• Aporte de 4 hectáreas con destino a una planta de clasificación de residuos sólidos urbanos (rsu) en el entorno de las parcelas.
• Se donará el estudio de prefactibilidad de sitio para disposición final de residuos sólidos domiciliarios en cumplimiento del punto 5 de la Carta de Intención con fecha 22 de octubre de 2007.

37Asimismo, parte del acuerdo fue que la cesión de reserva fiscal y espacios verdes se hiciese en otra localización, colindante al predio del vertedero municipal y las 645 viviendas, en la parcela 19-2-P-003-1B de 45,7 hectáreas en una zona definida por el Plan de Ordenamiento Territorial como suelos urbanizados que requieren políticas y planes que contribuyan a su consolidación. Esta parcela fue cedida al Instituto Municipal de Tierra y Vivienda para el Hábitat Social como inmueble de interés social y con destino de área de implantación para un fraccionamiento y complementos del hábitat. El instituto elaboró un planteo urbanístico para un número estimado de 640 familias.

38La Ordenanza 2130-cm-2010 autorizó un loteo social en esta parcela cedida como reserva fiscal. Entre sus fundamentos, argumentaba la existencia de un déficit habitacional que afectaba a 12 565 familias (37 % del total de entonces).

39El planteo urbanístico destinó 33,9 % de la parcela a espacios verdes y 6,2 % a reservas fiscales. El área de implantación resultante para viviendas fue 169 674 metros cuadrados, equivalentes al 33,5 % de la superficie de la parcela. El 90 % de esta superficie se asigna a lotes destinados a vivienda individual; el 1,7 %, a comercios; y el 2,5 %, a vivienda colectiva. Se diseñan las arterias principales en continuidad con el planteo del barrio de 645 viviendas.

40Posteriormente, el loteo fue destinado al proyecto denominado Valle Azul, impulsado por la Asociación Mutual Germán Abdala de los Trabajadores, proveniente de General Rodríguez, provincia de Buenos Aires. De la mano de funcionarios del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (inaes), se elaboró un proyecto para la construcción de 604 viviendas con tecnología de paneles denominada Casa pac. Para ello, se promocionaba la gestión de fondos por parte del Fondo Pellegrini S.A., dependiente del Banco de la Nación Argentina. Con tal finalidad también se cedió en comodato un terreno en el barrio El Frutillar para instalar la fábrica de paneles (Ordenanza 2159-cm-2011).

41Con este argumento, la parcela fue escriturada a nombre de la mutual sin hipoteca para que el inmueble estuviera en condiciones de constituirse en la garantía necesaria para la operatoria crediticia, lo que resulta anómalo para este tipo de operatorias. El precio escriturado fue de $ 6 050 000, a un valor de $ 132 385,1 por hectárea. Entre otras condiciones, dicha ordenanza establecía que la mutual «no podrá pretender cobrar ningún sobreprecio por sobre el valor de la tierra transferida para el desarrollo del plan».

42Los destinatarios directos de este proyecto eran integrantes de cooperativas de vivienda, entre otros. Desde el imtvhs y el inaes se ha trabajado en conjunto y en colaboración con diferentes personas jurídicas entre las que podemos destacar las cooperativas de vivienda, consumo y servicios Co.Po.Ba Ltda., Co.Vi.Ca Ltda., Nuestra Tierra Ltda., Futuro en Marcha Ltda., Patagonia y Tierra Soñada Ltda.

43La mutual Germán Abdala se convirtió así en una suerte de desarrolladora social para el proyecto, encargada de la provisión de la infraestructura de servicios y la construcción de las viviendas. La movilización en torno del proyecto fue importante y generó gran expectativa entre los destinatarios. Al poco tiempo, no obstante, estallaron denuncias por estafa de parte de los asociados y por la inexistencia de financiamiento por parte del Fondo Pellegrini (Río Negro, 5 de octubre de 2016). Según fuentes periodísticas, la mutual incumplió sus compromisos de pago de la tierra escriturada a su nombre, se desentendió de la construcción de las viviendas y tuvo que devolver parte de los lotes del proyecto a la municipalidad, dado que había destinatarios que no querían lidiar más con la entidad como intermediaria. Finalmente, dos tercios de los lotes sociales (alrededor de 400) fueron escriturados a nombre de los destinatarios de las cooperativas originales. Asimismo, la Ordenanza 2640-cm-2015 dejó sin efecto la cesión en comodato de los terrenos para la fábrica de premoldeados, que de hecho habían sido ocupados por familias con necesidades.

44Es de destacar, más allá de los convenio firmados con entidades privadas, que el imtvhs es el organismo que se ocupa del contralor correspondiente a la operatoria habilitada por la ordenanza, por lo que es el responsable de ejecutar el monitoreo, el control y la fiscalización permanente de las obras y las gestiones.

45Las obras de infraestructura, que por el convenio firmado estaban en cabeza de la mutual fueron financiadas, al menos parcialmente, por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos provincial, sin que quede claro el fundamento de la decisión de financiar un proyecto promovido por una entidad privada o cómo se recupera dicha inversión.

5. 3. 3. 2. Caso Las Victorias, Ordenanza 2129-cm-2010

46El barrio Las Victorias se ubica hacia el eje de expansión este, por la entrada a la ciudad de Bariloche, a dos kilómetros del centro (ver figura 2 del anexo). Es un barrio bastante nuevo, que fue urbanizándose en diferentes etapas desde la década de 1990.

47A través de la Ordenanza 2129-cm-2010 se afectaron 90 000 m² (alrededor del 50 %) de la reserva fiscal original del loteo Las Victorias III a un nuevo loteo que produjo 110 lotes de interés social, de entre 300 y 360 m². Si bien de este nuevo loteo fueron cedidos 13 000 m² para espacios verdes y 16 000 m² para una nueva reserva fiscal, puede verse con claridad el polémico criterio de utilizar reserva fiscal destinada a equipamiento para continuar aumentando la densidad de población en la zona.

48Los destinatarios de este loteo son la Agrupación Obreros de Servicios y Playas de Estacionamiento, la Cooperativa 7 de Junio (integrada por periodistas), la Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores (trabajadores rurales), integrantes de la Gendarmería Nacional, el Sindicato de Trabajadores de Juegos de Azar, la Asociación Mutual Germán Abadala de los Trabajadores, entre otras.

49La municipalidad era la encargada de la urbanización de la parcela. Según fuentes del municipio, habría transferido esta responsabilidad a los destinatarios que se estarían organizando para financiar con fondos propios dichas obras. Este loteo se encuentra actualmente en curso.

50El planteo urbanístico aprobado establecía los siguientes indicadores:

• Área de implantación máxima (aim) fraccionamiento lotes: (máximo) 44 %.
• Calles: (máximo) 24 %.
• Espacios verdes: 14,8 %.
• Reserva fiscal: (mínimo) 15 %.
• Factor de ocupación del suelo (fos) parcelas: 0,35 % y factor de ocupación total (fot) parcelas: 0,5 %.

5. 3. 4. Recuperación de plusvalías

51En el marco de urbanizaciones privadas, el Estado no solo puede imponer obligaciones urbanísticas, sino que también tiene la potestad para capturar parte del plusvalor generado por el cambio de uso otorgado. Esto se conoce como recuperación de plusvalías y es un mecanismo muy utilizado desde hace años en otros países como Colombia. En nuestro país su uso es todavía muy incipiente en contados municipios. En los últimos años se dio una gran polémica por la sanción de la Ley 14 449 de Acceso Justo al Hábitat en la Provincia de Buenos Aires, que incluía este tipo de instrumentos, pero el lobby inmobiliario ha prácticamente paralizado su implementación.

52La principal ventaja que tiene este mecanismo es que no involucra recursos públicos, por eso se denominan instrumentos de financiación con base suelo. Es decir que el Estado solo con la gestión de este instrumento puede adquirir suelo urbanizado para destinar a sectores de bajos ingresos. La iniciativa puede ser puramente del privado o puede ser un esquema mixto, aunque en ese caso sí implica la inversión por parte del Estado. Este instrumento se basa en el principio de justa distribución de cargas y beneficios del proceso de urbanización.

53En el caso de Bariloche existe la Ordenanza 2080-cm-2010 que creó el derecho de participación en la renta urbana diferencial, es decir, las plusvalías urbanas. Esta ordenanza requería para su concreción de la firma de convenios específicos con los promotores de emprendimientos inmobiliarios que implicaran cambios de uso o parámetros, subdivisión, etcétera. Para ello, debían calcularse los precios comerciales previos y posteriores al anuncio del proyecto, como es el uso y costumbre en otros países. En este caso, el mecanismo resultó de difícil implementación para la municipalidad por lo que solo se aplicó en contadas ocasiones: ordenanzas 2527-cm-2014, 2538-cm-2014, 2578-cm-2014 y 2674-cm-2014 y la ordenanza que analizamos a continuación.

54Recientemente, en 2016 la Ordenanza 2080-cm-2010 fue abrogada y reemplazada por otra, la Ordenanza 2733-cm-2016, que creaba un mecanismo más ágil, dado que estipulaba un cálculo ya preestablecido para la recuperación de plusvalías en función del costo de construcción de un metro cuadrado, fijado en alrededor de $ 12 000, actualizable según el índice de la Cámara Argentina de la Construcción. También se incluyeron los emprendimientos turístico-hoteleros para la participación en la renta diferencial, increíblemente excluidos en la ordenanza original.

5. 3. 4. 1. Caso Los Abedules, Ordenanza 2586-cm-2014.

55El loteo de Los Abedules (ver figura 2 del anexo) fue uno de los pocos donde se aplicó la herramienta de recuperación de plusvalías establecida por la Ordenanza 2080-cm-2010. En el marco de esta normativa se firmó un convenio con los propietarios de una fracción de dieciséis hectáreas mediante la Ordenanza 2586-cm-2014. El convenio establecía la cesión de dos reservas fiscales por 16 000 m², un espacio verde por 7 600 m² y un total de 272 parcelas individuales de alrededor de 300 m², 135 de las cuales quedan en manos del Estado. Estas fueron transferidas a título oneroso a titulares del Programa de Créditos de la Argentina en noviembre de 2013. Las infraestructuras debieron ser llevadas adelante por el municipio.

5. 4. Conclusiones: balance de una política y algunas propuestas

56Después de casi diez años de política de producción de suelo urbano y de organización de la demanda a través de entidades intermedias se impone un balance de esta política pública, que ha tenido aciertos y errores.

57En términos generales, es necesario resaltar que el mecanismo más importante para garantizar el derecho de habitar resulta ser la intervención y la participación del Estado y las entidades intermedidas en el mercado inmobiliario. Ese debe ser el camino que debemos seguir si pretendemos superar nuestra endémica crisis habitacional con algún grado de eficiencia y justicia, en razón de que no alcanza con multiplicar planes habitacionales ni regularizar la totalidad de asentamientos y ocupaciones irregulares que puedan existir; se requiere además de estas políticas ex post, una adecuada regulación del mercado inmobiliario para ponerlo al servicio de la realización del derecho humano de habitar.

58Como vimos, esta política nació como resultado de la crisis habitacional de 2006-2008 por las tomas masivas en barrios como Nahuel Hue. El objetivo era comprometer a los destinatarios en la producción de las soluciones habitacionales, como una forma de contener el conflicto social.

59Es necesario destacar que en comparación con la falta de política que caracterizó a la etapa previa, la política de producción de suelo urbano del municipio implicó una gran intervención del Estado y un avance en materia de acceso al suelo urbano para algunos sectores sociales. Se urbanizaron o están en proceso de urbanización más de 140 hectáreas, lo que implicó un gran desafío de gestión para la comuna.

60El municipio mostró una gran flexibilidad para generar diferentes alternativas de adquisición del suelo y de gestión del proceso de producción del suelo urbano, combinando operatorias completamente estatales con otras enteramente privadas que eran declaradas de interés social, y con otras con esquemas mixtos. Tuvo mucha dificultad para garantizar la urbanización de esas tierras a través de las obras de infraestructura mínimas requeridas. No fue tanto un problema de recursos, sino de gestión.

61Aunque implica un avance, en muchos casos el resultado supuso una verdadera privatización de la política habitacional en manos de intermediarios que, si bien desde el punto de vista legal se definen como entidades sin fines de lucro, el hecho de transferirles el dominio de la propiedad de los lotes sociales les permitió tener un gran poder de negociación frente al Estado municipal –que no supo, ni quiso o no pudo, según el caso, controlar la acción de estos actores– y frente a los destinatarios de la política que muchas veces quedan presos de estas entidades.

62Otro efecto, que es difícil de cuantificar por la falta de estadísticas oficiales pero que puede ser observado cualitativamente, es un desplazamiento de los sectores medios bajos y bajos –que deberían ser los destinatarios prioritarios de la política habitacional– por parte de los sectores medios consolidados, a causa de la falta de control del imtvhs sobre el precio de venta final de los lotes producidos y el perfil social de los destinatarios, dada la necesidad de garantizar cierto nivel de ingresos para hacer económicamente sustentables las operatorias. Esto puede verse no solo en las características de algunas de las entidades intermedias –sindicatos que agrupan trabajadores con ingresos medios como comercio, gastronómicos, empleados municipales, trabajadores de prensa o de juegos de azar, entre otros– sino, incluso, en el caso de muchas de las cooperativas de vivienda, donde no existía ningún tipo de control sobre qué características tenían los destinatarios finales de las operatorias.

63En términos generales, puede postularse que estas operatorias implicaron cierto nivel de asociación público-privado entre el Estado municipal y las organizaciones intermedias, pero con una falta de claridad total sobre las cargas y los beneficios de dichos acuerdos. Existió un desequilibrio manifiesto entre la relación entre el Estado y estas organizaciones, por eso planteamos que esta política implicó una privatización de hecho de la política habitacional municipal, donde el financiamiento para la producción de los lotes era provisto casi en su totalidad por el Estado en alguno de sus niveles, pero este perdía el control de la operatoria en manos de privados.

64Quizá uno de los conflictos mayores producido en las experiencias descriptas hayan sido las desconfianzas generadas en torno de la administración llevada adelante por las organizaciones, que fundaron una serie de sospechas generalizadas sobre todas las operatorias. Sumado a ello, la tardanza en consolidar los resultados llevó a que el estado de sospecha deviniera en abandono de algunos proyectos por parte de los beneficiarios y produjera un importante desfinanciamiento para el desarrollo de las operatorias.

65La situación macroeconómica del país también fue un factor que afectó el desarrollo de estas operatorias, especialmente la inflación, que volvió imposible la ecuación económica de algunos proyectos, lo que frustró a los participantes y aumentó el grado de sospecha sobre las entidades que las gestionaban. Frente a esta situación, para cubrir el mayor costo, modificaron el contrato de compra-venta con sus beneficiarios y aumentaron la cuota, con el conflicto que ello generó. Otros sobrevendieron la cantidad de lotes existentes, luego con el remanente y los nuevos beneficiarios compraron un nuevo predio, pero en general, salvo pocas experiencias, los contratos nunca terminaron de cumplirse.

66Para el desarrollo de los programas de urbanización también fue un problema que las entidades financiaran la totalidad de su actividad con la cuota de la tierra y esto produjo un desfase entre lo recaudado para el pago de la tierra y lo efectivamente abonado. Es decir, no había una clara diferenciación, por falta de controles, entre la cuota abonada para el pago de la tierra y la cuota social que está habilitada a cobrar cualquier entidad por los servicios prestados a sus miembros.

67Otro aspecto que también coadyuvó a las dificultades de la política fue la imposibilidad por parte de la municipalidad de controlar financiera y administrativamente a las entidades involucradas, dejando, en consecuencia, su situación administrativa y financiera como un asunto meramente privado. En los casos más absurdos, algunas entidades entraron en mora en el pago de las cuotas adeudadas al Estado, sin dejar de percibir dinero por parte de sus asociados, e incluso, lograron refinanciar su deuda con el Estado. Gran parte de la responsabilidad también le cabe al organismo con competencia en la materia, la Dirección de Cooperativas y Mutuales y, en el caso de las asociaciones civiles, la Dirección de Personas Jurídicas, ambas de la provincia de Río Negro.

68Asimismo, las dificultades y rigideces jurídicas para el mantenimiento de una cooperativa, mutual o asociación, sumadas a los gastos que generan, determinaron que a los pocos años la mayor parte de ellas resultara irregular, dado que les faltaba el balance, o la asamblea, o la elección, o todo esto junto. De manera tal que regularizarla requería de una importante suma de dinero y esfuerzo. En esto también tienen responsabilidad los organismos arriba mencionados que tienen competencias en materia de capacitación y fortalecimiento de estas entidades.

69Desde otro punto de vista, en algunos casos las organizaciones se consolidaron más como demandantes pasivas de soluciones frente al Estado antes que como coactoras de la efectiva realización del proyecto urbano.

70Por su parte, el Estado en general incumplió los plazos comprometidos, lo que en consecuencia aumentó la desconfianza general de la población. Los compromisos asumidos, habitualmente no se adecuaban a los recursos disponibles. De manera tal que no se cumplía, ni podía cumplirse en un plazo razonable con la obligación tomada.

71También las urgencias políticas y las necesidades electorales llevaron a tomar decisiones apresuradas que luego debieron dejarse sin efecto. Para dar solo un ejemplo, en un proyecto se abrieron las calles sin tener aprobado el plano. Cuando finalmente el plano fue aprobado, las calles pasaban por otro lado, en razón de pendientes y escurrimiento de aguas.

72Esta visión crítica no debe confundirse con un llamado a abandonar esta política pública. Sin duda, la experiencia obtenida en estos años nos permite concluir que el modelo tiene más más ventajas que inconvenientes al permitir generar un gran cantidad de soluciones habitacionales. Si bien las tomas de tierras no cejaron, con casos recientes y de gran escala como Mocciola o 29 de Septiembre, no estamos en una situación crítica como fue la coyuntura 2006-2008. Pero se impone corregir las dificultades apuntadas porque aun así el esfuerzo es insuficiente como demuestran los cálculos de demanda y déficit habitacional.

73Creemos que la articulación entre el Estado municipal y las organizaciones intermedias es una de las claves de una política habitacional exitosa. La promoción de la figura del desarrollo urbano social debe ser al menos una de las líneas fuertes del menú de políticas a desplegar, sin descartar enteramente la posibilidad de conformar desarrolladores urbanos estatales como muestra por ejemplo la interesante experiencia de la empresa estatal Metrovivienda en Bogotá. Mas aun, para generar mayores efectos, la política de producción popular del hábitat debería incorporar la dimensión productiva del hábitat y apuntar a generar empleo a través de cooperativas de trabajo y otras unidades productivas populares, que sean las encargadas de urbanizar y producir las viviendas y el equipamiento. La producción popular del hábitat puede convertirse, así, no solo en una política habitacional, sino en una verdadera política de desarrollo local. Pero para ello, el Estado no puede abandonar nunca su rol de contralor, haciendo un seguimiento permanente de los objetivos planteados y de la implementación de las operatorias. Además, como en cualquier orden, los incumplimientos por parte de las organizaciones intermedias deben ser fuertemente sancionados para no minar la legitimidad de la política.

74A este fin, pueden pensarse otras propuestas para mejorar la política de producción de suelo urbano:

• No utilizar necesariamente personas jurídicas para la consolidación del desarrollador urbano social, ya que su fin no requiere de personalidad jurídica, en este sentido podrán explorarse las alternativas que ofrece el nuevo Código Civil en el capítulo 16 «Contratos asociativos» (a partir del artículo 1442), de esta forma se supera la rigidez y el costo del mantenimiento de una persona jurídica.
• La venta del lote debe efectuarse directamente por parte del Estado al beneficiario. Y este abona la cuota ante el organismo responsable, sin intermediación de ningún tipo.
• La entidad urbanizadora podrá obtener el pago de los servicios que efectivamente preste a los beneficiarios del programa (fondo solidario para situaciones excepcionales de mora, desarrollo de infraestructura, microcréditos, asesoramiento técnico constructivo, compras comunitarias, comisiones de trabajo, etcétera).