Las mujeres hemos tenido menos libertad intelectual
que los hijos de los esclavos atenienses.
Esa es la razón por la que he puesto
tanto acento en la necesidad
de contar con dinero y un cuarto propio.
virginia wolf, El cuarto propio

7. 1. Introducción

1La institucionalización de la perspectiva de género en el Estado es el proceso a través del cual se incorporan los derechos de las mujeres a la estructura estatal y se comienza a implementar el enfoque de género en las políticas públicas para revertir la histórica desigualdad de género.1

2Los procesos de institucionalización del género en el Estado no son homogéneos. En general, son deudores de una corriente más amplia que los contiene y en muchos casos los explica, en tanto, en escenarios particulares, se advierte una forma específica de procesar esas influencias externas y de materializar los mecanismos que facilitan u obstaculizan la implementación de las políticas de género en el Estado.

3Las principales influencias externas de este fenómeno fueron la aparición, por un lado, de la lucha de los movimientos de mujeres (que impulsó la necesidad de sistematización de las reflexiones académicas sobre el feminismo, las mujeres y el género) y, por otro, el reconocimiento por parte de los Estados de un nuevo orden normativo internacional de género. Estas causas están vinculadas entre sí, se afectan mutuamente y tienen efectos diferenciados en las distintas regiones y niveles estatales (nacionales, provinciales y municipales).

4En cuanto a las particularidades, nos ocuparemos de observar sus propias reglas de juego, actores y recursos (Zaremberg, 2004; Zurbriggen, 2011) en esa toma de posición inicial del Estado en el despliegue de lo que se conoce como mecanismos de género. En su multiplicidad de diseños, formatos, integración y sentidos, constituyen espacios privilegiados desde los cuales se impulsan las políticas de género y permiten observar las características de la institucionalidad de género en el Estado (Guzmán, 2001).

5En Río Negro, la década del noventa representa el inicio de la institucionalidad de género y se asiste a una obtención paradójica del cuarto propio a través de la creación del Consejo Provincial de la Mujer.2 La paradoja consiste en la temprana obtención del cuarto propio y en la insuficiencia del espacio estatal para impulsar políticas efectivas contra la desigualdad.

6La institucionalidad de género supone condiciones, reglas de juego, redes de actores y recursos implicados en el proceso, por lo que en este artículo se describen los primeros mecanismos de género en el Estado provincial rionegrino en la década del noventa observados en la producción de normativa y en el diseño de políticas públicas. Se describirán las iniciativas parlamentarias que les dieron forma a las políticas y, por último, cómo tomó forma específica la hechura que permitió la obtención de un cuarto propio para las mujeres en el Estado rionegrino: la creación del Consejo Provincial de la Mujer.

7Para Virginia Wolf, el cuarto propio era condición necesaria para que las mujeres se empoderen, y esta idea fue resignificada por autoras latinoamericanas para referirse a los procesos regionales que crearon áreas de la mujer en el Estado (Urioste y Pooley, 1998).3 Este trabajo se alinea con esas reflexiones intentando poner en evidencia una paradoja: se obtiene un espacio de género en la estructura estatal, pero este se transforma en el único espacio y con limitados recursos materiales y humanos, lo que resulta ser una tarea compleja para el impulso de la transversalización de la perspectiva de género en el Estado y en la efectivización de los derechos que implica esta nueva institucionalidad.

8Con un enfoque cualitativo se analizaron las dimensiones de institucionalidad de género en la producción legislativa de los noventa en la provincia. La estrategia metodológica incluyó el rastreo bibliográfico, las entrevistas en profundidad a actores claves del periodo y a referentes institucionales, la consulta de fuentes periodísticas, el análisis de las versiones taquigráficas de las sesiones legislativas, el análisis de documentos e informes institucionales y la recopilación de decretos del Poder Ejecutivo.

9Este capítulo presenta una primera parte de contextos y conceptos, que incluye la dimensión estatal y la categoría de género. Una segunda parte describe las políticas públicas y los mecanismos de género que aparecen en el Estado rionegrino en los noventa. En una tercera parte se describe específicamente la creación del Consejo Provincial de la Mujer, sus particularidades y desafíos y, por último, se presentan algunas reflexiones en forma de conclusiones.

7. 2. El Estado y la categoría de género: contextos y conceptos

10En esta sección se describen los principales conceptos de la investigación, que constituyen la elección del marco teórico: el Estado, las políticas públicas, el feminismo, el género y su institucionalización estatal.

11Pensar la relación entre el Estado y la desigualdad de género es constitutiva para muchas autoras feministas (Rubin, 1975; De Lauretis, 1989; Scott, 1996; Murguialday, 2012). El Estado moderno condensa y materializa las desigualdades de género a través de la separación de las esferas pública y privada (Amorós, 1991; Fraisse, 1991; Young, 1992; Fraser, 1995) y promueve la sexualización de los roles productivos y reproductivos y la visibilización de un sujeto de la modernidad que no da cuenta de la diversidad sexo-genérica. Esto deriva en la falta de reconocimiento de la diversidad, en la distribución inequitativa de los recursos y en la falta de representación plena en el sistema democrático (Birgin, 1992; Mouffe, 1992; De Barbieris, 1993; Jelin, 1997; Pateman, 2000; Archenti, 2003).

12De manera reciente, y sobre todo por obligaciones internacionales, los Estados han comenzado a generar dentro de su estructura espacios que institucionalizan el enfoque de género en las políticas, de cara a la reducción de la desigualdad. El nombre de estos mecanismos puede variar, pero se conocen como agencias, consejos, áreas, oficinas, procuradurías, entre otros. En algunos casos se refieren a las mujeres y, en otros, al género. En tanto que su influencia y efectividad son de variado espectro, ya que requieren ser leídos en sus contextos. Los procesos de institucionalidad de género no se dan en el vacío, son entramados complejos que están atravesados por diversas lógicas y actores donde coexisten en tensión las tendencias para revertir y reducir la desigualdad de género con los obstáculos (Astelarra, 2003; Inchaustegui, 1999; Gomariz y Meentzen, 2000; Bustelo, 2003; Montaño, 2003; Zaremberg, 2004; Bonder, 2009; Bonino, 2007; Anzorena, 2010; Faur, 2008; Rodríguez Gustá, 2008; Solar, 2009; Caminotti, 2009; Zurbriguen, 2010; Pautasi, 2011). El contexto de producción de las políticas de género es complejo ya que supone dar cuenta de las condiciones existentes en cuanto al sistema sexo-genérico dominante, atravesado por la cultura patriarcal.

13La creación de mecanismos de género en los distintos niveles gubernamentales es deudora, por un lado, de las obligaciones de los Estados con los organismos internacionales, pero también de procesos propios de las regiones, con sus clivajes específicos y particularidades en torno a la forma de abordar los problemas públicos (Incháustegui, 1999; Herrera, 2002; Mendez, 2005; Bustelo y Lombargo, 2006; Brown, 2008; Beramendi, 2010; Fainstain y Perrota, 2010; Rigat Pflaun, 2013; Moreno y Rossi, 2018). Entonces, aun cuando encontramos similitudes regionales en los mecanismos desde su formulación, las realidades en torno a las formas que adquiere la intervención estatal deben ser descriptas de manera diferenciada.

14A nivel regional, se observa que América Latina incorpora las cuestiones de género en las agendas gubernamentales y se crean los primeros mecanismos de género en el Estado en un contexto de democratización, luego de ajuste neoliberal y reforma estatal. Sin embargo, en el campo de la política subnacional, existen clivajes que requieren ser descriptos para poder dar cuenta del real alcance de estas políticas (Cepal, 2003; Informe cnm, 2001; Informe cpm, 2001).

15El Estado refleja las relaciones de poder caracterizadas por una fuerte hegemonía patriarcal y androcéntrica, pero aun cuando está limitado constitutivamente para la igualdad real, tiene la obligación de impulsar mecanismos para garantizar los derechos utilizando su capacidad en la orientación de las políticas, la disposición de recursos y la generación de sentidos. Por lo tanto, los mecanismos de género en el Estado, en tanto refieren a disputas y luchas sociales, requieren ser contextualizados. El Estado podría observarse en términos de arena donde esos sentidos y recursos se diputan. La centralidad estatal, para cualquier causa, grupo de interés o movimiento, es estratégica, tanto por su capacidad de orientar los sentidos de las políticas, como para producirlos (Mann, 2006).

16Las políticas públicas son la intersección en la que es posible observar la toma de posición del Estado frente a una cuestión socialmente problematizada (Ozlak y Oʾ Donnell, 1984). Pensar las políticas públicas como hechura supone superar el enfoque clásico y lineal sobre las etapas y los ciclos y entender que son una construcción entre estructura y agente, que refiere a determinadas reglas de juego, redes y recursos. Para ello, el institucionalismo proporciona algunas pautas sobre cómo proceder a la observación de las políticas, abordando ese espacio en el medio, esa trama que se teje con condicionamientos externos y con características de los sujetos y de las estructuras, y donde circulan diferentes, diversos y hasta opuestos sentidos (Zaremberg, 2010).

17La categoría de género se convierte en una categoría disruptiva y crítica en la medida en que desarma la histórica construcción del sujeto de la modernidad y portador de ciudadanía, destacando la importancia del sistema sexo-genérico (Rubin, 1975) como evidencia de la desigualdad y la invisibilización histórica de las mujeres y de otros grupos. Pateman (1995) refiere al contrato sexual que resulta esencial para entender el patriarcado, el género, la subordinación social y el desorden simbólico en que viven las mujeres en cualquier época histórica de predominio masculino.

18Las políticas de género son las herramientas públicas a través de las cuales se aborda la cuestión de la desigualdad de género. Entre las clasificaciones de políticas de género podemos mencionar las pertenecientes al enfoque med (Mujeres en el Desarrollo) y ged (Género en el Desarrollo); de reconocimiento, redistribución y representación (Fraser, 1995)4 para las mujeres, de género y transversalidad. Esta última implica integrar sistémica y comprehensivamente las nociones de desigualdad de género en la hechura de las políticas públicas, su dinámica de ejecución y evaluación (Rodríguez Gustá, 2010).

19El enfoque de género deriva de la concepción feminista del mundo y de la vida y, por ello, encontramos en su interior una diversidad de formas de entender y abordar los problemas de la desigualdad. Esas formas tienen en común la crítica de la concepción androcéntrica de humanidad que dejó afuera a las mujeres. Por ello, la perspectiva de género tiene como uno de sus fines contribuir a la construcción subjetiva y social de una nueva configuración a partir de la resignificación de la historia, la sociedad, la cultura y la política desde las mujeres y con las mujeres (Lagarde, 2015).

20La institucionalidad de género es la materialización de relaciones políticas, prácticas sociales y visiones del mundo que se legitiman como cosas públicas por medio de procesos antecedidos por luchas políticas. Los avances en la institucionalización de las políticas de género en el Estado se expresan en la difusión de nuevos discursos sobre las relaciones hombre-mujer, en la promulgación de nuevas leyes, en la formulación de nuevas reglas y en la formación de organismos estatales y redes de interacción entre los actores públicos, privados y sociales que conforman los espacios de las políticas públicas (Guzmán y Montaño, 2012).

21Los mecanismos de género son los dispositivos institucionales que se despliegan desde el Estado para lograr reducir la desigualdad de género y fueron impulsados por los organismos internacionales, especialmente mencionados en la Plataforma de Acción de Beijing (1995) como Mecanismos para el Adelanto de la Mujer (mam). Los dispositivos son entendidos en sentido estricto como agencias, oficinas o áreas y, en sentido amplio, como legislaciones, políticas, programas o planes.

22Las redes de actores, reglas de juego y recursos son conceptos que provienen del neoinstitucionalismo y permiten analizar las políticas públicas. La dimensión de redes de actores refiere a actores clave para el avance de la política de género; las reglas de juego son sanciones e incentivos y especialmente de las reglas de operación de programas. En tanto que los recursos refieren a presupuestos y, desde la cultura organizacional, la existencia (o no) de capacidades organizacionales y mapas mentales cognitivos a favor de la equidad de género (Zaremberg y Subiñas, 2010).

7. 3. Mecanismos de género en el Estado provincial rionegrino de los noventa

23El resultado de la confluencia de la movilización en torno a los derechos de las mujeres y el desarrollo de un campo normativo internacional con enfoque de género es la creación de organismos y mecanismos estatales que apuntan al logro la equidad de género y a la reducción de la desigualdad.5 En Río Negro, la aparición de los mecanismos de género en el Estado se da en la década del noventa y con ella se observa la incorporación de la normativa de género de acuerdo con los lineamientos internacionales, incluso antes que a nivel nacional, generando dispositivos específicos para el abordaje de las distintas problemáticas.

24El análisis de los mecanismos normativos, burocráticos e institucionales y de las redes, reglas y recursos implicados en la incorporación de la perspectiva de género en el Estado rionegrino requiere el reconocimiento de la importancia que tuvo en la provincia la producción legislativa. El trabajo del Poder Legislativo, en esta década y en esta temática, resultó ser una caja de resonancia y un motor de las políticas de género, dando cuenta de un progresismo político, además de una gran capacidad de generar consensos y acuerdos.

25Los principales mecanismos de esa trama son legislativos, burocráticos e institucionales y fueron creados para impulsar el enfoque de género en la década del noventa en lo que podríamos denominar como etapa fundacional de la institucionalidad de género en la provincia.

26Durante esa década, en el campo legislativo se impulsó la adhesión a los lineamientos de la Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer (cedaw son sus siglas en inglés) (1991), el establecimiento de la proporcionalidad de género que preveía un 33 % de participación femenina en las listas partidarias (1993), la creación de un centro de informes de programas y proyectos que contemplara aspectos relativos a la mujer (1993), la creación de un programa de abordaje de las situaciones de violencia (1996), el reconocimiento del derecho a la orientación sexual (1996), la creación del programa de salud reproductiva y sexualidad humana (1996), la creación del Consejo Provincial de la Mujer (1997) y el reconocimiento del derecho a un parto humanizado (1999).6

27Los lineamientos se presentan de manera sintética en torno a la noción de derechos y se agrega la dimensión de autonomía (física, en la toma de decisiones, económica, interrelación de las autonomías) a la que refiere la cepal para abordar las políticas de género.7

28Cada uno de estos mecanismos implica una determinada red de actores, reglas de juego específicas y recursos que darán cuenta de la trama de género que condicionó la aplicación plena de las políticas (tabla 7. 1).

29La normativa orientada a las mujeres en Río Negro ha sido extendidamente reconocida como de avanzada y progresista por su receptividad de paradigmas democráticos y enfoques de derechos luego de la vuelta de la democracia al país. En su producción, por sus objetivos y fundamentaciones pueden observarse los enfoques Mujeres en el Desarrollo y Género en el Desarrollo, distintas perspectivas según la orientación y el contenido de la política (de, desde, hacia y para las mujeres, familiarista, con enfoque de derechos, asistencialistas, de género, entre otras) y, de acuerdo al criterio de la cepal, orientados a la autonomía física, económica, en la toma de decisiones o a una interrelación de las autonomías.

30Del análisis de los datos que surgen de las distintas fuentes de información, podemos encontrar las siguientes características: presencia de redes de actores frágiles, principalmente estratégicas conformadas por mujeres de los dos partidos políticos mayoritarios, de los que dependía la gobernabilidad, que se alían estratégicamente para impulsar iniciativas de género aprovechando el contexto internacional y nacional favorable; presencia de reglas de juego contrapuestas, con impulsos innovadores en burocracias tradicionales, lo que genera tensiones en la implementación plena de los sentidos y un alto nivel de contraste entre el discurso y las acciones; y pocos recursos y fragmentados, provenientes de diversas fuentes y sin control directo de la unidad especializada. En términos generales encontramos redes de actores estatales, reglas de juego político-partidarias y escasos recursos para la implementación de las iniciativas.

31Esto es observable en la proliferación de normativa de avanzada, la creación de programas en varias estructuras organizacionales por iniciativa legislativa sin la coordinación centralizada y especializada, la yuxtaposición de acciones y la falta de recursos específicos para sostener las iniciativas (Ratto y Yappert, 2016 y 2017).

32A continuación, se detallan los mecanismos que fueron promovidos para garantizar los derechos de las mujeres en Río Negro:

1. Derecho a la no discriminación por género.
2. Derecho a la participación política.
3. Seguimiento de políticas públicas relativas a la mujer.
4. Derecho a una vida libre de violencia familiar.
5. Derecho a la vivienda.
6. Derechos sexuales y reproductivos.

7. 3. 1. Derecho a la no discriminación por género: adhesión a la cedaw

33La Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer (cedaw), aprobada por Naciones Unidas en 1979, fue ratificada por Argentina el 15 de julio de 1985 y dotada de jerarquía constitucional con la reforma a la Carta Magna en 1994. La Convención exige a los Estados parte no solo que no discriminen, sino que modifiquen el papel tradicional de hombres y mujeres en la sociedad y en la familia y que tomen constantemente medidas para eliminar la discriminación.

34La provincia de Río Negro adhirió a la Convención a través de la Ley D 2459, que se alinea con la iniciativa plasmada en la Ley nacional 23.179.

35Impulsada por la legisladora Nidia Lelia Povedano,8 entre otros, la adhesión fue una vara alta que puso en evidencia la distancia entre la normativa y la realidad, cuestión que intentarán zanjar las políticas públicas. Pensada para el logro de las diferentes autonomías, requirió de políticas con impacto en lo físico, lo económico y en la toma de decisiones de las mujeres.

7. 3. 2. Derecho a la participación política: la Ley de Cupo en Río Negro

36Sobre la ley de proporcionalidad de género en 1993 encontramos nuevamente el alineamiento a iniciativas nacionales. En Nación, la Ley 24.012 del año 1991 (denominada primera Ley de Cupo) abrió la discusión sobre la cuestión de la representación de género en los cargos legislativos. En Río Negro se sancionó la Ley 2642 que estableció que las listas de candidatos a cargos de representación legislativa, integrantes de concejos deliberantes y comunales, debían constituirse de modo tal que ninguno de los dos sexos superara el 66 % de los cargos en disputa. Aun cuando se observa sexismo y binarismo, fue un hito para la época y permitió el ingreso a los cargos legislativos de muchas mujeres que modificaron la composición históricamente mayoritaria de varones en los órganos legislativos.

37El debate legislativo se inició con la presentación de varios proyectos que lograron unificarse en el Proyecto de Ley 228/1992, adhiriendo a lo normado por la Ley nacional 24.012 que modificaba el Código Nacional Electoral y la Ley provincial 2431. Con apoyo de diversas instituciones y organizaciones se aprobó en general el 14 de abril de 1993.9 En el debate legislativo se refirieron a las legisladoras Piccinini, Povedano, Costa y Gastiazoro, quienes impulsaron la sanción de una ley en este sentido en el anterior periodo legislativo pero el proyecto no había contado con la voluntad colectiva positiva de los legisladores rionegrinos. El avance logrado a nivel nacional, en el debate político del parlamento y la iniciativa del presidente Carlos Menem, promovió que en las provincias se adhiriera a tal régimen modificando la legislación electoral provincial y las cartas orgánicas de los partidos políticos. El resto de las legisladoras que tomaron la palabra –tanto referentes del justicialismo como del radicalismo, que era el partido del Gobierno en la provincia–, fueron coincidentes en el apoyo a la ley. Al respecto se observa que, tanto a nivel nacional como en muchas provincias, las activistas del pj y la ucr habrían apelado a prácticas de persuasión que posicionaban al otro partido como en apoyo a la iniciativa, de manera tal que los dos mayores partidos nacionales habrían convenido apuntalar la iniciativa para evitar posicionarse como menos progresista que el otro. Si bien había un escenario favorable en lo público, de las entrevistas surge que también aparecían resistencias muy fuertes de la clase política masculina.

38Enmarcada en la dimensión de la autonomía en la toma de decisiones, las críticas fueron muchas. Entre ellas se pueden referir especialmente a la forma de reclutamiento de ese 33 % de mujeres que debían ingresar mediante este mecanismo. Entre las relaciones de parentesco que predominaban en las elecciones que hacían los varones de las candidatas, comienza a colarse la cuestión de la representatividad, del liderazgo, de las voces diversas y un cuestionamiento a las formas en las que los partidos tradicionales seleccionaban a sus candidatos. Muchas de las mujeres no tuvieron roles predominantes o relevantes para lo público, pero definitivamente permitió que muchas otras llegaran e impusieran una impronta de género en la agenda legislativa.

39Sin embargo, aun cuando podemos identificar dificultades, también se advierte una fuerte construcción de autonomía de estos liderazgos que demostraron capacidad de articular demandas de igualdad de género y desplegar estrategias transpartidarias acordes a ese fin. Un ejemplo de ello fue la creación del Foro de Mujeres Políticas compuesto por referentes de ambos partidos y como un nexo entre las demandas sociales y la respuesta política. El elemento ausente fue el de una sociedad civil interesada en estas temáticas, ya que no se registra activismo desde las organizaciones civiles o militancia desde organizaciones de mujeres que no estuvieran vinculadas a lo partidario.

7. 3. 3. Seguimiento de políticas públicas relativas a la mujer

40En 1993 también se creó un registro de programas relativos a la mujer. Por iniciativa de la legisladora radical Tradición Beovide y otros, se aprobó por unanimidad la Ley 2621 que resolvió la implementación del Centro de Informes de Programas y Proyectos que contemplara aspectos relativos a la Mujer dependiente del Ministerio de Asuntos Sociales de la provincia, en la Dirección Provincial de Promoción Familiar. Enmarcado en las medidas para acrecentar la autonomía económica de las mujeres, tenía entre sus funciones implementar registros de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, recibir y suministrar información en forma permanente de los programas y proyectos en ejecución –o a ejecutar– dentro de este ámbito y planificar reuniones y debates periódicos entre la Dirección Provincial de Promoción Familiar y las demás organizaciones.

41Este centro de informes operó como base para la identificación de las iniciativas que estaban dirigidas a las mujeres: la articulación con organizaciones de la sociedad civil y los municipios (donde se estaban gestando los primeros consejos locales y municipales de la mujer). Esta tarea consistió en ubicar las acciones estatales que operaban con las destinatarias mujeres (como programas de empleo, impulso a la creación de cooperativas, formación docente en sexualidad, programas de alfabetización) que pertenecían a distintos ministerios y secretarías y que fueron luego acopladas hacia lo que fue el Consejo Provincial de la Mujer.

42Cabe mencionar aquí algo sobre la estructura burocrática provincial (Iuorno, 2017). El periodo estudiado es coincidente con la gobernación del referente del radicalismo Pablo Verani, quien ejerció un liderazgo en la vida política de la ciudad de General Roca durante dieciocho años y manejó los destinos de la provincia desde 1995 hasta el 2003 por dos periodos consecutivos. Esto se vio reflejado en una estructura burocrática estatal atravesada por la lógica clientelar. Las redes personales y políticas partidarias eran las que sostenían las líneas de trabajo de los programas, la asignación de recursos y su implementación.

43Siguiendo a Iuorno (2017), se sabe que el radicalismo, partido gobernante desde 1983, logró mantener a través de distintas estrategias, alianzas y prácticas clientelares el control del gobierno y, en algunas instancias, la mayoría parlamentaria. Fueron parte del escenario el deterioro de los sistemas de salud y educativo, la desindustrialización creciente, los bolsones de pobreza, la desarticulación provincial y, sin embargo, el partido radical se mantuvo como partido dominante hasta el 2011. La ucr rionegrina logra 

una hegemonía excluyente en el sistema político con varios sistemas de movilización de las lealtades políticas (conserva a caciques barriales o jefes políticos que ocupan empleos públicos) y el apoyo político se constituye con la distribución de recompensas concretas a individuos con puestos burocráticos y privilegios personales. La ucr rionegrina conforma la estructura política más poderosa de la historia constitucional de la provincia y se convierte en un partido que cuenta con un respaldo masivo forjado por la simbiosis de prácticas clientelares, sinceras lealtades, mecanismos de dominación y dispositivos legitimadores con los beneficiarios de los planes de vivienda, los programas asistenciales, los empleados públicos provinciales y, por otro lado, los beneficiarios de la política crediticia y prebendaria. (Iuorno, 2017)

7. 3. 4. Derecho a una vida libre de violencia: violencia familiar

44La Ley 3040 fue la primera producción legislativa en materia de violencia de género, promovió la atención integral de la violencia familiar a partir de establecer un marco preventivo y un procedimiento judicial. La primera versión de la ley fue sancionada por unanimidad y promulgada en octubre de 1996, en tanto que fue publicada en el Boletín Oficial del 31 de ese mismo mes. Esta iniciativa se enmarca en lo que la cepal impulsa como políticas para el logro de la autonomía física de las mujeres.

45El proyecto que dio origen a la primera versión de la actual Ley D 3040 fue suscripto por los legisladores Ricardo Sarandría y Nidia Marsero (expediente 135/96, y sus agregados con los proyectos fueron tramitados en los expedientes 206, 205, 253, 48 –todos de 1996–, y el expediente 1382 de 1995). De la investigación llevada a cabo por Daniela Heim y Verónica Piccone (2018) conocemos que si bien esta ley procuraba visibilizar el problema de la violencia familiar y crear un procedimiento para abordarla –en consonancia con la Ley nacional 24.417 de Protección contra la Violencia Familiar–, tanto en los fundamentos de los proyectos como en las intervenciones producidas en la discusión legislativa se encuentran datos que denotan una comprensión de la influencia de la desigualdad entre hombres y mujeres en la propia razón de ser de la violencia familiar (en particular, en lo que respecta al reconocimiento de que la mayoría de las víctimas son mujeres, niñas y niños), pero esta idea no alcanzó a reflejarse en las partes dispositivas de la ley adoptada ni de los proyectos que la antecedieron. Ángela Pernoz (1996) indica también que este era el delito menos denunciado, a partir de lo cual propone la creación de un centro de documentación y base de datos sobre la violencia familiar.10

7. 3. 5. Derecho a la vivienda

46Un ejemplo de la escisión existente entre la producción legislativa y la implementación de las políticas de género fue la determinación de que el Poder Ejecutivo, a través del Instituto de Planificación y Promoción de la Vivienda (ippv), debía atender las solicitudes de viviendas para el funcionamiento de los Centros de Atención Integral de Violencia Familiar, presentadas por los Consejos Locales y avaladas por el Consejo Provincial de la Mujer (Ley 3205).

47Esta medida se enmarcó en acciones que apuntaban a la autonomía física y económica de las mujeres, sin embargo, el funcionamiento y equipamiento de los Centros de Atención Integral de Violencia Familiar nunca fue reglamentado. La implementación se concretó solo en la ciudad de Viedma a través del pedido del Consejo Municipal de la Mujer y los obstáculos principales para el sostenimiento de la política tenían vinculación con la falta de recursos locales destinados a este tipo de abordaje.

7. 3. 6. Derechos sexuales y reproductivos

48En 1996 asistimos, además, a la creación de distintos dispositivos vinculados con los derechos sexuales y reproductivos. La ley promulgada bajo el número 3055 expresaba el reconocimiento de la orientación sexual como derecho innato de las personas y la no discriminación por la orientación sexual de las personas. Si bien la norma citada no establecía obligaciones concretas ni generaba programas ni asignaba recursos, se alineaba en la necesidad de impulsar el reconocimiento de una minoría históricamente discriminada.

49Alineada en la concepción de autonomía física y de toma de decisiones de las mujeres, esta producción legislativa ilustra la idea antes esbozada de la premura rionegrina en el reconocimiento de derechos. El 30 de octubre de 1996 el legislador provincial Ricardo Sarandría, junto con Marsero y Lazzeri, presentan el Proyecto de Ley 798 que intentaba reglamentar el Artículo 32 de la Constitución provincial que promulgaba la igualdad de derechos entre la mujer y el varón.

50Un análisis de Pecheny y Petracci (2011) destaca la anticipación de la provincia de Río Negro, que junto con la Ciudad de Buenos Aires fueron las primeras en generar este tipo de normativas.11 Los autores reconocen que, aunque formalmente la Constitución consagraba la igualdad ante la ley y la ley antidiscriminatoria de 1988 condenaba todo acto u omisión que atentara contra el pleno ejercicio de los derechos y garantías fundamentales sobre bases igualitarias, pocos habían sido los avances en el sentido de integrar en la legislación, en la jurisprudencia y en las políticas públicas la consideración del respeto a la diversidad sexual. En la década del noventa la provincia de Río Negro se encontraba entre quienes habían desarrollado esos avances.

51El Programa de Salud Reproductiva y Sexualidad Humana se creó en el mismo año a través de la Ley 3059 dependiente de Secretaría de Salud Pública y tenía como principales objetivos asegurar a los habitantes de la provincia el ejercicio de manera libre, igualitaria, informada y responsable acerca de los derechos reproductivos, tales como la realización plena de la vida sexual, la libre opción de la maternidad, la paternidad y la planificación familiar voluntaria y responsable.

52El artículo 6, uno de los más controversiales, establecía que los métodos anticonceptivos deberían ser de carácter reversible y transitorio y serían elegidos voluntariamente por los beneficiarios, salvo indicación o contraindicación médica específica. Esta disposición generó controversias en varios grupos, sobre todo en la opinión pública que tardó en aceptar estas prácticas y visualizarlas como derechos –en parte, por la falta de información pública respecto de estos métodos anticonceptivos y más aún en los varones, que es donde persisten resistencias para la realización de la vasectomía–. También en el personal de la salud hubo resistencia a realizar estas prácticas y, por ello, hubo importantes campañas para sensibilizar en esta dirección.

53Así, la provincia de Río Negro se constituyó en la primera del país en permitir intervenciones quirúrgicas anticonceptivas en hospitales públicos, como la ligadura de trompas y la vasectomía. De hecho, la primera vasectomía fue realizada en la localidad de Villa Regina por los médicos Pedro Guerra y Mario Mas. Este último fue el impulsor de la iniciativa, un médico que se encontraba al frente de un equipo de profesionales que trabajaba en salud reproductiva a través de una organización no gubernamental (ong) (Diario El Litoral, 04/2004). El proyecto del que fueron autores fue centro de debate en toda la provincia y fue discutido por todos los actores sociales involucrados. Aquella primera intervención se pudo llevar a cabo a partir del aval del ministro de Salud y Desarrollo Social de la provincia, Daniel Sartor, que autorizó la aplicación de la Ley de Salud Reproductiva.

54Aun así, es necesario resaltar las resistencias. El principal actor obstructor fue la Iglesia Católica, que en la localidad de Villa Regina se visibilizaba a través del padre Rondini, quien sostenía una posición conservadora y autoritaria respecto de los métodos propuestos –posición que, según el periodista entrevistado Luis Leiva, era «más que conservadora, cómplice» de los médicos–.

55La noticia repercutió en los medios de comunicación regionales y nacionales, con una cobertura que advertía lo innovadora de la medida y resaltaba la característica de precursora de la provincia en cuestiones normativas, ya que la ley que validaba este derecho se sancionó antes que la nacional y a partir de la realización de debates públicos en todo el territorio. Fuentes periodísticas destacan el activismo social de Mario Mas y acerca de las enormes dificultades que tuvo al enfrentarse al poder de la Iglesia Católica. Una fuente consultada destaca que en ese momento a la gestión de Pablo Verani le convenía un debate que alejara los problemas que tenía la provincia. Los actores del Gobierno que apoyaron activamente la iniciativa fueron las concejalas de Villa Regina Silvia Azanza y María Inés García, y la legisladora Marta Milesi.

56Años después de la sanción, seguían apareciendo situaciones de mujeres a las que se les negaban prácticas anticonceptivas por ser muy jóvenes o no tener muchos hijos, lo cual deja en evidencia el enfoque familiarista que tenía la ley, sin reconocimiento pleno de los derechos de las mujeres sobre su cuerpo.

57Otro de los artículos relevantes es el 7, que determinaba que los establecimientos educativos de todo el ámbito provincial tenían que incorporar efectivamente la enseñanza sobre educación sexual desde el preescolar. Además, a partir del ingreso a la enseñanza media, se incluiría asesoramiento e información sobre prevención de embarazos no deseados y enfermedades de transmisión sexual, como así también de los servicios de los centros asistenciales públicos a los cuales recurrir.

58Esta cuestión no contó con apoyo pleno en sus comienzos. Las capacitaciones para los docentes eran poco sistemáticas y optativas y la implementación por parte de las escuelas muchas veces consistía en el abordaje desde el enfoque médico y no desde las emociones y la ampliación de derechos. La puesta en marcha estaría a cargo de la Secretaría de Estado de Acción Social y las partidas presupuestarias se dispondrían desde la Secretaría de Estado de Salud Pública.

59Los derechos sexuales y reproductivos han sido emblemáticos de los derechos de las mujeres, toda vez que lo principal que está en juego es la libertad y la posibilidad de decidir libre y conscientemente sobre el cuerpo, la capacidad reproductiva y el deseo de la maternidad. En esos tiempos predominaba la posición médica para el abordaje de las cuestiones vinculadas con la sexualidad y la maternidad.

60En el año 1999 se legisló sobre el reconocimiento del parto humanizado a partir de un proyecto presentado por Marta Milesi, Nidia Marsero y Ricardo Sarandría, que preveía los derechos de la mujer embarazada. En sus fundamentos el proyecto refería, entre otros argumentos, a las altas tasas de mortalidad materna en ocasión de los partos, diferenciando las defunciones entre obstétricas directas e indirectas, intentando reducir los factores de riesgo. Este proyecto de ley aspiraba a brindar una protección legal para la mujer en estado de gestación a través del conocimiento y ejercicio activo de sus derechos y a la creación de un programa de información sobre la acción de los agentes teratogénicos en la salud de la mujer embarazada. La ley, que se aprobó por unanimidad bajo el número 3263, creó un instrumento legal que aseguraba el ejercicio de los derechos de la mujer embarazada y permitía resguardar su salud y la del niño en gestación. La ley preveía que toda mujer gestante tenía derecho a recibir información completa y actualizada sobre los beneficios y riesgos de todos los procedimientos, fármacos y pruebas que se usan durante el embarazo, parto y periodo postparto y a que no se emplearan de manera rutinaria prácticas y procedimientos que no estuvieran respaldados por evidencias científicas.12

61Se advierte en la letra de la ley y en sus disposiciones un enfoque de avanzada en la consideración de los derechos de la madre gestante como sujeto de derechos, que incluso podría encuadrarse desde la interseccionalidad. La impulsora de la iniciativa fue Marta Milesi,13 médica feminista comprometida con los derechos de las mujeres desde el cuidado del cuerpo y la salud y referencia para toda la normativa provincial vinculada con los derechos de salud sexual y reproductiva (Diario La Mañana de Cipolletti, 09/04/2015). En su implementación fue clave la identificación de la necesidad de trabajar con los medios de comunicación para visibilizar y crear conciencia sobre estos derechos, muchos de los cuales, aun hoy, se siguen incumpliendo.

7. 4. El cuarto propio: sobre la creación del Consejo Provincial de la Mujer

62El primer organismo rionegrino orientado a las mujeres fue la Dirección de la Mujer dependiente de la Secretaría de Estado de Acción Social de la provincia en el año 1996.14 Las acciones tendían a contener y acompañar a mujeres en situaciones de violencia y de necesidades económicas y se inscribían en un enfoque de bienestar y familiarista.

63En 1997 se creó el Consejo Provincial de la Mujer (cpm), el principal Mecanismo para el Avance de la Mujer (mam) en Río Negro. Su creación, además de constituirse centralmente en una instancia de promoción de los derechos de las mujeres, se enmarcó en una serie de organismos provinciales con el formato de consejos que preveían la participación ciudadana en las políticas sectoriales.15

64La Ley 3095 que creó al cpm registró una concepción alineada con la normativa internacional vigente en la materia (cedaw), en la que se establecían como metas la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, el aseguramiento de la igualdad de oportunidades y la erradicación de la violencia en la vida pública y privada.

65La letra de la ley, además, destacaba:

La necesidad de modificar estereotipos y prejuicios sobre el papel de las capacidades de las mujeres en educación y en los medios de comunicación, incorporar la perspectiva de género en las políticas públicas, superar la pobreza de las mujeres, alentar sus expresiones culturales y nivelar los derechos laborales y las condiciones de inserción de las mujeres al mercado de trabajo.

66Por último, «compromete al Estado en hacer realidad la igualdad ante la ley y reconocer los derechos sexuales y reproductivos y estimular el trabajo de redes sociales y asegurar jurídicamente la protección familiar». Esta ambiciosa ley era claramente una manifestación de los principios feministas.16

67En el diseño institucional se presentaba como un organismo colegiado integrado por una presidenta, una vicepresidenta y tres vocales consejeras designadas por el Poder Ejecutivo. En la práctica se pensó en la necesidad de poner a cargo del organismo a una legisladora de manera tal de vincular la generación de normativa con su implementación en el campo del Poder Ejecutivo. Si bien la ley establecía que el cpm tenía autonomía funcional y administrativa y dictaba su propio reglamento interno, esta organización se ha ido modificando en el tiempo y con los distintos gobiernos.

68Como función prioritaria debía promover la organización de los consejos de la mujer a nivel municipal y entre sus funciones estaban las de convocar a las sesiones al Consejo Consultor y a un plenario anual, en el que participaran los consejos municipales y los organismos gubernamentales y no gubernamentales relacionados con el tema de la mujer. Además, debía coordinar, planificar y evaluar los resultados de las políticas, programas y acciones que, específicamente relacionados con la mujer, se desarrollaran en los distintos ministerios. También debía elaborar y proponer al Poder Legislativo proyectos de ley que tuvieran como finalidad la igualdad de oportunidades y la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

69El Consejo Provincial de la Mujer surgió de la unificación de dos proyectos de ley: el primero de la legisladora por el Partido Justicialista, Ángela María Rosa Penroz, y el segundo presentado el 1 de abril de 1997 por un grupo de legisladoras de los dos partidos mayoritarios (pj y ucr). Este último fue el que finalmente se sancionó y dio origen al mecanismo de género provincial con el apoyo explícito del Consejo Municipal, la Cámara de Comercio e Industria y la de Turismo de Bariloche, el Área Mujer de la Municipalidad de El Bolsón, el Consejo Local de la Mujer de Choele Choel y la Secretaría de la Mujer del Partido Justicialista.

70El proyecto que presentaron de manera conjunta legisladoras de los bloques ucr y pj se apoyó en el principio de igualdad e invocaba los derechos humanos de las mujeres. Puntualmente en sus fundamentos expresaba:

La plena participación en condiciones de igualdad, de la mujer en la vida política, social y cultural en los planos nacional, regional e internacional y la erradicación de todas las formas de discriminación basadas en el sexo son nuestros objetivos prioritarios.

71El principal objetivo fue crear un organismo encargado de hacer cumplir, elaborar y ejecutar acciones presentes en la Ley 23.179 sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (cedaw), que entendía que discriminación contra la mujer es:

toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

72La autora del proyecto fue Amanda Isidori, legisladora por la ucr, pero acompañaron la iniciativa Nidia Marsero (pj) y María R. Severino de Costa (pj), entre otras.17

73Dentro del área encontramos acciones vinculadas con los derechos de salud reproductiva, violencia de género y asistencia social.18 Sin embargo, el primer programa que sostuvo y dependió directamente del cpm fue el Programa de Alfabetización Rionegrino (par), uno de los principales ejes de actuación del organismo en el territorio,19 que existía previamente en la órbita del Consejo de Educación.20

74Fue elegida para presidir esta primera etapa (hasta el 2003) la entonces legisladora Amanda Isidori. En el territorio se desplegaban los equipos territoriales que además de poner en marcha los programas realizaban gestiones en pensiones, jubilaciones, subsidios y salud, atención gratuita a través de campañas oftalmológicas y ayuda con trámites.21

75La estructura burocrática provincial preveía una descentralización regional y local de los programas por lo que explícitamente se pusieron en marcha instancias que permitían la implementación con actores de diversas estructuras.22 Este esquema se reproducía en el Consejo Provincial de la Mujer que impulsaba la creación de instancias locales y municipales para la implementación de las acciones de género.

76Como organismo responsable de la instalación del enfoque de género en la provincia, en su primera etapa, el cpm dependía jerárquicamente del gobernador.23 Sin embargo, aún con esta jerarquía el organismo no hizo avances en la transversalidad de género, ni en el diseño y el monitoreo de las políticas públicas, ni en la implementación de la educación sexual integral en todos los niveles educativos (Ley nacional 26.150). La orientación de las políticas y los programas tenían un claro sesgo familiarista en su puesta en marcha, que ubicaba a las cuestiones de género como asuntos de las mujeres y se referían mayoritariamente a acompañarlas en sus funciones reproductivas y familiares (DʾÁngelo y Sandalié, 2009).

77Como ya se dijo, uno de los primeros programas del cpm fue el Programa de Alfabetización Rionegrino en el año 1997 y que, según los relevamientos, en un comienzo se llamó «De las mujeres, con las mujeres, para las mujeres» (Valeria D´Angelo, entrevista, 2014), lo que revela una posición inicial con enfoque de género. Sin embargo, de acuerdo con las fuentes consultadas, se observaba la existencia de disputas intensas en torno a la conformación del Consejo que emergían de pujas políticas y de las internas del radicalismo.

78En esos primeros años se elaboraron y comenzaron a ejecutar los siguientes programas:

• Programa de Alfabetización Rionegrino. Este programa de alcance provincial estuvo originalmente a cargo de Alicia Roux y se fue desplegando a lo largo del territorio a partir de la formación de las coordinaciones regionales que contaban con una coordinadora y un equipo de alfabetizadores (dependiendo de la cantidad de centros). Se realizaba una semana de capacitación intensiva en cada región para formar los equipos de alfabetizadores, luego se enviaban útiles y una serie de nueve cartillas de alfabetización que se llamaba «Manos a la obra». Estas se imprimían en el Consejo Provincial de Educación y se entregaban a las coordinaciones para que cada alfabetizando tuviera su material para trabajar.
• Programa de Sexualidad Humana. Este programa estuvo a cargo de Graciela Bianchi y Claudia Czertok, quienes comenzaron realizando capacitaciones a docentes y fueron las encargadas de coordinar y acompañar la aplicación de las diversas normativas vinculadas con la sexualidad en la provincia. En sus comienzos refieren hacer tenido mucha autonomía y poca relación con las otras áreas del cpm (Graciela Bianchi, entrevista, 2018).
• Talleres de educación no formal. Estos fueron espacios de participación y capacitación, con conformación en el territorio de los consejos locales o municipales de la mujer.
• Capacitaciones del Consejo Nacional de la Mujer en políticas y gestión, liderazgos y otros, con participación de los consejos locales.

79De las entrevistas a actores clave surge que, si bien el cpm era un consejo y tenía vicepresidenta y consejeras, durante la gestión de Amanda Isidori con su figura dominante, prácticamente no funcionó como tal: las cuestiones políticas partidarias atravesaron continuamente la historia, generando conflictos y luchas de poder muchas veces de la misma interna radical que repercutían en la participación, o no, de determinadas mujeres.

80Así también, se reiteran en las entrevistas las menciones a la resistencia cultural que existía respecto de las políticas de género. Las fuentes consultadas son coincidentes en que en general no había ni conciencia ni apoyo desde el lugar de los varones que, además, eran los que decidían.

81Por otra parte, el diseño en la Legislatura y en el Poder Ejecutivo no tenía enfoque de género. No era parte de un plan y el enfoque de género no era una estrategia de gobierno. El modelo era el de un Estado asistencialista con sesgo familiarista. Los programas que se llevaban adelante en ese momento tenían esa impronta y, como Abrameto (2018) indica, «eran políticas para la familia y para la mujer, pero dentro del contexto familiar».

82Un diagnóstico de los problemas de gestión destaca que los programas del cpm se ejecutaban con muy bajo presupuesto (e incluso algunos presentaban subejecución), con poca autonomía en cuanto a la administración de los recursos por la desjerarquización administrativa, falta de capacitación del personal, inestabilidad de los programas por vaivenes políticos e inestabilidad de los recursos humanos por las formas de contratación implementadas (Markus, 2011) –que principalmente se encontraban sostenidas por adscripciones, entre otras formas precarizadas como becas, incentivos y pasantías–. En el proceso de institucionalización se observa un fuerte impulso en sus comienzos, pero que no se sostuvo en el tiempo.

83La situación de baja institucionalidad del Consejo Provincial de la Mujer puede observarse en un organigrama que estaba compuesto por técnicos y profesionales prestados de otros organismos o en situación de precariedad laboral, sumado a la dependencia cada vez más acentuada con respecto del Ministerio de Familia.24 Para Lidia Peña y Estefanía Francioni (2016) queda en evidencia que la discontinuidad en su conducción afectó claramente el desempeño organizacional. Las autoras destacan que en 2011 hubo cuatro presidencias del Consejo y periodos de acefalía y que el cpm no aparecía como un organismo influyente, tenía poco personal y precarizado, con reducido espacio físico y un bajo, hasta nulo, presupuesto.

84El cpm recién tuvo presupuesto propio en el año 2003. Antes de ello, los programas funcionaban desde otras órbitas de actuación del Ejecutivo. El lugar de funcionamiento del cpm es ejemplo de ello: en sus inicios tenía lugar físico en el edificio de áreas de Acción Social. Los cambios de lugar fueron una constante del organismo hasta la actualidad, aún pese a los intentos iniciales de dotarlo de una institucionalidad y un espacio propio (Eliana Medvedev Luna, entrevista, 2018).

85Los mecanismos de participación previstos en el cpm consistían en la generación de las áreas locales de género, también denominadas consejos locales o municipales de la mujer. Los municipales contaban con la voluntad política y se amparaban en la estructura municipal y los locales se conformaban por fuera de este nivel estatal, pero participaban de las actividades y programas del Consejo. Se realizaban como mínimo dos reuniones anuales, pero nunca lograron institucionalización plena debido a los cambios y la poca continuidad de las políticas. Los consejos locales estaban también atravesados por sus propias disputas políticas territoriales y los primeros años cambiaron varias veces de lugar físico para el funcionamiento.

86Además, se destaca que la participación y la organización de las mujeres se daban en general alrededor de redes partidarias y con recursos del Estado. Se observa dos posibles causas para que desde el Estado se haya podido monopolizar la participación: por un lado, la necesidad de mantener la gobernabilidad cediendo espacios de gestión estatal a referentes partidarias y, por otro, la ausencia de movimientos y organizaciones de mujeres que presionaran para la ampliación de la representatividad.25

87Muchas de estas instancias han resultado cáscaras de acción estatal, vaciadas de autoridad, sin protagonismo del mam provincial y sin presupuesto o impulsadas casi vocacionalmente por referentes mujeres con convicciones y militancia, pero con muchas dificultades para referenciarse en un movimiento de mujeres que contenga, acompañe, condicione o discuta sus lineamientos.26

7. 5. Conclusiones

88Los noventa fueron el contexto histórico del surgimiento de los primeros mecanismos de género en el Estado provincial rionegrino. En los distintos niveles de contexto, internacional, regional y nacional, se observa un fuerte impulso a las políticas de género que, de manera temprana, encontró repercusión en las redes de actores provinciales.

89Uno de los hitos de la década es sin duda la sanción de la Ley de Cupo que logró no solo aumentar la representación femenina en las listas y en la integración de mujeres en la Legislatura provincial, sino abrir el camino del debate de la participación femenina en la política, los partidos políticos, el Estado y las políticas públicas, con discursos que daban cuenta de la necesidad de revertir la histórica desigualdad de género.27 Las iniciativas parlamentarias fueron mayoritariamente impulsadas por mujeres y las más importantes contaron con el acuerdo explícito y la participación de los dos partidos mayoritarios de esa década, el pj y el radicalismo.

90Respecto del Consejo Provincial de la Mujer se observa que se constituyó como la instancia gubernamental a la que se le asignó la responsabilidad central de incorporar la perspectiva de género en el Estado. Sin embargo, aun cuando el impulso inicial fue importante, el área sufrió cambios en la forma de operar y en los procedimientos, la asignación de recursos fue en disminución, el cambio por líderes de menor autoridad política impactó en la implementación y en el diseño de las políticas, faltaron recursos humanos especializados y económicos, así como se puede observar la existencia formal pero no real de mecanismos de participación ciudadana de las mujeres. La progresiva desjerarquización puede explicarse por el corrimiento y luego la ausencia de la que fuera la principal impulsora de las políticas de género en la provincia, sin que existiera una militancia de género sólida y organizada en la provincia.28 Las altas metas que se establecían para la actuación del Consejo y la restricción tanto en jerarquía como en recursos para llevar adelante dichas tareas muestran las dificultades para instalar una sólida institucionalidad de género.

91Siguiendo a Lidia Peña y Estefanía Francioni (2016) se observa una ausencia de dimensión de género en los aspectos burocráticos de gestión, fuertes resistencias culturales para la puesta en marcha de políticas de género, falta de apoyo político y financiero, falta de capacidad organizacional para influir en la agenda institucional, escaso cumplimiento de las funciones establecidas por la normativa y desjerarquización institucional progresiva.

92Además, las autoras destacan que «las conquistas no se deben a un movimiento de mujeres organizado sino a mujeres en lugares de toma de decisiones, al influjo nacional, a cuestiones de contexto», que «constituye un límite para el enriquecimiento de la agenda de género al estar eclipsada por la desigualdad de clase» (Peña y Francioni, 2016). Si bien se observa que el mecanismo de género que se desplegó tenía un formato de participación ciudadana de las mujeres denominado «consejo», la decisión de su integración recayó sobre el Poder Ejecutivo.29

93En sus funciones puede observarse que la presidenta integraba el gabinete provincial, lo que revela el grado de importancia y jerarquía que tuvo el mecanismo en sus inicios. El impulso inicial en la provincia además fue protagonizado por un grupo de mujeres políticas que combinaban elementos de la lógica militante partidaria con la burocrática estatal, sin que sean observables en la provincia grupos de importancia y visibilidad que pertenecieran al movimiento de mujeres.30 La ventaja fue la rápida institucionalización de algunos mecanismos, pero fue como obtener un cuarto propio con límites claros y dificultades para el desafío de la transversalidad, como se dio en otras experiencias en Latinoamérica.

94Por un lado, pudieron impulsar con cierto apoyo político las iniciativas normativas o de creación de mecanismos dentro del Estado, además de tener la posibilidad de construir consenso dentro de las estructuras estatales. Pero como desventaja, esta misma pertenencia les otorgó un cuarto propio en el Estado que terminó encapsulando las iniciativas de género sin la legitimidad y la fuerza de los movimientos de mujeres que les hubieran permitido sostener en el tiempo el impulso inicial.31

95Se puede observar que la provincia de Río Negro incorporó normativa de avanzada en la temática y generó mecanismos de género formales. Sin embargo, ese avance temprano en la incorporación de legislación específica relacionada con los avances internacionales de género no logró, ni aún en la actualidad, traducirse en políticas efectivas para el logro de la equidad de género.

96Se asignaron responsabilidades dentro del Estado, pero no son observables cambios en la forma de operar ni modificación de procedimientos, que siguieron respondiendo a la tradicional estructura burocrática y sobre todo a la lógica político-partidaria. Se crearon instancias específicas como el Consejo Provincial de la Mujer, pero la asignación de recursos de autoridad, humanos y económicos no fueron ni adecuados ni suficientes.

97Y, por último, respecto de la generación de mecanismos de participación ciudadana de las mujeres, estables, conocidos y accesibles, si bien fueron previstos en su diseño se vieron cooptados por la militancia político-partidaria en vez de ser resguardo de la participación genuina de mujeres y organizaciones comprometidas con la militancia de género.32

98En este caso, el cuarto propio ha resultado insuficiente. Pese al fuerte e innovador impulso inicial, el proceso de institucionalidad de género perdió apoyo, autoridad, jerarquía e incidencia en el tiempo. Hace más de veinte años que existe el Consejo Provincial de la Mujer y en la actualidad estamos asistiendo a un escenario complejo, con heterogeneidad de relaciones, actores y demandas y altos niveles de desigualdad social, política y económica, con decreciente capacidad estatal y alta fragmentación social. Tal vez haya que dejar de pensar en que alcance un cuarto propio y escuchar las nuevas interpelaciones de la sociedad civil para analizar, de acuerdo con las características locales y regionales, la mejor forma de reorientar la acción estatal para el postergado logro de la equidad de género.

99El contexto internacional, latinoamericano y nacional de políticas públicas de género influyó, condicionó y empujó la aparición de un escenario favorable a la cuestión de género en las estructuras estatales de Río Negro. Sin embargo, muchas de estas iniciativas han resultado cáscaras de acción estatal, vaciadas de autoridad, sin protagonismo del mam provincial y sin presupuesto, o impulsadas casi vocacionalmente por referentes mujeres con convicciones y militancia, pero con muchas dificultades para referenciarse en un movimiento de mujeres que contenga, acompañe, condicione o discuta sus lineamientos.