1Este libro tiene un doble significado. Por un lado, representa la culminación de un trabajo iniciado hace unos años por el Programa de Desarrollo, Política y Gestión de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación en el Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo (citecde) de la Universidad Nacional de Río Negro (unrn). En él, nos abocamos a estudiar los cambios en las políticas de ciencia, tecnología e innovación (cti) en la Argentina a partir del retorno a la democracia. Por otro lado, y como resultado de dicho trabajo, constituye un punto de partida desde el cual desarrollar nuevas perspectivas teórico-metodológicas y profundizar en el análisis de los resultados que aquí se presentan. En consecuencia, este libro no pretende clausurar sino, por el contrario, abrir nuevas puertas para avanzar en la comprensión de un fenómeno complejo como es la formulación e implementación de las políticas públicas, en particular, las referidas a la ciencia y la tecnología.

2A partir de la década del noventa ha ido creciendo en América Latina el interés por la evaluación del impacto de los instrumentos de cti. Este interés se fundó en la preocupación por analizar los procedimientos utilizados en la asignación de fondos por parte de las agencias públicas nacionales y los organismos internacionales de crédito, como el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) (Aguiar, Aristimuño y Magrini, 2015). También, provino de la creciente demanda, por parte de la sociedad civil y del sistema político, por estudiar los efectos de los instrumentos en base a sus objetivos de política. Estos estudios, si bien pueden ser útiles para la «rendición de cuentas», por lo general no suelen abordar los procesos sociales multiactorales de construcción de las agendas y la definición de las políticas, de donde precisamente emergen los instrumentos analizados (Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2017). En otras palabras, el proceso de construcción de las políticas de cti en las últimas tres décadas ha operado como una caja negra para las ciencias sociales en muchos países de América Latina y este libro intenta echar luz sobre dicho proceso en la Argentina.

3El foco en este país se justifica en que ya han transcurrido tres décadas de gobiernos democráticos y de políticas de cti construidas y ejecutadas. Los cambios operados en la concepción de las agendas y la definición de las políticas se pueden observar, por ejemplo, en las transformaciones institucionales que se dieron en su complejo de cti. Así, se destaca la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (anpcyt), el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (foncyt), el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (fontar) y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (mincyt).

4Por lo tanto, este libro se propone analizar los procesos sociales de concepción, negociación y construcción de consenso en la elaboración de las políticas de cti en los últimos treinta años en la Argentina, lo cual constituye un área de vacancia. Para ello, se centrará en la dinámica de los distintos actores sociales y organizaciones –sus intereses, representaciones y capacidad de intervención– y en el análisis de la conformación de elites técnicas estatales –procesos de aprendizaje y acumulación de capacidades o saberes especializados– que participaron activamente en los procesos de reforma estatal de esos años y en el contenido de las políticas formuladas e implementadas en el área de cti. Se trata, en consecuencia, de comunicar los resultados de una investigación orientada a reflexionar y complejizar la conformación de las políticas de cti.

5Los estudios sobre políticas de cti representan un espacio marginal en el conjunto de los estudios sociales de la ciencia y la tecnología. Tanto en el ámbito de los expertos como en el académico, compiten entre sí varias perspectivas que representan a diferentes disciplinas e identidades profesionales y nacionales. Retomando a autores como Aant Elzinga y Andrew Jamison (1995) y Renato Dagnino (2006), la marginalidad puede deberse al hecho de que los estudios académicos se realizan en contextos nacionales que difieren en sus tradiciones y patrones de institucionalización. Por lo tanto, no es posible identificar un marco teórico-metodológico consolidado para la explicación y comprensión de las dinámicas complejas de las políticas de cti.

6Comprender el proceso de formulación de las agendas de políticas públicas de cti en la Argentina supone un debate de múltiples dimensiones. Asimismo, requiere abordar una serie de desafíos teóricos y metodológicos, en el sentido de dar cuenta de las particularidades locales del desarrollo de las políticas de cti. En esta línea, el libro se propone aportar a la discusión sobre la construcción de la agenda de las políticas públicas en cti a través de la indagación del proceso de articulación e interacción de ideologías, intereses, percepciones y estrategias sostenidas por el conjunto de los actores sociales involucrados, en el marco más amplio del contexto internacional. Asumir esta perspectiva implica abordar los determinantes del proceso de toma de decisión de las políticas, permitiendo a su vez arrojar luz sobre los condicionamientos y restricciones estructurales en un período histórico determinado. En consecuencia, se propone desarrollar una visión de conjunto con un sentido crítico del discurso político y el instrumental teórico-metodológico para realizar estudios de este tipo y de los diferentes esquemas analíticos y prescriptivos (por ejemplo, el Sistema Nacional de Innovación). Además, la perspectiva utilizada, focalizada en las interacciones, las relaciones de poder y las representaciones de los diferentes grupos sociales relevantes, las distintas culturas políticas y la dinámica institucional que influyeron en las políticas de cti, se enmarca y relaciona con el contexto socioeconómico del país.

7En líneas generales, los trabajos aquí reunidos representan una mirada interdisciplinar que comparten como punto de partida el análisis de la «dimensión política de las políticas de ciencia, tecnología e innovación», de acuerdo con la propuesta que realizara hace más de una década Enrique Oteiza (1996). En otras palabras, se trata de un conjunto de estudios que analizan la articulación entre la política y las políticas públicas de cti en la Argentina a lo largo de un período histórico que va desde el proceso de restauración de la democracia en 1983 hasta el presente.

8El período considerado se inicia con la consolidación de un nuevo patrón de acumulación basado en la valorización financiera. En él se adoptaron un conjunto de políticas de corte monetarista y de ajuste fiscal tendientes a la liberación económica. Estas dieron lugar a una redefinición del papel del Estado que fue a la par de los esfuerzos de redemocratización del aparato estatal tras ocho años de régimen militar.

9Tras esto, se reestructuró el sistema institucional de cti iniciado a principios de la década de los noventa, en el marco de la primera y segunda reforma del Estado, donde se dio prioridad a la innovación con miras a incrementar la competitividad internacional. Esto llevó a la pérdida de centralidad de las políticas sectoriales y a un significativo impulso a los mecanismos de intervención horizontal bajo un enfoque de subsidio a la demanda empresarial. A través de estos mecanismos se buscaba corregir diferentes fallas de mercado, en particular el acceso al financiamiento.

10La culminación fue la crisis del esquema de la convertibilidad, que condujo al retorno de políticas activas de fomento a la producción, aunque bajo modalidades y principios normativos muy diferentes a los aplicados en las décadas anteriores. Se implementaron instrumentos de carácter selectivo y/o focalizado, aunque se mantuvo el enfoque basado en la demanda, y se puso en marcha un conjunto de proyectos sectoriales de carácter tecnoindustrialista.

11A lo largo del período de tiempo considerado, las políticas de cti modificaron su rol: pasaron de uno vinculado al desarrollo industrial a otro centrado en el mercado para finalmente adoptar un enfoque de carácter sistémico (Crespi y Dutrénit, 2013). Diversos estudios, como por ejemplo el de Mario Albornoz y Ariel Gordon (2010), destacan la existencia de tendencias comunes en la región latinoamericana: la copia de modelos institucionales o la adopción de paradigmas internacionales de política de cti (tendencia denominada mimetismo institucional o isomorfismo). Ello implicaría enfatizar los rasgos comunes a nivel regional para caracterizar las políticas a nivel nacional: modelo lineal ofertista, modelo lineal demandista o sistémico. Sin embargo, como indica Adriana Feld (2015), aun acordando con el mimetismo, no debe perderse de vista el peso de las dimensiones locales en el diseño e implementación de las políticas. Los trabajos aquí reunidos se ubican en un punto de intersección entre un mimetismo institucional puro y un mimetismo en el cual permean los rasgos locales.

12En síntesis, este libro recopila un conjunto de estudios que da cuenta de las reformas institucionales, los cambios en la gobernanza y la modificación de las agendas de las políticas públicas y que enriquecerá el avance de nuevas investigaciones sobre estas. Este libro es también un aporte para los hacedores de políticas, puesto que en él podrán hallar nuevas evidencias sobre las lecciones aprendidas de las reformas institucionales llevadas a cabo.

13El trabajo compila los resultados de los siguientes proyectos de investigación desarrollados en el citecde-unrn: «Análisis de las políticas públicas de ciencia y tecnología en Argentina (1983-2010). Una contribución al estudio del proceso social multi-actoral de construcción del problema, formulación, toma de decisión, implementación y evaluación de las políticas estatales», Proyecto de Investigación Científica y Tecnológica Orientados (picto) de la anpcyt y «30 años de políticas de ciencia, tecnología e innovación en Argentina y Brasil desde el retorno de la democracia. Análisis de los procesos sociales de construcción de las agendas de políticas públicas», Proyecto de Investigación, Desarrollo y Creación Artística de la Universidad Nacional de Río Negro, ambos bajo la dirección de Diego Aguiar (conicet-unrn).

Contenido del libro

14Los primeros dos capítulos del libro focalizan en las políticas más generales del sector de ciencia y tecnología. En el capítulo 1, Diego Aguiar y Francisco Aristimuño analizan el proceso de construcción social de las políticas públicas en el sector de cti durante la década de los noventa. De esta manera, se analiza el proceso de transformación en la configuración institucional del sector de cti con vistas a construir un Sistema Nacional de Innovación. El análisis se desarrolla a partir de la identificación de la red de relaciones sociales por medio de la cual se construyó la legitimidad teórica y política para llevar adelante dichos cambios. En la perspectiva adoptada se triangulan conceptos de análisis de políticas públicas, estudios sobre expertos e historia de los marcos analíticos de fomento a la cti.

15En el segundo capítulo, Aristimuño, Aguiar y Nicolás Magrini analizan la interacción entre las actividades de diseño de políticas e instituciones de fomento a la cti y la cooperación entre la Argentina y el bid durante la década de los noventa. Este banco tuvo una enorme influencia en el entramado institucional de cti del país. El recorrido de este capítulo abarca las transformaciones en materia de políticas de cti en América Latina, la organización del Grupo bid y los factores que dieron lugar al fomento de la cti en su entramado institucional. Finalmente, se describirá el proceso de construcción (entre funcionarios expertos de la Argentina y del bid) tanto del Programa de Modernización Tecnológica i como del Programa de Modernización Tecnológica ii, y el impacto del bid sobre el desarrollo institucional del campo de las políticas de cti en la Argentina.

16En los otros cuatro capítulos de la obra se analizan las transformaciones operadas en diferentes sectores que integran el complejo científico y tecnológico nacional. Así, en el capítulo 3, Juan Martín Quiroga analiza la evolución de las políticas de radarización en la Argentina en tanto política tecnológica. Esta dio un giro significativo en el año 2004: se decide priorizar el diseño y fabricación nacional de radares secundarios, actividad inédita en el país. El foco del análisis está puesto en la trayectoria de la Fuerza Aérea Argentina (faa) como organismo nacional encargado del control del espacio y tránsito aéreos y de la empresa invap se como desarrolladora de tecnología. También, se centra en cómo las dificultades que se enfrentaban a inicios de la década del 2000, en conjunto con el aprovechamiento de la capacidad de compra del Estado y las capacidades acumuladas a lo largo de la trayectoria de la faa, constituyeron un punto de partida para el desarrollo nacional de tecnología radar.

17En el cuarto capítulo, Daniel Blinder analiza la política espacial argentina entre los años 1989 y 2012. Esta se comprende como resultado de los cambios en materia de política exterior y política económica implementados en el período. De esta forma, se analizan los procesos políticos locales e internacionales que afectaron, por un lado, el desarrollo del campo misilístico-espacial (Proyecto Cóndor ii) y, por el otro, la consolidación institucional de la Argentina, a partir del presente siglo, como un país sólido para acceder al espacio y desarrollar tecnología espacial (satélites y vehículos lanzadores). El marco conceptual del trabajo entiende a la cuestión tecnológica como un aspecto central para entender las relaciones internacionales. En este sentido, la política exterior de un país se constituye como un eje fundamental para el logro de las políticas públicas.

18En el quinto capítulo, Manuel Lugones y Mercedes Osycka analizan el proceso por el cual el desarrollo de la nanotecnología se incorporó a la agenda pública y se constituyó en un objetivo de las políticas de cti. Para ello, fue definida como una tecnología de propósito general capaz de inducir procesos de especialización productiva orientados a la generación de mayor valor agregado y, como consecuencia de ello, mejorar la competitividad internacional. En este proceso tuvo particular incidencia el discurso de los organismos internacionales, quienes imponen las líneas tecnológicas más pertinentes por su carácter innovador. Sin embargo, estas líneas constituyen áreas que, por su interés estratégico para los países desarrollados, presentan mayores obstáculos para acceder al control de dichas tecnologías. En consecuencia, en este capítulo se discuten los problemas asociados a su selección, como la de la nanotecnología, para impulsar procesos de desarrollo tecnoproductivo en países periféricos o semiperiféricos, como la Argentina.

19En el sexto y último capítulo, Lugones indaga sobre el desarrollo del plan nuclear argentino durante la última dictadura militar y su intento de continuidad durante el gobierno de Alfonsín. Finalmente, se propone detectar los cuestionamientos que dieron forma a la cancelación del programa nuclear entre finales e inicios de la década de los noventa. En este trabajo, se pone en evidencia que, pese a los logros obtenidos en el desarrollo de dicho plan, las profundas modificaciones de los escenarios económico y energético en la década de los ochenta trajeron como resultado importantes cuestionamientos sobre el costo de las inversiones y la economicidad futura del parque nucleoeléctrico. De esta forma, se allanó el camino para que en el transcurso de dicha década se cancelara la ejecución del programa nuclear.