À quand remonte la collégialité ?

8Th. Mommsen fut un des premiers à proposer une interprétation de ce problème. Il fait remonter le principe collégial à l’époque royale et à la nécessité d’amalgamer en un ensemble unifié les trois groupes identifiés avec les Tities, les Ramnes et les Luceres. Il insiste toutefois, dans le même temps, sur l’idée que seul le passage à la République permit l’extension de ce principe, qui trouva sa pleine réalisation dans le domaine du droit public en s’appliquant aux consuls, puis aux autres magistratures25. Cette théorie constitue la source de toutes les tentatives successives pour rendre compte de cette curieuse règle. Des hypothèses variées virent le jour, qui se laissent subsumer à trois théories principales.

9Dans la continuité de Th. Mommsen, certains situent l’instauration de la collégialité au moment du passage à la République, qu’ils lui reconnaissent ou non des racines antérieures. Cette hypothèse est suivie par les historiens et les juristes réticents vis‑à‑vis de l’idée que cette notion fut introduite tardivement dans le système politique romain26. Elle l’est aussi par ceux qui, tel A. Giovannini, conservent une lecture traditionnelle des débuts de la République dans laquelle les consuls, bien qu’appelés préteurs, succédèrent aux rois27. A. Giovannini corrèle en effet le principe collégial à la nécessité de tempérer certaines décisions et, en particulier, les sentences judiciaires ou censoriales. Comme, d’après lui, les consuls du début de la République jugeaient et remplissaient les fonctions censoriales, cela aurait rendu indispensable l’adoption du principe collégial28. Cette thèse ne tient toutefois que par ses prémisses à propos du consulat, bien fragiles. En outre, et en laissant de côté le problème de savoir si une forme de cens archaïque existait dès cette époque, la vision de consuls exerçant une nota censoriale est, elle, à coup sûr, anachronique.

10Une deuxième hypothèse comprend la collégialité comme le résultat du compromis patricio‑plébéien de 367. L’accès des plébéiens au consulat aurait requis l’institution d’un système de contrôle mutuel trouvant sa forme dans l’instauration de ce nouveau mode de cogestion du pouvoir29. La logique de cette théorie est limpide. À partir du moment où, chaque année, un consul patricien fit face à un consul plébéien, il devenait cohérent de suggérer que les Romains cherchassent à formaliser l’égalité de ces deux consuls afin d’éviter que l’un ne prît le dessus sur l’autre. J. Bleicken fournit une formulation particulièrement nette de cette théorie lorsqu’il présente la collégialité comme un mécanisme de contrôle30. Une telle proposition a pourtant l’inconvénient de repousser fort tard l’introduction du principe collégial, ce qui va à l’encontre de la plupart de nos sources qui en mentionne l’apparition dès le V^e siècle. E. St. Staveley, en particulier, avait remarqué que les historiens antiques mentionnent des collèges de censeurs égaux avant cette date. L’argument n’est pas totalement déterminant, comme le signifia Fr. De Martino, eu égard aux grandes incertitudes qui pèsent sur les censures antérieures au milieu du IV^e siècle. Ajoutons qu’avant 312, les censeurs n’étaient que des magistrats mineurs, qui servaient à décharger les consuls de certaines tâches31. En revanche, la seconde critique d’E. St. Staveley porte plus à conséquence : la présence de plébéiens dans des collèges de tribuns militaires à pouvoir consulaire dès le V^e siècle, pour lesquels la collégialité semble avoir été de mise. Cette présence est irréfutable et affaiblit l’explication politique de l’apparition tardive de la collégialité. Fr. De Martino s’en défendit à partir de l’idée selon laquelle les plébéiens ne purent accéder à aucune magistrature suprême au V^e siècle. Cette affirmation va malheureusement à l’encontre des fastes, seul document sûr pour cette époque32. Reconnaissons toutefois que la présentation de Fr. De Martino est, en réalité, plus complexe car elle prend place au sein de sa relecture de l’émergence des magistratures républicaines. D’après lui, la collégialité fut introduite par les tribuns de la plèbe puis par les tribuns militaires à pouvoir consulaire avant d’être étendue, à partir du compromis licinio‑sextien, à l’ensemble des magistratures33.

11Que la collégialité fût postérieure à 367 n’en demeure pas moins une idée peu satisfaisante. P. Frezza, tout en étant conscient de ces problèmes, chercha à maintenir une date tardive en proposant une solution intermédiaire d’après laquelle la collégialité aurait existé auparavant sous une forme incomplète et amoindrie dans laquelle l’intercessio entre collègues n’aurait pas été totalement possible. Ce faisant, il continue de postuler une relation entre les événements de 367 et une extension de l’intercessio entre collègues, faisant de l’application totale de l’intercessio le moment d’extension réelle du principe collégial34. Bien qu’ingénieuse, l’idée peine à convaincre, d’où une autre solution intermédiaire qui fait de la collégialité une création postérieure à 509 mais antérieure à 367, selon des choix de datation qui peuvent varier. A. Guarino proposa ainsi de rapprocher l’apparition de la collégialité de la duplication du nombre des légions à la fin du V^e siècle35. En revanche, M. Humbert situe l’extension de la collégialité aux magistratures vers 44936.

12Le principe collégial ne peut être antérieur à la République car il ne s’accorde pas à la nature du régime monarchique. À l’inverse, repousser son apparition et son extension à une date postérieure à 367 soulève des difficultés. Premièrement, c’est faire fi de tous les témoignages sur son existence antérieure. Cela en réduit ensuite la portée constitutionnelle à un pur objectif d’accord politique entre patriciens et plébéiens alors qu’il est d’ampleur plus vaste et correspond à un élément organique de la res publica libera. Enfin, cela conduit à négliger l’apport plébéien en ce domaine. En réalité, la troisième position est la plus intéressante, même si le problème de la datation précise se pose alors. L’argumentaire d’A. Guarino ne saurait convaincre car, si l’idée proposée est stimulante, la date qu’il fournit au doublement de la légion l’est moins. Mieux vaut en rester à l’hypothèse d’un doublement de la légion au moment de l’instauration du consulat, ou au début de la République, ce qui rend du même coup impossible sa suggestion37. L’argument de M. Humbert en faveur de 449 repose, lui, d’une part, sur le texte de la loi Valeria Horatia et, d’autre part, sur la disposition décemvirale concernant la condamnation à mort. La loi de 449 aurait eu comme principale disposition d’interdire la création de magistrats non soumis à la prouocatio [50]. La législation décemvirale stipulait, elle, que seul le comitiatus maximus pouvait condamner à la peine capitale38. Selon M. Humbert, c’est donc par le jeu de l’intercession collégiale ou par la prouocatio que le consul, empêché de punir, était amené à saisir les comices et à entrer dans le cadre de la disposition des XII Tables, ce qui irait dans le sens d’une certaine concomitance des deux phénomènes39.

13Le décemvirat fournit aussi l’exemple de collèges de magistrats théoriquement égaux. Denys d’Halicarnasse précise en effet, lorsqu’il rapporte les termes du décret de création des décemvirs, qu’ils devaient posséder une autorité équivalente40. Une anecdote de Tite‑Live pourrait aller en ce sens, en dépit de l’opposition schématique littéraire qui la sous‑tend. évoquant le premier collège décemviral, il attire en effet l’attention sur sa modération, illustrée par la façon dont les décemvirs rendaient la justice. Ils le faisaient à tour de rôle, les douze faisceaux n’étant donnés qu’à celui qui était en charge. À l’inverse, le second collège décemviral connut une évolution tyrannique. Tite‑Live souligne cette mutation par l’attribution simultanée des faisceaux aux dix décemvirs, aboutissant à la présence ubuesque de cent‑vingt licteurs sur le forum41. Le passage d’une répartition des faisceaux par roulement à leur octroi à tous en même temps pourrait être l’indice d’une importante évolution dans la conception de la collégialité à cette époque, dont la tradition aurait conservé la trace et cherché à rendre compte par ce récit édifiant. La date avancée par M. Humbert est donc suggestive.

14Au vrai, seule l’existence antérieure de la dictature peut ici faire difficulté puisque cette dernière apparaît parfois comme une suspension de la collégialité, un « remède » à ses inconvénients suivant l’expression de Th. Mommsen42. Ainsi comprise, elle implique l’antériorité du principe collégial. Il n’est toutefois nullement certain qu’il faille analyser de la sorte l’origine de cette magistrature et que la création de la dictature correspondît au besoin d’un tel correctif. En réalité, la position de Th. Mommsen, tout comme l’idée que la présence de dictateurs au début du V^e siècle constituerait un argument en faveur de l’introduction de la collégialité dès 509, s’expliquent par une vision particulière de l’origine de la dictature. Le comprendre suppose de revenir brièvement sur cette origine, point controversé tant la tradition à ce sujet est rien moins que certaine. Nous ne disposons d’aucun élément sûr pour élucider les raisons ayant présidé à la naissance de cette fonction, et deux tendances s’opposent43. La première, illustrée par Th. Mommsen, fait de la dictature une création romaine, datant des débuts de l’ère républicaine. À l’inverse, la seconde l’interprète comme une invention d’inspiration latine, qui remonterait à la Royauté. Dans sa version la plus radicale44, la première interprétation rejette les mentions des dictatures latines comme de simples rétroprojections annalistiques, et fait de la dictature le fruit d’une situation politique interne à Rome45. De l’autre côté, la vision d’une origine royale et latine de la dictature, qui remonte au moins à B. G. Niebuhr, a rencontré, et rencontre encore, un plus grand succès46. La situation du débat a peu changé depuis, même si A. Giovannini a insisté sur le lien entre dictateur et magister populi47 pour expliquer les racines de cette fonction, sans se prononcer sur le rôle éventuel de la dictature latine48. Ce lien magister populi/dictature est également souligné par ceux qui rappellent que le but premier de cette charge était de répondre à une menace militaire49. B. Liou‑Gille, enfin, est revenue sur les origines de cette fonction en la mettant en rapport avec ses voisines italiennes et en rappelant les incertitudes de la tradition à propos des premiers dictateurs républicains. S’inscrivant dans la deuxième tendance historiographique quant à l’origine de la dictature, elle montre que cette magistrature ne fit que reprendre la fonction antérieure de magister populi. Le premier « dictateur » romain pourrait même avoir encore porté ce titre, tandis que bien des dictateurs nommés durant la première moitié du V^e siècle le furent pour des actions militaires conduites avec des alliés latins de Rome50.

15Si les origines exactes de la dictature conservent donc une part de mystère, il n’en demeure pas moins très probable qu’elle s’inspirait de modèles latins et qu’elle dérivait de fonctions antérieures, ce dont témoigne le fait que le dictateur se fût appelé à l’origine magister populi. Seule une magistrature purement romaine pourrait avoir eu pour but de corriger une collégialité initiale, hypothèse qui ne résiste pas à l’analyse. Que le magister populi fût remplacé par la dictature, ou qu’il changeât simplement de nom, cela n’ôte rien aux liens entre ces deux fonctions. La seconde se serait inspirée de la première et son invention n’eut, au moins dans un premier temps, aucun rapport avec le principe républicain de la collégialité. Créé pour des raisons militaires, le magister populi fut sans doute conservé sous la forme de la dictature pour pallier les éventuelles déficiences du nouveau système en formation par le retour provisoire à un dirigeant unique qui avait fait ses preuves. Une telle volonté n’impliquait nullement une collégialité déjà formalisée du consulat, mais simplement la crainte que la division du pouvoir puisse nuire au processus de décision en cas de crise. Loin d’une réaction à une situation institutionnelle nouvelle après 509, la rupture avec le principe de collégialité introduite par la dictature tient à ses racines royales, religieuses et latines. L’existence de la dictature ne constitue donc pas un argument suffisant pour justifier l’invention du principe collégial dès 50951, ce qui renforce l’hypothèse de sa relation avec le tribunat de la plèbe.

16Il importe de souligner alors que, si le principe collégial peut être rapproché de la lutte des ordres et de la période décemvirale, c’est parce qu’il est lié aux tribuns de la plèbe. En effet, si l’on refuse l’idée d’une collégialité initiale du consulat – ce qui constitue la meilleure hypothèse – ce serait bien avec le tribunat que cette notion vit le jour52. Il n’est de ce point de vue pas anodin que Plutarque définisse l’intercession en la rapportant au tribunat de la plèbe53. L’émergence d’un tel principe au sein des collèges tribunitiens s’explique en premier lieu pour des raisons politiques internes à la plèbe. Les rapports parfois ambigus entre patriciens et plébéiens, de même que la proximité de certains tribuns avec des patriciens, ont été rappelés à plusieurs reprises. Il est probable que, lors de l’instauration du tribunat, le principe collégial fut établi d’emblée pour que, même en cas de majorité philo patricienne, un tribun puisse empêcher ses collègues d’agir. Conscients des oppositions et relations qui étaient susceptibles de les diviser, l’instauration de la collégialité pouvait paraître aux tribuns un moyen de les atténuer et de pousser les futurs collèges tribunitiens à la recherche d’une certaine forme de consensus. Bien sûr, le risque inverse existait. La tradition en fournit la preuve, elle qui rapporte l’usage par les patriciens du veto tribunitien pour mettre fin à des tentatives de réformes contraires à leurs intérêts. Ce phénomène a été analysé dans le chapitre trois, aussi contentons‑nous ici de rappeler son existence dès les années 48054. Il n’en demeure pas moins que, pour la tradition, dès le départ, la collégialité fut totale chez les tribuns. Nous touchons du doigt un des premiers apports du tribunat au système politique de l’Vrbs : c’est lui qui y fit entrer le principe de collégialité.

Collégialité romaine et collégialité italique

17Notons, toutefois, que l’idée de collèges de magistrats de ce type n’était pas une spécificité de Rome, ce qui fournit peut‑être un deuxième argument en faveur de l’origine plébéienne de cette nouveauté. Il existait des systèmes de magistratures comparables ailleurs en Italie55 et nous en connaissons des exemples, même s’il est difficile de préciser leur composition, leur fonctionnement exact, la période précise durant laquelle ils subsistèrent et leur degré de collégialité. La documentation disponible à ce sujet est en effet souvent tardive et d’interprétation difficile.

18En contexte « fédéral », des cas intéressants sont attestés. À propos des èques, Tite‑Live indique qu’ils étaient dirigés par des duces, dont l’un au moins pouvait recevoir un commandement supérieur à titre exceptionnel, à l’instar de Gracchus Cloelius en 458, qui reçut un imperium spécial pour lutter contre les Romains56. Denys d’Halicarnasse donne les mêmes informations, en parlant néanmoins d’un στρατηγός choisi par les ἡγεμώνες des èques57. Toutefois, il s’agit de commandements en période de guerre et à l’échelle de l’ensemble des èques, qui différaient sans doute des magistratures ordinaires58. Un autre indice révélateur, toujours en contexte de guerre cependant, est le commandement des troupes Volsques au moment du procès de Coriolan. Après avoir quitté Rome, Coriolan se rendit chez ce peuple auquel il offrit ses services pour lutter contre son ancienne patrie. Les Volsques lui confièrent alors le commandement, à égalité avec leur général Attius Tullus, suivant un rapport collégial59. Cette hypothèse est confirmée par un passage de Denys d’Halicarnasse dans lequel, suite au renoncement de Coriolan à poursuivre la guerre, il explique qu’Attius Tullus et Coriolan ne pouvaient agir l’un contre l’autre, étant protégés par leur pouvoir et leur prestige égaux60. Ce cas pourrait cependant être l’exception qui confirme la règle d’une délégation à une seule personne61. Pourtant, toujours à un niveau fédéral, Denys d’Halicarnasse mentionne à deux reprises des paires de magistrats dirigeant la ligue latine et Tite‑Live rapporte l’existence de deux préteurs latins en 34062.

19Pour ce qui a trait au système des magistratures ordinaires des peuples d’Italie centrale, nous en possédons plusieurs exemples, sans qu’il soit possible d’en dresser un tableau satisfaisant. L’étrurie eut sa propre organisation, autonome et complexe, encore mal connue. Les théories d’A. Rosenberg sur le sujet – en particulier son analyse du zilaθ meχl rasnal comme magistrat fédéral – sont désormais unanimement rejetées, bien qu’on peine toujours à reconstruire le système des magistratures étrusques63. En Ombrie, il existait des couples de marones, attestés par l’épigraphie, sur lesquels nous sommes mal renseignés64. Toutefois, la recherche récente a modifié le point de vue initial d’A. Rosenberg (qui faisait des marones les magistrats supérieurs ombriens), en mettant sur pied un modèle comprenant un collège de deux uhtur assistés de deux marones, collège qui aurait fourni aux Romains le modèle des quattuoruiri65. En Sabine, les sources épigraphiques évoquent des octouiri66, dont A. Rosenberg émit l’hypothèse qu’ils servirent de modèles aux quattuoruiri romains. Si cette dernière supposition est à présent réfutée, le caractère indigène de ces magistratures est confirmé et pourrait fournir un exemple de collégialité italique67. Dans le domaine osque, mieux connu, mis à part les commandants militaires extraordinaires de la « ligue » samnite (généralement appelés duces par les sources), sont attestés des meddices, notamment chez les Samnites, à Capoue et dans les territoires de langue osco‑sabellique68. Il est cependant difficile de préciser le caractère collégial ou non de ces fonctions, le problème tournant autour des rapports entre le meddix tuticus et le (ou les) meddix (meddices) mineur(s). A. Rosenberg interprétait cette relation comme une absence de collégialité, le meddix tuticus étant d’un rang supérieur aux autres magistrats de ces cités, et ayant notamment des fonctions éponymes. Cette théorie de la collégialité inégale des meddices, également soutenue par Fr. De Martino ou Fr. Sartori, fut pourtant remise en question – en particulier par St. Weinstock, J. Heurgon, E. Campanile ou H. Rix – et la différence entre meddix tuticus et meddix tout court n’apparaît aujourd’hui plus aussi certaine partout, tandis que l’existence même d’une ligue samnite est disputée69. Plusieurs auteurs soutiennent l’idée d’une authentique collégialité de ces magistrats70. De même, trois aídilís sont mentionnés par l’épigraphie à Tusculum et on en retrouve dans la loi de Bantia71. Toutefois, l’interprétation de l’origine de l’édilité romaine et de ses liens avec les édiles signalés ailleurs a provoqué un vaste débat historiographique72. Le cas de la questure en contexte italique pose lui aussi problème73.

20Le développement des magistratures à Rome s’inscrit donc dans un phénomène plus ample à l’échelle de l’Italie, thématique centrale de l’œuvre fondatrice d’A. Rosenberg, reprise depuis, entre autres, par J. Heurgon74. Il est hors de doute que les communautés d’Italie mirent sur pied des modèles institutionnels originaux et variés : il n’y eut pas un seul système politique en Italie, ni une influence omniprésente de la Grèce. Toutefois, l’idée que certaines de ces communautés furent dirigées par des paires de magistrats – par exemple des meddices à Messine, Velitrae, voire peut‑être à Nola75 – semble trouver confirmation dans les sources. Si l’on se rappelle ce qui a été avancé de l’origine étrangère des tribuns et, donc, certainement, d’une bonne part de la plèbe, ainsi que son ouverture à cette κοινή culturelle centro‑italique, cela fournirait une hypothèse possible sur la naissance et l’application du principe de collégialité dans le monde romain. L’origine également étrangère d’une bonne partie du patriciat ne constitue pas, ici, un contre‑argument. Nous avons en effet vu qu’à origine étrangère égale, la part de l’étrurie était bien plus importante pour le patriciat que pour les tribuns de la plèbe, ces derniers étant plus liés à l’aire latine et centro‑italique76, c’est‑à‑dire précisément à celle qui a le plus de chance d’avoir servi sinon de modèle, du moins de source d’inspiration au principe collégial.

21Doit‑on pour autant estimer que ce principe aurait été créé à Rome en important servilement des modèles italiques ? Si répondre à cette question est délicat, l’hypothèse paraît trop audacieuse. En l’état actuel de la documentation, seul l’octovirat sabin offre un exemple de collégialité indigène indépendante, quoique tardive, auquel on peut ajouter la documentation littéraire sur les èques77. Il est de même certain que des magistratures comme l’édilité, la questure ou la censure sont d’origine romaine. Dans son étude sur les magistratures osques, St. Weinstock s’inscrit en faux contre l’idée d’une importation italique car, d’après lui, c’est Rome qui aurait développé, a contrario du système de magistrat unique qui prévalait en Italie, le principe des magistratures collégiales78. Notons, dans une optique similaire, l’hypothèse mixte de P. De Francisci qui voit dans la collégialité la fusion de deux principes différents : la dualité des magistratures sabines (avec leur caractère limité dans le temps) et l’unicité du pouvoir étrusque d’où procéderait l’imperium. La réunion des deux aurait formé le principe romain de la collégialité79. Ce faisant, il reprend et prolonge une vieille hypothèse d’A. Rosenberg qui fait remonter le principe collégial aux républiques osco‑ombriennes (avec les meddices et les marones) et le principe monarchique à l’étrurie (avec le zilaθ)80. Plus récemment, à partir des textes mentionnant des tribuns, M. H. Crawford a soutenu l’idée d’une collégialité italique indépendante de Rome, au moins pour ce qui concerne les collèges de trois magistrats81. Sur ces bases, l’hypothèse d’une création romaine demeure la plus probable. Il s’agit toutefois d’une création qui accompagna, avec son originalité propre, des cheminements institutionnels communs à l’ensemble des peuples italiens, cheminements qui purent exercer leur influence.

22Répétons, en revanche, qu’en contexte romain, ce principe prit forme au sein des collèges tribunitiens avant d’être étendu, sans doute au milieu du V^e siècle, à l’ensemble des magistratures existantes, ce qui fournit un troisième argument à son origine tribunitienne. Cette date convient d’autant mieux qu’à ce moment, les institutions antérieures au décemvirat furent réintroduites et que le tribunat fut, pour la première fois, en partie légalisé. Étendre la collégialité aux magistratures, c’est‑à‑dire maintenir le pouvoir absolu des consuls dans les limites de celui de leur collègue, se comprend parfaitement si l’on rappelle que la réglementation de l’imperium consulaire constituait un des objectifs plébéiens qui conduisirent aux lois des XII Tables82. L’extension de la collégialité tribunitienne s’éclaire donc à la fois rapportée à cette volonté plébéienne et au soutien procuré à cette époque par les tribuns à la prouocatio. Une telle extension participe de la volonté, formalisée au milieu du V^e siècle, d’établir un système politique plus équilibré et correspond à la nécessité, pour les lignées tribunitiennes, de s’assurer de contre‑pouvoirs.

Plébiscite et loi : deux actes de nature différente

23La capacité des tribuns à agir dans le domaine législatif remonte, elle aussi, aux origines de la fonction. Ce point de vue n’est cependant pas unanimement partagé. Dans son étude sur la lex publica, J. Bleicken fut en effet amené à revenir sur les plébiscites antérieurs à 287. De façon générale, dans la continuité de ses travaux sur le tribunat de la plèbe, il leur dénie, à raison, toute valeur normative avant cette date et y voit de simples propositions politiques83. C’est ensuite que les positions de J. Bleicken sont plus contestables. En effet, sur cette base théorique, et après en avoir appelé à la méthode critique, il considère comme fictives la plupart des notices transmises par l’annalistique à propos des plébiscites et des lois antérieurs à 287. Des cent‑quarante‑deux textes législatifs mentionnés par G. Rotondi, il retire les soixante plébiscites qui, dans son optique ne peuvent être des décisions normatives et n’ont donc, semble‑t‑il, pas d’intérêt. Il en enlève à nouveau cinq qui seraient des doublets et vingt‑six qui ne seraient que le résultat de constructions historiques mythiques84. Ne restent dès lors plus que cinquante‑et‑une dispositions normatives qu’une série d’autres opérations réduit à huit, les seules reconnues comme historiques par J. Bleicken : la lex de clauo pangendo qui date peut‑être de 509 [1], les lois des XII Tables [45 et 46], la lex Valeria militaris de 342 [120], la lex Publilia Philonis de patrum auctoritate de 339 [126], la lex Publilia Philonis de censore plebeio creando de 339 [127], la lex Maenia de die instauraticio de 338 [128], la lex Valeria de prouocatione de 300 [149] et la lex Hortensia de 287 [160]. Le résultat est décapant et, comme l’écrivit F. Serrao dans sa critique : « E così il Bleicken, in una nota di tre pagine, liquida due secoli di storia delle assemblee popolari romane85. » Si les prémisses de J. Bleicken sont correctes, la façon dont il évacue la quasi totalité de la législation antérieure à 287 ne peut qu’appeler de vives réserves.

24La capacité des tribuns de la plèbe à agir dans le domaine législatif est certaine et va de pair avec leur ius cum plebe agendi. Les tribuns pouvaient réunir la plèbe et lui soumettre des propositions. Précisons que les tribuns ne pouvaient faire voter que des plébiscites, et non des lois puisque, dans la lignée de ce qui vient d’être dit, seule la plèbe était concernée86. L’étymologie du terme l’expose de façon limpide, tout en soulignant la différence fondamentale entre la loi et le plébiscite : le plébiscite – plebis scitum – c’est, littéralement, la décision de la plèbe. Cette précision est fondamentale car le plébiscite n’avait de valeur contraignante que pour la plèbe et non pour l’ensemble de la collectivité, ce qu’un texte de Gaius démontre clairement :

La loi est ce que le peuple prescrit et établit, le plébiscite, ce que la plèbe prescrit et établit. La plèbe diffère du peuple en ce que sous le nom de peuple on entend tous les citoyens, patriciens compris, tandis que sous le nom de plèbe on entend les citoyens autres que les patriciens. D’où, autrefois, cette conséquence, que les patriciens ne se tenaient pas pour liés par les plébiscites qui étaient intervenus sans leur autorisation ; mais ultérieurement fut édictée la loi Hortensia, qui prescrivit que les plébiscites vaudraient pour le peuple entier : c’est ainsi qu’ils furent assimilés aux lois87.

25Seule la loi engageait le corps civique en son entier. D’un point de vue terminologique, on parlera donc de rogatio tant qu’il ne s’agira que d’un projet de plébiscite et de plébiscite une fois le texte voté. Parler de loi tribunitienne est un abus de langage. Cet abus de langage est néanmoins révélateur car issu de la situation de la fin de la République, lorsque le plébiscite avait lui aussi obtenu force de loi88. Dans le même temps, cette étymologie du mot plébiscite démontre que le terme porte en lui l’idée que la décision émane de la plèbe tandis que, à l’inverse, l’étymologie du mot lex renvoie à l’acte lu devant le peuple par ses auteurs89. Le plébiscite apparaît de la sorte comme un acte organiquement lié à la décision d’une partie du peuple qui était alors en train de se construire en tant que sujet politique face au patriciat, et qui se prétendait souverain. Le plébiscite se veut le vecteur des intentions de ce peuple, qu’il place au centre de la production des normes. Pour la période qui nous occupe, le sens des plébiscites, leur portée et leur valeur contraignante pour l’ensemble de la collectivité romaine étaient donc totalement différents, jusqu’à ce que fut réalisée l’équivalence juridique entre les plébiscites et les lois, ce que l’on nomme, à partir du texte de Gaius, l’exaequatio, ou équiparation en français.

De l’exaequatio entre plébiscites et lois

26La date d’entrée en vigueur de cette exaequatio est un problème disputé. L’origine de cette controverse réside dans le texte de Tite‑Live qui mentionne, à rebours de la simplicité de Gaius, trois lois prévoyant de conférer aux plébiscites la même valeur qu’aux lois comitiales, à trois dates différentes s’étalant sur plus de cent‑cinquante ans. La première daterait de 449, après la chute des décemvirs, et sur une proposition des consuls :

En tout premier lieu, voyant qu’on avait l’air de discuter sur ce point de droit : « les patriciens sont‑ils soumis aux mesures prises par l’assemblée de la plèbe ? », les consuls proposèrent aux comices par centuries une loi portant que « les décisions de la plèbe assemblée par tribus engageaient le peuple entier » ; cette loi fut une arme redoutable pour les tribuns et leurs propositions90.

27La deuxième prendrait place en 339, dans le contexte de la guerre de 340‑338 contre la coalition des peuples Latins. À Rome, une vive lutte politique opposa les consuls aux sénateurs. Ces derniers, pour reprendre le contrôle de la situation, choisirent de faire nommer un dictateur, mais un des deux consuls fut désigné : Q. Publilius Philo. Il décida de faire voter une série de trois mesures très favorables à la plèbe dont l’une rendit les plébiscites valables pour l’ensemble du populus Romanus :

Cette dictature fut favorable au peuple par les discours accusateurs prononcés contre le Sénat et par trois lois, des plus avantageuses pour la plèbe mais contraires à la noblesse, qu’elle fit voter ; l’une rendait les plébiscites obligatoires pour tous les Quirites, la seconde soumettait les lois présentées aux comices centuriates à l’approbation du Sénat avant le début du vote, la troisième prescrivait que l’un des deux censeurs devait toujours être pris dans la plèbe – alors qu’on en est arrivé à permettre qu’ils soient plébéiens tous les deux91.

28En 287 enfin, avec la lex Hortensia, une nouvelle loi de ce type aurait été proposée et l’équiparation aurait été définitivement réalisée. Nous ne pouvons ici que regretter de ne pas disposer du texte de Tite‑Live puisque la dernière sécession de la plèbe et la dictature de Q. Hortensius se trouvaient évoquées dans le livre onze, perdu, dont ne reste que le résumé dans les Periochae :

En raison de ses dettes et après de graves et longues émeutes séditieuses, la plèbe finit par se retirer sur le Janicule, d’où le dictateur Q. Hortensius la fit descendre ; celui‑ci mourut au cours même de sa magistrature92.

29Cette loi nous est cependant connue par d’autres sources qui permettent d’en préciser un peu le contenu93. Cette répétition a longtemps posé problème.

30Deux tendances s’opposent94. Certains accordent une part de vérité aux lois de 449 et 339 tandis que d’autres n’y voient qu’anticipations et reconstructions à partir de l’unique loi historique, celle de 287. Les partisans de la première tendance fondent en général leur démonstration sur un processus graduel d’équiparation que l’on peut schématiquement rendre de la façon suivante : avant 449, les plébiscites n’engageaient que la seule plèbe ; à partir de 449, ils purent s’appliquer à l’ensemble du corps politique, s’ils recevaient après coup l’auctoritas patrum sénatoriale ; puis, avec la loi de 339, l’accord du Sénat dut désormais précéder le vote du plébiscite. Enfin, avec la lex Hortensia de 287, l’exaequatio complète fut réalisée en supprimant toute nécessité d’un accord sénatorial. Dans cette optique, c’est la combinaison, à divers moments du processus, du plébiscite et de l’auctoritas patrum qui était à même de conférer une valeur contraignante aux décisions de la plèbe95.

31À l’inverse, les partisans de la non‑historicité des lois de 449 et 339 expliquent qu’il n’y eut qu’une seule mesure, en 287. C’est à partir de cette date que les plébiscites auraient eu une valeur engageante pour l’ensemble de la cité. Les deux lois précédentes ne seraient que des inventions de l’annalistique, ou une déformation de mesures différentes, inventions par lesquelles elle cherchait à se rendre intelligible la multiplication de plébiscites sur un même thème. Dans cette optique, avant 287, les plébiscites ne purent acquérir une quelconque valeur normative que s’ils recevaient après coup une forme de validation par le Sénat ou, comme le propose de façon peu convaincante H. Siber, par les comices centuriates96. Si l’on retrouve, dans cette théorie, l’association d’une décision plébéienne et d’un accord patricien pour que le plébiscite fût valide, ce processus ne fut jamais normalisé avant 287 et résulta toujours de combats politiques. L’exemple classique de cette interprétation se trouve chez Th. Mommsen. Il ne reconnaît de valeur historique qu’à la loi Hortensia. Auparavant, les plébiscites auraient été conditionnés à un accord sénatorial. Les lois de 449 et de 339 auraient concerné les décisions des comices tributes patricio‑plébeiens, non celles du concilium plebis. Cette solution très ingénieuse, peut‑être trop compliquée, a néanmoins ouvert la voie à toute une série d’auteurs refusant, selon des hypothèses variées, la validité des deux mesures antérieures à la loi Hortensia de 28797.

32Des solutions intermédiaires furent parfois avancées, comme le montre la proposition de M. Humm. Il ne reconnaît de véracité qu’aux mesures de 339 et de 287 [125 et 160], réduisant le processus d’équiparation à deux étapes fixées sur ces deux dates98. Cette hypothèse se fonde en réalité sur son analyse du plébiscite ovinien [141], ainsi que sur sa conviction profonde que la plupart des grandes réformes institutionnelles de Rome date de la seconde moitié du IV^e siècle. À ce titre, il est conduit à rejeter une bonne part de ce que la tradition attribue à la période antérieure, tout en accordant une attention soutenue au dernier tiers du IV^e siècle. L’importance du plébiscite ovinien dans l’histoire du Sénat fait qu’il lui paraît nécessaire qu’il fût bien appliqué à l’ensemble de la cité, et donc que la loi de 339 reposât sur un fond de vérité. L’adoption du plébiscite ovinien ne nécessitait toutefois pas plus un texte de loi que l’adoption des plébiscites licinio‑sextiens. La situation n’avait pas radicalement changé entre ces deux dates et vouloir donner une certaine valeur à la loi de 339 au détriment de celle de 449 ne se justifie pas, même si la tentative de sauvegarder l’historicité de la loi de 339 se retrouve ailleurs dans l’historiographie99. Cela n’est pas convaincant et, si la loi de 339 eut une certaine réalité, ce ne put être, au maximum, que celle que lui confère A. Guarino : une loi stipulant que les magistrats devaient soumettre aux comices les plébiscites dont les tribuns réclamaient l’application, comme s’il s’agissait de leurs propres rogationes. Rien de plus100. Mentionnons aussi les suggestions de P. Zamorani. D’après lui, la mesure de 449, authentique, aurait consisté en la reconnaissance officielle du caractère normatif des plébiscites pour la seule plèbe et c’est seulement à partir de 339 que l’exaequatio aurait commencé à intervenir. Dans un premier temps, en 339, il aurait fallu l’auctoritas patrum avant le vote du plébiscite puis, en 287, la suppression de cet accord sénatorial initial aurait conféré aux plébiscites leur pleine valeur normative101. Quoiqu’originale, l’hypothèse peine à emporter l’adhésion car elle ressemble surtout à une tentative de sauver le récit annalistique. Plus fondamentalement, l’idée qu’une disposition législative du populus ait ordonné le mode de validation des dispositions normatives de l’organisation plébéienne est très improbable et ne correspond en rien à ce que nous pouvons reconstruire des institutions de la plèbe aux débuts de la République.

La normativité des plébiscites comme enjeu politique (494‑287)

33Conférer une égale historicité à ces trois lois revient à vouloir ordonner et rendre linéaire un développement historique qui ne le fut pas nécessairement et qui reposa longtemps sur des rapports de force entre la plèbe – avec ses tribuns – et le camp patricien. Je me rallie au second courant car les lois de 449 et de 339 ne sont que des réécritures historiographiques. Celle de 449 est assurément anhistorique et celle de 339 ne peut être acceptée telle que transmise par le texte de Tite‑Live. Un argument majeur en faveur de cette hypothèse est qu’à aucun moment nos sources concernant la loi Hortensia de 287 ne font la moindre référence à l’effacement d’un recours antérieur à l’auctoritas patrum. Il n’est question que de donner aux plébiscites une valeur engageant toute la cité. En outre, nombre de ces sources ne font pas référence à ces éventuelles mesures antérieures. C’est le cas du texte de Gaius cité plus haut et c’est aussi celui de Laelius Felix. Ce juriste avait composé un commentaire aux édits de Q. Mucius Scaevola dans lequel il revient sur ce problème. Cette œuvre perdue est en partie citée par Aulu‑Gelle et Laelius Felix n’y fait référence qu’à la loi Hortensia de 287 :

Dans le même livre de Laelius Felix est écrit ceci : « Celui qui demande d’être présent non au peuple tout entier, mais à une partie quelconque ne doit pas ordonner des comices mais une réunion (concilium). Or les tribuns ne convoquent pas les patriciens et ne peuvent pas rapporter auprès d’eux sur aucun sujet. Ainsi on n’appelle pas proprement lois mais plébiscites les décisions prises sur le rapport des tribuns de la plèbe, textes par qui les patriciens n’étaient pas tenus antérieurement jusqu’à ce que le dictateur Quintus Hortensius ait fait voter la loi prescrivant que tous les Quirites soient tenus par le droit que la plèbe aurait établi ». Il est encore écrit dans le même livre : « Quand on porte les suffrages suivant la naissance des gens, ce sont des comices curiates ; quand c’est d’après le cens et l’âge, des comices centuriates ; quand c’est d’après les quartiers et les lieux, des comices tributes ; quant aux comices centuriates il est sacrilège qu’ils se tiennent à l’intérieur du pomerium parce qu’il faut que l’armée soit convoquée à l’extérieur de la ville, on n’a pas le droit de la convoquer à l’intérieur de la ville. C’est pourquoi l’usage était de tenir les comices centuriates sur le Champ de Mars et de les y convoquer pour assurer la défense alors que le peuple était occupé à déposer les suffrages102 ».

34En outre, l’existence de mesures antérieures n’est pas utile à la compréhension des combats politiques des V^e et IV^e siècles. Mieux vaut conserver la vieille hypothèse de W. Soltau selon laquelle les plébiscites à destination de la plèbe n’étaient sujet à aucune restriction tandis que ceux à portée plus générale durent, jusqu’en 287, connaître une forme de validation pour s’imposer, le plus souvent à la suite de la pression politique des tribuns de la plèbe103.

35L’intérêt des prétendues lois de 449 et de 339 est toutefois de démontrer que, pour l’annalistique, dès le milieu du V^e siècle, la normativité des plébiscites constituait un enjeu pour les plébéiens. C’est à n’en pas douter révélateur d’une situation historique vraisemblable dans laquelle, rapidement, la plèbe prétendit étendre son pouvoir normatif à l’ensemble du populus Romanus et se heurta au refus patricien. Par plèbe, il faut entendre ici cette frange supérieure dont l’existence a été suggérée (la « haute plèbe » de J.‑L. Halpérin), qui fut représentée de façon majoritaire dans l’exercice du tribunat. Le souvenir de cette situation, associé à la nécessité de rendre compte de la multiplicité des plébiscites portant, à peu d’années d’écart, sur les mêmes thèmes, conduisit l’historiographie de la fin de la République à imaginer plusieurs mesures autorisant, sous certaines conditions, l’extension de la normativité des plébiscites104. En outre, le refus patricien de cette extension des pouvoirs tribunitiens pourrait aussi, suivant une hypothèse de R. Orestano, être le révélateur d’un basculement plus profond. En effet, avant l’apparition de délibérations législatives plébéiennes, les lois romaines n’auraient été que le résultat d’un vote somme toute assuré, se tenant dans une assemblée du populus de formation récente (les comices centuriates), et plutôt passive politiquement. Les tribuns auraient en revanche introduit l’idée d’une participation active des membres du concilium qui put déplaire aux patriciens105. Cette signification spéciale des plébiscites est apparue dans ce que nous avons dit de l’étymologie du terme et il faut ici souligner que ce type de proposition politique était intrinsèquement porteur d’un rapport très différent au peuple que celui compris dans la lex. Dans ce contexte, étudier les plébiscites pour la période 494‑287 prend davantage de sens puisque c’est une période unitaire du point de vue de leur nature et une période de combat à l’issue de laquelle cette nature se modifia.

De 509 à 450

54De 494 à 450, il ne retient que six lois comitiales contre neuf plébiscites127. Sur une période légèrement différente (509‑450)128, un relevé complet conduit à recenser en réalité vingt‑cinq lois comitiales contre vingt plébiscites (lex sacrata exceptée). M. Humbert arrivait à ses chiffres en ne sélectionnant que les textes législatifs pertinents pour sa démonstration, c’est‑à‑dire ayant une portée réformatrice engageant la cité. Il va même plus loin en soulignant que sur les six lois qu’il retient, une seule exprimait une volonté de réforme, celle sur le montant du sacramentum (qui renvoie aux lois 43 et 44), tandis que les autres étaient des lois ordinaires. Avec un relevé exhaustif, le résultat obtenu est un peu différent dans les détails, mais similaire quant au fond.

55Si l’on retire de l’ensemble des lois comitiales les quatre déclarations de guerre [13, 18, 22 et 34], les lois restantes se répartissent de la manière suivante : trois lois concernant les affaires religieuses [1, 15 et 27], trois lois de portée politique [5, 9 et 10], cinq lois consacrées aux questions judiciaires [7, 11, 28, 43 et 44], une seule loi agraire [19], et, enfin, les lois à portée institutionnelle qui retiennent l’attention de M. Humbert. Elles sont au nombre de neuf : la lex Iunia de imperio L. Tarquinio abrogando de 509 [2], la lex Iunia de consulibus creandis de 509 [3], la lex Tarquinia de potestate consulum de 509 [4], la lex Valeria de prouocatione de 509 [6], la lex (?) Valeria de candidatis consularibus de 509 [8], la lex Valeria de quaestoribus de 509 [12], la lex de dictatore creando de 501 [14], la lex X tabularum de 451 [45] et la lex XII tabularum de 450 [46].

56Une semblable analyse pour les plébiscites conduit aux résultats suivants : neuf plébiscites agraires [20, 21, 23, 24, 25, 26, 30, 31 et 32], trois plébiscites sur le tribunat de la plèbe [17, 29 et 40], sept plébiscites institutionnels [33, 35, 36, 37, 38, 39 et 42] et un plébiscite un peu à part, celui sur le lotissement de l’Aventin [41]. En mettant la focale sur les aspects institutionnels, les lois comitiales paraissent l’emporter d’un point de vue quantitatif, et ce d’autant plus que les sept plébiscites institutionnels se réduisent à la tentative du tribun C. Terentilius Harsa, répétée six fois. Toutefois, s’arrêter à ce premier constat serait une erreur pour plusieurs raisons.

57D’abord, ces fameuses lois comitiales consistent en une série de mesures prises au moment du passage de la monarchie à la République. À l’intérieur de cet ensemble, certaines sont peu sûres, comme celle sur la candidature au consulat ou la loi de création du consulat. Passée l’année 509, ne restent que la loi de création de la dictature et les deux lois à l’origine des XII Tables. Il ne put en réalité exister une loi de création de la dictature pas plus qu’une loi votée pour l’instauration de chaque dictateur. Plus modestement, et en accord avec la précision obligeant à choisir un ancien consulaire, il s’agissait sans doute d’une mesure de circonstance et non d’une disposition institutionnelle générale129. De son côté, la loi créant le décemvirat législatif en 452 est évoquée comme telle à la fois par G. Rotondi et par D. Flach130. En dépit d’opinions contraires131, Tite‑Live ne parle à ce sujet que de l’élection de ces magistrats en utilisant un vocabulaire ne permettant pas de trancher en faveur d’une loi : placere et creare. Par ailleurs, l’idée que la création des magistratures nouvelles nécessitât à chaque fois le recours à la lex publica est une conception mommsénienne qui ne se justifie nullement.

58Ainsi, après 509, la législation comitiale porta peu sur les questions institutionnelles et n’engagea pas de bouleversements auxquels les patriciens n’avaient guère d’intérêt. En outre, les lois des XII Tables n’étaient que l’aboutissement d’un processus complexe qui trouvait son origine dans les demandes répétées d’application du plébiscite de C. Terentilius Harsa. Ce furent en réalité les tribuns de la plèbe qui furent à l’origine de cette évolution majeure. Enfin, le plébiscite de Volero Publilius sur l’élection des tribuns a été comptabilisé avec ceux sur le tribunat. Toutefois, et sans anticiper sur le cours du propos, il faut souligner que ce plébiscite eut une influence qui dépassa de très loin le seul cadre de la fonction tribunitienne. L’existence d’une assemblée tribute autonome y trouve sa source, ce qui le classe presque dans les textes de portée institutionnelle. Si l’on ajoute la différence considérable sur les questions agraires et le plébiscite de lotissement de l’Aventin, la conclusion de M. Humbert demeure valable : de 509 à 450 et, plus encore de 494 à 450, ce sont les plébiscites qui, au‑delà d’une certaine disproportion quantitative, eurent les conséquences les plus décisives sur le devenir de Rome.

De 439 à 339

59De 449 à 339, M. Humbert dénombre vingt lois comitiales contre vingt‑neuf plébiscites132. Un relevé exhaustif donne les chiffres un peu différents de trente‑neuf lois comitiales contre quarante‑deux plébiscites. Cette fois, les plébiscites l’emportent en nombre. Les lois comitiales en question sont de natures très variées. Mettons une fois encore de côté les douze lois de déclaration de guerre et touchant aux affaires militaires [71, 82, 94, 96, 105, 106, 107, 112, 114, 115, 118 et 120]133. Restent alors trois lois d’attributions d’honneurs [54, 65 et 113], quatre lois sur les affaires de justice [56, 70, 95 et 119], deux lois sur les questions économiques et fiscales [109 et 116], deux lois sur la religion [66 et 88], trois lois touchant à la vie politique en général [57, 87 et 93], une loi à dimension agraire [92] et douze lois sur les institutions : la lex Valeria Horatia de plebiscitis de 449 [49], la lex Valeria Horatia de prouocatione de 449 [50], la lex Valeria Horatia de tribunicia potestate de 449 [51], la lex de tribunis militum consulari potestate creandis de 445 [60], la lex de censoribus creandis de 443 [61], la lex Æmilia de censura minuenda de 434 [68], la lex de quattuor quaestoribus creandis de 421 [72], la lex Furia de aedilibus curulibus de 367 [103], la lex de tribunis militum senis a populo creandis de 362 [104], la lex Publilia Philonis de plebiscitis de 339 [125], la lex Publilia Philonis de patrum auctoritate de 339 [126] et la lex Publilia Philonis de censore plebeio creando de 339 [127].

60Les plébiscites se répartissent, eux, comme suit : deux sur le tribunat de la plèbe [52 et 55], trois sur des attributions d’honneurs [53, 64 et 102], quatre concernant la ville de Rome [84, 85, 86 et 89], trois sur les questions de justice [47, 67 et 79], un sur le mariage [58], deux sur la brigue et les élections [69 et 108], quatre sur les questions économiques et fiscales [100, 110, 117 et 121], deux à propos de nominations et de prorogations [63 et 97], un sur la religion [101], un sur la colonisation [77], douze sur les questions agraires [62, 73, 74, 75, 76, 78, 80, 81, 83, 90, 91 et 99] et sept sur les institutions [48, 59, 98, 111, 122, 123 et 124]. Une fois encore, les lois comitiales institutionnelles l’emportent quantitativement.

61Cependant, la prétendue lex de agro coriolano [57] doit être retirée de cette liste. Il s’agit d’une décision des tribus prononçant la propriété de Rome sur un territoire disputé entre Aricie et Ardée. Les deux villes s’étaient plaintes au Sénat qui déféra le litige au peuple. S’il y eut décision du peuple, tenir cette décision pour une loi, à l’image de G. Rotondi et de D. Flach134, est problématique. Plus encore, la loi de création de la censure est également à écarter. Tite‑Live évoque une première fois l’apparition de cette magistrature à sa place normale dans son récit, en 443. Il n’est cependant question que d’une intervention sénatoriale et non d’une loi : mentio inlata ad senatum est. Le sujet réapparaît en 310, lors des polémiques sur la durée de la censure d’Ap. Claudius Caecus. À ce moment, le tribun de la plèbe P. Sempronius s’efforça de pousser le censeur à quitter sa charge et une controverse juridique s’engagea sur la portée de la lex Æmilia de censura minuenda de 434. En effet, Ap. Claudius Caecus niait que cette loi s’appliquât aux censeurs suivants et donc qu’il fût possible de s’appuyer sur son autorité pour le contraindre à la démission. Dans sa réplique, P. Sempronius revint non seulement sur le sens à donner à la loi Æmilia, mais aussi sur une autre loi, qualifiée d’antiqua, qui aurait régi la nomination des censeurs. C’est un témoignage fragile et la création de la censure, pas plus que celle des décemvirs ne nécessita de loi135. Enfin, comme nous l’avons vu plus haut, l’historicité de la lex Publilia Philonis de plebiscitis de 339 [125] est douteuse.

62À l’inverse, parmi les plébiscites de cette période, certains sont de moindre portée, à l’image des deux interdisant des poursuites judiciaires [47 et 79] ou encore de ceux attribuant des honneurs [53, 64 et 102]. Cependant, sans compter les douze plébiscites agraires, le reste de cette production touche à des domaines fondamentaux. Deux modifient les règlements électoraux [69 et 108], tandis que quatre concernent des aspects économiques et sociaux [100, 110, 117 et 121]. Les domaines couverts sont variés et témoignent de la forte emprise des revendications plébéiennes sur la vie publique romaine. Certains plébiscites eurent, en outre, des conséquences considérables. C’est le cas du plébiscite canuléien sur les mariages mixtes [58] qui, en permettant de maintenir ces unions, prépara la fusion des deux groupes sociaux136. De même, le plébiscite licinio‑sextien de consule plebeio [98] est à l’origine de la formation de la nobilitas. Enfin, les multiples demandes agraires qui aboutirent en 367 au plébiscite licinio‑sextien de modo agrorum [99] mirent fin, pour un temps, à une question qui empoisonnait la vie politique romaine137. Ce furent ainsi seize plébiscites dont les conséquences modifièrent considérablement l’Vrbs. Par contraste, sur les trente‑neuf lois comitiales adoptées, les dix qui sont en rapport avec l’évolution des institutions ne pèsent guère. Là aussi, donc, la prépondérance des plébiscites est patente.

De 338 à 287

63Enfin, de 338 à 287, M. Humbert dénombre vingt lois comitiales contre treize plébiscites138. Mon recensement conduit à relever vingt‑et‑une lois comitiales contre quatorze plébiscites. Si la quantité de lois comitiales pourrait paraître supérieure, il convient, une fois encore, de mettre à part les neuf lois ayant trait aux déclarations de guerre et aux affaires militaires [132, 134, 136, 144, 145, 147, 151, 152 et 158]139. Les lois comitiales restantes se répartissent comme suit : trois lois sur la vie religieuse [128, 148 et 161], trois accordant la citoyenneté [129, 131 et 146], une traitant d’affaires judiciaires [130], deux sur la vie politique [135 et 156], et trois concernant les institutions : la lex de praefectis Capuam creandis de 318 [139], la lex Valeria de prouocatione de 300 [149] et la lex Hortensia de plebiscitis de 287 [160]. Encore faut‑il reconnaître que la loi sur la création de préfets pour Capoue n’entre que mal dans ce cadre. Il ne reste alors plus que les lois de 300 et de 287, très importantes au demeurant.

64À l’inverse, les plébiscites se répartissent comme suit : deux sur les relations extérieures [137 et 138], un d’attributions d’honneurs [157], deux sur les questions de justice [140 et 162], un sur la colonisation [154], un sur les questions économiques et fiscales [159], trois à propos de nominations et de prorogations [133, 153 et 155], un sur la religion [150] et trois sur les institutions [141, 142 et 143]. La comparaison chiffrée est, cette fois, moins éloquente parce que le tribunat était entré dans une nouvelle phase de son histoire. Toutefois, les plébiscites institutionnels étaient encore les plus nombreux. Ajoutons‑y qu’ils furent d’importance. Confier l’élection des tribuns militaires au peuple, créer des duumuiri nauales et transférer la lectio senatus aux censeurs ne constituent pas des changements anodins. Si l’on y ajoute le plébiscite ogulnien, qui dépasse de très loin le domaine religieux, on se fera une juste idée du poids politique de ces mesures, incomparablement plus lourd que celui des lois comitiales. Le même schéma se répète donc de 509 à 287.