11020. – Quelles que soient les dénominations qui lui sont données par les statuts, tous les fonctionnaires internationaux perçoivent une rémunération, comme les fonctionnaires nationaux. Mais le statut juridique et fiscal de cette rémunération est marqué par le caractère même des organisations qui la versent et du lien de service des agents qui la perçoivent.

2Le principal problème que pose la rémunération des fonctionnaires internationaux est celui de son niveau. Divers et nombreux, mais non concordants ni stabilisés, sont les facteurs qui entrent en jeu dans la détermination des traitements et indemnités dans l’administration internationale en fonction des besoins (nature des emplois, qualité des candidats, expérience, probité et stabilité des agents) et des possibilités (contributions des États ou autres ressources). (1076)

3En principe, toute rémunération extérieure à l’organisation est interdite (v. OCDE statut, art. 8) ainsi que tout présent, cadeau ou gratification, sauf autorisation administrative spéciale (Conseil de l’Europe, statut, art. 32 ; ONU, statut, art. 1. 2 (l) (m) et circulaire ST/SGB/2005/5). À la Banque Mondiale, les fonctionnaires sont dispensés d’autorisation pour recevoir des cadeaux d’une valeur de 100 $ (USD) au plus (montant sujet à révision), pourvu qu’ils s’assurent que de tels cadeaux n’aient pas pour objet « d’influencer les décisions » (v. règlement, art. 3. 01 ; « Living our Values » ; Professional Ethics, The World Bank Group. 2002). D’autres organisations ont adopté de semblables dispositions.

41021. – La rémunération se compose de deux catégories d’émoluments, d’une part le traitement proprement dit qui correspond à l’emploi occupé, et d’autre part les indemnités qui l’adaptent à des circonstances variables. La multiplication des diverses prestations et indemnités s’explique particulièrement dans le système international par le désir de maintenir au service des agents d’origine très diverse et parfois lointaine.

5À côté des salaires et traitements, existent dans beaucoup d’organisations internationales des honoraires, indemnités ou vacations, versés à des collaborateurs exceptionnels tels que les membres des juridictions, les experts, etc. Des fonds budgétaires spéciaux sont prévus à cette fin, ainsi que des frais d’agence et des crédits d’études ou d’opérations dont l’utilisation est très souple. Certaines dépenses sont remboursées aux organisations par les gouvernements ou institutions bénéficiaires (BIRD manuel, disp. 200. 11 : contrat d’engagement spécial).

Section I. - Le statut de la rémunération

61022. – Le propre de la situation des fonctionnaires internationaux est que leur rémunération ne leur est pas versée par un gouvernement ou une collectivité publique au titre d’un budget voté par une instance démocratique, mais par une entité internationale dont les ressources sont à la discrétion des États membres et constituent un fonds international (mais CROTAN 24-2-1972, 38, Clunet 1973, 975, com. Ruzié).

7Le principe est en effet qu’un fonctionnaire international ne saurait avoir de rapports pécuniaires directs avec un gouvernement, quel qu’il soit. Cette règle n’est toutefois pas absolue, dans certaines organisations où sont placés quelques agents qui restent rémunérés par leur État d’origine1 ni dans l’assistance technique aux dépenses de laquelle participent souvent les pays bénéficiaires. En effet, la rémunération des experts de l’assistance technique internationale est souvent partagée entre l’administration internationale et les gouvernements bénéficiaires, soit sous la forme d’une contribution forfaitaire de ces derniers, soit par l’allocation d’indemnités additionnelles au traitement de l’agent, en fonction du lieu d’exercice de sa mission (BIRD manuel : contrats spéciaux)2. (372)

§ 1. – Le caractère juridique

81023. – Quelle que soit la situation juridique dans laquelle se trouve l’agent à l’égard de l’organisation, la nature de ses émoluments n’a plus rien de contractuel aujourd’hui, exception faite des postes hautement spécialisés, de certains engagements temporaires (recherche, assistance technique) ou occasionnels (Union européenne : la rémunération des conseillers spéciaux est fixée par entente directe), ou de personnels recrutés sur place suivant les règles du droit privé local. (74, 224)

91024. – En effet, les traitements sont généralement fixés suivant l’échelle des emplois de chaque organisation, de façon générale et objective, même lorsque les recrutements restent dominés par le système de la description des tâches et du classement de postes (ONU statut, art. 3. 1 : compétence du Secrétaire général ; FMI réglementation générale ; CRESRO 27-7-1972, 29, Clunet 1973, 984, com. Ruzié : quel que soit le « titre » de l’agent).

10Les échelles de traitement ou leurs barèmes sont déterminés suivant la nature des fonctions et le niveau des responsabilités soit par l’organe délibérant de l’institution (C. de l’Europe, statut, art. 11) soit dans le statut lui-même (OIT statut, art. 3. 1 ; OCDE statut, art. 15). Ils sont afférents aux emplois. Ils ne suivent pas, dès lors, les fluctuations de l’offre et de la demande ni ne s’adaptent à une évaluation des prétentions et des qualifications de chaque candidat. Sous réserve du cas particulier du groupe de la Banque Mondiale, la rigidité de ce système a obligé les organisations qui font appel à du personnel de haute qualification scientifique, technique ou financière, à prévoir des assouplissements divers : surévaluation des recrutements, indemnités spéciales, jumelage des grades, flexibilité de l’organigramme, positions non statutaires, contrats d’études, de façon à offrir des rémunérations suffisantes (TABM 5-6-1981, de Mérode).

111025. - Il est parfois précisé que le niveau des salaires est indépendant des clauses du contrat qui fixe la durée et les conditions d’engagement mais se réfère sur ce point à des dispositions de caractère général.

12Dans les institutions européennes les textes sont plus précis qu’ailleurs : le fonctionnaire a droit à la rémunération afférente à son grade et à son échelon, du seul fait de sa nomination (CE statut, art. 62). Mais le nouveau statut permet de moduler les salaires suivant le mérite des agents. (218, 222)

131026. – D’une façon générale, le personnel des organisations internationales du système des Nations unies est, pour tout ce qui concerne les avantages financiers et sociaux, divisé en deux catégories, suivant qu’il est recruté sur le plan local ou sur le plan international. La distinction se fait selon des critères spécifiés aux statuts et règlements (ONU règlement, dispositions 104. 6 et 104.7) en considération de la législation locale, par exemple de la législation sur l’immigration aux Etats-Unis d’Amérique. Le calcul des émoluments et le droit aux indemnités et aux congés notamment dépendent de l’appartenance de l’intéressé à l’une de ces deux catégories. La grande majorité des agents des services généraux (S. G.) appartient à la première, les fonctionnaires professionnels (P) constituant en principe la seconde, sous réserve des conséquences de la qualité de national ou de résident permanent du pays hôte (ONU règlement, disp. 104. 7 et annexe B). À cette division en deux catégories, il y a lieu de noter des exceptions, comme celle des agents des services généraux œuvrant comme assistants d’édition ou opérateurs de traitements de texte dans les fonctions dites « linguistiques » (v. rapports A/59/388 du 27-9-2004 et A/C. 5/58/L.48, para. 25). Ces agents des services généraux sont, pour la plupart, recrutés hors du siège, afin de couvrir les langues officielles de délibérations dont le vivier de candidats locaux est trop restreint (ex. : chinois, français, russe, etc. à New York) ; ils bénéficient alors d’indemnités semblables à celles offertes aux recrues internationales. (901, 916)

14Cette division entre les catégories P et SG est critiquée par les associations du personnel des organisations intéressées. Mais il faut bien reconnaître qu’elle est fondée sur de solides considérations politiques, pratiques et financières. Alors que toutes les organisations du système commun de l’ONU excluent les agents des services généraux de l’application des règles de répartition géographique (réservées au niveau professionnel), diverses études du Corps commun d’inspection de l’ONU et des propositions de la CFPI ont tendance à remettre en cause cette distinction entre les catégories P et SG (ex. : Méthodes comparatives pour le calcul équitable de la répartition géographique, 4 décembre 1996, A/51/705, p. 10 in fine). (1079)

15Des régimes spéciaux de rémunération existent pour des personnels non-fonctionnaires : experts, consultants, spécialistes, techniciens, médecins, linguistes, agents engagés pour des conférences (ONU statut, annexe I, art. 6). Ces régimes sont souvent de caractère contractuel, et parfois soumis au droit privé du pays hôte. (77)

161027. – Les règles de prescription des arriérés ne sont ni uniformes ni toujours claires dans les réglementations internationales (ONU : douze mois pour les demandes présentées en vertu du règlement du personnel : 103.15ii) ; OIT idem ; O AA : deux ans ; UNESCO : deux ans pour les créances de l’organisation ; CE : cinq ans pour les créances non contractuelles sur l’Union européenne, sous réserve des interruptions ; CJCE 5-4-1973, Giordano, Rec. 417, Clunet 1975, 904, com. Ruzié ; v. aussi TANU 31-10-1968, Kahale, 124, Rec. IV, 114, AFDI 1968, 302, Clunet 1969, 1070, com. Ruzié).

§ 2. – Le classement

171028. – Le classement des emplois n’est pas seulement une des conditions de la bonne gestion de la fonction publique internationale, sur les plans de la formation, du recrutement, de la carrière. Il est nécessaire à l’établissement de finances saines, tant au niveau de chaque organisation que pour la comparaison entre les diverses institutions.

18Le cadre qu’il fournit est indispensable à la préparation et à l’exécution du budget, du moins pour les dépenses de personnel. Il est utile à l’harmonisation des rémunérations et des conditions d’emploi dans l’ensemble de l’administration internationale. Il répond donc aux préoccupations des gouvernements comme aux souhaits du personnel, mais débouche sur un accroissement des rigidités administratives.

191029. – Un tel classement doit, pour être utile, répondre à des conditions qui ne dépendent pas seulement des missions et de la structure de chaque organisation, mais doivent se rapprocher de celles des organisations comparables ou appartenant au même système de coordination. Les gouvernements sont portés à le comparer avec celui de leur propre administration.

20Aucun cadre n’ayant été préétabli, c’est par approximations successives que cette normalisation s’est effectuée à l’intérieur des grands groupes d’organisations, puis progressivement par comparaison entre eux3.

211030. – Le classement des emplois ne saurait s’appliquer efficacement qu’aux fonctions de caractère permanent dont les titulaires sont rémunérés sur des crédits budgétaires. Mais certains postes lui sont soustraits, soit exceptionnellement en raison de leur caractère très technique, soit du fait de leur niveau au sommet de la hiérarchie. Quant aux emplois subalternes, ils sont parfois pourvus suivant les règles du marché local du travail ; mais la tendance est de leur attribuer aussi une place dans le classement.

22La jurisprudence retient le principe « à travail égal, salaire égal » et reconnaît aux agents le droit à une juste rémunération, nonobstant les contraintes budgétaires. L’administration doit répondre aux demandes de réviser le classement de postes lorsque des agents assument des responsabilités accrues de façon permanente (TANU 30-9-2003, Ruser, 1115. Janssen, 1113 et Suresh, 1112). Occasionnellement et pour des périodes limitées, le juge peut accepter que des agents soient appelés à assumer des responsabilités accrues sans avoir droit à une hausse de rémunération (TANU 26-7-2002, Paluku, 1064 ; 23-10-1984, Maqueda Sanchez, 336). (77, 914, 915, 988, 1034)

231031. – Chaque organisation établit son tableau d’effectifs et l’annexe au budget qu’elle soumet aux autorités de ses États membres (OCDE statut, art. 10 a ; C. de l’Europe, statut, annexe 3). Ce tableau répartit les emplois suivant la structure des services et en fonction de leur classification indiciaire (CE statut, art. 6 ; mais CE art. 7 révisé en 2004 : groupes de fonctions). Le nombre des agents doit rester dans les limites approuvées par l’autorité budgétaire.

24Mais il est parfois admis que certains agents soient rémunérés grâce à des crédits globaux d’études ou d’intervention, sans qu’une ventilation ait lieu en fonction de tableaux d’effectifs : en principe ces agents ne peuvent alors bénéficier du statut des fonctionnaires.

251032. – Les grandes divisions du classement, qui correspondent à des critères objectifs, tels que le niveau du recrutement, la nature des fonctions, le type d’engagement, sont souvent communes aux groupes d’organisations, sinon à toutes. C’est notamment le cas dans l’Union européenne où l’on veut éviter des disparités entre les diverses institutions.

26Ces distinctions se font normalement entre le personnel d’exécution recruté sur place, les titulaires de fonctions financières, administratives et techniques, souvent expatriés, les linguistes et enfin les hauts fonctionnaires chargés de la direction des services, organismes et institutions.

27La détermination des émoluments ne se fait pas dans les mêmes conditions pour l’ensemble de la fonction publique internationale.

281033. – Un comité d’experts, créé en 1957 en Europe, avait conclu à la possibilité d’un alignement des systèmes de rémunération dans un certain nombre d’organisations occidentales. Selon lui, la majeure partie du personnel pouvait trouver sa place dans une hiérarchie commune des grades et des salaires, divisée en trois catégories, suivant le niveau des postes (catégorie A : du niveau d’administrateur à celui de directeur ; catégorie B : personnel d’encadrement et de bureau ; catégorie C : personnel de service), outre la catégorie des interprètes et traducteurs (catégorie L), certains spécialistes ne pouvant trouver leur place dans le système commun. Ce dispositif ne s’est plus appliqué dans l’Union européenne qui a adopté une grille originale et complète de rémunérations et a modifié récemment le classement général des emplois (décisions du Conseil des 18-11-2003 et 22-04-2004 : règlement 723/2004). (115, 1079)

291034. – Le classement résulte d’une appréciation souveraine que le juge ne saurait censurer (TANU 28-7-2004, Rodriguez, 1073 ; 30-9-2003, Saavedra, 1131 ; 21-11-1996, Rivola, 792 et Knowles, 784 ; TAOIT 29-9-1958, Cardena, 39, BO 1958, 548), sous réserve que l’autorité ait respecté les règles par lesquelles elle a entendu se lier à l’avance (CJCE 26-6-1975, Commission, Rec. 795 : choix de l’indice). Ainsi, lorsque l’administration ne suit pas ses propres règles de classement, en niant à un agent son droit à un reclassement ou à une promotion, le tribunal :

30« Considère que le requérant doit être compensé pour la gestion inadmissible de la procédure de classement, qui l’a en particulier privé de ses droits d’avancement, et ordonne à l’Administration de payer au requérant, à ce titre, un an de salaire net au niveau P-2, aux taux en vigueur à la date du jugement (TANU 30-9-2003, Sirois, 1135). (194)

31L’administration procède au reclassement en concertation avec le personnel, soit au sein de comités mixtes de classement ou par d’autres mécanismes semblables (CJCE 5-6-1973, Commission, Rec. 575). Le processus de classement doit se faire de façon expéditive et impartiale, sans conflits d’intérêts au sein de l’administration (TANU 30-9-2004, Zlata, 1147). (892)

321035. – Dans la plupart des organisations existe un barème des traitements. Les émoluments y figurent suivant le classement hiérarchique des emplois (CE statut, art. 66 modifié en 2004). Le barème peut être général ou, fractionné suivant les catégories du personnel (ONU instructions, ch. III).

33Les barèmes peuvent être les mêmes dans tout un groupe d’institutions (CJCE 12-7-1957, Algera, Clunet 1956, 401, com. Langavant). C’est le cas dans les organisations occidentales coordonnées, où le comité des experts budgétaires gouvernementaux avait unifié le classement des emplois. C’est aussi le cas dans la famille des Nations unies, où les organisations fixent les traitements et indemnités en s’inspirant des échelles de l’ONU sous réserve de l’application des usages locaux pour le personnel recruté sur place, mais où subsistent cependant des disparités ((TAOIT 6-5-1967, Walther, 106, BO 1967, 394). (105, 123, 107)

341036. – Les barèmes des traitements sont préparés par l’administration car il est dans sa compétence de fixer les rémunérations du personnel, sous réserve des hauts postes dans diverses organisations.

35Ce pouvoir est étroitement subordonné à la décision des États membres, entre lesquels est réparti, chaque année, le coût de fonctionnement de chaque institution internationale (C. de l’Europe, Traité, art. 38). Ce sont leurs représentants qui donnent effet exécutoire aux barèmes en allouant les crédits nécessaires au paiement des salaires (TAOIT 29-9-1958, Cardena, 39, BO 1958, 548).

36Dès lors, dans toutes les organisations, les barèmes et les règlements financiers sont soumis à l’organe délibérant (C. de l’Europe, Traité, art. 26) ; l’autorité administrative n’a pas le pouvoir d’allouer des salaires, des indemnités, des augmentations de sa propre volonté (CROCDE 21-3-1960, Lanner, 31). A l’OCDE les barêmes ont été réduits récemment en vertu d’une clause de « faisabilité budgétaire ».

371037. – Le classement des postes détermine la rémunération qui leur est attachée. Il est logique et équitable qu’il se fasse suivant la hiérarchie administrative (TAOIT 29-9-1958, Cardena, 39, BO 1958, 548).

38Ce classement résulte d’une appréciation de l’autorité hiérarchique, fondée sur la description des emplois à assurer, sur la comparaison avec ce qui se passe dans d’autres institutions (TAOIT 3-5-1971, Boyle, 178, BO 1972, 187) et de plus en plus dans un certain nombre de fonctions publiques nationales.

391038. – Dans le système contractuel, le classement des emplois doit assurer un traitement équitable à chaque agent, compte tenu de ses fonctions (TAOIT 9-5-1967, Walther, 106, BO 1967, 394) et de la situation des membres du personnel se trouvant dans des positives comparables (TAOIT 26-5-1970, Liotti, 149, BO 1970, 419). Même si celle-ci est souple, il devrait aussi y avoir corrélation entre le travail et la rémunération (CROCDE 24-7-1963, Doronzo, 35).

40Dans le système statutaire, le classement des emplois dépend d’une grille hiérarchique dont l’administration doit assurer l’application en fonction des conditions réglementaires d’accès aux postes (CJCE 19-3-1975, van Reenan, Rec. 445) et sous réserve de circonstances exceptionnelles (CJCE 10-12-1969, Wonnerth, Rec. 577). En cas de modification de cette grille, on cherche à éviter que les fonctionnaires subissent une diminution de leurs émoluments (CE statut, art. 105 p. ex.).

411039. – La coexistence des deux approches entraîne un certain désordre dans cette matière. On doit, partiellement au moins, l’attribuer au système de recrutement sur la base de la description spécifique des emplois. Un niveau convenable des traitements et indemnités est la condition de la qualité du recrutement, de la durée des carrières et de la modération des avancements, de la mobilité des affectations et du rendement des services4. (905)

§ 3. – Le régime fiscal

421040. – Les fonctionnaires permanents de toutes les grandes organisations internationales bénéficient de l’immunité fiscale en ce qui concerne les émoluments qu’ils reçoivent de l’organisation5. (1310)

43Cette exemption résulte de documents divers tels que des conventions multilatérales sur les privilèges et immunités (ONU et institutions spécialisées) ou bilatérales comme les accords de siège conclus entre chaque organisation et le pays qui l’abrite, ou tout pays dans lequel elle exerce ses activités. Elle ne saurait être imposée à un gouvernement qui n’en a pas accepté le principe (voir AFDI 1970, 446 : com. Salmon). (324)

441041. – Cette exemption est fondée sur plusieurs considérations.

45Elle tend d’abord à préserver l’égalité des États membres en évitant que ceux où les institutions ont établi leur siège, ou ceux qui y ont un certain nombre de ressortissants, n’en tirent un bénéfice au détriment des autres, qui contribuent chacun pour sa part aux dépenses de l’organisation.

46Elle permet aussi de maintenir l’égalité des rémunérations réelles entre les fonctionnaires, et de garantir leur indépendance à l’égard d’éventuels contrôles des administrations nationales (TANU 3-10-1963, Davidson, 88, Rec. III, 5, AFDI 1963, 483 : situation discriminatoire). (280)

471042. – Mais cette immunité provoque souvent des commentaires critiques car elle est contraire au principe de l’égalité des citoyens devant l’impôt, encore que, bien souvent, le niveau des rémunérations offertes soit fixé par comparaison avec les salaires nationaux, déduction faite d’une charge fiscale moyenne (v. RGDIP 1965, 839, note Rousseau).

48Aussi certains gouvernements en refusent-ils ou en mesurent-ils le bénéfice à leurs nationaux : c’est notamment le cas des États-Unis d’Amérique à l’égard de leurs ressortissants employés par les institutions internationales et des étrangers admis à titre de résidents permanents sur leur territoire (BIRD manuel, disp. 305 ; TANU 10-10-1975, Squadrilli, 199), ou de la France pour ceux de ses nationaux ou des résidents permanents qui sont employés dans certaines organisations ou sur son propre territoire (CERN : accords des 13-9-1965 et 16-6-1972).

491043. – D’autres États ont adopté des formules permettant d’imposer, indirectement ou pour partie au moins, les rémunérations internationales : il en est parfois tenu compte pour le calcul des contributions sur l’ensemble des revenus ou sur les revenus à percevoir d’autres sources, par exemple dans la détermination des tranches de progressivité des contributions directes (TAOIT 1-2-1996,Augier, 1491 : CERN). Certains États taxent les agents qui résident sur leur territoire (CROTAN 13-1-1993, 279 ; 26-3-2003, 461 ; v. CJCE 13-11-2003, C 209/01 : domicile fiscal).

50Un fonds de péréquation des impôts (AGNU résolution 973 de 1955) a permis de compenser les inégalités résultant des régimes fiscaux nationaux, suivant des barèmes appliqués dans chacune des organisations qui ont adhéré à l’initiative.

511044. – Ces pratiques sont contraires aux accords internationaux lorsqu’elles n’ont pas été annoncées lors de leur signature ou de leur ratification, soit comme interprétation, soit comme réserve (CJCE 16-12-1960, Humblet, Rec. 1129, RGDIP 1961, 546, note Amphoux ; TANU 10-10-1975, Squadrilli, 207, AFDI 1975, 424) ou lorsqu’elles ne sont pas fondées sur la lettre d’une convention comme c’est le cas aujourd’hui de façon assez générale (accords de siège signés par la France p. ex. le 30-6-1964 avec l’Organisation pour la protection des plantes, le 1-9-1964 avec l’Organisation de métrologie légale ; convention du 12-7-1974 sur l’Organisation européenne de recherches astronomiques dans l’hémisphère austral ; convention du 30 mai 1975 sur l’Agence spatiale Européenne p. ex.).

521045. – Il est généralement admis que l’exonération de la fiscalité nationale s’entend de toute contribution directe ou indirecte sur le salaire, quel que soit son nom, mais au sens strict.

53Elle ne bénéficie qu’aux sommes versées par l’organisation (TANU 20-10-1967, Ashton, 111, Rec. III, 280, AFDI 1967, 274) aux agents ayant un statut international.

541046. – Pour répondre aux critiques dirigées contre l’exonération de la fiscalité nationale, beaucoup d’institutions internationales ont créé un impôt interne sur les émoluments qu’elles versent à leurs fonctionnaires, impôt qui vient en déduction des rémunérations budgétaires officielles6.

55Tel est le système appliqué à l’Organisation des Nations unies (statut, art. 3.3), mais non dans toutes les institutions européennes (OCDE ; Conseil de l’Europe).

561047. – Ces systèmes fiscaux précisent les sommes imposables, les éventuels abattements, les tranches d’imposition et les taux applicables, généralement très progressifs, enfin même les modalités de recouvrement. Il s’agit d’une imposition mensuelle à la source qui, dans certaines organisations, frappe même partiellement certaines prestations familiales, mais dont sont exemptées beaucoup d’indemnités.

57Les sommes ainsi prélevées sont reversées soit au budget de l’organisation, soit à un fonds de péréquation qui permet de rembourser certains impôts nationaux : elles ne servent donc pas au financement de dépenses d’intérêt général.

581048. - C’est le traitement exempt d’impôt qui doit être pris en considération pour le calcul de certaines indemnités (CROTAN 4-7-1975, 61).

591049. – Pour éviter la double imposition et le déséquilibre des rémunérations, certaines organisations remboursent à leurs agents les impôts qu’ils ont acquittés lorsqu’ils peuvent prouver qu’ils ont été soumis à une taxation nationale (OEA ; TANU 10-10-1975, Squadrilli, 199), et qu’ils n’ont pu s’y soustraire, par exemple du fait de leur domicile (TAOIT 3-5-1971, Walther, 177, BO 1972, 183) : ils doivent en effet se conformer aux lois qui leur sont applicables.

60Les modalités de ce remboursement sont fixées sur le plan réglementaire (ONU statut, art. 3. 3 f) afin qu’il reste limité aux impôts réellement payés au titre des salaires internationaux7.

Section II. - Le traitement

611050. – Le traitement est la rémunération de base du fonctionnaire international : il représente la contrepartie de son travail et aussi des obligations qu’il contracte à l’égard de son employeur, obligations qui sont parfois nombreuses et lourdes et qui commencent par un dévouement constant et exclusif aux intérêts de l’institution internationale.

§ 1. – Le droit au traitement

621051. – Sauf dans des cas exceptionnels, par exemple pour certains postes de l’assistance technique, la fixation et la modification du traitement du fonctionnaire international se font de façon réglementaire.

63En conséquence, la règle est parfois écrite que l’agent ne saurait renoncer ou être contraint de renoncer à la rémunération à laquelle il a droit (CE statut, art. 62 ; TAOIT 4-9-1962, Lindsey, 61, AFDI 1962, 407, com. Lemoine). Mais il ne saurait prétendre à des émoluments non prévus par les règlements (TAOIT 15-10-1968, Martin, 123, BO 1969, 127 : erreur du service et mesure de bienveillance).

641052. – D’autre part, le traitement proprement dit étant alloué en fonction des critères objectifs que sont l’emploi budgétaire occupé, ou le grade et l’échelon, l’autorité ne saurait le moduler suivant les qualités ou le rendement de l’intéressé, pour récompenser ou punir celui-ci, à la différence de ce qui est pratiqué pour certains avantages accessoires. Elle ne peut, pour ce faire, qu’utiliser la procédure de l’augmentation de salaire, si elle existe dans le statut.

651053. – La rémunération est fixée sans distinction de sexe, de race, de religion, de nationalité et d’origine (CJCE 16-6-1971, Bode, Rec. 555, Clunet 1973, 977, com. Ruzié : modification des parités monétaires). (331)

661054. – L’allocation du traitement est subordonnée à la position d’activité du fonctionnaire. L’agent qui n’exerce pas les fonctions afférentes à son grade ou à son emploi n’a le droit d’y prétendre que si une disposition dérogatoire l’y autorise (OIT statut, art. 6. 7 : congé spécial avec traitement). (518)

67En principe, par conséquent, un agent congédié (TAOIT 13-9-1960, Mïlous, 42, BO 1960, 487), démissionnaire (TAOIT 6-10-1970, Devdutt, 158, BO 1971, 200) ou en non-activité n’a droit à aucun traitement ou indemnité (OCDE statut, art. 14. b). L’agent d’une institution européenne mis en disponibilité a droit à une indemnité pendant un certain temps (CE statut, art. 41 modifié et annexe IV). (537, 540)

68Le propre de la réglementation sociale est souvent de faire exception à ce principe, par exemple en cas de congé de maladie. (1205)

691055. – La mutation, le transfert, le détachement, la mise à la disposition entraînent une modification de la charge des émoluments, suivant accord entre les institutions intéressées (v. statut-type de la fonction publique européenne, art. 32). (524)

701056. – Lorsque les organisations admettent le travail à temps partiel, elles fixent le principe que le traitement est réduit (CE statut, art. 53 bis, 2004, annexe IV bis). (685)

711057. - Il est de principe que le traitement d’un agent ne saurait sans son accord être diminué durant son emploi (TAOEA 6-6-1975, Alaniz, 13) : il s’agit de maintenir l’équilibre des droits et des obligations qui a motivé l’engagement (CROCDE 17-12-1974, Legrain, 46, Clunet 1975, 896, com. Ruzié). (213, 238)

721058. – Mais, en l’absence de service fait, l’autorité est fondée à refuser le paiement du traitement (CJCE 5-4-1973, Noé-Dannwerth, Rec. 433, RTDE 1975, 295, com. Dubouis) : c’est le cas de la grève, au moins théoriquement, ou de la suspension préalable à une poursuite disciplinaire. La retenue du salaire est alors possible à la mesure de l’absence et sans préavis (journées de grève : CROCDE 27-7-1965, Domergue, 39), sans que cette retenue puisse être regardée comme une sanction (CJCE 18-3-1975, Acton, Rec. 383). Il peut en être de même en cas d’absence non autorisée (CJCE 17-9-1974, Vellozzi, Rec. 895). (435)

73Un agent qui ne consacre qu’une partie de son activité à l’organisation ne saurait se plaindre de ne pas percevoir l’intégralité des émoluments prévus à son contrat (CROECE 31-7-1950, 6).

741059. – Tous les statuts prévoient la possibilité d’augmentation de salaire par avancement d’échelon, par avancement de grade (TANU 20-4-1972, Garnett, 156, Rec. IV, 378, AFDI 1972, 332), parfois par changement ou prolongation de contrat (OIT statut, annexe V), ou par changement d’attributions ou de poste (OIT statut, art. 3.6). Ces augmentations peuvent être refusées dans certaines conditions (TAOIT 15-5-1972, Dutreilly, 188, BO 1972, 216), notamment en cas de services non satisfaisants (TANU 24-4-1968, Josephy, 116, Rec. IV, AFDI 1968, 284 ; 4-10-1976, Lord, 284). (986)

751060. – Les émoluments doivent être ajustés selon l’évolution des conditions de séjour dans les différents lieux d’affectation du fonctionnaire lorsque celui-ci y est nommé pour une durée suffisante (en général un an au moins) et n’est pas recruté et rémunéré sur une base purement locale (ONU règlement, disp. 103. 7 : indemnité de poste ; OIT statut, art. 3. 9 ; CE statut, art. 64 : le coefficient correcteur peut être négatif ou positif). L’organisation fixe alors l’année et le point de référence : Bruxelles, Genève, New York, par exemple. Parfois on prend en considération les taux de change (UNESCO règlement). Le pourcentage de cette correction peut être substantiel dans certaines localités, en fonction du changement des parités monétaires et du coût de la vie.

761061. – Dans certaines organisations les majorations de traitement dues à la hausse du coût de la vie sont accordées sous forme d’indemnités spéciales, par exemple d’indemnité de vie chère (CRCE 2-12-1971, Pugsley, 6). Dans d’autres, elles sont incorporées directement au traitement lui-même.

77Dans le système des Nations unies, l’incorporation de cet ajustement du traitement se fait partiellement, progressivement et non sans contestation. Les directives de la Commission de la fonction publique internationale débattues avec les délégués du personnel sont appliquées de façon souple. Les méthodes de calcul des hausses du coût de la vie, la cueillette des données statistiques, leur interprétation par les parties concernées ont conduit à des conflits (v. lettre citée par le TANU et adressée par le syndicat aux entreprises et organismes genevois faisant l’objet d’échantillonnage, les invitant à ne pas répondre aux sondages et demandes de renseignements de la CFPI (TANU 25-11-1997, Lombardi, 855). Des primes de risque sont ajoutées au traitement, mais il n’en est pas tenu compte dans la fixation des retraites.

781062. – Avant d’être versé, le traitement peut subir des retenues.

79Celles-ci sont diverses : contributions au régime de pension et aux éventuels régimes complémentaires ou à un fonds de prévoyance, impôt versé à l’organisation, participation à la sécurité sociale ou au système de protection de la santé et éventuellement à une assurance complémentaire reconnue, paiement d’un logement mis à la disposition d’un agent, le cas échéant sommes dues à l’administration (OIT statut, art. 3.16), voire à des tiers (ONU règlement, disp. 103.18 : retenues diverses).

§ 2. – Le paiement

801063. – Le calcul et le paiement du traitement posent des problèmes monétaires délicats dans le système international. Les fonctionnaires, et notamment les experts d’assistance technique souhaitent être en possession de devises fortes et bénéficier de facilités de transfert, notamment en fin de séjour. Les organisations, de leur côté, veulent se débarrasser des avoirs inconvertibles ou dépréciés, et répartir les monnaies utilisées en fonction de leurs comptes, des lieux de séjour et des nationalités d’origine : les systèmes appliqués par l’administration internationale ne sont donc ni stabilisés ni uniformes.

811064. - Il est conforme à une bonne gestion que les salaires soient exprimés dans une monnaie de compte unique pour chaque organisation.

82Dans les organisations mondiales, la monnaie de compte généralement choisie est le dollar américain (TAOIT 6-7-1995, Hoebrick, 1459) ; quoique, à Genève, le franc suisse soit également utilisé à l’OIT. Dans l’Union européenne, la monnaie de compte est l’euro (CE statut, art. 63). La monnaie peut aussi être celle du lieu d’affectation de l’agent (UNESCO ; OAA) ou celle des différents pays où l’institution exerce son activité (OTAN), le taux de change étant soit un taux propre à l’organisation ou à un groupe d’organisations, soit celui du marché. Elle n’est plus jamais l’or8.

831065. – Les émoluments sont ensuite versés dans la monnaie du pays de séjour de l’agent ou du lieu de travail, ce qui pose des problèmes de parité, notamment en cas de fluctuation ou de réévaluation d’une monnaie (CJCE 16-6-1971, Bode, Rec. 549 : refus d’une indemnité compensatrice du poids accru des charges personnelles dans le pays d’origine) : les crises du dollar américain ont faussé une partie du système des rémunérations dans les institutions mondiales. L’institution de l’euro a facilité les gestions européennes.

841066. – Malgré la gravité de leurs conséquences les variations de parité monétaire sont un état de choses auquel nul ne peut se soustraire et des clauses de revalorisation seraient contraires à l’ordre public (TAOIT 26-4-1955, Niestlé, 16, BO 1955, 253 ; 6-7-1995 précité, 1459). La règle s’applique d’ailleurs aussi aux pensions (TANU 19-4-1974, Harpignies, 182, AFDI 1974, 376, Clunet 1975, 911, com. Ruzié). (1089)

85La juridiction considère qu’une requête ne saurait être fondée sur la dévaluation de la monnaie en tant que telle (TAOIT 6-5-1974, Chawla, 234, BO 1974, 297)9. Mais elle indemnise lorsqu’un retard a causé au fonctionnaire un préjudice certain et suffisant (TAOIT 27-2-1947, Rothbarth, 6, BO 1947, 417) : alors se pose un problème d’évaluation du dommage, c’est-à-dire de la diminution du revenu en fonction du taux de change. (868)

861067. – Des dispositions spéciales permettent le transfert de tout ou partie des émoluments dans le pays d’origine (OCDE statut, art. 18) et des immunités spéciales sont accordées à ce titre aux fonctionnaires. Elles constituent un droit (TAOIT 22-10-1973, Hérouan, 220, BO 1974, 249). (270, 1314)

87Si tant est qu’ils existent, des transferts irréguliers ou abusifs peuvent donner lieu à sanction.

881068. – Une garantie de change a parfois été accordée aux agents et experts en période de grande instabilité monétaire afin de leur permettre de faire face à certaines dépenses en monnaie forte. Motivée par certains abus, la suppression de cette garantie peut gravement fausser l’équilibre général de leur engagement (CROCDE 9-1-1964, Aicher, 37, Clunet 1965, 964), et constituer une gêne réelle dans le recrutement. Les associations du personnel demandent la compensation des pertes dues aux fluctuations des monnaies mais une telle mesure est difficile à prendre si elle n’est pas équilibrée par une récupération des gains dus à la même cause.

891069. – Il est de pratique générale de fixer le traitement sur une base annuelle et de le payer à terme échu en douze mensualités égales (OIT statut, art. 3.2). Le mois est la douzième partie de l’année, le jour la trentième partie du mois.

90Déclarant tenir compte des avantages de la fonction publique internationale et de certaines charges comme celles des pensions, certaines institutions ont prévu un prélèvement statutaire dit temporaire, sur les rémunérations de leurs agents et en proportion de celles-ci (CE statut, art. 65 bis, rédaction de 2004.)10

911070. – Le montant de la rémunération résulte d’une pièce officielle, telle une fiche mensuelle. Celle-ci a le caractère d’une décision (CJCE 21-2-1974, Kortner, Rec. 177), est opposable à l’intéressé et susceptible de recours (CJCE 7-7-1971, Müllers, Rec. 689), mais peut être modifiée, pour l’avenir au moins, en fonction de la réglementation (CJCE 8-2-1973, Goeth, Rec. 181 ; CROCDE 5-7-1960, 32). (1380)

921071. – L’agent peut être tenu de restituer les sommes qui lui ont été payées par erreur (TAOIT 6-10-1961, Wakley, 53, BO 1961, 541). La répétition de l’indu est un principe (CJCE 30-5-1973, Meganck, Rec. 527) auquel la bonne foi ne permet pas toujours de se soustraire (CJCE 27-6-1973, Kuhl, Rec. 705) et qui peut jouer parfois au bénéfice de l’agent (TAOIT 10-4-1965, Metzler, 81, BO 1965, 358). Un délai de recouvrement est aussi imposé à l’administration (ONU : deux ans ; TANU 25-7-2002, 1079).

93En droit européen, une retenue sur salaire ne peut procéder que d’une loi, d’une décision de justice ou du consentement de l’intéressé (TCE 27-6-2001, T 214/00).

94La régularisation est en tout cas normale si l’illégalité était évidente, ou connue du bénéficiaire ((CE statut, art. 85, version de 2004), ou si elle est imputable à sa négligence (CROCDE 5-7-1960, 32).

951072. – Mais, une fois le service fait, le fonctionnaire a droit à percevoir sa rémunération réglementaire : il est devenu créancier de l’organisation. Il peut aussi être créancier d’une indemnité au cas où une erreur du service lui cause un tort (CROCDE 5-7-1960, 32). (231)

961073. – Comme tout salaire, le traitement doit bénéficier des règles de l’insaisissabilité et de l’incessibilité qui sont de droit commun en droit du travail. S’il est vrai qu’il n’y a pas de voie d’exécution contre les institutions intergouvernementales, en fait, celles-ci n’invoquent généralement pas leur immunité pour empêcher les saisies-arrêts régulièrement demandées.

§ 3. – Le niveau

971074. – Les postes internationaux sont souvent présentés comme de « grasses prébendes »11. À la vérité, la détermination du niveau des rémunérations internationales n’est pas effectuée librement par les organisations, mais fixée par accord entre les gouvernements intéressés, représentés au sein du conseil qui dirige chaque institution, et aussi parfois au cours des procédures de coordination. (118)

981075. – Divers sont les facteurs à prendre en considération en ce domaine.

99D’une part, il s’agit d’attirer et de retenir au service des agents intègres et qualifiés, d’origine et de formation diverses (administrations nationales, milieux scientifiques ou universitaires, affaires privées), de garantir leur indépendance, d’assurer leur efficacité, de leur donner un niveau de vie correspondant à leur mission dans une situation de grand désordre monétaire international. (747)

100D’autre part, il faut tenir compte du coût croissant de l’ensemble du dispositif international et européen. Les différences de niveau de vie entre les salariés dans les lieux où séjournent des fonctionnaires internationaux peuvent même poser un problème politique.

1011076. – Depuis l’époque de la SDN est posé le problème des conditions d’emploi des fonctionnaires internationaux. Le « rapport Noblemaire » fixait déjà, en 1921, le principe que le niveau général des rémunérations doit toujours, dans les organisations internationales, dépasser celui qu’il atteint dans les administrations nationales les mieux rétribuées (TAOIT 6-7-1995, Derqué, 1460) : à Genève, à l’époque, on avait majoré les traitements britanniques d’un pourcentage moyen de 20 % et d’un régime d’expatriation. (25, 254)

102Ce principe n’a pas toujours été appliqué ni d’ailleurs accepté, soit que des nécessités budgétaires ou économiques aient contraint certains gouvernements à refuser ou retarder la revalorisation des émoluments de leurs fonctionnaires, soit que l’insuffisance de leur revenu national ait poussé les pays pauvres à trouver excessif le niveau général des rémunérations internationales.

1031077. – À la vérité, limitée aux traitements publics ou étendue à l’ensemble des salaires, la comparaison des rémunérations est difficile : prix et salaires, systèmes fiscaux, prestations sociales varient suivant les pays (TAOIT, 3-2-2000 Berthet, Lampinen, Leberman et Schechinger, 1912). D’ailleurs, dans les administrations nationales, les corps sont divers, les emplois souvent peu comparables, les barèmes officiels d’émoluments inexacts, les avantages en nature fréquents.

104La comparaison est aussi difficile du côté des institutions internationales, diverses dans leur composition, leur assiette, leur structure (OEA règlement : parité avec les Nations unies ; mais TAOEA 6-6-1975, Alaniz, 13). Les émoluments varient, non seulement selon le classement des emplois, selon le type et le niveau des engagements, mais aussi suivant le lieu d’exercice des fonctions puisque des ajustements sont prévus en faveur des agents servant au loin ou dans les pays où la vie est chère.

1051078. - Il ne faut donc pas s’étonner que l’étude de ces questions fasse l’objet de nombreuses délibérations, soit au niveau des représentations gouvernementales, soit dans des organismes spéciaux créés au niveau international, comme la Commission de la fonction publique internationale.

106L’instabilité monétaire complique le travail et accroît les préoccupations des gouvernements, notamment dans la comparaison inévitable avec leurs propres politiques nationales des salaires et des revenus. Nombreux sont les États qui s’inquiètent du coût croissant de l’administration internationale et entendent peser sur ses dépenses de personnel, lesquelles représentent souvent plus des deux tiers des budgets de fonctionnement. Ils le font parfois en prescrivant l’interruption du recrutement mais aussi en limitant les majorations de salaires. Ces deux attitudes ne peuvent que compromettre l’avenir des institutions internationales.

107La fixation des traitements des agents des services organiques et surtout des agents des services généraux a donné lieu à plusieurs litiges caractérisés, notamment à la suite du gel décidé en 1984 à la suite d’une étude de la CFPI, l’écart ayant été considéré comme excessif à l’égard des fonctions publiques de référence.

108La Banque Mondiale a fixé le principe que l’ensemble des avantages financiers de ses agents doit être équivalent à ce qui est accordé dans des organisations nationales ou internationales comparables : les facteurs à prendre en considération sont l’adaptation au coût de la vie, l’amélioration du niveau de vie, la compétitivité de l’emploi, le sentiment de justice dans le personnel. En conséquence, la Banque s’est livrée à une enquête dans une trentaine d’institutions avant de décider les revalorisations de 1976 (BIRD instructions, 5-5-1976). Cette Organisation, tout comme le FMI, maintient une avance certaine en matière de rémunération.

1091079. – À l’exclusion des institutions européennes, où il existe des grilles générales de salaires, une grande partie du personnel des organisations internationales est payée suivant une référence directe au niveau des salaires dans le pays d’affectation. Il s’agit, selon les terminologies, des membres des services dits généraux, des agents locaux, des employés de bureau ou d’exécution ainsi que des titulaires de certains engagements non statutaires. (901, 1026)

110Leurs émoluments sont fixés dans chaque institution sur la base des usages locaux, compte tenu des réglementations portant sur les salaires, les conditions de travail, les prestations sociales, les impôts. On prend généralement en considération, à cette fin, les salaires versés dans la catégorie professionnelle considérée, sans se limiter à la fonction publique et en les majorant légèrement pour tenir compte de l’insécurité des engagements internationaux ; la question est de savoir si ce sont réellement les meilleures conditions locales qui servent ou doivent servir de base au calcul.

1111080. – Ces personnels subalternes sont souvent ceux qui sont le plus directement touchés par l’inflation : la complexité et la lenteur des procédures financières internationales, comportant enquêtes, vérifications, consultations, propositions, délibérations, etc. aggravent la comparaison avec le coût de la vie dans les grandes capitales et ont provoqué des crises sociales dans les postes où sévit l’inflation.

112La référence au taux le plus favorable pratiqué pour les rémunérations privées au lieu d’exercice des fonctions (« principe Fleming », 1949 : TAOIT 1-2-1996, Gill, 1478) dépend naturellement des critères de comparaison utilisés. Des enquêtes sont parfois confiées à l’organisation qui dispose des effectifs les plus importants dans la localité considérée (OCDE à Paris, OIT à Genève), mais ces études exigent des services spécialisés dans l’analyse du marché du travail, ainsi que la collaboration des autorités nationales et des firmes concernées.

1131081. – Pour certains personnels spécialisés, la rémunération dépend directement de l’offre et de la demande. C’est notamment le cas pour des traducteurs et interprètes dont la puissante organisation professionnelle tire partie de l’expansion constante des besoins en linguistes, ou pour des experts et consultants auxquels les institutions ont recours à titre exceptionnel.

1141082. – Le problème du niveau général des rémunérations se pose de façon plus complexe lorsqu’il s’agit des services dits organiques ou professionnels dans certaines organisations, c’est-à-dire des cadres administratifs qui constituent l’armature même de la fonction publique internationale. (67, 1026)

115Pour ces personnels la comparaison avec le salariat privé est impossible, et la référence aux administrations étatiques difficile et variable suivant les pays et les époques12. La détermination des rémunérations s’opère donc dans des conditions très différentes de ce qui est fait pour les autres agents, ce qui ne laisse pas d’entraîner des difficultés, par exemple lorsqu’un fonctionnaire passe d’une catégorie à l’autre (TAOIT 5-5-1975, Grafström, 257, BO 1975, C 1, 94).

116D’ailleurs, les conséquences de la comparaison avec les rémunérations publiques, à laquelle les gouvernements tiennent de façon de plus en plus affirmée, sont loin d’être aussi nettes qu’il semble au premier abord. Elles prêtent à des discussions toujours renouvelées entre les trois parties en présence : gouvernements (plus ou moins d’accord entre eux), secrétariats généraux et représentants du personnel.

1171083. – En effet, l’application du rapport Noblemaire implique non seulement une exacte appréciation de la nature et du niveau des fonctions correspondant réellement à chaque emploi mais aussi la détermination et la révision du niveau des rémunérations afférentes à ces emplois en fonction de ce qui est fait dans l’administration nationale la mieux rémunérée. (23)

118On conçoit dès lors l’extrême difficulté d’une comparaison avec les fonctions publiques nationales, comme celles d’une harmonisation entre les organisations internationales, alors surtout que la création de celles-ci est intervenue en ordre dispersé et pour répondre à des missions diverses, et que la fiscalité, les prestations sociales et la situation économique de chaque pays constituent des variables à prendre en considération. (123)

1191084. – La question se pose tout au long de la vie de chaque organisation internationale en raison de la nécessité de rajuster les émoluments en fonction de la hausse du coût de la vie et éventuellement de l’amélioration du niveau de vie (ASE statut, art. 20.3), éléments de fait dont les conséquences ne sont ni obligatoirement concordantes à tous les niveaux de la hiérarchie ni nécessairement liées à une périodicité de révision prévue à l’avance (TAOIT 6-1-1995, Di Palma, 1457 : « panier d’articles »).

120Dans l’administration européenne, le statut du personnel organise un système de révision des rémunérations, dont l’application dépend des statistiques relatives au coût de la vie dans chaque pays mais ne manque pas de susciter des contestations (CJCE 5-6-1973, Commission, Rec. 575)13. Un accord doit se réaliser entre l’administration et les gouvernements sur les modalités d’application du principe (évaluation de la hausse du coût de la vie et amélioration, parfois sélective, du niveau de vie) et sur la périodicité des révisions (souvent semestrielle). (892)

121Dans les institutions occidentales coordonnées, un mécanisme de réajustement des rémunérations a été utilisé comportant des révisions périodiques, généralement triennales, la tendance consistant à prendre davantage en considération l’évolution des rémunérations des fonctionnaires nationaux (ajustement : TAOIT 1-2-1995, Meylan 1419 : ESO).

122D’ailleurs, les statuts de certaines organisations prévoient la révision périodique des rémunérations en fonction de l’indice du coût de la vie, notamment au siège de l’institution (CE : Bruxelles ; OCDE, statut, art. 19 et annexe I, dans le cadre de la coordination ; CE statut, annexe XI, modifiée en 2004 : examen annuel des rémunérations et des pensions ; rôle de l’Eurostat). (1179)

1231085. – Les difficultés qui surgissent périodiquement dans ce domaine ne sont pas propres à l’administration internationale, mais elles se révèlent difficiles à régler compte tenu notamment des disparités monétaires, de la dispersion des affectations et de la diversité d’évolution des rémunérations publiques dans les pays d’origine ou d’affectation. (1078)

124C’est ainsi que la méthode des ajustements de poste (agents des services organiques) fait l’objet de contestations dans le système des Nations unies, quant à ses modalités et à ses conséquences sur la situation comparée des diverses catégories d’agents comme sur le montant des pensions. (1061)

1251086. – Les crises qui en résultent perturbent le fonctionnement des services et des institutions et accroissent la syndicalisation des personnels. Il faut en rechercher les causes dans la responsabilité des États plutôt que dans celle des organisations elles-mêmes (CJCE 25-6-1975, Commission, Rec. 795)14. Le regroupement des organismes professionnels se renforce et l’affrontement entre ceux-ci et les gouvernements peut se préciser. (423)

1261087. – À la vérité, les procédures d’adaptation des salaires aux variations du coût de la vie et des parités monétaires sont à la fois lourdes et lentes. Les organes délibératifs sont paralysés par les divergences de vue de leurs membres, parfois par l’exigence de l’unanimité ou du consensus pour les décisions financières. Ils se satisfont trop souvent de solutions transitoires ou partielles.

127Il est, d’autre part, contraire à une saine gestion internationale, mais non rare, que les fonctionnaires originaires de certains pays soient soumis à un régime discriminatoire de rémunérations, c’est-à-dire qu’ils soient totalement ou partiellement rémunérés par leurs gouvernements comme c’est le cas à l’OTAN (AFDI 1964, 940), par exemple, et même dans certaines administrations communautaires. (31)

1281088. - L’inadaptation des barèmes de traitement fausse aussi le classement des agents, soit lors de leur recrutement, soit au cours de leur carrière, soit lors d’opérations de reclassement ou de réorganisation. On faisait déjà observer que, pour des raisons politiques et financières, le Secrétariat de la SDN comportait près d’un tiers de hauts fonctionnaires. Sans être aussi caractérisé, le phénomène subsiste dans l’administration internationale actuelle, où la répartition géographique des hauts postes aboutit à en cristalliser sinon à en accroître le nombre. Il faut ajouter que le blocage de certaines rémunérations nationales a des répercussions sur les traitements internationaux aux niveaux correspondants.

1291089. – De la fixation des traitements dépend aussi la situation faite aux bénéficiaires de pensions des institutions internationales. Si la juridiction n’a pas accepté de considérer que l’administration est sujette à une obligation éventuellement contractuelle de maintenir le pouvoir d’achat effectif des retraites (TANU 19-4-1974, Harpignies, 182, AFDI 1974, 376), il n’en reste pas moins que le calcul des pensions en certaines monnaies dont les fluctuations ne peuvent être évitées, puis leur conversion dans la monnaie de pays très divers, font peser sur leurs attributaires des risques qui n’existent pas dans les régimes nationaux. (1066, 1179)

130À plusieurs reprises, les organisations professionnelles ont fait valoir les préoccupations des anciens agents, notamment dans le système des Nations unies. La réévaluation des pensions sur la base du coût de la vie est devenue une pratique courante. Elle doit s’accompagner de celle des prestations sociales, en cas de décès et d’invalidité.

131Tout donne à penser que ce problème sera de plus en plus important, le nombre des retraités de la fonction publique internationale ne pouvant que croître assez rapidement, de même que se diversifient les pays où ils se retirent.

Section III. - Les indemnités

1321090. – Le traitement n’est pas la seule rétribution versée au fonctionnaire international. Toutes les institutions attribuent à leur personnel des indemnités ou des prestations dont l’objet et l’effet sont de personnaliser les émoluments et dont le montant atteint parfois le quart de la rémunération totale.

133Mais ces indemnités sont strictement réglementées : la vérité des rémunérations est souvent mieux respectée dans les organisations internationales que dans les administrations nationales.

1341091. - Ces indemnités ont généralement le caractère de supplément de traitement : elles sont soumises au même régime juridique et suivent normalement son sort (TAOIT 6-10-1970, Devdutt, 158, BO 1971, 200), c’est-à-dire qu’elles sont versées après service fait, à la fin de chaque mois par exemple, usuellement dans la même monnaie, et suivant des réglementations ayant un caractère général.

1351092. – En principe, les droits des agents en matière d’indemnités sont fixés au moment de leur engagement (OCDE instructions, art. 116) : les intéressés fournissent à cette fin les renseignements nécessaires. (1026)

136Mais des révisions ont lieu, soit en vertu de questionnaires périodiques, soit après une demande de l’intéressé assortie de justifications mais souvent assujetties à un délai, soit enfin en fonction des informations que les agents sont tenus de donner lorsque leurs droits peuvent être affectés par une modification de leur situation familiale ou professionnelle.

1371093. – Malgré la diversité et l’hétérogénéité des textes, on peut définir plusieurs grands groupes d’indemnités : celles qui sont liées à la situation familiale de l’agent, celles qui dépendent de son expatriation, celles qui correspondent à l’exercice de certaines fonctions ou à certaines spécialisations et celles qui représentent le remboursement de frais.

138Les statuts précisent celles de ces indemnités qui sont soumises à retenue pour pension, ce qui est rare.

1391094. – Les indemnités permettent notamment aux organisations internationales de faire varier les émoluments totaux de leurs agents en raison des sujétions que leur impose le caractère même de leurs fonctions : dédoublement du foyer,

140séparation des familles, frais de scolarisation des enfants, déménagement du mobilier, risques de services lointains (TAOIT 6-5-1974, McCubbin, 235, BO 1974, 298).

141Elles doivent les utiliser aux fins réglementaires et ne pas en refuser le bénéfice, de façon détournée mais indue, aux agents qui sont en droit d’y prétendre (TAOIT 12-4-1976, Carrillo, 272).

1421095. – Le versement de ces indemnités est souvent subordonné à la reconnaissance de la qualité de chef de famille. Sur ce point, la réglementation a considérablement évolué depuis que la jurisprudence a donné de nouveaux effets au principe de l’égalité des sexes dans la fonction publique internationale, en s’inspirant d’un mouvement assez général dans les droits nationaux. (337)

1431096. – Dans beaucoup d’organisations internationales, depuis quelques années, le régime des indemnités familiales a été modifié de façon à uniformiser la rémunération du personnel masculin et féminin. Alors que généralement le mari était à l’origine le seul bénéficiaire de nombreuses indemnités (TAOIT 17-11-1970, Taylor Ungaro, 167, BO 1971, 236), le régime de ces prestations a été transformé (TANU 10-10-1972, Mullan, 162, Clunet 1973, 978, com. Ruzié). (342)

144L’indemnité de chef de famille doit bénéficier à tout agent répondant aux conditions, quel que soit son sexe ; en conséquence, dans certaines organisations, elle a été dénommée « indemnité de foyer ». Cette modification a parfois porté sur les conditions d’octroi de l’indemnité, a rendu nécessaires de nouvelles enquêtes et entraîné un changement dans la situation des agents (CROTAN 4-6-1975, 61).

145Les indemnités accordées pour l’entretien et l’éducation des enfants doivent être accordées dans les mêmes conditions aux agents mariés, quel que soit leur sexe, dès lors qu’ils ont effectivement à supporter la dépense (TAOIT 22-10-1973, Hérouan, 219, BO 1974, 245). Il en est de même pour d’autres personnes à charge (CJCE 30-10-1969, Rittweger, Rec. 393 : ascendant).

1461097. – Le régime de l’expatriation a aussi été modifié non seulement sur le plan de la résidence, mais sur celui de la nationalité (CJCE 7-6-1972, Bertoni, Rec. 345, BYIL 1972-73, 447, note Akehurst ; 20-2-1975, Airola, Rec. 221, RTDE 1975, 284, com. Dubouis). Les indemnités d’expatriation, le droit au congé dans les foyers, doivent dès lors bénéficier aux femmes mariées, sauf si l’abandon de leur nationalité d’origine résulte de leur fait. (343)

§ 1. – Les allocations familiales

1471098. – Il est de droit commun que le fonctionnaire bénéficie d’allocations familiales. En majorité, les organisations ne sont pas affiliées aux régimes nationaux de prestations familiales et instituent leur propre système en ce domaine. Il leur faut alors éviter les cas de double indemnisation (ONU statut, art. 3. 4 ; OCDE règlement, art. 16 ; CE statut, art. 67. 2 et 68).

1481099. – Les prestations sont diverses (A SE règlement, art. 21.1/1). Elles sont différentes suivant le régime de recrutement des agents : ceux des catégories inférieures et des services généraux sont en effet en principe sélectionnés sur place (TAOIT 21-10-1974, Ellouze, 244, BO 1975, Cl, 27).

149Elles tiennent parfois compte du régime fiscal généralement favorable aux familles.

1501100. – Dans certaines organisations existe une allocation de foyer versée à l’agent marié, à l’agent ayant une ou plusieurs personnes à charge, à l’agent bénéficiant de l’allocation pour enfant handicapé (OCDE règlement, art. 16/1 ; CE statut, art. 67). Il va de soi que cette indemnité est réduite, voire supprimée dans le cas où les conjoints n’ont pas d’enfant et exercent tous les deux une profession rémunérée, notamment dans des institutions internationales.

1511101. – Des indemnités sont aussi versées pour les personnes à charge : le conjoint lorsque n’existent pas d’indemnités de foyer ; les enfants lorsque l’agent en assure effectivement l’entretien au-delà de leur majorité (TACE 27-6-2002, 295/2002 : enfant ayant des revenus personnels), généralement jusqu’à vingt-cinq ans s’ils poursuivent des études, ou sans limite s’ils sont handicapés (CROCDE 5-7-1960, 32) ; les ascendants, parents « partenaires » (v. CJCE 31-5-2001, 122/99) ou alliés aussi parfois, suivant les textes (ONU statut, art. 3. 4 ; UNESCO règlement) et généralement suivant les obligations alimentaires légales (CJCE 7-6-1972, Brandau, Rec. 373, Clunet 1973, 955, com. Ruzié : pouvoir d’appréciation) ou judiciaires (TAOIT 22-10-1973, Hérouan, 219, BO 1974, 245).

152N’étant pas inspirées par des préoccupations démographiques, ces indemnités ne sont généralement pas fixées suivant des barèmes progressifs comme au niveau national.

1531102. – Plusieurs organisations accordent une allocation spéciale à l’agent qui a la charge d’un enfant frappé d’une incapacité permanente et médicale de subvenir à ses besoins et dont la santé exige des soins, une surveillance ou une éducation spécialisée (ONU règlement 103.20(l) ; OCDE règlement, art. 16/g ; CE statut, art. 67.3).

1541103. – Une indemnité de logement peut compléter les émoluments des agents qui doivent louer ou sous-louer une habitation (ONU règlement, disp. 103. 7(e) ; OCDE règlement, art 16/5). La réglementation de cette indemnité est généralement assez complexe (ASE règlement, art. 21, 4/1 et instruction). Les associations du personnel se plaignent de l’insuffisance et de la complexité de cette allocation pour les agents expatriés et les experts. (780)

1551104. – Dans certaines institutions existe une allocation forfaitaire en cas de naissance d’un enfant (CE statut, art. 74).

§ 2. – Les indemnités liées à l’expatriation

1561105. – Beaucoup d’organisations internationales ont institué un système indemnitaire particulièrement lié à l’expatriation de leurs fonctionnaires, c’est-à-dire destiné à tenir compte du maintien de charges dans le pays d’origine comme du coût de la vie et d’autres facteurs propres au lieu d’affectation (OMS statut, art. 3.2). Mais le régime de cette indemnité varie suivant les grandes familles d’organisations : par exemple, le système des Nations unies n’est pas le même que celui des organisations coordonnées en Europe. (267)

157Pour l’application de ces réglementations on distingue souvent les agents recrutés localement et les agents recrutés sur le plan international (ONU règlement, disp. 104.7). (255, 901, 1026, 1079)

1581106. – De façon générale, l’indemnité d’expatriation, d’affectation ou de dépaysement (CE statut, art. 69) est accordée aux agents à condition que, lors de leur engagement ou de leur affectation, ils n’aient pas la nationalité du pays où ils exercent leurs fonctions. On exige aussi souvent qu’ils n’aient pas résidé dans ce pays de façon ininterrompue depuis un certain délai (OCDE règlement, art. 16/3 ; CJCE 28-5-1998, C 62/97 ; TACE 25-10-1990, 161/90 ; 6-4-1995, 188/94 ; CRASE 6-5-2004, 79), mais on accepte alors que l’indemnité soit versée à ceux qui ont la nationalité du pays hôte s’ils étaient depuis longtemps à l’étranger. Certaines catégories d’agents n’ont pas droit à cette indemnité : il s’agit de ceux qui sont en principe recrutés sur place (OIT statut, art. 3.5) sauf exceptions réglementaires (ONU règlement, art. 104. 6 et annexe B). Le régime et le taux de l’indemnité ont souvent été modifiés. (268)

159Cette indemnité est, soit calculée totalement ou partiellement en pourcentage du traitement, soit fixée forfaitairement. Son cumul est réglementé lorsque les deux époux sont fonctionnaires internationaux. Elle s’ajoute parfois aux corrections géographiques des traitements.

1601107. – Dans certaines institutions, cette indemnité est payée quelle que soit la durée du séjour du fonctionnaire international dans le pays hôte, et même si le siège de ses activités se trouve dans une région frontalière (Strasbourg, Genève) n’entraînant dès lors pas toujours une réelle expatriation. Mais elle cesse d’être due si l’agent est affecté dans un pays dont il a la nationalité, ou parfois au bout d’un certain temps de séjour.

161Dans d’autres institutions, particulièrement au sein de la famille des Nations unies, une indemnité d’affectation ou de poste est, dans des conditions fort diverses, versée aux agents travaillant durablement hors du siège de l’organisation, en fonction de leurs charges et du coût de la vie au lieu de l’emploi (TANU9-10-1972, Acinapura, 160, Clunet 1973, 993 ; voir OIT statut, art. 3.11). Mais le système de l’ajustement de poste exclut l’indemnité d’expatriation pour les agents auxquels il s’applique. (1061)

1621108. – Une indemnité est généralement versée à l’installation d’un agent au siège de l’organisation (CJCE 25-6-1970, Elz. Rec. 507) parfois même s’il n’a pas à franchir une frontière (OCDE règlement, art. 16/4 ; ASE règlement, art. 21.3/2) ou s’il est ensuite licencié ((CJCE 1-3-1962, De Bruyn, Rec. 43). Elle tient compte, normalement, des charges de famille ainsi que, parfois, du lieu d’installation (OIT statut, art. 3.10) et du traitement de base de l’agent. Dans certaines organisations, elle peut varier pour partie suivant la durée de l’affectation et est partiellement ou totalement remboursable en cas de rupture rapide de l’engagement (CRCE 3-12-1971, Pugsley, 5, Clunet 1973, 992).

163Les prestations sont souvent complètes et complexes (BIRD manuel).

1641109. – Certains statuts prévoient une indemnité de réinstallation en faveur des agents qui retournent dans leur pays d’origine (ONU statut 9. 4 et annexe IV ; CE statut, art. 71 ; CJCE 11-7-1974, Reinarz, Rec. 819) ou une indemnité de rapatriement lorsque les services prennent fin dans des conditions normales (ONU ; OIT). Il convient d’en subordonner l’octroi à l’exercice des fonctions pendant un certain temps (cinq années par exemple) et de la rendre proportionnelle à la durée des services.

165Il convient de distinguer les indemnités de réinstallation des allocations attribuées en fin de carrière ou à la cessation des fonctions. (1130)

1661110. – Quelques organisations accordent une indemnité de résidence à des agents recrutés dans le pays hôte mais hors de la région où siège l’organisation (Conseil de l’Europe ; ONU règlement, disp. 103. 5 ; OIT statut : agents des services généraux).

1671111. – L’application de la réglementation de ce type d’indemnité exige une définition objective des foyers des agents (OIT statut, art. 4.4). L’appréciation du caractère principal, durable, réel de la résidence, est sujette à nombreuses discussions (CROECE 10-3-1951, 8 : résidence principale malgré déplacements ; TAOIT 23-9-1960, Fisher, 48 : résidence de fait, prétendue sous la contrainte ; CROECE 10-3-1951, 11 : hébergement stable ; CROCDE 6-12-1972, Wilkens, 43, Clunet 1973, 994 : installation du centre stable des intérêts et non-stage professionnel ; CROECE 10-1-1955, 19 : logement gratuit ; CROECE 21-12-1955, 23 : hébergement familial ; CRELDO 25-6-1971, 6, Clunet 1973, 988 : la localisation du foyer). La résidence, sans être un domicile juridique, n’est pas une habitation occasionnelle ou accessoire (CROECE 10-3-1951, 10). (361)

1681112. – Une indemnité peut être accordée dans certaines organisations, à des agents qui sont transférés pour une durée assez longue d’un lieu d’affectation à un autre (OIT statut, art. 3.11), notamment hors du siège de l’organisation (UNESCO règlement : allocation de poste ; ONU règlement, disposition 103-22 : prime de mobilité). (695, 698)

1691113. – Des allocations pour frais d’études ou des indemnités d’éducation peuvent être accordées aux fonctionnaires qui n’ont pas été recrutés sur place ou dont le lieu d’affectation est situé hors des pays où ils ont leurs foyers (ONU statut, art. 3. 2 et règlement, disp. 103.20) : ces sommes sont destinées à leur permettre de faire face aux dépenses d’éducation des enfants, de façon à ne pas les retirer à leur milieu national, linguistique ou habituel (OIT statut, art. 3. 14 ; OCDE règlement, art. 16/8 ; CROCDE 29-6-1990, 121). Leur réglementation est parfois très complexe.

170La circonstance qu’un agent possède deux foyers ne saurait le priver de cette indemnité, dès lors qu’il établit avoir des charges du fait de l’éducation d’enfants dans son pays d’origine (TAOIT 3-11-1969, Pouros, 138, BO 1970, 157), mais le foyer de l’enfant est réputé se trouver à la résidence de celui des parents auquel il est confié (TAOIT 12-4-1976, Breuckmann, 270).

171Dans certaines organisations, l’indemnité d’éducation est également payée, à un taux moindre, si l’enfant poursuit des études au lieu d’affectation, hors du pays d’origine, mais dans un établissement qui ne dépend pas du régime général de l’instruction publique.

1721114. – Le développement de l’administration et de l’assistance technique internationales ne peut qu’entraîner des mouvements croissants de services et de personnels d’un pays, d’un continent à l’autre15. Toutes les institutions ont dès lors à prévoir des réglementations et des crédits pour faire face aux conséquences de cette évolution. Quant aux fonctionnaires et aux candidats, ils doivent savoir que leur expatriation et souvent celle de leur famille font partie intégrante de leurs obligations et en accepter toutes les sujétions. C’est la raison pour laquelle la Banque Mondial a innové en prenant en charge, dans certaines conditions, les frais occasionnés par le déplacement des épouses de ses agents en mission.

§ 3. – Les indemnités de fonctions

1731115. – Certaines indemnités sont liées à l’exercice de fonctions : les indemnités de suppléance (OTAN statut ; CROTAN 19-11-1971, 34, Clunet 1973, 992, com. Ruzié), les indemnités de représentation (OCDE règlement, art. 17-6) ou d’intérim (OIT statut, art. 3. 7 ; OCDE règlement, art. 16/6) en sont le type car elles sont accordées aux agents appelés à assumer un temps, dans l’intérêt du service, des responsabilités pour lesquelles ils ne sont pas normalement rémunérés (A SE règlement, art. 21.5/1). (450, 509)

174Ces indemnités ne sont pas soumises à retenue pour pension (ONU règlement, disp. 103.11).

1751116. – L’attribution de telles indemnités est discrétionnaire (TANU 14-10-1969, Frias, 133, Rec. IV, 200, AFDI 1969, 323) à condition qu’existent les crédits, c’est-à-dire généralement que le poste supérieur soit vacant (TANU 19-4-1972, Belaineh, 155, Rec. IV, 373, AFDI 1972, 329).

1761117. – Des indemnités sont particulièrement accordées aux interprètes, transcripteurs, opérateurs, surveillants de sections spécialisées, fonctions de confiance pour lesquelles il faut trouver un personnel qualifié et souvent rare (OIT statut, art. 3.8). Cependant, les primes linguistiques attribuées aux agents locaux selon le « principe Flemming » continuent de faire l’objet d’interprétations de jugements contradictoires (TANU 30-1-2003, Hasanat, 1100 et TAOIT 3-2-2000, Abdur, 1915 ; 12-7-2001, Abdur, 2059).

1771118. – Dans certains cas, au-delà de la compensation en temps, les travaux supplémentaires donnent lieu à indemnité (CE statut, art. 56 ; OIT statut, art. 7. 2 ; OCDE statut, art. 20 b) sauf clause contraire (CROECE 26-4-1950, 4) et sous réserve des personnels de grade élevé. (686)

1781119. – Il peut en être de même pour des travaux pénibles (ONU règlement, disp. 103-13 : sursalaire de nuit ; CE statut, art. 100) ou spécialisés, tant que ceux-ci font partie des tâches de l’agent (TAOIT 12-4-1976, Pessus, 265).

1791120. – Certaines organisations prévoient aussi des primes ou indemnités en faveur des agents qui justifient de connaissances linguistiques utiles au service (ONU statut, annexe I, art. 8 ; OIT statut, art. 3.15). L’octroi de ces indemnités est subordonné à des conditions de grade et de qualification (OCDE règlement, art. 16/7).

180Le développement de la vie internationale entraînera l’obligation d’étendre ce genre d’indemnité. La proportion des linguistes dans les effectifs de fonctionnaires ne cesse de croître.

1811121. – L’administration communautaire européenne prévoit la possibilité d’attribuer des primes pour services exceptionnels (statut, art. 99 : dans le domaine nucléaire), des indemnités pour sujétions particulières (statut, art. 56 ter : personnel rémunéré sur crédits de recherche et d’investissement) ou des avantages financiers exceptionnels (statut, art. 93 : fonctionnaires justifiant de très hautes qualifications scientifiques et techniques dans le domaine nucléaire).

182Ces indemnités doivent permettre de recruter et de conserver des collaborateurs dans les cadres scientifiques et techniques.

§ 4. – Les remboursements de frais

1831122. – Les organisations internationales remboursent à leurs agents un certain nombre de dépenses légitimement exposées dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions (CE statut, art. 71 et annexe VII ; ONU règlement ch. VII).

1841123. – Sont ainsi couvertes les dépenses spéciales faites dans l’intérêt de l’organisation par certains hauts fonctionnaires (ONU statut, annexe I). Il s’agit souvent de frais de représentation (OCDE règlement, art. 1716).

1851124. – De nombreux frais relatifs à l’expatriation ou au déplacement de l’agent et des siens doivent lui être remboursés (ONU statut, art. 7. 1 et 7. 2 et règlement, disp. 107. 1, etc.).

186Les frais de transport et de déménagement sont remboursés lors de la première installation comme à l’occasion d’une mutation pour le compte de l’organisation (C. de l’Europe, statut, art. 15 ; OIT statut, art. 9. 1 et 9. 3 et annexe III au statut ; CE statut, art. 71), sans discrimination suivant l’éloignement des pays d’origine (TAOIT 12-4-1976, Lopez-Vallarino, 271).

187Les réglementations sont, en ce domaine, très détaillées, afin de garantir que l’agent a bien exposé des frais légitimes (OCDE règlement, art. 17 ; CJCE 19-3-1964, Lepape, Rec. 120).

1881125. - À la rupture d’établissement, les mêmes frais sont remboursés à concurrence du coût de rapatriement dans le pays d’origine par la voie la plus courte ; ce droit n’est pas acquis en cas d’abandon de poste ou de rapide démission (OIT statut, art. 9.7) ni au titre de personnes à charge qui ne sont pas expatriées (TAOIT 12-4-1976, Breuckmann, 270).

1891126. - En cours de contrat, les frais de transport de l’agent et de sa famille sont remboursés à l’occasion du congé au foyer lorsque celui-ci est prévu par le statut (OCDE statut, art. 20 f) ; il en est parfois de même pour les frais de voyage des enfants qui font des études (ONU statut, art. 3.2) ou pour une visite annuelle de l’agent expatrié à sa famille (UNESCO). (1200)

190En ce domaine aussi, les réglementations sont nombreuses et diverses.

1911127. – Les candidats officiellement convoqués pour une entrevue avec les autorités chargées de les recruter ont parfois droit au remboursement de leurs frais de voyage et de séjour.

1921128. – Des frais de mission sont alloués, en sus du remboursement des dépenses de transport, aux agents appelés à voyager pour le compte d’une organisation (OCDE règlement, art. 17/2.1) ; il s’agit d’indemnités journalières, souvent versées en devises (CE statut, annexe VII). Le choix des fonctionnaires à envoyer en mission peut être organisé.

193Il peut être prescrit aux agents d’adopter le mode de transport le plus économique, l’itinéraire le plus direct ; mais on convient maintenant que l’avion est un moyen normal de transport international (ONU règlement, disp. 107.9) et on tient parfois compte des préférences de l’intéressé (OIT statut, art. 9.1). La réglementation des voyages est souvent très détaillée, car il s’agit d’un poste très important de dépenses ; elle porte aussi sur l’usage des véhicules privés, dans l’intérêt du service naturellement (CJCE 13-5-1970, Reinarz,. Rec. 276) et suivant leur utilisation réelle (CJCE 19-3-1964, Lepape, Rec. 120 ; CROTAN 26-3-2003, 484 : l’administration doit respecter la réglementation). En vue de faire des économies, plusieurs organisations offrent aux agents l’option d’une somme forfaitaire moindre, mais qui leur laisse le choix de leur mode de transport (ONU, PNUD, etc.)