El Perú entre 1680 y 1750

1Los historiadores han afirmado con frecuencia —a partir de consideraciones de diverso tipo: económicas, políticas y, también, algunas referidas a desastres naturales que asolaron el territorio, como los grandes terremotos del Cuzco en 1650, y de Lima en 1687— que el virreinato del Perú entró en un proceso de decadencia en la segunda mitad del siglo xvii. De entre dichas consideraciones, se suelen mencionar la caída de la producción minera; la crisis producida con respecto al empleo de la mano de obra indígena, por el aumento de las denuncias frente a los abusos que se producían; las incursiones de piratas y de corsarios en las costas peruanas; y la menor capacidad política de los virreyes de ese tiempo, a excepción del conde de Lemos y del duque de la Palata1. Fue también grave la crisis fiscal en el virreinato, perceptible en la disminución de los ingresos de la Real Hacienda, en el contexto de una indudable crisis imperial. Sin embargo, lo cierto es que el siglo xvii se caracterizó por una creciente autosuficiencia del Perú en el contexto de la monarquía hispánica, tanto en lo referido a lo económico —con el crecimiento y mayor dinamismo de los circuitos mercantiles internos— como en lo tocante a los intereses de los grupos poderosos locales que empezaron a imponerse frente a los designios de la Corona, representada por los agentes de la Administración.

2En efecto, a lo largo del siglo xvii los agentes de la Administración desempeñaron sus funciones en una sociedad en la que se iba fortaleciendo el sentimiento criollo, y en la cual eran crecientes las dificultades para hacer valer la autoridad de la monarquía de modo efectivo. Además, en muchos casos, los agentes de la Administración llegaron a aliarse con las élites locales, con el consecuente perjuicio para los intereses de la Corona. En ese sentido, cabe citar a Burkholder y Chandler, quienes denominaron «edad de la impotencia» —desde una perspectiva monárquica— a buena parte de ese siglo xvii2, al punto de llegarse a la «reforma del pacto colonial» en Indias3, en virtud de la cual el soberano aceptó tácitamente el predominio de los intereses locales en el Nuevo Mundo.

3Así, en el ámbito del gobierno de las Indias, esa impotencia de la Corona se manifestó en muchos aspectos a lo largo del siglo xvii, y muy particularmente en sus décadas finales. Pongamos el ejemplo de los ministros de la Audiencia de Lima: sus vinculaciones con la aristocracia de la tierra, los insuficientes salarios, los largos períodos durante los cuales permanecían en un mismo destino y otros factores concomitantes llevaron a que esos magistrados, que representaban al monarca, se aliaran con frecuencia con los intereses locales. Estos se fortalecieron a lo largo del siglo xvii, al punto de que la crisis económica de la Península tuvo un correlato distinto en el Perú: se dio un notable desarrollo interno en lo económico y mercantil, con el consecuente beneficio para las élites peruanas4.

4El período constituido específicamente por las dos décadas finales del siglo xvii y las cinco primeras del siglo xviii fue bastante complejo. A fines de la decimoséptima centuria, el virreinato peruano ya había dejado de ser la principal fuente de recursos indianos para la Corona. En efecto, hasta la década de 1670 había sido el Perú la fuente de las cantidades más sustanciales de rentas que llegaban a la metrópoli. Después, los envíos efectuados desde Nueva España fueron superiores5. Además, la autoridad de los agentes de la Administración —como acabamos de decir— tenía cada vez más dificultades para prevalecer. Por otro lado, las dos primeras décadas del siglo xviii presentaron una situación de inestabilidad en lo referido al ejercicio de la autoridad virreinal, debido a la sucesión de varios personajes en la primera magistratura en un corto período temporal. Tal como afirma Lohmann Villena, «las interrupciones en la transmisión del gobierno se suceden casi con la variedad de imágenes de un caleidoscopio». En efecto, en 1705, a causa de la muerte del conde de la Monclova, la Audiencia asumió el gobierno de modo interino. Dos años después se inició el período gubernativo presidido por el marqués de Castelldosrius, que solo duró tres años. En 1710 reasumió el poder la Audiencia, para transmitirlo al obispo de Quito, Diego Ladrón de Guevara. Este gobernó hasta 1716, tras lo cual el poder recayó nuevamente en la Audiencia y luego en el arzobispo de La Plata, Diego Morcillo. Entre 1716 y 1720 gobernó el príncipe de Santo Buono, tras cuyo mandato volvió a ejercer la autoridad virreinal el prelado Morcillo, quien ya por entonces era arzobispo de Lima6.

5En 1724 inició su gestión al frente del virreinato el marqués de Castelfuerte, José de Armendáriz y Perurena, quien llegó a Lima con el claro propósito de ordenar el gobierno y la Administración y afirmar la prevalencia de los intereses de la Corona. Particularmente importante fue su interés por reprimir el comercio ilícito, al cual se le atribuían no pocos de los problemas financieros por los que la monarquía atravesaba. Castelfuerte consideró crucial la extinción de esa práctica, para devolver «el curso y riqueza de los galeones y, por consiguiente, la opulencia antigua del Perú7».

6Sin embargo, desde comienzos del siglo xviii se produjo el traslado del centro de gravedad económico y estratégico del Imperio desde Lima a México, tanto por la mayor importancia de la minería novohispana, como por el papel del Caribe, como región donde se dirimía la hegemonía de las potencias colonialistas europeas8. No obstante, y a pesar de este hecho, tanto Nueva España como el Perú iniciaron el período cronológico que estamos estudiando con una característica en común: la de la notoria autosuficiencia económica que manifestaron a lo largo del siglo xvii. Peter Bakewell lo ha explicado muy bien para el caso mexicano, en un párrafo que puede ser también aplicable a lo ocurrido en el Perú:

Nueva España pudo prescindir de Europa como proveedora de mercancías y de capital, dejando de ser un manantial del que manaban riquezas que atravesaban el Atlántico para sostener la economía europea, y conservando cada vez más sus recursos para beneficio propio. La Nueva España […] se convirtió en la fuente financiera de su propia defensa, en la proveedora de los artículos que ella misma necesitaba, y en la sede de una sociedad definida que le era propia9.

7Además de reflexionar sobre las investigaciones desarrolladas en torno a la organización territorial y el control administrativo en el virreinato peruano en el período propuesto, en este trabajo nos referiremos también a la noción que se tenía por entonces de la Administración pública, así como a lo relativo a las posibilidades reales que las autoridades tenían para hacer eficaces sus mandatos, considerando las dimensiones territoriales del virreinato y las dificultades en las comunicaciones.

El espacio del virreinato y la organización territorial

8El estudio de la organización territorial del virreinato resulta muy complejo por diversas razones. En primer lugar, las normas referidas al régimen gubernativo variaban con frecuencia y, por tanto, se alteraban las relaciones de subordinación o de dependencia entre los ámbitos de la Administración, muchas veces con repercusión en las jurisdicciones territoriales. Todo ello confunde a quien estudia esta materia desde los paradigmas contemporáneos. Además, la propia documentación emplea términos diversos —como reino, provincia o distrito— para referirse a las circunscripciones territoriales, sin precisar sus peculiaridades10.

9Originalmente, el territorio del virreinato del Perú abarcó casi toda la América del Sur. De acuerdo con una Real Provisión de 1543, seis grandes provincias o gobernaciones conformaron la jurisdicción virreinal: Nueva Castilla, Nueva Toledo, Río de la Plata, Quito, Río de San Juan y Popayán. A medida que fue avanzando el siglo xvi, se fueron creando nuevas gobernaciones dentro del virreinato, como las de Bracamoros y los Quijos, las de Chucuito y Santa Cruz de la Sierra, y las de Tucumán y Paraguay. Igualmente ocurrió con la gobernación de Chile y Tierra Firme o Castilla del Oro, que a mediados del siglo xvi pasaron a depender de la Audiencia limeña11.

10Sin embargo, el poder verdadero lo ejercían las jurisdicciones de las audiencias. Por ello, el virrey del Perú desplegaba su autoridad de gobernador de modo efectivo en el territorio correspondiente a la Audiencia de Lima, al igual que en los de las audiencias subordinadas de Quito y de Charcas. En los casos de las otras audiencias correspondientes al virreinato del Perú, el poder radicaba en el respectivo presidente de cada audiencia y en sus magistrados.

11En el caso de las audiencias virreinales —como la de Lima— el poder político lo compartían el virrey y la Audiencia. No obstante, los virreyes no permanecían muchos años en sus cargos —salvo algunas excepciones— y muchas veces debían dar por concluidas sus funciones justo cuando se estaban familiarizando con el gobierno. En cambio, los ministros de las audiencias en general permanecían en sus puestos durante más tiempo, usualmente estaban vinculados a las élites locales, y además era la Audiencia el cuerpo político de donde emanaba la ley, la administración de justicia y las decisiones políticas más importantes, por medio del real acuerdo, o bien cuando ejercía de Audiencia gobernadora por fallecimiento o ausencia del virrey12.

12En este sentido, Bravo Lira ha explicado muy claramente la trascendencia de las jurisdicciones audienciales:

El espacio político se constituyó, conforme al principio iurisdictio cohaeret territorium, a partir de la Real Audiencia, como supremo tribunal. En cuanto tal, la audiencia cierra y encierra jurisdiccionalmente el territorio, en términos que nadie dentro de él puede ir a pedir justicia fuera, como tampoco nadie de fuera venir a pedirla dentro. […] No sin razón algunos han visto en él […] el origen del que surgió más tarde un país independiente, cuyos límites territoriales son más o menos los mismos de la Audiencia13.

13El mismo autor nos recuerda que, del mismo modo en que ocurría en las chancillerías de Valladolid y de Granada, las audiencias en el Nuevo Mundo representaban al rey; así, se les otorgaba el apelativo de real, recibían el tratamiento de alteza, que era el propio del monarca, y sus actuaciones se desarrollaban bajo un dosel. Además, las audiencias custodiaban el sello real, que era el máximo símbolo de la realeza en Castilla. La entrada del sello real en una ciudad se hacía con todas las solemnidades propias de la entrada del rey en persona14.

14Así, las jurisdicciones territoriales en las que se ejercía un poder efectivo eran las de las audiencias, y no las de los virreinatos. Pietschmann ha señalado cómo «los virreinatos no tenían la autoridad suficiente en toda su extensión territorial como para aglutinar de forma duradera determinados territorios15».

15Formalmente, sin embargo, a inicios del siglo xviii el «superior gobierno» del virrey del Perú iba desde Panamá hasta Tierra del Fuego, y comprendía al menos cinco audiencias. Tal como había afirmado un siglo antes el marqués de Montesclaros, a los lugares más periféricos apenas llegaba «la punta de los dedos»16 del virrey. Así, el poder directo del vicesoberano estaba referido a la jurisdicción de la Audiencia de Lima y a las de las mencionadas audiencias subordinadas de Quito y de Charcas, cuyos presidentes no ostentaban el oficio de gobernador. En cambio, los presidentes de las audiencias de Panamá y de Chile sí ejercían dicho oficio17.

16A lo largo del siglo xviii, el virreinato del Perú se desmembró en varias ocasiones. La primera se produjo con la creación del virreinato de Nueva Granada, entre 1717 y 1723, y luego desde 1739 en adelante. En 1742 se estableció de modo independiente la capitanía general de Venezuela, y se produjo la separación de la capitanía general de Chile. Finalmente, la creación del virreinato del Río de la Plata, en 1776, terminó por reducir los límites territoriales del virreinato peruano. El Alto Perú e, incluso, la provincia de Puno se incluyeron en la jurisdicción rioplatense —con Potosí—. Además, el puerto de Buenos Aires cobró un gran protagonismo en relación con el comercio con la península ibérica18; el contrabando a través de ese puerto generó en Lima preocupaciones cada vez mayores. Lohmann Villena se ha referido específicamente a cómo este problema preocupó al virrey marqués de Castelfuerte, quien lo «contempló impotente fuera de su órbita directa de actuación19».

17La defensa del territorio virreinal de las posibles amenazas externas —sobre todo las provenientes por vía marítima a través de piratas o corsarios— fue una constante preocupación de los gobernantes en el período estudiado. Merece una especial mención la labor desarrollada por el virrey marqués de Castelfuerte, quien se empeñó en establecer una fuerza naval que —aunque modesta por la falta de recursos— pudiera al menos ejercer un efecto disuasorio frente a los posibles intentos de agresión por parte de las potencias europeas enemigas de la monarquía hispánica. De este modo, dispuso que tres barcos custodiaran las flotas que se dirigieran a Panamá, a defender las costas de piratas y a perseguir el comercio ilícito20.

La estructura administrativa y los agentes de la Administración

18Para entender la estructura administrativa en el Perú virreinal, debemos, en primer lugar, hacer referencia a las características del poder del monarca. Este era, tradicionalmente, el de la jurisdicción (iurisdictio); en otras palabras, en lo fundamental su poder consistía en dar a cada uno lo suyo y mantener, así, el equilibrio social. Los escritores políticos de la época solían afirmar que el poder sobre los grupos humanos había tenido usualmente su origen en la usurpación y en la violencia, y que lo que legitimaba a los gobernantes era el posterior ejercicio de la justicia. Así, era la justicia lo que convertía a una agrupación humana en un reino, y por eso se decía que la administración de la justicia es aquella por do los reyes reinan. O dicho de modo más rotundo: si no se observaba la justicia, «no son otra cosa los reinos, sino grandes compañías de ladrones»21.

19Así, gobernar era primordialmente juzgar, en un contexto en el que aún no había aparecido la noción de la división de poderes. Siempre es útil, en este sentido, la clásica distinción entre una administración de carácter patrimonial, propia del Antiguo Régimen y que se caracteriza por una borrosa distinción entre las esferas pública y privada —planteada por Max Weber—, y una de carácter burocrático, Por tanto, la actividad política se entendía en buena medida como una parte de los asuntos personales del gobernante, lo cual explica, por ejemplo, la extendida práctica de la venta de cargos públicos22. De acuerdo con el ideal patrimonial, el mayor atributo de la soberanía era la administración de justicia, siendo el rey el juez supremo. En consecuencia, el origen de las que hoy consideramos funciones ejecutivas y legislativas residía en la autoridad judicial. Además, es claro que los diversos órganos de gobierno en el Perú virreinal combinaron las atribuciones judiciales con las administrativas, como son los casos de la Real Audiencia, de los cabildos y de los corregimientos de indios, entre otros23. En esa misma línea, Pedro Molas sostiene que «la administración se identificó durante siglos con la justicia», y que se entendía que el primer deber de un rey era el de administrar justicia, tal como lo afirmaron las ordenanzas reales de Castilla de 1484: «El propio oficio del rey es hacer justicia»24.

20El estudio de la Administración pública y del poder de sus agentes en la América hispana ha experimentado notables avances que, en buena medida, están vinculados al hecho de que en los últimos años se ha producido un acercamiento entre los historiadores del derecho y aquellos que trabajan otros aspectos historiográficos. En este sentido, se ha subrayado que la Administración era un «fenómeno social25» y se ha buscado relacionar las disposiciones emanadas de las autoridades con los intereses económicos y las características de las correspondientes sociedades. Debemos mencionar, por ejemplo, la denominada «historia social de la administración», que surgió concebida como fruto de una confluencia de la historia económica y social con la historia política y la historia del derecho. Tal como afirmó hace ya algunas décadas Molas Ribalta, se trataba de elaborar una «historia social del poder26» identificando y analizando la base social, económica, cultural, religiosa o de otra índole de las personas que hubieran integrado una determinada institución o que hubieran sido parte de alguna agrupación poderosa. El mismo autor afirmó que con la historia social de la Administración se buscaba superar las tradicionales historias políticas o administrativas:

Supone una convergencia de factores políticos, económicos, sociales, culturales, religiosos, incluso psicológicos. La historia social de la administración, la biografía cuantitativa o serial del poder, se configura como una aportación a la deseada Historia total27.

21Sin embargo, otros autores han puesto de relieve algunas limitaciones que tendría la historia social de la Administración. Así, se ha señalado que enfrenta el eventual peligro de quedarse encerrada en el ámbito de una institución determinada, sin profundizar en el estudio de, por ejemplo, la relación de sus integrantes con quienes formaban parte de otras instituciones o con la sociedad. Investigaciones más recientes han subrayado, en el marco de la historia institucional, la importancia del análisis de las redes sociales y de la denominada teoría de los vasos comunicantes. Su consideración es especialmente interesante en los estudios referidos a sociedades del Antiguo Régimen. Dicha teoría se explica, entre otras cosas, por el carácter integral del sistema social en el contexto del Antiguo Régimen, en el cual no se da una separación entre lo público y lo privado, ni tampoco entre lo sagrado y lo profano, lo cual explica la ocupación, por parte de una misma persona, de diversos cargos en la Administración civil o en la religiosa. Tal como afirma Chacón Jiménez con respecto a los grupos de poder en la Castilla del Antiguo Régimen —siendo una reflexión igualmente válida para el Perú virreinal— se debe buscar

… la necesaria superación del estudio individualizado de una institución o cargo y de sus responsables durante un período de tiempo, para pasar a conocer y explicar los puestos en diversas instituciones o cargos desempeñados por una familia, su parentela y clientela, así como sus relaciones con otras familias28.

22En realidad, son diversos los métodos y las técnicas con los cuales se ha ido abordando el estudio de los agentes de la administración en el virreinato del Perú. Una especial importancia ha tenido la técnica prosopográfica, centrada en elaborar «biografías colectivas», muchas veces referidas a integrantes de una determinada institución, a partir fundamentalmente del estudio de fuentes notariales, o de la propia documentación de la correspondiente institución29.

23Diversos autores han destacado cómo la figura del agente de la Administración pública en el Antiguo Régimen tuvo una serie de peculiaridades. Por ejemplo, al no existir por entonces una clara línea divisoria entre los ámbitos personal e institucional, gobernar significaba, también, administrar relaciones privadas. Así, por ejemplo, los casos de enriquecimiento personal aprovechando un cargo público no eran disfunciones de la organización administrativa. Tal como afirma Dedieu, se trataba de fenómenos más que frecuentes; tan frecuentes que eran «la base misma30» sobre la que descansaba el sistema. La monarquía mantenía sus relaciones y su poder por medio de «un flujo constante de intercambios»; así, el rey buscaba colaboración para tener garantizada la gobernabilidad por medio de la concesión de favores, plazas, pensiones u honores31. En este sentido, la autoridad de los agentes de la Administración —y en particular la de los jueces— no dependía solo de su posición institucional. Era muy frecuente la utilización de recursos privados en el trabajo público. Así, el cargo ennoblecía, a la vez que la designación de personas importantes e influyentes añadía crédito a la Administración32.

24Resulta fundamental entender que los mecanismos de nombramiento de los agentes de la Administración estuvieron más relacionados con la antigua concepción de la regalía que con la noción moderna de soberanía. De este modo, la concesión de un oficio era una gracia del príncipe, con lo cual este podía gozar de mayor libertad de acción en los nombramientos, dado que no estaba condicionado necesariamente por la idoneidad de los candidatos. Igualmente, el entender la concesión de oficios como una regalía permitía la venta de los mismos33. Así, la íntima conexión entre el cargo público y el concepto de servicio público, que desde la época de la Ilustración resulta indiscutible, no aparecía tan clara en tiempos del Antiguo Régimen. En ese contexto, la distinción entre la actuación legítima y el cohecho era —en el mejor de los casos— difusa. Tamar Herzog destaca esta idea, al explicar la importancia del ius amicitiae, que no solo permitía, sino que incluso exigía el intercambio de bienes como una forma de comunicación y de integración social. Considera la misma autora que el tráfico de influencias era lo que mejor expresaba las relaciones entre los agentes de la Administración y quienes integraban la sociedad en la que aquellos desempeñaban sus funciones. Que la sociedad estuviera constituida como una agrupación de redes se reflejaba también en el seno de la Administración, que manifestaba las mismas formas de comportamiento y las mismas lógicas de actuación. «Nadie, en la práctica, pareció exigir a los ministros ser mejores que la sociedad de su entorno34».

25En cuanto a los agentes de la Administración en el virreinato del Perú, los que han despertado un mayor interés entre los historiadores han sido los ministros de las audiencias. Esto se explica, en buena medida, por la importancia crucial de las audiencias en el panorama político indiano: no solo tenían funciones judiciales, sino también competencias de carácter administrativo y de gobierno. Al referirse a todas las audiencias de América, debemos destacar, en primer lugar, la obra de Mark. A. Burkholder y D. S. Chandler que analiza las características de los ministros de los tribunales indianos entre 1687 y 180835. A partir de un detallado estudio de las características individuales de cada uno de los personajes, buscan llegar a conclusiones generales en cuanto al funcionamiento de las audiencias y a la tenencia efectiva del poder en América en ese período. Su obra se fundamenta en los datos biográficos de los 697 personajes que fueron ministros de las audiencias americanas en dicho período, y cuyos datos ofrecen los autores en otra publicación36.

26En lo referido específicamente a la Audiencia de Lima, debe destacarse el estudio de Lohmann Villena sobre los ministros de ese tribunal en la época borbónica37. La obra se basa en un amplio conjunto de «cédulas personales» de dichos ministros, que consignan los datos biográficos de cada uno de ellos. El libro esboza un completo panorama de la importancia de la audiencia en el siglo xviii, y específicamente del grupo de los magistrados: los muy poderosos señores. Así, estudia, entre otros aspectos, sus vinculaciones con los integrantes de la sociedad limeña; las propias «marañas familiares» en el seno de la Audiencia; el poder económico de los magistrados; su formación intelectual; y la percepción que la opinión pública tenía de ellos. Pero quizá el tema más llamativo sea el referido a los criollos en la Audiencia: del análisis de las características personales de los magistrados concluye Lohmann que, en el caso de la Audiencia de Lima, no se puede sostener que hubiera discriminación de los criollos en cuanto a los nombramientos, y lo demuestra con detallados cálculos a partir de las cédulas personales, afirmando que a lo largo del siglo xviii la proporción de criollos fue más o menos equivalente a la de peninsulares en el conjunto de los magistrados de la Audiencia.

27El estudio de los magistrados de la Audiencia de Lima ha atraído a otros autores, que han realizado publicaciones tanto anteriores como posteriores al citado libro de Lohmann Villena, aunque no todas ellas referidas al período que aquí estudiamos. Se trata de conjuntos de biografías38, de trabajos que abordan los parentescos de los ministros de la Audiencia39, o de estudios que analizan las vinculaciones sociales de los magistrados del tribunal limeño40.

28En cuanto a la Audiencia de Quito, la obra de Tamar Herzog41, estudia la propia justicia como materia social, presentando desde esa perspectiva tanto el funcionamiento de la Audiencia y el acceso a sus plazas, como los parentescos de los magistrados, sus relaciones sociales, las cuestiones ceremoniales y los propios procesos judiciales, durante la segunda mitad del siglo xvii y la primera del xviii.

29Diversos autores han señalado cómo a lo largo del siglo xvii los grupos locales fueron adquiriendo un notable poder en la América hispana, en perjuicio de los intereses de la Corona. La crisis financiera de la monarquía desempeñó un rol importante en este proceso, al igual que la mayor autosuficiencia económica —ya referida— que se fue suscitando en el Nuevo Mundo. En este sentido, Kenneth J. Andrien ha subrayado —con respecto al siglo xvii— que la economía virreinal experimentó un proceso de cambio evolutivo, en virtud del cual su base se fue diversificando, en la medida en que adquirían más importancia actividades distintas a la minería de la plata o al comercio ultramarino. Así, la actividad agrícola insertada en circuitos regionales, o las redes comerciales intercoloniales, o las actividades manufactureras locales, fueron progresivamente cobrando más relevancia42.

30De este modo, Fernando Muro Romero se ha referido a una «reforma del pacto colonial», en virtud de la cual el rey reconoció el predominio de los intereses americanos, y aceptó esa situación con el fin de no generar conflictos que pudieran perjudicar aún más la autoridad y el prestigio de la monarquía:

Esta situación, complicada en América durante unos años de diversificación económica e integración de grupos poderosos con variados intereses y cada vez más contrapuestos a los del poder central, hace que, a las exigencias propias de unas autoridades en su mayoría mal pagadas, solo quepa la solución de una práctica administrativa en Indias que degenera con frecuencia en una contención, cuando no una deformación de la voluntad del Príncipe43

31Por su parte, Andrien sostiene que 1633 fue un año clave en el proceso de adquisición de poder de parte de las élites locales en el Perú, con el inicio de la práctica de la venta de cargos de las Cajas Reales:

… unos poderosos intereses creados existentes en el virreinato utilizaron toda su influencia para separar al rey de la burocracia colonial. Al mismo tiempo, la Corona socavó su posición en Perú e inclinó el equilibrio del poder político a favor de las élites locales en 1633, cuando comenzó a vender cargos en las cajas reales y el Tribunal de Cuentas. La venta de estos nombramientos permitió a las élites peruanas comprar altos cargos y ganar así un considerable poder político […] los lazos locales familiares, empresariales y políticos del virreinato resultaban más fuertes que cualquier lealtad con la distante Madrid44.

32Así, a lo largo del siglo xvii el protagonismo y el poder de las élites locales fueron creciendo. No hay evidencias de que dicho poder disminuyera, ni tampoco de que existiera una depresión económica en el virreinato, al menos hasta el tiempo del terremoto de 1687. Lo que hubo fue una decadencia imperial, en buena parte causada por la reducción de los ingresos fiscales en América justamente cuando la Corona más los necesitó, ya que previamente se habían perdido en Europa otros ingresos importantes para las políticas del Imperio.

33En el mismo sentido, Burkholder y Chandler se refirieron a las décadas finales del siglo xvii como la época de la impotencia, desde la perspectiva de la monarquía y de sus intereses, que ya a lo largo del siglo xviii sería superada por una reafirmación de la autoridad de parte de los Borbones.

34En cuanto a la Real Hacienda, Andrien plantea que el fracaso en los intentos por establecer una mayor presión fiscal se debió, en buena parte, a la debilidad del aparato administrativo virreinal. Todo ello agudizó la crisis fiscal. Sostiene que el problema estuvo referido sobre todo a los impuestos permanentes, ya que sí hubo importante recaudación en determinados períodos a través de ingresos no permanentes, como las ventas de juros o las políticas de composiciones de tierras. Al igual que en lo referido a otros ramos de la Administración, el mismo autor subraya cómo el poder en el ámbito hacendístico estuvo disperso en el Perú entre numerosas entidades, no solo públicas, sino también privadas. Así, no solo los oficiales de la Real Hacienda tuvieron a su cargo el manejo de las rentas públicas que financiaban el virreinato, sino que también tuvieron diversas competencias en ese rubro también el virrey, la Audiencia, el Tribunal de Cuentas y recaudadores de impuestos contratados. De acuerdo con el panorama de la Administración pública de entonces, no existía un conjunto claramente definido de obligaciones, ni las relaciones entre superiores y subordinados estaban adecuadamente definidas por la ley. Todo ello llevaba a los conflictos jurisdiccionales y, en muchos casos, a situaciones de ineficacia administrativa o de abiertas corruptelas45.

Las medidas de reforma y el control administrativo

35Durante el reinado de Carlos II hubo ya una serie de pretensiones reformistas en el seno de la monarquía católica con respecto al gobierno americano. El hecho mismo de la publicación, en 1681, de la Recopilación de leyes de los reinos de las Indias es una muestra de la preocupación de la Corona por hacer valer su autoridad en el Nuevo Mundo.

36En este sentido, diversos autores han advertido de una continuidad entre los reinados de Carlos II y de Felipe V. Desde la década de 1680 se manifestaron indicios de recuperación de la monarquía hispana, que iba saliendo de la decadencia. Por entonces se adoptaron algunas reformas administrativas para hacer más eficaz el gobierno del Nuevo Mundo. Así, se redujo el número de consejeros y oficiales del Consejo de Indias y se dispuso que, para ocupar las plazas del mencionado Consejo, se propusiera a sujetos que hubieran servido en las Indias. Por otro lado, no olvidemos que el principal objeto de la guerra de Sucesión española fue precisamente el potencial económico americano. En efecto, Luis XIV afirmó que lo fundamental era el comercio con las Indias y las riquezas que ellas producían. Por eso, el monarca francés consideraba que Felipe V debía restablecer el orden en la Administración del Nuevo Mundo. Así, se buscó disminuir la importancia del Consejo de Indias y privilegiar la vía reservada. Se consideraba que el Consejo era lento e ineficaz. En definitiva, en tiempos de Felipe V se dio una pugna entre dos modelos de monarquía, con concepciones distintas del poder: uno era el que planteaba el restablecimiento de la «constitución tradicional» de la monarquía católica, unida al sistema polisinodial (organizado en Consejos), con el protagonismo del estamento letrado en el gobierno del Imperio; el otro se proponía terminar con el poder de los Consejos, de la Iglesia y de la alta nobleza, para que así el rey pudiera recuperar para España la grandeza perdida46.

37En ese contexto, el manejo administrativo fue haciéndose más prolijo y eficaz desde inicios del siglo xviii. Fue entonces cuando el «expediente» alcanzó su plena madurez, y se consagró en la vida de la administración. Durante la Edad Media el documento había sido sobre todo «monumento»: portador de una decisión soberana. Con la modernidad, el documento mantuvo esa función, pero a la vez pasó a desempeñar el papel de instrumento, de medio de información y de trámite en cada institución. Así fue apareciendo el expediente, entendido como el conjunto de documentos recibidos y producidos por una institución en el ejercicio de sus funciones para resolver un negocio determinado. Por tanto, con la modernidad el documento dejó de estar solo. Todo tenía su antecedente y su consecuencia. Además, en 1714 se creó la Secretaría de Estado y del Despacho de Indias, como fruto de la política de reformas iniciada por los Borbones, y con el propósito de ayudar más eficazmente al monarca en el despacho de los asuntos públicos y en el manejo de los expedientes47. Se buscaba, en definitiva, racionalizar la Administración prestando una especial atención al conjunto de papeles en el que se objetivaba cada asunto en trámite: «en el teatro burocrático, el expediente asume un papel protagónico48…». La creación de la Secretaría de Estado y del Despacho de Indias tuvo como propósito:

… centralizar la información que era dirigida al monarca, filtrarla y depurarla antes de ponerla en su conocimiento, tomar su directa resolución y canalizarla a las instituciones competentes en su ejecución. Un cuello de embudo por el que circulaba la documentación en un constante movimiento de ida y vuelta que fue claramente instrumentalizado y racionalizado por los Borbones49.

38Así, la Secretaría asumió una mayor relevancia que el Consejo de Indias. En esto fue fundamental —tal como lo ha señalado Víctor Peralta— el recurso de la ya mencionada vía reservada, que suponía el envío directamente al Secretario de la correspondencia reservada y por cifra secreta, antes de que llegara al rey. Hasta entonces, esa correspondencia había sido controlada por los consejeros de Indias:

Los secretarios se convirtieron de ese modo en el centro privilegiado de la información política y administrativa de la monarquía hispánica. El sistema ministerial se impuso y se superpuso al sistema polisinodial50.

39En consecuencia, con la Secretaría del Despacho de Indias se entró en una forma de administración que pretendió ser más eficaz que la de los Consejos, y con claros objetivos: rapidez en el despacho, fidelidad y eficacia documental. Se buscaba el pragmatismo personal frente al consenso colegiado de los consejos que, como entidades integradas por varias personas, podían en ocasiones tener dificultades para la toma de decisiones51. Es decir, la eficacia y la centralización administrativa fueron las metas principales de los Borbones en relación con el gobierno del Nuevo Mundo, y esos fueron los criterios transmitidos a los virreyes del Perú.

40Sin embargo, y como ya se ha señalado líneas más arriba, en lo relativo al Perú el afán por las reformas se advirtió desde la segunda mitad del siglo xvii, y específicamente cuando desde Madrid se dispuso una visita general cuyo objetivo era poner los medios para que los intereses de la Corona volvieran a prevalecer y, sobre todo, mejorar la recaudación fiscal. Las autoridades en la corte consideraban que la crisis hacendaria en el Perú era atribuible en buena medida a la ruptura administrativa y política de la burocracia colonial, y veían en la visita general el mejor modo de solucionar el problema. Así, los objetivos específicos de la visita eran los de reafirmar el control del rey sobre el gobierno del Perú y asegurar el cumplimiento de todas las disposiciones conducentes a la mayor recaudación hacendaria. Los visitadores fueron instruidos para que verificaran que todos los impuestos fueran cobrados cumplidamente; para que desterraran las corruptelas en la administración; para que evitaran todo comercio de contrabando; y para que promovieran el resurgir de la producción minera52.

41La visita general se inició en 1664 y estuvo vigente hasta 1690, aunque con sucesivos visitadores. A pesar de los planes desplegados desde Madrid, no logró detener la decadencia imperial del siglo xvii, y en el territorio peruano las acciones de investigación de los visitadores generaron divisiones en la política local, y en buena medida dificultaron el funcionamiento del gobierno virreinal, al igual que la reacción de este frente a movimientos de inquietud social surgidos en el interior, como fue el caso del levantamiento de Laicacota, en Puno. Además, no se logró revertir la decadencia de la Hacienda virreinal, y el terremoto de 1687 terminó de agravar la situación53. Sin embargo, sí se lograron detectar una serie de irregularidades en la administración de las rentas reales, sobre todo en la caja de Lima. La etapa final de la visita coincidió con el gobierno del virrey duque de la Palata (1681-1689), quien apoyó los esfuerzos por reformar el sistema político y financiero del Perú. Así, autorizó el nombramiento de cuatro contadores adicionales en el Tribunal de Cuentas de Lima, apoyó todas las acciones conducentes al cobro de las sumas que se adeudaban a la Real Hacienda y estableció una Casa de Moneda en Lima para combatir la escasez de circulante en el Perú, al igual que los fraudes en la acuñación de monedas.

42Ya en la primera mitad del siglo xviii, quizá la figura que mejor represente los afanes de reforma promovidos desde la monarquía durante el reinado de Felipe V sea la del virrey marqués de Castelfuerte (1724-1736). Además de sus esfuerzos por combatir el comercio ilícito, procuró también incrementar los ingresos de la Real Hacienda por medio de una política de revisitas de la población indígena con el fin de actualizar los padrones de tributarios y regularizar el cumplimiento de la mita, cometidos administrativos que se habían efectuado irregularmente de modo constante. A Castelfuerte le preocupaba el proceso de descenso poblacional en el mundo andino, convencido como estaba de que la población era «el origen de las repúblicas y el alma de los reinos; es la que produce la opulencia y establece el poder». Consideraba que, con la pérdida demográfica que el Perú había sufrido, «no se puede producir la riqueza que contiene, ni mantener la dominación que necesita»54. Sin embargo, el virrey también sospechaba que en muchas ocasiones se había facilitado información falsa señalando la existencia de indios tributarios en números inferiores a los reales. Con su política de revisitas, Castelfuerte logró el aumento de la recaudación tributaria, incluso a pesar de los estragos que años antes —en 1719— había causado una epidemia de peste que afectó a una parte no pequeña del territorio virreinal55.

43El período comprendido entre 1680 y 1750 fue importante en la historia del virreinato del Perú y trajo consigo diversos cambios y transformaciones que se reflejaron también en los ámbitos de la organización territorial y del control administrativo. Desde la metrópoli los cambios no se suscitaron con el acceso al trono de la nueva dinastía a inicios del siglo xviii, sino que ya fueron promovidos en tiempos del reinado de Carlos II, aunque con resultados poco satisfactorios, en un contexto en el que no se lograba detener la decadencia imperial. En el reinado de Felipe V sí se introdujeron reformas más efectivas en el manejo de la Administración y, consecuentemente, en el control territorial.

44En el seno del virreinato peruano, durante dicho período la autosuficiencia económica suscitada desde décadas atrás, al igual que el creciente predominio de los intereses de las élites locales sobre los de la Corona —con la frecuente aquiescencia de los agentes de la Administración— plantearon un panorama difícil para los intentos que desde Madrid se hacían con el fin de hacer valer de modo efectivo la autoridad de la Corona. No en vano —parafraseando a Burkholder y Chandler— habían transcurrido varias décadas de manifiesta «impotencia» de la Corona frente al despliegue de los intereses locales en el Perú. El proceso de recuperación de la «autoridad» ocuparía muchas de las décadas restantes del siglo xviii, y solo se lograría pagando un alto precio. Con todo, el período que hemos analizado fue crucial en ese proceso.